學(xué)校自主性缺失與義務(wù)教育校際非均衡研究

學(xué)校自主性缺失與義務(wù)教育校際非均衡研究

G620A1674-5779(2012)01-0020-05一、政校關(guān)系中學(xué)校自主性的缺失1.政校關(guān)系的類型縱觀當(dāng)代世界各國教育管理模式的發(fā)展，政校關(guān)系圍繞著是否維持政府對(duì)教育的強(qiáng)有力控制大體上可以分為三種類型：中央集權(quán)型、地方分權(quán)型、中央與地方合作型。中央集權(quán)型政校關(guān)系下，學(xué)校完全依賴政府，在管理方式上注重用行政、計(jì)劃的手段對(duì)教育進(jìn)行直接干預(yù)和嚴(yán)格控制。該類型的政校關(guān)系有利于教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和教育活動(dòng)的整齊劃一，有利于政府對(duì)教育的控制，但是不利于調(diào)動(dòng)地方及學(xué)校辦學(xué)的積極性，不利于掌握教育標(biāo)準(zhǔn)的靈活性及教育活動(dòng)的多樣性。[1]地方分權(quán)型政校關(guān)系強(qiáng)調(diào)政校分開，學(xué)校可以面向社會(huì)依法自主辦學(xué)，在管理方式上，不主張政府對(duì)教育進(jìn)行嚴(yán)格的控制和直接干預(yù)，主張以指導(dǎo)服務(wù)的方式對(duì)教育進(jìn)行管理。與中央集權(quán)型相對(duì)應(yīng)，該類型的政校關(guān)系有利于調(diào)動(dòng)地方及學(xué)校的辦學(xué)積極性，其缺點(diǎn)在于不利于調(diào)動(dòng)中央政府的積極性，不利于教育標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。[2]中央與地方合作型的政校關(guān)系介于上述兩種類型之間，強(qiáng)調(diào)中央與地方共同合作辦好教育，政府對(duì)學(xué)校行使一定的管理權(quán)，學(xué)校也有一定的辦學(xué)自主權(quán)，在管理方式上，即強(qiáng)調(diào)政府對(duì)學(xué)校的指導(dǎo)服務(wù)，也同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府對(duì)學(xué)校的監(jiān)督管理。該類型的政校關(guān)系與“均權(quán)主義”[3]的思想相契合，其不僅有利于發(fā)揮中央辦學(xué)和地方辦學(xué)的積極性，也有利于學(xué)校的辦學(xué)積極性，同時(shí)又能兼顧教育標(biāo)準(zhǔn)的靈活性。其弊端在于中央與地方，政府與學(xué)校權(quán)力間劃分的寬松尺度難以把握，容易造成政府對(duì)學(xué)校管理的時(shí)左時(shí)右，不利于教育的持續(xù)發(fā)展。除了權(quán)力和管理方式的不一樣之外，三種不同類型的政校關(guān)系在人事權(quán)、課程設(shè)置權(quán)、教育經(jīng)費(fèi)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等方面也有著不同之處。一個(gè)國家政校關(guān)系的選擇沒有嚴(yán)格的對(duì)與錯(cuò)，都要受到自身國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種環(huán)境因素的影響。近年來無論是中央集權(quán)型國家還是地方分權(quán)型國家，以及合作型國家，其政校關(guān)系的改革都在相互借鑒中不斷的進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整的中心不是政府該不該“管”學(xué)校，而是關(guān)注政府應(yīng)該“怎么管”、“管什么”，其目標(biāo)都是致力于形成公平、高效的教育秩序。2.我國政校關(guān)系中的學(xué)校自主性建國以來，為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，我國政校關(guān)系進(jìn)行了多次調(diào)整。中央政府與地方政府之間、政府與學(xué)校間針對(duì)教育的管理權(quán)力配置、權(quán)責(zé)劃分等方面進(jìn)行了多次改革，其關(guān)鍵就是“如何保障和監(jiān)控學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問題”。[4]20世紀(jì)80年代以前，我國的政校關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的中央集權(quán)的特質(zhì)，其后，高度集權(quán)的公共教育權(quán)力逐漸呈現(xiàn)下放的趨勢(shì)，地方政府的教育管理權(quán)日漸增大，但學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)變化甚微，整體呈現(xiàn)自主性不足的態(tài)勢(shì)。我國政校關(guān)系中學(xué)校的辦學(xué)自主性可以通過政府對(duì)學(xué)校的管理權(quán)限和學(xué)校自身感知的辦學(xué)權(quán)限兩方面進(jìn)行考察。第一，政府對(duì)學(xué)校的管理權(quán)限。由于我國目前實(shí)行“以縣為主”的教育管理體制，政府對(duì)學(xué)校的管理權(quán)限主要表現(xiàn)為地方政府對(duì)學(xué)校的人事管理、經(jīng)費(fèi)管理和教學(xué)及招生管理等方面。首先，政府對(duì)學(xué)校的人事管理主要體現(xiàn)為政府行政部門對(duì)學(xué)校教師的聘用、調(diào)動(dòng)及工資管理方面。具體通過教師編制進(jìn)行控制，學(xué)校的教師編制一般由縣(區(qū))編委按照政府人事編計(jì)劃進(jìn)行制定，引入新教師，一般參考公務(wù)員逢進(jìn)必考的形式，由政府人事局、教育局聯(lián)合把關(guān)；其次，在經(jīng)費(fèi)管理方面，現(xiàn)在通行的辦法是實(shí)行“校財(cái)局管”，學(xué)校只設(shè)報(bào)賬員，學(xué)校財(cái)務(wù)實(shí)行“收支兩條線”，收入要上繳財(cái)政專戶，學(xué)校支出要通過嚴(yán)格的規(guī)定程序從財(cái)政專戶列支；再次，在教學(xué)管理上，政府教育行政部門對(duì)所轄學(xué)校有統(tǒng)一的課程設(shè)置要求，還定時(shí)對(duì)學(xué)校的課程執(zhí)行情況、教學(xué)進(jìn)度等進(jìn)行檢查；最后，在招生管理方面，目前一般實(shí)行的是省教育廳指導(dǎo)，市教育局制定具體方案，縣(區(qū))教育局按照就近原則執(zhí)行的管理體制，學(xué)校負(fù)責(zé)的只有按照要求接受學(xué)生。由上述幾方面可知，學(xué)校的人事、財(cái)政、招生權(quán)限甚至教學(xué)管理權(quán)限都集中于政府的教育行政部門。第二，學(xué)校的辦學(xué)權(quán)限。由于我國目前還沒有《學(xué)校法》等相似法律的出臺(tái)，對(duì)現(xiàn)代學(xué)校制度的討論亦無形成共識(shí)，因此對(duì)于義務(wù)教育學(xué)校的具體權(quán)限仍沒有明確的法律表述?！吨腥A人民共和國教育法》第二十八條中僅針對(duì)所有類型學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使的的權(quán)利做了一個(gè)指導(dǎo)性的描述，且該法律規(guī)定的“按照章程自主管理；聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；招收學(xué)生或者其他受教育者”等權(quán)利在實(shí)際運(yùn)行中也沒有得以貫徹。而2006年修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》中，有關(guān)義務(wù)教育學(xué)校權(quán)責(zé)的規(guī)定多體現(xiàn)的是學(xué)校應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，如第三十七條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)保證學(xué)生的課外活動(dòng)時(shí)間，組織開展文化娛樂等課外活動(dòng)。第五十七條規(guī)定：學(xué)校有拒絕接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀的；分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班的；違反本法規(guī)定開除學(xué)生的；選用未經(jīng)審定的教科書等情形之一的，由縣級(jí)人民政府教育行政部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。為了了解當(dāng)前我國義務(wù)教育學(xué)校到底具有哪些辦學(xué)自主權(quán)，范圍、大小如何，蒲蕊(2009)選取了有地域代表的廣東、湖北和貴州三省作為樣本，以公辦中小學(xué)校長為對(duì)象，通過調(diào)查問卷的形式對(duì)上述問題進(jìn)行了調(diào)研。其結(jié)果顯示：有62.5%以上的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為學(xué)校設(shè)置校內(nèi)機(jī)構(gòu)要經(jīng)過上級(jí)行政部門的批準(zhǔn)；在干部管理權(quán)方面，僅有2.2%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為校長能決定副校長人選，有26.5%的校長感到完全沒有權(quán)力；在教師管理權(quán)限方面，僅有7.2%的校長認(rèn)為在教師聘用上有完全自主權(quán)，48.7%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為學(xué)校要通過教育行政部門委派的途徑聘用教師，對(duì)于教師的解聘，4.8%的校長認(rèn)為他們能完全自主決定解聘不稱職的教師，42.5%的校長認(rèn)為不能解聘教師；在教學(xué)管理權(quán)限方面，有43.5%的校長認(rèn)為進(jìn)行教學(xué)改革必須得到上級(jí)批準(zhǔn)；對(duì)學(xué)校整體的辦學(xué)自主權(quán)的評(píng)價(jià)中，有21.6%的校長認(rèn)為學(xué)校沒有多少自主權(quán)，教育行政部門干預(yù)過多，49%的校長認(rèn)為學(xué)校的教學(xué)管理方面有自主權(quán)，在其他方面自主權(quán)較少。二、學(xué)校自主性缺失與校際義務(wù)教育非均衡1.學(xué)校自主性缺失使學(xué)校失去了追求均衡發(fā)展的動(dòng)力從法律關(guān)系上講，在公立學(xué)校獨(dú)立主體資格缺失的條件下，政府與學(xué)校的關(guān)系是一種具有隸屬性的內(nèi)部行政關(guān)系。政府可以根據(jù)行政管理的需要通過行政命令的手段對(duì)學(xué)校進(jìn)行控制而又不受法律的規(guī)范。在此關(guān)系下，學(xué)校只能服從而沒有復(fù)議或訴訟權(quán)，同時(shí)，由于學(xué)校從實(shí)質(zhì)上講屬于政府的隸屬單位，學(xué)校所處理的事務(wù)本質(zhì)上也就屬于政府的事務(wù)，就需要接受政府的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督。[5]可見，當(dāng)前學(xué)校自主性的缺失，使學(xué)校淪為了政府的附庸，實(shí)質(zhì)上成為了教育行政部門的延伸，在與政府的關(guān)系上呈現(xiàn)為一種“老子與兒子的關(guān)系”，一種控制與被控制的關(guān)系，在這種關(guān)系下，學(xué)校的一切活動(dòng)都在金字塔式的科層組織內(nèi)部進(jìn)行，政府對(duì)學(xué)校有著至高無上的權(quán)威，學(xué)校喪失了獨(dú)立性，同時(shí)也就喪失了追求自身進(jìn)步的內(nèi)源動(dòng)力。由于學(xué)校成為政府的隸屬單位，在科層組織內(nèi)部學(xué)校只對(duì)政府負(fù)責(zé)，而非向廣大師生和社會(huì)負(fù)責(zé)。在這種情況之下，學(xué)校對(duì)于追求自身軟硬條件的改善，彌補(bǔ)教育差距的責(zé)任都理所當(dāng)然的上移至教育主管部門，在應(yīng)試教育橫行的今天，教育主管部門對(duì)學(xué)校的考核，對(duì)校長的考核在大多數(shù)情況下都演變?yōu)閷?duì)升學(xué)率的考核，因此，官僚體系內(nèi)部的績效考核也沒有提升學(xué)校追求城鄉(xiāng)教育均衡的動(dòng)力。獨(dú)立性的喪失，系統(tǒng)內(nèi)部激勵(lì)的不足，徹底使學(xué)校失去了作為一個(gè)組織主動(dòng)改善自身辦學(xué)條件，縮小教育差距的內(nèi)動(dòng)力。2.學(xué)校自主性缺失使學(xué)校失去了追求均衡發(fā)展的能力學(xué)校自主性的缺失使學(xué)校喪失追求均衡發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，也沒有能力去主動(dòng)提升自身的辦學(xué)條件，彌補(bǔ)教育差距。由于學(xué)校人事自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)自主權(quán)的缺失，使農(nóng)村中小學(xué)師資隊(duì)伍更新困難，師資力量的城鄉(xiāng)差距日益增大。由于學(xué)校自身人事自主權(quán)的缺失，政府對(duì)學(xué)校的師資力量安排通過編制進(jìn)行嚴(yán)格控制，造成在地廣人稀的農(nóng)村中小學(xué)由于學(xué)生數(shù)量偏小，教師編制偏少，出現(xiàn)音體美等課程老師主要由主課老師兼職的狀況，甚至出現(xiàn)“一個(gè)人的學(xué)校”。[6]同時(shí)，由于教師編制少，師資隊(duì)伍更新困難，農(nóng)村中小學(xué)的師資老化現(xiàn)象嚴(yán)重，出現(xiàn)了“爺爺奶奶教小學(xué)，叔叔阿姨教初中”的狀況。農(nóng)村教師隊(duì)伍老化問題不僅影響了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距。三、政校關(guān)系困境的制度分析根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度變遷的劃分，一般來說有兩種類型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。“誘致性變遷制度變遷指的是現(xiàn)在制度安排的變更或替代；而強(qiáng)制性制度變遷則由政府命令和法律引入和實(shí)行”。[7]我國的教育制度創(chuàng)新多呈現(xiàn)為強(qiáng)制性變遷的特質(zhì)，該變遷過程中的種種制度缺陷是造就當(dāng)前我國政校關(guān)系困境的根源。1.教育法律制度供給不足我國當(dāng)前政校關(guān)系中學(xué)校自主性不足的一個(gè)重要原因在于規(guī)范學(xué)校法律地位及權(quán)限的法律體系不健全。改革開放后，我國加快了教育立法，并取得了一定的成績，盡管如此，現(xiàn)存的法律法規(guī)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)大踏步前進(jìn)中教育發(fā)展的需求。如教育實(shí)踐中教育行政部門間的責(zé)任劃分、政府與學(xué)校間的權(quán)責(zé)界定仍不清晰，政府教育管理職能實(shí)現(xiàn)過程中，“應(yīng)該做什么”、“應(yīng)該通過什么方式做”以及相關(guān)問責(zé)制度的建立等等都未有具體的法律規(guī)范，使政府的自由裁量空間較大，進(jìn)而在追求自身利益最大化的過程中，機(jī)會(huì)主義傾向、教育尋租等教育失范行為屢屢出現(xiàn)，政府對(duì)學(xué)校權(quán)力的侵害甚至正常教育管理活動(dòng)的干擾也時(shí)有發(fā)生。教育法律制度供給不足的另一表現(xiàn)為現(xiàn)存制度的可操作性差，有效監(jiān)督不足。如果一項(xiàng)制度只能停留于文本形式，而不能得以有效的貫徹執(zhí)行，則該項(xiàng)制度也不能真正的稱之為有效的制度。在教育法律制度領(lǐng)域，有制度無執(zhí)行，“有法不依”的情形并不鮮見。2.制度供給與制度需求矛盾由于教育法律制度安排多表現(xiàn)為強(qiáng)制性制度變遷的特質(zhì)，而在該類型的制度變遷進(jìn)程中政府處于絕對(duì)的權(quán)力中心，制度變遷作用力一般遵循從中央政府到地方政府再到學(xué)校的路線，在中央政府與地方政府、政府與學(xué)校等非政府主體的制度目標(biāo)不一致情況下，難免出現(xiàn)政府的制度供給與非政府主體的制度需求不一致的情形，即出現(xiàn)制度供需矛盾。教育制度供需矛盾出現(xiàn)原因有三：其一，多數(shù)教育制度并非建立在一致同意的基礎(chǔ)之上。當(dāng)中央政府的制度供給與地方政府意愿不一致時(shí)，由于地方政府自身利益最大化的驅(qū)動(dòng)，常常出現(xiàn)：“上有政策，下有對(duì)策”，對(duì)中央的制度供給進(jìn)行自利性“調(diào)整”，最終使得制度供給的應(yīng)然態(tài)與實(shí)然態(tài)不一致，導(dǎo)致制度供需不一致。其二，由于中央政府與地方政府委托代理關(guān)系的存在，在信息不對(duì)稱的情況下，地方政府存在“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能性，同時(shí)，加之地方政府與學(xué)校間的信息不對(duì)稱，更加大了地方政府機(jī)會(huì)主義的傾向。其三，由于制度供給成本的存在，加之相關(guān)監(jiān)督措施的缺失，使得地方政府在進(jìn)行制度供給時(shí)采取“選擇性”供給的策略，而非以滿足行為對(duì)象的制度需求或制度的有效實(shí)施為目標(biāo)來進(jìn)行制度供給。[8]3.傳統(tǒng)制度安排的路徑依賴正如諾斯所言：“不去追溯制度的漸進(jìn)性演化過程，我們就無法理解今日的選擇”。[9]我國現(xiàn)存的教育法律制度安排以及制度實(shí)施的現(xiàn)狀均離不開我們國家特有的歷史、文化傳統(tǒng)。我國是一個(gè)傳統(tǒng)的政治集權(quán)國家，從中央政府到地方政府的行政序列中，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)權(quán)力層級(jí)有著絕對(duì)的服從，學(xué)校作為政府的附屬機(jī)構(gòu)處于行政等級(jí)的末端，對(duì)教育行政部門的權(quán)威習(xí)慣于聽從，在這種習(xí)慣中，命令與服從成為常態(tài)，而自主意識(shí)淡漠幾近消失，這種學(xué)校自身的無意識(shí)又進(jìn)一步增強(qiáng)了學(xué)校對(duì)政府的依賴。其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思維仍深深影響著我國的教育體制。人們常常感嘆教育是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的最后一塊壁壘，此感慨絲毫無過，如前所述，在教育領(lǐng)域政府對(duì)學(xué)校有著絕對(duì)的支配權(quán)，對(duì)學(xué)校的人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)權(quán)乃至于教學(xué)管理權(quán)都由政府控制，這種狀況的形成實(shí)質(zhì)上是延續(xù)了我國改革開放前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接控制的做法，體現(xiàn)的是舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理思維。四、破除政校關(guān)系困境，推動(dòng)義務(wù)教育校際均衡發(fā)展的制度創(chuàng)新1.創(chuàng)新義務(wù)教育管理體制，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)創(chuàng)新義務(wù)教育行政管理體制的重心在于轉(zhuǎn)變政府的相關(guān)職能、規(guī)范政府的教育管理行為，逐步實(shí)現(xiàn)由“管制政府”向“服務(wù)政府”的轉(zhuǎn)變。政府對(duì)教育的管理“必須放在與市場和社會(huì)所構(gòu)成的既相互制約又相互促進(jìn)的格局之中考慮”。[10]在政府的角色轉(zhuǎn)變過程中，實(shí)現(xiàn)政事分開、政校分開，即明確政府有關(guān)職能部門的教育管理職能范圍，明確學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)限，明確其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的角色定位，把本屬于學(xué)校的權(quán)限堅(jiān)決、大膽地放權(quán)于學(xué)校，把社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可以完成的事務(wù)堅(jiān)決分離出去。政府及有關(guān)職能部門應(yīng)著眼于教育均衡發(fā)展的宏觀調(diào)控上，著眼于教育均衡發(fā)展的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及輿論環(huán)境的塑造上。2.創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制，推動(dòng)教育均衡發(fā)展主體多元化美國學(xué)者托馬斯說：“審慎思考、理性選擇的公民參與途徑，精良設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備充分的公民參與方案，不僅有助于達(dá)成公民參與的實(shí)質(zhì)效果，而且可以預(yù)防由公民參與不完善帶來的不良后果”。[11]在多元社會(huì)逐步形成的今天，教育均衡發(fā)展受到社會(huì)各個(gè)階層的關(guān)注。政府、學(xué)校、社區(qū)、社會(huì)中介組織以及家長通過不同的方式和途徑在影響著義務(wù)教育均衡發(fā)展的進(jìn)程。義務(wù)教育的均衡發(fā)展問題不僅僅是政府的問題，也同樣不僅僅是學(xué)校自身的問題，它成為由國家、社會(huì)和家長個(gè)體共同參與并推動(dòng)的一項(xiàng)社會(huì)任務(wù)。在該進(jìn)程中，形成政府宏觀調(diào)控、社會(huì)相關(guān)中介組織及公眾個(gè)體積極參與、學(xué)校自身主動(dòng)調(diào)適的義務(wù)教育管理模式