資源型城市的市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換思考-以雙鴨山市為例

資源型城市的市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換思考-以雙鴨山市為例

Summary：現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換規(guī)則有效指導(dǎo)了各地工作，現(xiàn)狀“一張圖”為編制工作提供了重要支撐。但我國(guó)幅員遼闊，不同地域城市差異較大，尤其是資源型城市，規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)了建設(shè)用地規(guī)模調(diào)查與實(shí)際差異較大、地類(lèi)判定規(guī)則不統(tǒng)一等問(wèn)題。本文以雙鴨山為例，邊行邊試，探索資源性城市基數(shù)轉(zhuǎn)換中存在的問(wèn)題及背后原因，并針對(duì)性的提供解決方案。Keys：資源型城市；市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃；基數(shù)轉(zhuǎn)換1.引言近年來(lái)圍繞國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，自然資源部密集發(fā)文，強(qiáng)調(diào)“三調(diào)”支撐規(guī)劃編制的重要性，并就規(guī)范和統(tǒng)一現(xiàn)狀基數(shù)制定了系列轉(zhuǎn)換規(guī)則。當(dāng)前基數(shù)轉(zhuǎn)換包括地類(lèi)轉(zhuǎn)換、彌合差異兩大核心工作任務(wù)。地類(lèi)轉(zhuǎn)換根據(jù)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）建立國(guó)土空間規(guī)劃用地分類(lèi)與“三調(diào)”用地分類(lèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，按照“一對(duì)一”、“一對(duì)多”和“多對(duì)一”的關(guān)系歸并和細(xì)化。彌合差異是依托管理數(shù)據(jù)等舉證材料，校核并修正“三調(diào)”認(rèn)定存在明顯偏差的用地，確保現(xiàn)狀基數(shù)客觀性和規(guī)劃管理的科學(xué)性，最終形成國(guó)土空間規(guī)劃“底圖底數(shù)”用于支撐各項(xiàng)編制工作。實(shí)踐過(guò)程中，因調(diào)查時(shí)期、數(shù)據(jù)精度、坐標(biāo)系統(tǒng)和分類(lèi)規(guī)則等存在差異，轉(zhuǎn)換工作并不順利，伴隨大量材料舉證和現(xiàn)場(chǎng)踏勘工作。為避免類(lèi)似問(wèn)題，張硬、金藝豪、唐偉、曹芳潔、董華文和朱江等在天津、瀘州、諸城和廣州等地聚焦四方面展：“三調(diào)”與規(guī)劃用地分類(lèi)存在差異；“三調(diào)”與管理數(shù)據(jù)差異，即“三調(diào)”現(xiàn)狀用地圖斑與部門(mén)管理數(shù)據(jù)存在邊界不一致、用途差異等問(wèn)題；市域與中心城區(qū)精度“一刀切”，市域和中心城區(qū)轉(zhuǎn)換精度類(lèi)似，導(dǎo)致市域“過(guò)細(xì)”中心城區(qū)“較粗”；數(shù)據(jù)建構(gòu)邏輯差異，現(xiàn)狀用地?cái)?shù)據(jù)的“調(diào)查邏輯”與“規(guī)劃邏輯”間存在銜接問(wèn)題。綜合來(lái)看，各地規(guī)劃工作者“邊實(shí)踐、邊完善”轉(zhuǎn)換規(guī)則。本文以雙鴨山中心城區(qū)的基數(shù)轉(zhuǎn)換工作為例，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，以期為同類(lèi)城市提供參考。2.市情概況雙鴨山市因煤而興，與雞西、鶴崗和七臺(tái)河并稱(chēng)黑龍江“四煤城”，是典型的資源型城市。早期密集的采煤活動(dòng)促進(jìn)第一代建成區(qū)——嶺東區(qū)誕生，隨著城市功能不斷完善，第二代建成區(qū)轉(zhuǎn)移到尖山區(qū)，第一代城區(qū)由于煤礦資源枯竭、就業(yè)減少以及采煤沉陷隱患等問(wèn)題，人口外流現(xiàn)象顯著，加之地方系統(tǒng)性的北遷居民，嶺東老城區(qū)內(nèi)更加衰敗。市內(nèi)農(nóng)林資源豐富，耕地、林地占全市九成，為統(tǒng)籌農(nóng)林資源開(kāi)發(fā)利用，國(guó)家先后設(shè)立黑龍江省農(nóng)墾總局和森林工業(yè)總局實(shí)施管轄，經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展，墾區(qū)內(nèi)場(chǎng)部以及一些作業(yè)站的建設(shè)初具規(guī)模。3.實(shí)踐問(wèn)題一是進(jìn)行地類(lèi)轉(zhuǎn)換，依據(jù)《指南》，按照現(xiàn)行規(guī)則要求，參考相關(guān)實(shí)踐，開(kāi)展地類(lèi)歸并和細(xì)化。二是彌合差異，以“2018年變更調(diào)查數(shù)據(jù)”、百度地圖poi數(shù)據(jù)、測(cè)繪地形圖和衛(wèi)星影像圖疊加等內(nèi)業(yè)判斷，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)踏勘，對(duì)“三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，并疊加審批、供地等管理數(shù)據(jù)，修正存在差異的圖斑形成現(xiàn)狀用地“一張圖”。實(shí)踐過(guò)程中，存在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模認(rèn)定誤差較大、城鎮(zhèn)村建設(shè)用地屬性判定規(guī)則不統(tǒng)一和數(shù)據(jù)精度難以滿(mǎn)足中心城區(qū)規(guī)劃編制要求等問(wèn)題?！罢{(diào)查邏輯”導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模偏小。雙鴨山第一代建成區(qū)受采煤沉陷等問(wèn)題影響，近年正逐步清拆危舊、閑置房屋，由于清拆工作尚未完成，地面暫無(wú)施工，一些閑置地荒草叢生，“三調(diào)”基于“所見(jiàn)即所得”的主要判斷邏輯，受調(diào)查精度制約，將這些原居住用地調(diào)查為草地，調(diào)查結(jié)果與地方管理數(shù)據(jù)存在差異。本次“村莊建設(shè)用地”因“調(diào)查邏輯”影響，不同于以往村莊調(diào)查圖斑完整、閉合的簇團(tuán)形態(tài)特征，大量宅前屋后菜園、庭院被認(rèn)定為非建設(shè)用地，村莊集中建設(shè)區(qū)呈現(xiàn)碎片化，建設(shè)用地十分孤立，導(dǎo)致面積相比2018年明顯降低?！俺菂^(qū)”“場(chǎng)區(qū)”建設(shè)用地認(rèn)定規(guī)則不統(tǒng)一。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)是資源型城市發(fā)展過(guò)程中極具特色的建制存在，以雙鴨山農(nóng)場(chǎng)為例，場(chǎng)區(qū)內(nèi)施行不同于地方政府的審批管理辦法，近幾十年的墾區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)基本形成了以“場(chǎng)部-作業(yè)站”為主要載體的“村鎮(zhèn)體系”，一些農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部建設(shè)水平甚至超出一般鎮(zhèn)區(qū)，作業(yè)站則類(lèi)似村屯。但雙鴨山農(nóng)場(chǎng)和友誼農(nóng)場(chǎng)內(nèi)建設(shè)用地認(rèn)定思路截然相反，前者將農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部所在地與作業(yè)站全部劃入城鎮(zhèn)建設(shè)用地，后者則全部劃為村莊建設(shè)用地，認(rèn)定規(guī)則不統(tǒng)一影響了基數(shù)轉(zhuǎn)換科學(xué)性?！叭{(diào)”數(shù)據(jù)與管理數(shù)據(jù)差異較大。采用近年供地、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批數(shù)據(jù)和已批詳細(xì)規(guī)劃成果進(jìn)行核查，考慮坐標(biāo)體系差異和原城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)精度不足等問(wèn)題，疊合后呈現(xiàn)用地范圍出入較大、用途存在差異且邊界無(wú)法吻合等問(wèn)題。為確保規(guī)劃科學(xué)性，以實(shí)施管理為導(dǎo)向，差異圖斑需疊合舉證材料修正，但由此產(chǎn)生的碎圖斑數(shù)量巨大，且中心城區(qū)內(nèi)近十年詳細(xì)規(guī)劃覆蓋現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足50%，農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、項(xiàng)目供地等數(shù)據(jù)不足20%，大部分集中在尖山區(qū)，因此繁復(fù)的現(xiàn)場(chǎng)踏勘、矢量數(shù)據(jù)校核、裁剪、歸并等系列操作將嚴(yán)重制約作業(yè)效率。4.解決方案優(yōu)化轉(zhuǎn)換思路。為應(yīng)對(duì)各地復(fù)雜的土地使用情況，更加有效服務(wù)規(guī)劃編制工作，必須明確以規(guī)劃邏輯為主導(dǎo)開(kāi)展基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，管理數(shù)據(jù)不僅用于校核現(xiàn)狀基數(shù)圖斑，而是上下貫通，各層次有所側(cè)重的提供數(shù)據(jù)支持：以“三調(diào)”為基礎(chǔ)，按照既有規(guī)則和《指南》，校正研判“建設(shè)用地”和“非建設(shè)用地”各自總量，形成待分解的“底板數(shù)據(jù)”；市域按照《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中“市域國(guó)土空間功能結(jié)構(gòu)調(diào)整表”內(nèi)容，初步分解“底板數(shù)據(jù)”，按照現(xiàn)行規(guī)則要求統(tǒng)籌納入“年度變更調(diào)查”成果，形成市域現(xiàn)狀“一張底圖”；中心城區(qū)按照現(xiàn)行規(guī)則，融合地圖、管理和測(cè)繪等多重?cái)?shù)據(jù)，細(xì)化分解現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地，其他地類(lèi)按照規(guī)范要求轉(zhuǎn)換，規(guī)模保持與“底板”圖數(shù)一致，最終形成中心城區(qū)“一張底圖”?；鶖?shù)轉(zhuǎn)換思路圖示（來(lái)源：作者自繪）加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌墾區(qū)建設(shè)用地。根據(jù)“三調(diào)”，雙鴨山寶山區(qū)內(nèi)包含雙鴨山農(nóng)場(chǎng)全部場(chǎng)區(qū)和友誼農(nóng)場(chǎng)的部分場(chǎng)區(qū)，場(chǎng)部規(guī)模較大，機(jī)構(gòu)，人口、設(shè)施相對(duì)集聚，并有一定規(guī)模產(chǎn)業(yè)用地，是轄區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)中心，綜合來(lái)看，墾區(qū)內(nèi)場(chǎng)部已基本具備城鎮(zhèn)職能，按照實(shí)事求是原則，我們將雙鴨山農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)部現(xiàn)狀建成區(qū)轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，其他場(chǎng)區(qū)小型作業(yè)站轉(zhuǎn)為村莊建設(shè)用地。中心城區(qū)范圍內(nèi)豐富完善舉證材料。中心城區(qū)方案是規(guī)劃編制的重要工作內(nèi)容之一，因此數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度要求較高。城區(qū)現(xiàn)狀以“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”為主，除了根據(jù)《指南》轉(zhuǎn)換地類(lèi)，需加強(qiáng)多源數(shù)據(jù)的相互印證校核，將歷史調(diào)查和管理數(shù)據(jù)納入比對(duì)，內(nèi)業(yè)研判結(jié)合重點(diǎn)地段踏勘完善數(shù)據(jù)成果，同時(shí)組織推進(jìn)市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)校核工作，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)核查“公共管理與公共服務(wù)用地”轉(zhuǎn)換結(jié)果，形成實(shí)用性較強(qiáng)的中心城區(qū)現(xiàn)狀“一張底圖”。綜合來(lái)看，現(xiàn)行轉(zhuǎn)換規(guī)則有效指導(dǎo)了規(guī)劃基數(shù)認(rèn)定工作，但在各地區(qū)實(shí)踐過(guò)程中，不同的發(fā)展條件使得轉(zhuǎn)換過(guò)程呈現(xiàn)出一定復(fù)雜性。本文以雙鴨山為例，從完善轉(zhuǎn)換工作機(jī)制、強(qiáng)化銜接管理數(shù)據(jù)和統(tǒng)一墾區(qū)用地轉(zhuǎn)換思路等方面探討了轉(zhuǎn)換路徑及一些核心問(wèn)題的應(yīng)對(duì)思路，以期拋磚引玉，引來(lái)更多思考的同時(shí)為規(guī)劃編制提供有效支撐。Reference：[1]朱江，楊箐叢，