試論我國(guó)行政公益訴訟制度之建構(gòu)學(xué)位論文

中文摘要在國(guó)外產(chǎn)生并發(fā)展日趨完善行政公益訴訟制度，在我國(guó)，并沒(méi)有明確的立法加以規(guī)定，隨著我國(guó)行政權(quán)力的日益擴(kuò)大，行政主體的行政行為使得社會(huì)公共利益遭到破壞的事件頻繁發(fā)生，公民的合法權(quán)益得不到有效的保護(hù)，造成信訪案件激增，民眾與政府矛盾淤積，這些問(wèn)題極大地影響了我國(guó)建設(shè)法治政府與構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程。因此，有必要對(duì)構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度理論進(jìn)行考察與分析，彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)的缺陷，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，進(jìn)而獲得對(duì)構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度建議，以期回應(yīng)當(dāng)下中國(guó)法治行政的需要。關(guān)鍵詞：公共利益；行政公益訴訟；制度建構(gòu) AbstractProduceanddevelopmentinforeigncountriesincreasinglyperfectadministrativelitigationsystem,inourcountry,hasnospecificlegislationcodes,alongwithChina'srapidexpansionofexecutivepower,administrativeactionoftheadministrativesubjectmakespublicinterestsdamagedaccidentsoccurfrequently,andthelawfulrightsandinterestsofcitizensgeteffectiveprotection,causecomplaintpublicandgovernment,surgedcase,theseproblemscontradictiondepositiongreatlyaffectedourcountryconstructionlegalgovernmentandthecourseofestablishingaharmonioussociety.Therefore,itisnecessarytoconstructouradministrativelitigationsystemtheory,compensateforinvestigatingandanalyzingthedefectsofreality,realizeitsvalue,andthengetonconstructingChina'sadministrativelitigationsystemSuggestionsinordertorespondtotheneedsofthecurrentlegaladministration.Keywords:Thepublicinterest；Theadministrativelitigationontheinterest；Constructionofthesystem試論我國(guó)行政公益訴訟制度之建構(gòu)行政公益訴訟同其能夠滿足普通行政訴訟難以實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)功能而有其存在的合理性和價(jià)值。在我國(guó)，現(xiàn)實(shí)生活中違法行政行為侵害公共利益得不到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在，而這類行政公益訴訟案件大多以普通行政訴訟方式提起，且結(jié)果卻被法院以“法無(wú)明文規(guī)定”或與訴請(qǐng)事項(xiàng)沒(méi)有“利害關(guān)系”為由拒之門外，致使公共利益得不到有效的保護(hù)。因此，構(gòu)建行政公益訴訟制度對(duì)保護(hù)公共利益和促進(jìn)依法行政有著重大而迫切的現(xiàn)實(shí)意義。一、我國(guó)尚未建構(gòu)行政公益訴訟制度引發(fā)的問(wèn)題由于我國(guó)尚未建構(gòu)行政公益訴訟制度，使得行政主體行使職權(quán)時(shí)沒(méi)有相應(yīng)制度來(lái)規(guī)范和制約，造成權(quán)力被濫用的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，我國(guó)制定的《行政訴訟法》在行政審判實(shí)踐出現(xiàn)空白，行政案件受案范圍規(guī)定很窄，無(wú)暇顧及行政公益訴訟，造成了現(xiàn)實(shí)中諸多的行政公益糾紛無(wú)法通過(guò)行政訴訟解決，使得社會(huì)公共利益和公民的合法權(quán)益損害現(xiàn)象日趨顯現(xiàn)。（一）公共利益遭受損害現(xiàn)象日趨嚴(yán)重公共利益表現(xiàn)為社會(huì)利益或國(guó)家利益。趙震江．法律社會(huì)學(xué)[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1998．253．當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟(jì)的情況，主要有:趙震江．法律社會(huì)學(xué)[M]．北京：北京大學(xué)出版社，1998．253．1．國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重所謂國(guó)有資產(chǎn)流失，主要指運(yùn)用各種手段將國(guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益以及由此產(chǎn)生出來(lái)的國(guó)有收益轉(zhuǎn)化成非國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益和非國(guó)有收益，或者以國(guó)有資產(chǎn)毀損、消失的形式形成流失。國(guó)有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為兩種情況：一是現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)被侵吞、毀損或滅失；二是國(guó)家的預(yù)期收入遭到侵蝕，應(yīng)收回國(guó)庫(kù)的收入無(wú)法正常收回，而流入個(gè)人口袋或單位的“小金庫(kù)”。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入90年代以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)流失呈快速遞增態(tài)勢(shì)，每年至少流失800至1000億元。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．62-63．2．環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重近年來(lái)，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入而聽(tīng)之任之，出現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊。使得一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟(jì)利益，往往在投資、生產(chǎn)過(guò)程中忽視環(huán)境保護(hù)，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于環(huán)境的惡化，我國(guó)有大約90%的草地出現(xiàn)不同程度的退化。全國(guó)“三化”（退化、沙化、堿化）草地面積已達(dá)到1.35億公頃，并且以每年200萬(wàn)公頃的速度增加。全國(guó)森林的覆蓋率從建國(guó)初期的300%左右下降到不足14%。2000年，環(huán)境的污染和破壞給我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的損失達(dá)到2000多億元，并且損失以較快的速度增長(zhǎng)。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．66．3．土地開(kāi)發(fā)中不合理利用問(wèn)題嚴(yán)重?fù)?jù)報(bào)道，當(dāng)前全國(guó)城市建設(shè)用地4%到5%閑置，40%處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。楚靜．構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的思考[J]楚靜．構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的思考[J]．經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2007（5）：130．4．政策性價(jià)格壟斷行為嚴(yán)重電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價(jià)格居高不下，混亂、隨意的收費(fèi)機(jī)制，服務(wù)過(guò)程的官僚、蠻橫作風(fēng)，已經(jīng)嚴(yán)重到令消費(fèi)者憤怒的地步。如春運(yùn)火車票價(jià)格漲價(jià)20%一30%，而沒(méi)有舉行聽(tīng)證，這無(wú)疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強(qiáng)行提高價(jià)格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價(jià)不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過(guò)價(jià)格聽(tīng)證程序，但老百姓面對(duì)這種隨意漲價(jià)行為，雖有怨言卻無(wú)能為力。（二）公民的合法權(quán)益遭受損害現(xiàn)象日趨嚴(yán)重在我國(guó)，《憲法》有規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利。一般情況下，公民對(duì)違法行政行為以申訴或檢舉的方式進(jìn)行監(jiān)督。但由于法律并未賦予這兩類途徑以直接法律效力，因而是否能起到真正的法律效力受到很多因素的制約，在很多情況下，公民的這項(xiàng)民主權(quán)利雖可行使，但并不具有實(shí)際意義，使之不免流于形式。而現(xiàn)有的行政訴訟制度則僅賦予與違法行政作為或不作為有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人以訴訟原告資格，對(duì)間接侵害公民合法權(quán)益的不賦予原告資格，并且未將對(duì)侵犯公共利益的行政行為納入到可訴訟的范圍，侵害到公民的“訴權(quán)”。例如：嚴(yán)正學(xué)訴椒江文化局不履行法定職責(zé)案；施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局違法行政案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國(guó)稅局行政不作為案等。而受訴法院都以未直接影響具體相對(duì)人的特定權(quán)益或不屬于《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍而裁定不予受理或駁回起訴，使得該類案件不能進(jìn)行及時(shí)合法的司法審查。這樣，大量侵害公共利益的違法行政行為的案件無(wú)法通過(guò)行政訴訟來(lái)解決，公民不能對(duì)侵害公共利益的違法行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，嚴(yán)重?fù)p害公民的合法權(quán)益。（三）行政權(quán)力被濫用現(xiàn)象日趨嚴(yán)重每一個(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用之極限，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。[美]博登海默．法哲學(xué)與法律方法[M[美]博登海默．法哲學(xué)與法律方法[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．55．行政違法作為現(xiàn)象嚴(yán)重由于大多數(shù)情況下沒(méi)有適格的訴訟主體來(lái)對(duì)行政違法行為提起訴訟，致使諸多對(duì)社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重侵權(quán)的行為沒(méi)有受到法律的追究。例如：因違法決策、審批等行政行為給社會(huì)造成的損害或危害。許多地方政府、機(jī)關(guān)未經(jīng)合法程序，建立數(shù)億元的豪華辦公大樓，搞城市形象工程，不管經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果，只顧個(gè)人的享受，完全置納稅人的錢和公民的生存權(quán)、環(huán)境權(quán)于不顧。這不僅助長(zhǎng)了瀆職腐敗、玩忽職守的官僚主義，而且是一種褻瀆法律的惡劣傾向。行政違法不作為現(xiàn)象嚴(yán)重現(xiàn)代行政管理要求行政管理者把具有普遍約束力的法律規(guī)范適用于復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，行政工作人員能否嚴(yán)格執(zhí)法則關(guān)系到法律法規(guī)和政策是否能得到正確的貫徹實(shí)施。自覺(jué)地履行法定職責(zé)，是行政法律、法規(guī)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的基本要求。例如“全國(guó)牙防組事件”、“齊二藥”假藥事件等，則反映中央、地方等一些行政監(jiān)管部門在行政管理事務(wù)中沒(méi)有嚴(yán)格履行法定職責(zé)。這些不作為行為給社會(huì)和人民利益帶來(lái)的危害后果和影響，絲毫也不次于作為的違法行為。二、建構(gòu)我國(guó)行政公益訴訟制度的必要性在我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，公民法治觀念日益深入人心的今天，積極維護(hù)社會(huì)公共利益，建立行政公益訴訟制度，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是極其必要的。具體來(lái)看，主要包含如下三個(gè)方面意義：（一）有利于維護(hù)社會(huì)公共利益由于行政行為造成公共利益損害嚴(yán)重，而公共利益的維護(hù)常常因沒(méi)有具體可操作的措施而成為一種法律口號(hào)，違法行政作為或不作為對(duì)公共利益的侵害得不到有效遏制。大量維護(hù)公共利益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無(wú)直接利害關(guān)系或不屬于法院的受案范圍等為由不予受理或駁回起訴?？梢?jiàn)，建立行政公益訴訟制度，對(duì)維護(hù)社會(huì)公共利益具有現(xiàn)實(shí)意義。（二）有利于保障公民的合法權(quán)益公民參與國(guó)家和社會(huì)的管理是我國(guó)憲法所賦予廣大民眾一項(xiàng)基本權(quán)利。由于公共利益與個(gè)人利益息息相關(guān)，因而建立行政公益訴訟制度，承認(rèn)普通公民的訴權(quán)，不僅有利于公益的維護(hù)，也有利于保障公民的合法權(quán)益，我們?cè)诰唧w法律設(shè)計(jì)中，如何將憲法、法律所賦予公民的的權(quán)利進(jìn)行有效的分配和整合，使得公民的權(quán)利能夠在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中發(fā)揮真正的參與作用，這也是我們?cè)O(shè)計(jì)和建立國(guó)家公益行政訴訟時(shí)需要考慮的一種重要內(nèi)容。我們只有將憲法所明確的公民基本權(quán)利在社會(huì)實(shí)踐中，通過(guò)該制度的設(shè)計(jì)，使其得到充分有效的行使和運(yùn)用，才能讓公民獲得應(yīng)有的社會(huì)法律地位，使公民的合法權(quán)益得到保障。因此，建立行政公益訴訟制度也是維護(hù)公民基本權(quán)利的需要，是實(shí)現(xiàn)憲法所設(shè)定內(nèi)容的一個(gè)需要。（三）有利于制約和規(guī)范行政權(quán)力社會(huì)和諧應(yīng)當(dāng)包括權(quán)力與權(quán)利的和諧。依法行政的基點(diǎn)就是要用法律規(guī)范政府的職權(quán)，保證行政機(jī)關(guān)的權(quán)力依法行使。歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大。王名揚(yáng)．法國(guó)行政法[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001．83．因此需要建立相應(yīng)的機(jī)制對(duì)行政權(quán)力制約和規(guī)范。行政公益訴訟制度的確立，則是運(yùn)用私權(quán)利制約和規(guī)范國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行的有效方式。在一定意義上，權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約較之于權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約更有意義，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)并不是超脫于一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成一個(gè)集團(tuán)、一個(gè)階層，他們相互之間也有直接的利害關(guān)系。梁慧星．關(guān)于公益訴訟[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998．365．通過(guò)授予公民和團(tuán)體針對(duì)不法侵害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟的權(quán)利，進(jìn)而啟動(dòng)人民法院的司法審查職能，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的合理制約，規(guī)范行政權(quán)的行使，糾正行政權(quán)中的慣性違法行為，達(dá)到防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)的目的，提高機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)，協(xié)調(diào)行政權(quán)與公共利益之間的關(guān)系。正如一位學(xué)者所言，只有開(kāi)放行政公益訴訟，讓私人介入進(jìn)來(lái)，廣泛參與對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，當(dāng)不僅王名揚(yáng)．法國(guó)行政法[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001．83．梁慧星．關(guān)于公益訴訟[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998．365．王太高．試論行政公益訴訟[J]．法學(xué)研究，2002(2)：45．三、國(guó)外行政公益訴訟制度的現(xiàn)有規(guī)定及對(duì)我國(guó)借鑒意義在我國(guó)，對(duì)行政法的研究起步較晚，至今還未建立行政公益訴訟制度，但國(guó)外的行政公益訴訟制度建立較早，并發(fā)展較為完善，故在研究和探討我國(guó)行政公益訴訟制度構(gòu)建時(shí)就不能不對(duì)國(guó)外行政公益訴訟制度的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行考察。并在分析國(guó)外行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)上，提出國(guó)外行政公益訴訟制度對(duì)構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的借鑒意義。國(guó)外行政公益訴訟制度的現(xiàn)有規(guī)定國(guó)外許多國(guó)家都已確立了行政公益訴訟制度，他們?cè)诶碚摵椭贫仍O(shè)計(jì)上有各有特色，因此，對(duì)國(guó)外行政公益訴訟制度現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行分析研究具有重要意義。1．美國(guó)的行政公益訴訟制度美國(guó)是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)是美國(guó)，也是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國(guó)家。在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即當(dāng)違法行為危害公共利益時(shí)，國(guó)會(huì)可以通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或者社團(tuán)針對(duì)行政主體及其公務(wù)員的非法作為與不作為行政行為提起訴訟，也可以有一個(gè)公共官吏提起訴訟制止違法行政行為，而受到授權(quán)的人即相當(dāng)于私人檢察總長(zhǎng)。美國(guó)的行政公益訴訟分為三種形式：（1）相關(guān)人訴訟。指在私人不具有當(dāng)事人資格的法域，當(dāng)司法部長(zhǎng)決定不親自起訴違法行為時(shí)，原則上允許私人以相關(guān)人名義起訴。（2）職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟。指公務(wù)員未履行其職務(wù)的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起請(qǐng)求發(fā)布職務(wù)履行令的訴訟。（3）納稅人訴訟。指美國(guó)各州普遍承認(rèn)私人以納稅人的身份，有請(qǐng)求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權(quán)。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．120-121．起訴資格經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到現(xiàn)在的“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”。賦予了認(rèn)為政府違法使用資金的納稅人以原告資格；賦予了娛樂(lè)的、環(huán)境的利益人以原告資格；賦予了地區(qū)、階層、行業(yè)等社會(huì)團(tuán)體原告資格王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．120-121．2．英國(guó)的行政公益訴訟制度英國(guó)行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)是向統(tǒng)一和寬松的起訴資格方向發(fā)展的。在19世紀(jì)的英國(guó)“除非有個(gè)人有著自己的個(gè)人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的。一般來(lái)講，一個(gè)人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財(cái)產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成百或成千的受害者之一，他就沒(méi)有足夠的資格來(lái)法院起訴。”然而，隨著行政權(quán)力日益膨脹使得越來(lái)越多的法官逐漸認(rèn)識(shí)到：“法律必須設(shè)法給沒(méi)有利害關(guān)系或沒(méi)有直接利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒(méi)有人能有資格反對(duì)這種不法行為。”這是對(duì)以往起訴資格的一個(gè)改進(jìn)，英國(guó)的行政公益訴訟正是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。3．德國(guó)的行政公益訴訟制度在德國(guó)，由公益代表人為主對(duì)侵犯公共利益的行政行為提起訴訟。《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》專門規(guī)定了“公益代表人”制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。除了公益代表人制度，德國(guó)還存在如下兩種訴訟制度：（1）團(tuán)體訴訟。是指多數(shù)人利益受侵犯時(shí)的一種比較特別的救濟(jì)方式。在德國(guó)，將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體，由該社會(huì)團(tuán)體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟。判決是針對(duì)該團(tuán)體及其被告作出的，有利判決的效力間接地惠及于團(tuán)體的成員，產(chǎn)生“事實(shí)上的既判力”。顏運(yùn)秋．公益訴訟理念研究[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2002．118顏運(yùn)秋．公益訴訟理念研究[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2002．118．胡錦光，韓大元．當(dāng)代人權(quán)保障制度[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993．275．4．日本的行政公益訴訟制度日本的“民眾訴訟”被我國(guó)行政法學(xué)界認(rèn)為是域外法中最為典型的行政公益訴訟，民眾訴訟是指請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起訴訟。楊建順．日本行政法通論[M]．北京：中國(guó)法制出版社，1998．719．日本現(xiàn)行制定法承認(rèn)的民眾訴訟包括：（1）楊建順．日本行政法通論[M]．北京：中國(guó)法制出版社，1998．719．[日]鹽野宏，楊建順譯．行政法[M]．北京：法律出版社，1999．432．5．法國(guó)的行政公益訴訟制度法國(guó)的行政公益訴訟制度是“越權(quán)之訴”。是指當(dāng)事人認(rèn)為某種受到行政行為的侵害就可以請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。王名揚(yáng)．法國(guó)行政法[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988．671．被審查的行為是行政機(jī)關(guān)單方面的決定，不是行政法院的判決，也不是行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行為。當(dāng)事人請(qǐng)求的內(nèi)容是撤銷違法的行政決定，保證行政行為符合法律的規(guī)定”。越權(quán)之訴的申訴人是多元的，除自然人和法人外，行政機(jī)關(guān)在其利益受到其他行政機(jī)關(guān)的決定侵害，而其本身無(wú)權(quán)撤銷或改變此決定時(shí)，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，請(qǐng)求法院撤銷這個(gè)違法的決定。公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系，但并不要求是申訴人的個(gè)人利益。王名揚(yáng)．法國(guó)行政法[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1988．671．（二）國(guó)外行政公益訴訟制度對(duì)我國(guó)借鑒意義通過(guò)對(duì)國(guó)外行政公益訴訟制度的的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)起訴資格和受案范圍的不斷放寬是各國(guó)行政公益訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)，在放寬起訴資格的同時(shí)也注重審查起訴條件，受案標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，防止可能出現(xiàn)濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性。國(guó)外的行政公益訴訟制度對(duì)建構(gòu)我國(guó)行政行政公益訴訟制度具有非常有價(jià)值的借鑒意義。其對(duì)建構(gòu)我國(guó)行政公益訴訟制度的借鑒意義主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1．起訴主體的廣泛性不論英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，他們傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論都規(guī)定只有法律上有直接利害關(guān)系的人才有資格提起行政訴訟，這種嚴(yán)格的“直接利害關(guān)系”對(duì)于保護(hù)私人利益是合適的，但卻無(wú)法應(yīng)付日益嚴(yán)重的損害公益的行政行為，因而現(xiàn)在大多數(shù)國(guó)家都以訴的利益作為原告資格的基礎(chǔ)，拓寬了原告資格的范圍。各國(guó)行政公益訴訟原告資格由“權(quán)利直接被侵害的人”到“直接利害關(guān)系人”，再到“沒(méi)有直接利害關(guān)系的人”這是一個(gè)不斷擴(kuò)大參與行政過(guò)程利害關(guān)系人范圍的過(guò)程，這是現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨勢(shì)之一。行政公益訴訟代表人趨于多元化，由專門機(jī)關(guān)到個(gè)人、團(tuán)體。如：在美國(guó)，“憲法允許國(guó)會(huì)授權(quán)任何人對(duì)此爭(zhēng)議的問(wèn)題提起訴訟，即便這種訴訟的惟一目的是保護(hù)公益也行?！盵美]伯納德·施瓦茨．行政法[M]．群眾出版社，19[美]伯納德·施瓦茨．行政法[M]．群眾出版社，1986．422．2．受案范圍具擴(kuò)寬性隨著公益訴訟制度在各國(guó)的普遍確立和發(fā)展，與之相適應(yīng)的是行政訴訟的受案范圍也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)寬的趨勢(shì)。行政訴訟法對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的保護(hù)，不僅限于人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，亦包括環(huán)境美及生態(tài)平衡利益等多人共享的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值權(quán)利的保護(hù)。此外，由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，西方國(guó)家傳統(tǒng)的公共利益范疇已拓展到了環(huán)境保護(hù)、反對(duì)壟斷、城市發(fā)展、消費(fèi)品質(zhì)量、社會(huì)治安等方面，從而擴(kuò)展了司法審查的領(lǐng)域，加強(qiáng)了對(duì)公共利益的保護(hù)。在法國(guó)，除判例所排除的情形，行政機(jī)關(guān)的一切決定，不論采取何種形式，抽象或具體的，口頭或書(shū)面的，均可以提起訴訟。在美國(guó)，凡是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使公民或組織的法定權(quán)利受到不法侵害的，無(wú)論是具體行政行為還是抽象行政行為，均可以納入行政公益訴訟受案范圍。3．起訴條件審查的嚴(yán)格性為了防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，有的國(guó)家對(duì)行政公益訴訟的起訴條件進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，即行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起。如日本的民眾訴訟，只有在法律上有規(guī)定時(shí)，限于法律規(guī)定者，才能夠提起。這樣作出的限制，對(duì)于我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建很有啟示，使得我們進(jìn)一步探索如何在“放寬”與“限制”中找到最佳的平衡點(diǎn)。四、建構(gòu)我國(guó)行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)建議考察法制程度較為發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)制度，最終的目標(biāo)仍然在于，為我國(guó)建立行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)一套切實(shí)可行的方案，以回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的呼喚，推動(dòng)中國(guó)的法治進(jìn)程，本章從受案范圍、原告資格、法院管轄、舉證責(zé)任、及制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等行政公益訴訟密切相關(guān)的基本問(wèn)題加以探討，提出建立我國(guó)行政公益訴訟制度的具體建議，以期對(duì)維護(hù)公共利益、促進(jìn)依法行政有所貢獻(xiàn)。（一）明確行政公益訴訟的受案范圍我國(guó)行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定模式與我國(guó)的政治體制、法律傳統(tǒng)和法治實(shí)現(xiàn)等諸多因素有關(guān)，鑒于我國(guó)目前處于發(fā)展中階段面臨的情況復(fù)雜，可以考慮概括式規(guī)定加式列舉式的混合模式。概括式規(guī)定確立行政公益訴訟受案范圍的基本界限，列舉式列舉出實(shí)踐中較為普遍、重要的行政公益案件，和法院不宜審理的行政公益案件，供當(dāng)事人起訴和法院受理的參考。對(duì)于目前難以列舉全面，而且今后將逐步納入行政公益訴訟受案范圍的行政案件又運(yùn)用概況式作為補(bǔ)充，由法官發(fā)揮自由裁量權(quán)，根據(jù)法律精神和理念綜合考慮確定。1．概括式規(guī)定行政訴訟受案范圍對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)組織及其工作人員在履行行政管理活動(dòng)中，行使行政權(quán)侵害社會(huì)公共利益的行政行為可以提起行政公益訴訟。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．218王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．218．2．列舉式規(guī)定行政訴訟受案范圍（1）抽象行政規(guī)范行為抽象行政行為可以分為行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為(行政立法行為)和行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布決定、命令等規(guī)范性文件的行為兩類。行政規(guī)范行為區(qū)別于行政立法行為，行政規(guī)范權(quán)實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的行政職權(quán)，即通常所謂的“行政決策權(quán)”，行政規(guī)范行為不能脫離于立法審查和司法審查之外，它應(yīng)該受到法院的司法審查。而且，與其他行政行為相比，行政規(guī)范行為“對(duì)不特定人、不特定事、對(duì)后發(fā)生法律效力并且反復(fù)適用”的特征決定了它更可能侵害公益。行政規(guī)范行為一旦違法，將會(huì)給眾多的普通民眾造成損失。由于抽象行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍，再加上其它監(jiān)督途徑的疏漏，行政機(jī)關(guān)更傾向于利用行政規(guī)范行侵犯公共利益，無(wú)視法律權(quán)限和職能分工，隨意通過(guò)行政規(guī)范行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，出現(xiàn)規(guī)定、命令沖突、重復(fù)以至管理失序嚴(yán)重。如果法院無(wú)法對(duì)違法的行政規(guī)范行為提供司法救濟(jì)并予以撤銷，那么違法的行政規(guī)范行為所造成的侵害就可能在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使得更多的公共利益受損。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政規(guī)范行為比其他行政行為具有更大的危害性。因而，為有效糾正和制止政府活動(dòng)侵害公益，就目前來(lái)看，應(yīng)該把除行政立法以外的行政規(guī)范行為納入行政訴訟受案范圍。（2）維護(hù)市場(chǎng)秩序、公共安全方面的行政不作為行為行政不作為是指行政主體負(fù)有某種法定的作為義務(wù)，在應(yīng)當(dāng)且可能為之的情況下，卻不履行或拖延履行的一種行為形式。石佑啟．行政不作為引起的國(guó)家賠償責(zé)任探討[J]．行政法學(xué)研究，1998(4)：45．該類行政不作為，因無(wú)特定受害人，但對(duì)公共利益的侵犯卻是不言而喻的，則應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。主要包括：①是對(duì)違法不征稅行為、破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的有廣泛社會(huì)影響的行為。石佑啟．行政不作為引起的國(guó)家賠償責(zé)任探討[J]．行政法學(xué)研究，1998(4)：45．（3）損害自然環(huán)境、自然資源的違法行政行為為追求本地區(qū)更高的經(jīng)濟(jì)效益，行政機(jī)關(guān)的行政行為引起環(huán)境的污染和破壞與資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)。就目前的破壞環(huán)境和自然資源的行政行為主要集中的領(lǐng)域來(lái)看，應(yīng)將以下幾類違法行為納入到行政公益訴訟的受案范圍中來(lái)：①違法審批頒發(fā)沒(méi)有環(huán)保設(shè)施和環(huán)保能力的重污染企業(yè)生產(chǎn)許可證，這種行政行為是很多重污染企業(yè)產(chǎn)生的根源；②違法出讓土地使用權(quán)的行為，使有限的土地資源得不到保護(hù)：③不當(dāng)行政規(guī)劃破壞自然風(fēng)景和歷史文化遺跡的行為；④不顧資源恢復(fù)生產(chǎn)能力，過(guò)度發(fā)放采礦許可證、砍伐許可證；⑤毀林造田造成嚴(yán)重后果的行政行為。（4）政策性壟斷行為我國(guó)電信、鐵路等壟斷性行業(yè)雖幾經(jīng)改革，但并未真正做到政企分開(kāi)，帶有政策意義的行業(yè)價(jià)格壟斷窒息了業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，束縛著本行業(yè)快速有序的發(fā)展，極大損害了廣大消費(fèi)者的利益。為獲取巨額壟斷利潤(rùn)而居高不下的服務(wù)價(jià)格，混亂、隨意的收費(fèi)機(jī)制，服務(wù)過(guò)程中的官僚、蠻橫作風(fēng)，已嚴(yán)重到了令消費(fèi)者激憤的地步。以鐵路系統(tǒng)為例，形式上的經(jīng)營(yíng)管理體制已實(shí)行企業(yè)化，但行業(yè)價(jià)格的形成卻是政策性的，作為行政機(jī)關(guān)的鐵道部是事實(shí)上的價(jià)格審批者和制定者。喬占祥狀告鐵路部門的敗訴案，已給我們敲響了警鐘，因此有必要將此類行為納入行政公益訴訟的范圍。（5）公共工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包及建設(shè)過(guò)程中的違法行政行為在我國(guó)的建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了許多質(zhì)量低劣的“豆腐渣”工程，這些工程從決策、發(fā)包到具體建設(shè)直至工程的驗(yàn)收，都是由各級(jí)政府主管職能部門操作的。例如：武漢外灘花園建在防洪大堤上即是相關(guān)行政部門違法審批的結(jié)果，造成了巨大的損失。同樣在全國(guó)有惡劣影響的纂江大橋坍塌事故根源也在于當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門的違法行為，竟然將這樣一個(gè)重要的公共工程項(xiàng)目發(fā)包給一個(gè)沒(méi)有任何建筑資質(zhì)的個(gè)體戶，這是其錯(cuò)之一。在建設(shè)過(guò)程中，有關(guān)部門對(duì)有市民就工程質(zhì)量問(wèn)題的上訪、申訴置若罔聞，無(wú)動(dòng)于衷，又構(gòu)成了行政不作為；更為可悲的是，這樣的工程在最后還是順利地得到有關(guān)主管部門的驗(yàn)收，并得到蓋著大紅印章的“優(yōu)良工程”證書(shū)。正是這幾道環(huán)節(jié)中都存在違法行政情形，對(duì)不特定社會(huì)公眾的生命構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，嚴(yán)重地侵害了公共利益。若在建設(shè)過(guò)程中，允許公民或組織就違法行政行為提起公益訴訟，以后的悲劇完全可以避免。因此，允許將此行政行為納入行政公益訴訟范圍。（二）確定行政公益訴訟的原告資格行政公益訴訟的目的在于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益免受違法或不當(dāng)行政行為的侵犯，因此訴訟的提起者并不要求與被起訴的行政行為有直接或間接的利害關(guān)系。從理論上來(lái)說(shuō)，任何個(gè)人、組織都可以基于對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任感向法院提起行政公益訴訟。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，主要有以下三類：1．公民個(gè)人的原告資格公民個(gè)人是國(guó)家和社會(huì)中的一分子，公共利益受到侵害，自然也會(huì)使公民的合法權(quán)益受損。目前，公共利益保護(hù)不力狀況嚴(yán)重，很多情況下是由于國(guó)家機(jī)關(guān)（主要是行政機(jī)關(guān)）怠于行使其職權(quán)或沒(méi)有盡到對(duì)社會(huì)的應(yīng)有控制甚至是主動(dòng)濫用職權(quán)所造成的。若允許國(guó)家機(jī)關(guān)擁有處理公共利益問(wèn)題的壟斷權(quán)，只能造成更多的公共利益保護(hù)不力的情況。若允許公民個(gè)人參與公共利益的保護(hù)，不僅可以避免行政機(jī)構(gòu)之間相互包庇的現(xiàn)象，而且能擴(kuò)大和促進(jìn)社會(huì)民主、公共決策。因此，賦予公民行政公益訴訟原告資格是可行的，表現(xiàn)為：（1）符合私權(quán)對(duì)公權(quán)力的制約；（2）公共利益與公民的個(gè)人利益具有一致性；王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．124-165．（3）符合人民主權(quán)原則，是對(duì)“王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟(jì)南：山東大學(xué)出版社，2009．124-165．2．社會(huì)團(tuán)體的原告資格社會(huì)團(tuán)體是指具有某種共同目的、利益等特征的人自愿組成、為了實(shí)現(xiàn)會(huì)員的共同意愿、按照一定的章程開(kāi)展活動(dòng)的非盈利性互助組織。賦予社會(huì)團(tuán)體行政公益訴訟原告資格具有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）社會(huì)團(tuán)體在相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)具有具有物力、人力、專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，與行政機(jī)關(guān)對(duì)抗時(shí)不至于處于弱勢(shì)地位，可以在這些領(lǐng)域內(nèi)更好地維護(hù)公民的利益；（2）可以有效地為檢察機(jī)關(guān)分擔(dān)訴累；（3）社會(huì)團(tuán)體的介入更能產(chǎn)生強(qiáng)大的效應(yīng)，其作用和影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于當(dāng)事人個(gè)人的訴訟。因此，應(yīng)賦予其提起行政公益訴訟的原告資格。3．檢察機(jī)關(guān)的原告資格借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并檢驗(yàn)我國(guó)的法治狀況，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格是可行的。首先，我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！狈杀O(jiān)督是國(guó)家賦予檢察院的監(jiān)督法律的遵守與執(zhí)行，對(duì)侵害國(guó)家利益、公共利益的行為享有的起訴權(quán)，符合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)；其次，檢察機(jī)關(guān)有其獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)擁有一支受過(guò)專門法律知識(shí)教育和執(zhí)法訓(xùn)練的公務(wù)人員隊(duì)伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對(duì)公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；再次，檢察機(jī)關(guān)工作人員熟悉法律，在訴訟過(guò)程中，能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，這樣既實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，也盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無(wú)謂的訟累。劉濤劉濤．淺談我國(guó)行政公益訴訟的原告資格[J]．內(nèi)江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(11)：41-42．在處理行政公益訴訟的這幾種原告中，應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)該積極主動(dòng)提起公益行政訴訟。社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人作為補(bǔ)充。為了避免重復(fù)起訴，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在合理的期限內(nèi)沒(méi)有提起訴訟時(shí)，社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人才可以提起訴訟。在社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人同時(shí)提起訴訟的時(shí)候，應(yīng)該明確規(guī)定由社會(huì)團(tuán)體作為原告進(jìn)行訴訟，避免多個(gè)主體對(duì)同一違法行政行為爭(zhēng)相起訴的情況出現(xiàn)。公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公共利益后，盡可能選擇尋求檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)，由檢察機(jī)關(guān)行使行政公益訴訟的權(quán)利。（三）確定行政公益訴訟的法院管轄對(duì)于行政公益訴訟案件的管轄，適宜由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地中級(jí)人民法院管轄。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第十四條第三項(xiàng)的規(guī)定：中級(jí)人民法院管轄“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”。而行政公益訴訟牽涉的利益均為社會(huì)公共利益，涉及面廣，社會(huì)影響較大，行政公益訴訟制度在我國(guó)處于初步發(fā)展階段，如果交由基層法院來(lái)處理，在剛剛起動(dòng)公益維護(hù)的訴訟制度初期，不一定符合我們的審判實(shí)際。交由中級(jí)法院管轄的合理性表現(xiàn)在：（1）有利于防止某些地方部門對(duì)基層法院的審理干擾，行政公益訴訟審判級(jí)別的提高是一種制度的很好保障，可以防止基層審判中所出現(xiàn)的政府設(shè)置障礙等問(wèn)題。（2）考慮到我國(guó)司法資源的配置現(xiàn)狀和基層法官的素質(zhì)，由中級(jí)法院管轄也不僅符合審理工作的需要，也符合公共利益訴訟案件自身的需要。（四）明確行政公益訴訟舉證責(zé)任的分擔(dān)舉證責(zé)任的合理分擔(dān)直接影響到訴訟的進(jìn)行。在行政公益訴訟中，我們傾向于將舉證責(zé)任分為一般舉證責(zé)任和特殊舉證責(zé)任。即“對(duì)被訴的行政行為由被告負(fù)舉證責(zé)任，對(duì)于被訴具體行政行為以外的其他證明對(duì)象則應(yīng)根據(jù)具體情況由原告或被告分別承擔(dān)責(zé)任。前者可成為行政訴訟中的特別舉證責(zé)任，而后者則可稱為一般舉證責(zé)任?！辈毯纾姓V訟證據(jù)問(wèn)題研究[M]．武漢：武漢水利電力大學(xué)出版社，1998．114．在行政公益訴訟中，被告一般都是強(qiáng)勢(shì)實(shí)體，在人力、物力、財(cái)力以及信息的占有等方面均享有優(yōu)勢(shì)