試論我國行政公益訴訟制度之建構學位論文

中文摘要在國外產(chǎn)生并發(fā)展日趨完善行政公益訴訟制度，在我國，并沒有明確的立法加以規(guī)定，隨著我國行政權力的日益擴大，行政主體的行政行為使得社會公共利益遭到破壞的事件頻繁發(fā)生，公民的合法權益得不到有效的保護，造成信訪案件激增，民眾與政府矛盾淤積，這些問題極大地影響了我國建設法治政府與構建和諧社會的進程。因此，有必要對構建我國行政公益訴訟制度理論進行考察與分析，彌補現(xiàn)實的缺陷，實現(xiàn)其價值，進而獲得對構建我國行政公益訴訟制度建議，以期回應當下中國法治行政的需要。關鍵詞：公共利益；行政公益訴訟；制度建構 AbstractProduceanddevelopmentinforeigncountriesincreasinglyperfectadministrativelitigationsystem,inourcountry,hasnospecificlegislationcodes,alongwithChina'srapidexpansionofexecutivepower,administrativeactionoftheadministrativesubjectmakespublicinterestsdamagedaccidentsoccurfrequently,andthelawfulrightsandinterestsofcitizensgeteffectiveprotection,causecomplaintpublicandgovernment,surgedcase,theseproblemscontradictiondepositiongreatlyaffectedourcountryconstructionlegalgovernmentandthecourseofestablishingaharmonioussociety.Therefore,itisnecessarytoconstructouradministrativelitigationsystemtheory,compensateforinvestigatingandanalyzingthedefectsofreality,realizeitsvalue,andthengetonconstructingChina'sadministrativelitigationsystemSuggestionsinordertorespondtotheneedsofthecurrentlegaladministration.Keywords:Thepublicinterest；Theadministrativelitigationontheinterest；Constructionofthesystem試論我國行政公益訴訟制度之建構行政公益訴訟同其能夠滿足普通行政訴訟難以實現(xiàn)公共利益保護功能而有其存在的合理性和價值。在我國，現(xiàn)實生活中違法行政行為侵害公共利益得不到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在，而這類行政公益訴訟案件大多以普通行政訴訟方式提起，且結果卻被法院以“法無明文規(guī)定”或與訴請事項沒有“利害關系”為由拒之門外，致使公共利益得不到有效的保護。因此，構建行政公益訴訟制度對保護公共利益和促進依法行政有著重大而迫切的現(xiàn)實意義。一、我國尚未建構行政公益訴訟制度引發(fā)的問題由于我國尚未建構行政公益訴訟制度，使得行政主體行使職權時沒有相應制度來規(guī)范和制約，造成權力被濫用的現(xiàn)象日趨嚴重，我國制定的《行政訴訟法》在行政審判實踐出現(xiàn)空白，行政案件受案范圍規(guī)定很窄，無暇顧及行政公益訴訟，造成了現(xiàn)實中諸多的行政公益糾紛無法通過行政訴訟解決，使得社會公共利益和公民的合法權益損害現(xiàn)象日趨顯現(xiàn)。（一）公共利益遭受損害現(xiàn)象日趨嚴重公共利益表現(xiàn)為社會利益或國家利益。趙震江．法律社會學[M]．北京：北京大學出版社，1998．253．當前，我國現(xiàn)實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有:趙震江．法律社會學[M]．北京：北京大學出版社，1998．253．1．國有資產(chǎn)流失嚴重所謂國有資產(chǎn)流失，主要指運用各種手段將國有產(chǎn)權、國有資產(chǎn)權益以及由此產(chǎn)生出來的國有收益轉化成非國有產(chǎn)權、非國有資產(chǎn)權益和非國有收益，或者以國有資產(chǎn)毀損、消失的形式形成流失。國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)為兩種情況：一是現(xiàn)有的國有資產(chǎn)被侵吞、毀損或滅失；二是國家的預期收入遭到侵蝕，應收回國庫的收入無法正常收回，而流入個人口袋或單位的“小金庫”。據(jù)有關部門統(tǒng)計，進入90年代以來，國有資產(chǎn)流失呈快速遞增態(tài)勢，每年至少流失800至1000億元。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．62-63．2．環(huán)境污染和破壞嚴重近年來，當?shù)匦姓C關為了本地經(jīng)濟發(fā)展、財政收入而聽之任之，出現(xiàn)濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊。使得一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟利益，往往在投資、生產(chǎn)過程中忽視環(huán)境保護，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴重。據(jù)統(tǒng)計，由于環(huán)境的惡化，我國有大約90%的草地出現(xiàn)不同程度的退化。全國“三化”（退化、沙化、堿化）草地面積已達到1.35億公頃，并且以每年200萬公頃的速度增加。全國森林的覆蓋率從建國初期的300%左右下降到不足14%。2000年，環(huán)境的污染和破壞給我國經(jīng)濟造成的損失達到2000多億元，并且損失以較快的速度增長。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．66．3．土地開發(fā)中不合理利用問題嚴重據(jù)報道，當前全國城市建設用地4%到5%閑置，40%處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。楚靜．構建我國行政公益訴訟制度的思考[J]楚靜．構建我國行政公益訴訟制度的思考[J]．經(jīng)濟與社會發(fā)展，2007（5）：130．4．政策性價格壟斷行為嚴重電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務價格居高不下，混亂、隨意的收費機制，服務過程的官僚、蠻橫作風，已經(jīng)嚴重到令消費者憤怒的地步。如春運火車票價格漲價20%一30%，而沒有舉行聽證，這無疑是鐵路部門借助行政性權力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價格聽證程序，但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。（二）公民的合法權益遭受損害現(xiàn)象日趨嚴重在我國，《憲法》有規(guī)定：中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。一般情況下，公民對違法行政行為以申訴或檢舉的方式進行監(jiān)督。但由于法律并未賦予這兩類途徑以直接法律效力，因而是否能起到真正的法律效力受到很多因素的制約，在很多情況下，公民的這項民主權利雖可行使，但并不具有實際意義，使之不免流于形式。而現(xiàn)有的行政訴訟制度則僅賦予與違法行政作為或不作為有直接利害關系的當事人以訴訟原告資格，對間接侵害公民合法權益的不賦予原告資格，并且未將對侵犯公共利益的行政行為納入到可訴訟的范圍，侵害到公民的“訴權”。例如：嚴正學訴椒江文化局不履行法定職責案；施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局違法行政案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案等。而受訴法院都以未直接影響具體相對人的特定權益或不屬于《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍而裁定不予受理或駁回起訴，使得該類案件不能進行及時合法的司法審查。這樣，大量侵害公共利益的違法行政行為的案件無法通過行政訴訟來解決，公民不能對侵害公共利益的違法行政行為進行有效的監(jiān)督，嚴重損害公民的合法權益。（三）行政權力被濫用現(xiàn)象日趨嚴重每一個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用之極限，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。[美]博登海默．法哲學與法律方法[M[美]博登海默．法哲學與法律方法[M]．北京：中國政法大學出版社，1999．55．行政違法作為現(xiàn)象嚴重由于大多數(shù)情況下沒有適格的訴訟主體來對行政違法行為提起訴訟，致使諸多對社會公共利益造成嚴重侵權的行為沒有受到法律的追究。例如：因違法決策、審批等行政行為給社會造成的損害或危害。許多地方政府、機關未經(jīng)合法程序，建立數(shù)億元的豪華辦公大樓，搞城市形象工程，不管經(jīng)濟效益和社會效果，只顧個人的享受，完全置納稅人的錢和公民的生存權、環(huán)境權于不顧。這不僅助長了瀆職腐敗、玩忽職守的官僚主義，而且是一種褻瀆法律的惡劣傾向。行政違法不作為現(xiàn)象嚴重現(xiàn)代行政管理要求行政管理者把具有普遍約束力的法律規(guī)范適用于復雜的社會事務，行政工作人員能否嚴格執(zhí)法則關系到法律法規(guī)和政策是否能得到正確的貫徹實施。自覺地履行法定職責，是行政法律、法規(guī)對國家行政機關的基本要求。例如“全國牙防組事件”、“齊二藥”假藥事件等，則反映中央、地方等一些行政監(jiān)管部門在行政管理事務中沒有嚴格履行法定職責。這些不作為行為給社會和人民利益帶來的危害后果和影響，絲毫也不次于作為的違法行為。二、建構我國行政公益訴訟制度的必要性在我國實行依法治國，公民法治觀念日益深入人心的今天，積極維護社會公共利益，建立行政公益訴訟制度，對構建社會主義和諧社會是極其必要的。具體來看，主要包含如下三個方面意義：（一）有利于維護社會公共利益由于行政行為造成公共利益損害嚴重，而公共利益的維護常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。大量維護公共利益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無直接利害關系或不屬于法院的受案范圍等為由不予受理或駁回起訴?？梢?，建立行政公益訴訟制度，對維護社會公共利益具有現(xiàn)實意義。（二）有利于保障公民的合法權益公民參與國家和社會的管理是我國憲法所賦予廣大民眾一項基本權利。由于公共利益與個人利益息息相關，因而建立行政公益訴訟制度，承認普通公民的訴權，不僅有利于公益的維護，也有利于保障公民的合法權益，我們在具體法律設計中，如何將憲法、法律所賦予公民的的權利進行有效的分配和整合，使得公民的權利能夠在國家權力運行過程當中發(fā)揮真正的參與作用，這也是我們設計和建立國家公益行政訴訟時需要考慮的一種重要內(nèi)容。我們只有將憲法所明確的公民基本權利在社會實踐中，通過該制度的設計，使其得到充分有效的行使和運用，才能讓公民獲得應有的社會法律地位，使公民的合法權益得到保障。因此，建立行政公益訴訟制度也是維護公民基本權利的需要，是實現(xiàn)憲法所設定內(nèi)容的一個需要。（三）有利于制約和規(guī)范行政權力社會和諧應當包括權力與權利的和諧。依法行政的基點就是要用法律規(guī)范政府的職權，保證行政機關的權力依法行使。歷史經(jīng)驗已經(jīng)反復證明，政府權力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權利受到侵害的可能性就越大。王名揚．法國行政法[M]．北京：中國政法大學出版社，2001．83．因此需要建立相應的機制對行政權力制約和規(guī)范。行政公益訴訟制度的確立，則是運用私權利制約和規(guī)范國家公權力運行的有效方式。在一定意義上，權利對權力的監(jiān)督和制約較之于權力對權力的監(jiān)督和制約更有意義，因為國家機關并不是超脫于一切利害關系之外的，他們本身也組成一個集團、一個階層，他們相互之間也有直接的利害關系。梁慧星．關于公益訴訟[M]．北京：中國政法大學出版社，1998．365．通過授予公民和團體針對不法侵害社會公共利益的行為提起訴訟的權利，進而啟動人民法院的司法審查職能，實現(xiàn)司法權對行政權的合理制約，規(guī)范行政權的行使，糾正行政權中的慣性違法行為，達到防止行政機關濫用行政權的目的，提高機關依法行政的意識，協(xié)調(diào)行政權與公共利益之間的關系。正如一位學者所言，只有開放行政公益訴訟，讓私人介入進來，廣泛參與對公共權力的監(jiān)督，當不僅王名揚．法國行政法[M]．北京：中國政法大學出版社，2001．83．梁慧星．關于公益訴訟[M]．北京：中國政法大學出版社，1998．365．王太高．試論行政公益訴訟[J]．法學研究，2002(2)：45．三、國外行政公益訴訟制度的現(xiàn)有規(guī)定及對我國借鑒意義在我國，對行政法的研究起步較晚，至今還未建立行政公益訴訟制度，但國外的行政公益訴訟制度建立較早，并發(fā)展較為完善，故在研究和探討我國行政公益訴訟制度構建時就不能不對國外行政公益訴訟制度的現(xiàn)有規(guī)定進行考察。并在分析國外行政公益訴訟制度的基礎上，提出國外行政公益訴訟制度對構建我國行政公益訴訟制度的借鑒意義。國外行政公益訴訟制度的現(xiàn)有規(guī)定國外許多國家都已確立了行政公益訴訟制度，他們在理論和制度設計上有各有特色，因此，對國外行政公益訴訟制度現(xiàn)有規(guī)定進行分析研究具有重要意義。1．美國的行政公益訴訟制度美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國是美國，也是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國家。在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即當違法行為危害公共利益時，國會可以通過制定法律，授權私人或者社團針對行政主體及其公務員的非法作為與不作為行政行為提起訴訟，也可以有一個公共官吏提起訴訟制止違法行政行為，而受到授權的人即相當于私人檢察總長。美國的行政公益訴訟分為三種形式：（1）相關人訴訟。指在私人不具有當事人資格的法域，當司法部長決定不親自起訴違法行為時，原則上允許私人以相關人名義起訴。（2）職務履行令請求訴訟。指公務員未履行其職務的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起請求發(fā)布職務履行令的訴訟。（3）納稅人訴訟。指美國各州普遍承認私人以納稅人的身份，有請求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．120-121．起訴資格經(jīng)歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到現(xiàn)在的“事實不利影響標準”。賦予了認為政府違法使用資金的納稅人以原告資格；賦予了娛樂的、環(huán)境的利益人以原告資格；賦予了地區(qū)、階層、行業(yè)等社會團體原告資格王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．120-121．2．英國的行政公益訴訟制度英國行政法關于救濟手段的發(fā)展趨勢是向統(tǒng)一和寬松的起訴資格方向發(fā)展的。在19世紀的英國“除非有個人有著自己的個人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權利受到了侵犯或哪些財產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴?！比欢?，隨著行政權力日益膨脹使得越來越多的法官逐漸認識到：“法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為?！边@是對以往起訴資格的一個改進，英國的行政公益訴訟正是在這種背景下應運而生。3．德國的行政公益訴訟制度在德國，由公益代表人為主對侵犯公共利益的行政行為提起訴訟。《聯(lián)邦德國行政法院法》專門規(guī)定了“公益代表人”制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。除了公益代表人制度，德國還存在如下兩種訴訟制度：（1）團體訴訟。是指多數(shù)人利益受侵犯時的一種比較特別的救濟方式。在德國，將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權利“信托”給具有公益性質(zhì)的社會團體，由該社會團體提起符合其章程、設立目的的訴訟。判決是針對該團體及其被告作出的，有利判決的效力間接地惠及于團體的成員，產(chǎn)生“事實上的既判力”。顏運秋．公益訴訟理念研究[M]．北京：中國檢察出版社，2002．118顏運秋．公益訴訟理念研究[M]．北京：中國檢察出版社，2002．118．胡錦光，韓大元．當代人權保障制度[M]．北京：中國政法大學出版社，1993．275．4．日本的行政公益訴訟制度日本的“民眾訴訟”被我國行政法學界認為是域外法中最為典型的行政公益訴訟，民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團體機關不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起訴訟。楊建順．日本行政法通論[M]．北京：中國法制出版社，1998．719．日本現(xiàn)行制定法承認的民眾訴訟包括：（1）楊建順．日本行政法通論[M]．北京：中國法制出版社，1998．719．[日]鹽野宏，楊建順譯．行政法[M]．北京：法律出版社，1999．432．5．法國的行政公益訴訟制度法國的行政公益訴訟制度是“越權之訴”。是指當事人認為某種受到行政行為的侵害就可以請求行政法院審查該項行政決定的合法性并撤銷違法的行政決定的救濟手段。王名揚．法國行政法[M]．北京：中國政法大學出版社，1988．671．被審查的行為是行政機關單方面的決定，不是行政法院的判決，也不是行政機關的事實行為。當事人請求的內(nèi)容是撤銷違法的行政決定，保證行政行為符合法律的規(guī)定”。越權之訴的申訴人是多元的，除自然人和法人外，行政機關在其利益受到其他行政機關的決定侵害，而其本身無權撤銷或改變此決定時，可以向行政法院提起越權之訴，請求法院撤銷這個違法的決定。公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關系，但并不要求是申訴人的個人利益。王名揚．法國行政法[M]．北京：中國政法大學出版社，1988．671．（二）國外行政公益訴訟制度對我國借鑒意義通過對國外行政公益訴訟制度的的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，對起訴資格和受案范圍的不斷放寬是各國行政公益訴訟制度的發(fā)展趨勢，在放寬起訴資格的同時也注重審查起訴條件，受案標準嚴格，防止可能出現(xiàn)濫訴，保證訴訟的嚴肅性。國外的行政公益訴訟制度對建構我國行政行政公益訴訟制度具有非常有價值的借鑒意義。其對建構我國行政公益訴訟制度的借鑒意義主要體現(xiàn)在以下三個方面：1．起訴主體的廣泛性不論英美法系國家還是大陸法系國家，他們傳統(tǒng)的當事人適格理論都規(guī)定只有法律上有直接利害關系的人才有資格提起行政訴訟，這種嚴格的“直接利害關系”對于保護私人利益是合適的，但卻無法應付日益嚴重的損害公益的行政行為，因而現(xiàn)在大多數(shù)國家都以訴的利益作為原告資格的基礎，拓寬了原告資格的范圍。各國行政公益訴訟原告資格由“權利直接被侵害的人”到“直接利害關系人”，再到“沒有直接利害關系的人”這是一個不斷擴大參與行政過程利害關系人范圍的過程，這是現(xiàn)代行政法發(fā)展的重要趨勢之一。行政公益訴訟代表人趨于多元化，由專門機關到個人、團體。如：在美國，“憲法允許國會授權任何人對此爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的惟一目的是保護公益也行?！盵美]伯納德·施瓦茨．行政法[M]．群眾出版社，19[美]伯納德·施瓦茨．行政法[M]．群眾出版社，1986．422．2．受案范圍具擴寬性隨著公益訴訟制度在各國的普遍確立和發(fā)展，與之相適應的是行政訴訟的受案范圍也呈現(xiàn)出不斷擴寬的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權益的保護，不僅限于人身權與財產(chǎn)權，亦包括環(huán)境美及生態(tài)平衡利益等多人共享的非經(jīng)濟價值權利的保護。此外，由于經(jīng)濟與社會的發(fā)展，西方國家傳統(tǒng)的公共利益范疇已拓展到了環(huán)境保護、反對壟斷、城市發(fā)展、消費品質(zhì)量、社會治安等方面，從而擴展了司法審查的領域，加強了對公共利益的保護。在法國，除判例所排除的情形，行政機關的一切決定，不論采取何種形式，抽象或具體的，口頭或書面的，均可以提起訴訟。在美國，凡是因行政機關的行政行為而使公民或組織的法定權利受到不法侵害的，無論是具體行政行為還是抽象行政行為，均可以納入行政公益訴訟受案范圍。3．起訴條件審查的嚴格性為了防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴肅性，有的國家對行政公益訴訟的起訴條件進行了嚴格的限制，即行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起。如日本的民眾訴訟，只有在法律上有規(guī)定時，限于法律規(guī)定者，才能夠提起。這樣作出的限制，對于我國行政公益訴訟制度的構建很有啟示，使得我們進一步探索如何在“放寬”與“限制”中找到最佳的平衡點。四、建構我國行政公益訴訟制度的幾點建議考察法制程度較為發(fā)達的國家和地區(qū)的相關制度，最終的目標仍然在于，為我國建立行政公益訴訟制度設計一套切實可行的方案，以回應社會實踐的呼喚，推動中國的法治進程，本章從受案范圍、原告資格、法院管轄、舉證責任、及制約機制和激勵機制等行政公益訴訟密切相關的基本問題加以探討，提出建立我國行政公益訴訟制度的具體建議，以期對維護公共利益、促進依法行政有所貢獻。（一）明確行政公益訴訟的受案范圍我國行政公益訴訟受案范圍的規(guī)定模式與我國的政治體制、法律傳統(tǒng)和法治實現(xiàn)等諸多因素有關，鑒于我國目前處于發(fā)展中階段面臨的情況復雜，可以考慮概括式規(guī)定加式列舉式的混合模式。概括式規(guī)定確立行政公益訴訟受案范圍的基本界限，列舉式列舉出實踐中較為普遍、重要的行政公益案件，和法院不宜審理的行政公益案件，供當事人起訴和法院受理的參考。對于目前難以列舉全面，而且今后將逐步納入行政公益訴訟受案范圍的行政案件又運用概況式作為補充，由法官發(fā)揮自由裁量權，根據(jù)法律精神和理念綜合考慮確定。1．概括式規(guī)定行政訴訟受案范圍對國家行政機關及法律、法規(guī)授權組織及其工作人員在履行行政管理活動中，行使行政權侵害社會公共利益的行政行為可以提起行政公益訴訟。王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．218王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．218．2．列舉式規(guī)定行政訴訟受案范圍（1）抽象行政規(guī)范行為抽象行政行為可以分為行政機關制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為(行政立法行為)和行政機關制定和發(fā)布決定、命令等規(guī)范性文件的行為兩類。行政規(guī)范行為區(qū)別于行政立法行為，行政規(guī)范權實際上是行政機關一項重要的行政職權，即通常所謂的“行政決策權”，行政規(guī)范行為不能脫離于立法審查和司法審查之外，它應該受到法院的司法審查。而且，與其他行政行為相比，行政規(guī)范行為“對不特定人、不特定事、對后發(fā)生法律效力并且反復適用”的特征決定了它更可能侵害公益。行政規(guī)范行為一旦違法，將會給眾多的普通民眾造成損失。由于抽象行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍，再加上其它監(jiān)督途徑的疏漏，行政機關更傾向于利用行政規(guī)范行侵犯公共利益，無視法律權限和職能分工，隨意通過行政規(guī)范行為擴張本地區(qū)、本部門的權限，出現(xiàn)規(guī)定、命令沖突、重復以至管理失序嚴重。如果法院無法對違法的行政規(guī)范行為提供司法救濟并予以撤銷，那么違法的行政規(guī)范行為所造成的侵害就可能在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使得更多的公共利益受損。從這個意義上說，行政規(guī)范行為比其他行政行為具有更大的危害性。因而，為有效糾正和制止政府活動侵害公益，就目前來看，應該把除行政立法以外的行政規(guī)范行為納入行政訴訟受案范圍。（2）維護市場秩序、公共安全方面的行政不作為行為行政不作為是指行政主體負有某種法定的作為義務，在應當且可能為之的情況下，卻不履行或拖延履行的一種行為形式。石佑啟．行政不作為引起的國家賠償責任探討[J]．行政法學研究，1998(4)：45．該類行政不作為，因無特定受害人，但對公共利益的侵犯卻是不言而喻的，則應納入行政訴訟的受案范圍。主要包括：①是對違法不征稅行為、破壞市場經(jīng)濟秩序的有廣泛社會影響的行為。石佑啟．行政不作為引起的國家賠償責任探討[J]．行政法學研究，1998(4)：45．（3）損害自然環(huán)境、自然資源的違法行政行為為追求本地區(qū)更高的經(jīng)濟效益，行政機關的行政行為引起環(huán)境的污染和破壞與資源的過度開發(fā)。就目前的破壞環(huán)境和自然資源的行政行為主要集中的領域來看，應將以下幾類違法行為納入到行政公益訴訟的受案范圍中來：①違法審批頒發(fā)沒有環(huán)保設施和環(huán)保能力的重污染企業(yè)生產(chǎn)許可證，這種行政行為是很多重污染企業(yè)產(chǎn)生的根源；②違法出讓土地使用權的行為，使有限的土地資源得不到保護：③不當行政規(guī)劃破壞自然風景和歷史文化遺跡的行為；④不顧資源恢復生產(chǎn)能力，過度發(fā)放采礦許可證、砍伐許可證；⑤毀林造田造成嚴重后果的行政行為。（4）政策性壟斷行為我國電信、鐵路等壟斷性行業(yè)雖幾經(jīng)改革，但并未真正做到政企分開，帶有政策意義的行業(yè)價格壟斷窒息了業(yè)內(nèi)競爭機制的形成，束縛著本行業(yè)快速有序的發(fā)展，極大損害了廣大消費者的利益。為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，混亂、隨意的收費機制，服務過程中的官僚、蠻橫作風，已嚴重到了令消費者激憤的地步。以鐵路系統(tǒng)為例，形式上的經(jīng)營管理體制已實行企業(yè)化，但行業(yè)價格的形成卻是政策性的，作為行政機關的鐵道部是事實上的價格審批者和制定者。喬占祥狀告鐵路部門的敗訴案，已給我們敲響了警鐘，因此有必要將此類行為納入行政公益訴訟的范圍。（5）公共工程的審批、招標、發(fā)包及建設過程中的違法行政行為在我國的建設過程中出現(xiàn)了許多質(zhì)量低劣的“豆腐渣”工程，這些工程從決策、發(fā)包到具體建設直至工程的驗收，都是由各級政府主管職能部門操作的。例如：武漢外灘花園建在防洪大堤上即是相關行政部門違法審批的結果，造成了巨大的損失。同樣在全國有惡劣影響的纂江大橋坍塌事故根源也在于當?shù)卣嘘P部門的違法行為，竟然將這樣一個重要的公共工程項目發(fā)包給一個沒有任何建筑資質(zhì)的個體戶，這是其錯之一。在建設過程中，有關部門對有市民就工程質(zhì)量問題的上訪、申訴置若罔聞，無動于衷，又構成了行政不作為；更為可悲的是，這樣的工程在最后還是順利地得到有關主管部門的驗收，并得到蓋著大紅印章的“優(yōu)良工程”證書。正是這幾道環(huán)節(jié)中都存在違法行政情形，對不特定社會公眾的生命構成了嚴重的威脅，嚴重地侵害了公共利益。若在建設過程中，允許公民或組織就違法行政行為提起公益訴訟，以后的悲劇完全可以避免。因此，允許將此行政行為納入行政公益訴訟范圍。（二）確定行政公益訴訟的原告資格行政公益訴訟的目的在于保護國家和社會公共利益免受違法或不當行政行為的侵犯，因此訴訟的提起者并不要求與被起訴的行政行為有直接或間接的利害關系。從理論上來說，任何個人、組織都可以基于對國家和社會的責任感向法院提起行政公益訴訟。結合我國的實際情況，主要有以下三類：1．公民個人的原告資格公民個人是國家和社會中的一分子，公共利益受到侵害，自然也會使公民的合法權益受損。目前，公共利益保護不力狀況嚴重，很多情況下是由于國家機關（主要是行政機關）怠于行使其職權或沒有盡到對社會的應有控制甚至是主動濫用職權所造成的。若允許國家機關擁有處理公共利益問題的壟斷權，只能造成更多的公共利益保護不力的情況。若允許公民個人參與公共利益的保護，不僅可以避免行政機構之間相互包庇的現(xiàn)象，而且能擴大和促進社會民主、公共決策。因此，賦予公民行政公益訴訟原告資格是可行的，表現(xiàn)為：（1）符合私權對公權力的制約；（2）公共利益與公民的個人利益具有一致性；王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．124-165．（3）符合人民主權原則，是對“王珂瑾．行政公益訴訟制度研究[M]．濟南：山東大學出版社，2009．124-165．2．社會團體的原告資格社會團體是指具有某種共同目的、利益等特征的人自愿組成、為了實現(xiàn)會員的共同意愿、按照一定的章程開展活動的非盈利性互助組織。賦予社會團體行政公益訴訟原告資格具有以下優(yōu)點：（1）社會團體在相關的領域內(nèi)具有具有物力、人力、專業(yè)知識的優(yōu)勢，與行政機關對抗時不至于處于弱勢地位，可以在這些領域內(nèi)更好地維護公民的利益；（2）可以有效地為檢察機關分擔訴累；（3）社會團體的介入更能產(chǎn)生強大的效應，其作用和影響遠遠大于當事人個人的訴訟。因此，應賦予其提起行政公益訴訟的原告資格。3．檢察機關的原告資格借鑒國外的先進經(jīng)驗并檢驗我國的法治狀況，賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格是可行的。首先，我國《憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”法律監(jiān)督是國家賦予檢察院的監(jiān)督法律的遵守與執(zhí)行，對侵害國家利益、公共利益的行為享有的起訴權，符合檢察機關的性質(zhì)；其次，檢察機關有其獨特的資源優(yōu)勢。檢察機關擁有一支受過專門法律知識教育和執(zhí)法訓練的公務人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；再次，檢察機關工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益，這樣既實現(xiàn)了對行政權的監(jiān)督，也盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。劉濤劉濤．淺談我國行政公益訴訟的原告資格[J]．內(nèi)江師范學院學報，2008(11)：41-42．在處理行政公益訴訟的這幾種原告中，應以檢察機關為主導，檢察機關作為法律監(jiān)督機關應該積極主動提起公益行政訴訟。社會團體和公民個人作為補充。為了避免重復起訴，當檢察機關在合理的期限內(nèi)沒有提起訴訟時，社會團體和公民個人才可以提起訴訟。在社會團體和公民個人同時提起訴訟的時候，應該明確規(guī)定由社會團體作為原告進行訴訟，避免多個主體對同一違法行政行為爭相起訴的情況出現(xiàn)。公民個人和社會團體在發(fā)現(xiàn)行政機關的行政行為侵犯公共利益后，盡可能選擇尋求檢察機關的救濟，由檢察機關行使行政公益訴訟的權利。（三）確定行政公益訴訟的法院管轄對于行政公益訴訟案件的管轄，適宜由作出行政行為的行政機關所在地中級人民法院管轄。根據(jù)我國《行政訴訟法》第十四條第三項的規(guī)定：中級人民法院管轄“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”。而行政公益訴訟牽涉的利益均為社會公共利益，涉及面廣，社會影響較大，行政公益訴訟制度在我國處于初步發(fā)展階段，如果交由基層法院來處理，在剛剛起動公益維護的訴訟制度初期，不一定符合我們的審判實際。交由中級法院管轄的合理性表現(xiàn)在：（1）有利于防止某些地方部門對基層法院的審理干擾，行政公益訴訟審判級別的提高是一種制度的很好保障，可以防止基層審判中所出現(xiàn)的政府設置障礙等問題。（2）考慮到我國司法資源的配置現(xiàn)狀和基層法官的素質(zhì)，由中級法院管轄也不僅符合審理工作的需要，也符合公共利益訴訟案件自身的需要。（四）明確行政公益訴訟舉證責任的分擔舉證責任的合理分擔直接影響到訴訟的進行。在行政公益訴訟中，我們傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任。即“對被訴的行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應根據(jù)具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者可成為行政訴訟中的特別舉證責任，而后者則可稱為一般舉證責任?！辈毯纾姓V訟證據(jù)問題研究[M]．武漢：武漢水利電力大學出版社，1998．114．在行政公益訴訟中，被告一般都是強勢實體，在人力、物力、財力以及信息的占有等方面均享有優(yōu)勢