對我國基本國策若干基本問題的制度載于改革

對我國基本國策若干基本問題的制度分析此文以題名《基本國策實施機制：面臨問題和政策建議》、作者署名“此文以題名《基本國策實施機制：面臨問題和政策建議》、作者署名“蘇楊、尹德挺”、作為封面文章刊發(fā)于《改革》2008年第2期，《高等學校文科學術(shù)文摘》和中國人民大學復印報刊資料作了全文轉(zhuǎn)載，《新華文摘》作了輯覽，收入本書時又做了補充修改。但由于這一領域缺少明確的國家規(guī)定，此文僅屬學術(shù)探討，不代表作者所在單位觀點。TheInstitutionalAnalysisontheBasicProblemsaboutBasicStatePoliciesinChina內(nèi)容提要：基本國策應是基本國情決定的某類具有全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義的問題的系統(tǒng)對策。但目前中國的這類政策從命名標準到實施機制都缺少制度性規(guī)定，導致基本國策存在名稱遭亂用、實施被擱置和沖突待協(xié)調(diào)等問題。本文探討了中國的基本國策實然和應然的判定標準，總結(jié)了實然標準下已有的七個基本國策的來由和特點，研究了基本國策政策過程中制度化、非制度化因素的影響并在此基礎上進行了基本國策實施問題的制度成因分析，最后提出了完善基本國策制定和實施機制的政策建議：標準法定、過程完整；國策上位、保障健全。關鍵詞：基本國策確定標準制度化實施問題保障制度Abstract:Basicstatepoliciesshouldbeacertainkindofsystemcountermeasurebearingonoverall,long-termandstrategicsignificance,whichisdecidedbybasicnationalconditions.Butthesepoliciesarelackofsystemprovisionfromthenamingstandardtoimplementationmechanismcurrently,itledtosomeproblemssuchasthenameofbasicstatepolicywasabused,implementwaslayonthetableandconflictswereneededtocoordinate.Inthispaper,wediscussedthejudgestandardofwhatthebasicstatepolicyisandwhatthebasicstatepolicyshouldbe,andwesummarizedtheoriginandcharacteristicsofthesevenbasicstatepolicieswhichareinthejudgestandardofwhatthebasicstatepolicyis.Ontheotherhand,weempiricallyanalyzedtheinstitutionalandnon-institutionalinfluenceinbasicstatepoliciesprocess.Onthisbasis,weanalyzedtheinstitutionalcontributingfactorsofhowbasicstatepoliciesimplemented.Atlast,weprovidethepolicysuggestionabouttheformulationandimplementationmechanismofbasicstatepolicies:makingstandardbylaw,integratedprocess,givingprioritytoimplementbasicstatepoliciesandintactguaranteemechanism.KeyWords:Basicstatepolicies;Makingstandardbylaw,Institutionalization,Policyimplement,Guaranteemechanism予基本國策這的個詞在政策圍領域的分量夕好像顯而易槐見賣——胡應該戚是立國、治稀國之策當中婆最基本的政予策談；在公眾心療目中似乎也峽淺顯易懂感——鐮應該與國計晴民生關系最逗大。但事實譜上基本國策占到底指哪些礙政策，有何垃確定標準，頭確定過程中霞制度化情況攻如何，實施利情況如何？燈這些基本問積題，目前卻伍基本無章可都循或語焉不波詳。因此，譜下文將從基知本國策確定催標準入手，幼以制度化因凳素和非制度吧化因素對基殖本國策形成鈴、實施的影垮響為線索，寶就我國現(xiàn)有學的七個基本胃國策探討這旬些問題。覽1我國基本菠國策的界定筍及其基本情恭況外1.1密判定我國基廁本國策的實猛然和應然標柳準免基本國策到檢底是什么政鎖策？這是一筐個從未在任釀何國家級公燕文里得到定姐義的概念目前，只有一些學術(shù)文章中有過不嚴格的定義。例如，參考文獻[1]中定義為：我國的基本國策，就是中央制定的那些對國家經(jīng)濟建設、社會發(fā)展和人民生活具有全局性、長期性、決定性影響的重大謀劃和政策。即，也是一個蹈在許多場合子都被隨口授裙予的概念。屬因此，基本臺國策在民間帆甚至在官方害的誤傳都很繼多。例如，呼相當數(shù)量的盈人認為我國決只有計劃生猛育和環(huán)境保帝護兩項基本低國策，還有杯一些人認為絲我國的基本串國策很多，咸諸如科教興汽國、一國兩伴制、保護知脖識產(chǎn)權(quán)等。粗形成這種局級面的一個重飾要原因是我遍國的基本國伍策沒有明確柿的界定標準維，在許多人請心目中只是錯一種表達對救某項政策重鐵視程度的提留法，甚至有舊一些領導在體公開場合信顫口將某方面馬的事務修“杰提退”肉成基本國策去，以致公眾輔對此認識混目前，只有一些學術(shù)文章中有過不嚴格的定義。例如，參考文獻[1]中定義為：我國的基本國策，就是中央制定的那些對國家經(jīng)濟建設、社會發(fā)展和人民生活具有全局性、長期性、決定性影響的重大謀劃和政策。鼠事實上，我插國在政策過構(gòu)程中對基本育國策的形成煩似乎還是有昨章可循的儲——板至少不能燥“效空口無憑紡”幫。因此，可宮以責把有關國家灣級文件中的姐明文規(guī)定作窯為確定基本興國策的實然退標準。躁當然，這種仇“納明文半”擦也是有層次疤的?？紤]各畢種妹“濱文架”耀的通過方式悅和效力不同溪，至少可分員為跟法律規(guī)定你、躲有全局意義事的重大文件稻規(guī)定通常指“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃（規(guī)劃）綱要”、各種發(fā)展綱要（如《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010）》以及全國人民代表大會、黨代表大會上的主題報告等，能在較長時間、全國范圍內(nèi)指導工作。疊規(guī)定和懸工作文件通常指“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃（規(guī)劃）綱要”、各種發(fā)展綱要（如《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010）》以及全國人民代表大會、黨代表大會上的主題報告等，能在較長時間、全國范圍內(nèi)指導工作。通常指中共中央或國務院就某一具體工作發(fā)布的指導性文件，其生效一般沒有經(jīng)過“全國人民代表大會或黨代表大會通過”程序。伴嚴格意義而修言，某方面小的政策上升凱到基本國策我必須法定皮——茂不僅因為這款樣才具有長顛期性和穩(wěn)定陣性，還因為慚這樣才能確什保在實施中喜“兔依法行政填”鉤。在法律規(guī)惑定中，《憲表法》當然是薪最高層次。趴然而，我國齊的《憲法》礙中雖然規(guī)定傷了政府必須敬承擔的若干秋重要事務（針計劃生育、傾環(huán)境保護、濾文化遺產(chǎn)保嘩護、男女平筆等、衛(wèi)生、護教育等），管卻沒有明確絕基本國策概狼念。同時，交并非列在憲支法中的國家衡的目標條款融都能稱為基外本國策冤——埋《憲法》尤爭其是《憲法漸》芬“括總綱躲”退里有許多規(guī)急定只是闡述或了國家應該恨承擔、倡導作的事務大多數(shù)屬于社會管理和公共服務方面的內(nèi)容（與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管并列的政府職能之一）。各，并不能將雜其都稱為基沃本國策。一套般而言，其擋中少數(shù)具有差明確針對性繳且具有急迫槍性的賢“森國計民生灘”寨問題，才通第過領袖此處的領袖指正在進行或曾經(jīng)進行某項較有影響力的活動或某些較有影響力的組織的最高領導人，以區(qū)別于使用場合較多的領導概念。承講話、文件設規(guī)定黨和國家領導人在黨的全國代表大會和全國人民代表大會上的主題工作報告視為文件，經(jīng)全國人民代表大會通過的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃綱要”等也視為文件。膜以及法律規(guī)押定等方式逐譽漸發(fā)展成了設對應的基本歷國策。而更分多的，則只矩是一個部門當負責的工作綢而已。考慮搜到《憲法》紗以及各種基教本法中都沒綢有明文規(guī)定道“錢基本國策鄭”帽，只能將單隸項法的規(guī)定范作為最高層益次的基本國寺策確定方式牲；而跨年度櫻重要文件，由需經(jīng)國家的均最高權(quán)力機小關馬——栗全國人民代等表大會或黨杯中央批準通趟過并對現(xiàn)實方工作有較強境、較長的指壽導效力，因偷此也算得上偉較高層次的慕確定方式；劣相形而言，箱黨中央、國套務院具體部艇署某一工作究的指導性文葡件就是層次客最低但也算送得上添“燥白紙黑字有暢大多數(shù)屬于社會管理和公共服務方面的內(nèi)容（與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管并列的政府職能之一）。此處的領袖指正在進行或曾經(jīng)進行某項較有影響力的活動或某些較有影響力的組織的最高領導人，以區(qū)別于使用場合較多的領導概念。黨和國家領導人在黨的全國代表大會和全國人民代表大會上的主題工作報告視為文件，經(jīng)全國人民代表大會通過的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃綱要”等也視為文件。享拋開這種實補然的標準，韻僅從理論上垮考慮，什么引樣的政策才羞有資格成為橡這三個層次園的文件明文鴿確認的基本稻國策呢？便一般而言，戒某方面的政興策應該滿足抓以下三個標額準才可能成障為基本國策雕：縱①量“涌基本國策因”未應是基本國高情決定的某奉類具有全局揪性、長期性際、戰(zhàn)略性意濃義的問題的店系統(tǒng)對策，南反映了國家巨在解決此類器問題上的國拌家意志，崇具有高層次妄、長時效、泰廣范圍例如，計劃生育雖然在執(zhí)行細則上各省存在差異，但實施計劃生育以控制人口的理念、主要目標以及控制手段等是共同的。柳、跨部門等厭特點。戶任何一類拼“腥基本國策鞭”儲的制定、實腳施情況，都訪會對國家全徑局的政治穩(wěn)亦定、經(jīng)濟發(fā)寧展、社會和憲諧產(chǎn)生重大丘、長期的影夾響。也因此掛，害“墾基本國策動”芝在整個政策述體系中應處利于最高層次橡，應規(guī)定、叛制約和引導生著一般的具莖體政策的制趟定和實施，說并為相關領意域的政策協(xié)他調(diào)提供上位跪性依據(jù)。還脹因為如此，災基本國策的嬸相關實施工丑作需要多個父部門同心協(xié)房力才能保證慰效果；奔②葬基本國策并飲非籠統(tǒng)的宏炊觀指導原則騰或政策取向徹，而應針對識某類在經(jīng)濟兔發(fā)展中容易齡被忽視的基棗本國情，并土和國家的基算本發(fā)展理念比如科學發(fā)展觀這種必須在方方面面都體現(xiàn)的發(fā)展理念。扒與時俱進，觀能更全面地冬反映發(fā)展質(zhì)映量。垃例如，由于亭改革開放以慶來我國長期哄以經(jīng)濟建設房為中心，在更“博又快又好令”臣的發(fā)展理念叼下積累了不瓶少發(fā)展質(zhì)量映問題，因此竿，我國近年怖出臺的基本線國策開始體此現(xiàn)出敗“脖又好又快慘”搶傾向，以具哭有解決問題案的針對性；擱③權(quán)基本國策之蠢間應該是平律等的，不應捕再有包含關笛系或指導關競系。木有些政策取莊向，例如堅帝持四項基本獻原則是我國確的立國之本旬，事關國家卸政體，是中江國治國的基棒本原則，也桶是指導基本樂國策實施的壤原則，所以蛾一般不再單例如，計劃生育雖然在執(zhí)行細則上各省存在差異，但實施計劃生育以控制人口的理念、主要目標以及控制手段等是共同的。比如科學發(fā)展觀這種必須在方方面面都體現(xiàn)的發(fā)展理念。撇不過，這三財個標準只是蝴理論上的基扁本國策鈴“飾理想模型謹”飄，是一種應陜?nèi)坏膮s沒有雞被制度化的殊標準。由于忽缺乏相關制待度規(guī)定，現(xiàn)轉(zhuǎn)實中其既沒倍有成為確定丑基本國策的逃充分條件也事沒有成為必參要條件，即喂前述三個層肢次的拒“系明文規(guī)定志”鹽中的基本國航策不一定都捉符合這三個吩標準，反之羽亦然。可舉宋例如下：多愧年來在多種科場合被反復張明確的基本容國策叢——挎對外開放，欲就是一種政楚策取向，與卡堅持四項基普本原則類似俊，嚴格意義翻而言不能稱頃為解決某類卸基本國情所報致問題的對業(yè)策。但因其灰意義重大而甩在改革開放莖之初就被領懇袖賦予窄“怠基本國策正”淚之名以引起喘重視，以致丈約定俗成對外開放是我國惟一的事后被“追認”的基本國策，即領導講話和具體實施后多年才在文件中明文體現(xiàn)。但其后這種體現(xiàn)就幾乎無處不在，甚至在2007年新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》中也被明文為基本國策。菠；再如，水推土保持政策淚屬于具有重授大意義的部護門工作，按油前述應然標撒準不應該上摟升到基本國遇策層次。但奧由于199點對外開放是我國惟一的事后被“追認”的基本國策，即領導講話和具體實施后多年才在文件中明文體現(xiàn)。但其后這種體現(xiàn)就幾乎無處不在，甚至在2007年新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》中也被明文為基本國策。當時水土流失已經(jīng)被認為是我國的頭號環(huán)境問題，也是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要障礙。為了強調(diào)這一問題的嚴重性和水土保持政策的重要性，在沒有文件規(guī)定基本國策授名標準的情況下，就在“國務院發(fā)”文件中被提到基本國策高度。但此前此后，都沒有國家領導人和其它文件強調(diào)水土保持是基本國策。鉗綜上所述，頁三個層次的拒“工明文規(guī)定劍”獅才是比較現(xiàn)施實的基本國只策確定標準點。那么，僅委就這種實然償標準而言，埋我國目前到穴底有哪些基劃本國策呢？庸1.2我國育基本國策的虛基本情況梳從實然標準足看，可以認張為我國現(xiàn)有無七個基本國近策。支這些基本國也策及其形成次過程、實施奮情況總結(jié)如聽附酬表1。其中剃顯見，我國濫的七個基本墻國策從命名伍標準、方式液到實施，差奧異較大且沒祥有與時俱進昆地規(guī)范。愚鐮歡奮宋用破籌警猴渾附表配1我國夸現(xiàn)有七個基健本國策的基蒜本情況完基本國策名守稱血確定層次和駝時間由于我國的政策過程不規(guī)范，因此基本國策在被確定時不一定嚴格遵循領袖講話由于我國的政策過程不規(guī)范，因此基本國策在被確定時不一定嚴格遵循領袖講話——文件規(guī)定——法定這樣的先后順序，而可能被文件規(guī)定后才開始有領袖在公開場合強調(diào)基本國策。水土保持基本國策就屬于這種情況。敘演變方式及宇相關頒布年屑限、具體內(nèi)迅容及文件表燃述方式此處的領袖講話僅按四代領導人的順序選取，并非相關講話的全集，領袖的題詞也按講話看待；文件規(guī)定一般只取最早的，除非提法或表述內(nèi)容發(fā)生較大變化。此處的領袖講話僅按四代領導人的順序選取，并非相關講話的全集，領袖的題詞也按講話看待；文件規(guī)定一般只取最早的，除非提法或表述內(nèi)容發(fā)生較大變化。均相關規(guī)定相關規(guī)定僅取對該項基本國策有重大意義或具有標志性的內(nèi)容。相關規(guī)定僅取對該項基本國策有重大意義或具有標志性的內(nèi)容。香實施情況和雨制度保證方望式字基本國策對商應的基本國雖情湖計劃墳生育（含加“憲控制人口上”呼）自（我國第一需個被明文規(guī)冶定的基本國帥策）奏初次領袖講驅(qū)話：197藝8年塵初次文件明塞文規(guī)定：1都982年池明文法定：俘2001年哈《人口和計踐劃生育法》和（胳一般認為，駐我國于19州73年從國皇家層面開始徹實施計劃生死育政策，但栗當時并未上嘴升到基本國溉策高度當）璃領袖講話：晝①年1956年鎖，毛澤東在祥最高國務會律議上提出：欣“目我們這個國乎家有這么多菊人，這是世腰界上各國都綢沒有的。要陳提倡節(jié)育，儀要有計劃地繩生育豈”披；羽②憶1978年戚，堵鄧小平指出舒“人口增長蘋要控制，應挪該立法”醬③毒1998年騎江澤民在中碌央計劃生育乳和環(huán)境保護章工作座談會撕上指出：酸“對計劃生育和剃環(huán)境保護都榮很重要，都倡關系經(jīng)濟和朗社會發(fā)展全毒局，都是我哪們長期堅持躍的基本國策唇”④捧2006年暢中央經(jīng)濟工律作會議用，胡錦濤指梅出：晃“綢必須堅持長部期實行計劃軟生育的基本遷國策，穩(wěn)定致和完善人口青政策和生育饅政策。人口宿和計劃生育嶺工作思路必爺須由單純控牌制數(shù)量為主里向在穩(wěn)定低剛生育水平的拒基礎上統(tǒng)籌潛解決人口問頸題轉(zhuǎn)變，工巷作方式必須陽由行政制約鞠為主向依法柳管理、優(yōu)質(zhì)福服務、綜合鼓施治轉(zhuǎn)變淺”禾文件規(guī)定：浪①魚1982貧年中共十二法大報告中明大文：扭“兄在我國經(jīng)濟癢和社會的發(fā)棉展中，人口忽問題始終是叫極為重要的猶問題。齡實行計劃生披育是我國的好一項基本國猛策攀”②億1984年宮中共中央批息轉(zhuǎn)國家計劃備生育委員會叔黨組《關于移計劃生育工飽作情況的匯漸報》燦（中發(fā)[1賓984]7期號）：廢“制計劃生育是磚我國的基本壤國策，是關誘系到中華民菊族興旺發(fā)達效的大事梯”③貧1991年瑞七屆全國人賤大四次會議葉通過的《壘國民經(jīng)濟和瘡社會發(fā)展十里年規(guī)劃和“稿八五”計劃至綱要仗》瞧中州明文：靜“陡將保護耕地悅、計劃生育鋸和環(huán)境保護查共同列為我摧國的三項基葵本國策初”④四1996年喜7月在北京私召開了第四看次全國環(huán)境阿保護會議進部一步明確：帳“尤控制人口和腎保護環(huán)境是劫我國必須長巖期堅持的兩蒜項基本國策怨”⑤永2006年冶《中共中央浩國務院關于腿全面加強人露口和計劃生染育工作統(tǒng)籌旨解決人口問粉題的決定》喘(中發(fā)〔2伙006〕2虧2號)斯：膛“必須堅持視計劃生育基濤本國策和穩(wěn)夜定現(xiàn)行生育筋政策不動搖護”芒明文法定：痰2001年噸《人口和計婆劃生育法》奮第二條第一虛款：閣“百我國是人口年眾多的國家究，實行計劃該生育是國家威的基本國策凱”灣①牽1962年浴黨中央、國飽務院發(fā)出《疼關于提倡計芬劃生育的指冒示》椅②菌中國全面推扭行嚴格的計黨劃生育政策弊的標志是婆1980袋年徐9付月發(fā)表的《鞭中共中央關來于控制我國炮人口增長問眾題致全體共見產(chǎn)黨員、共肯青團員的公艱開信》畝，其核心內(nèi)雄容是宿“宿提倡一對夫宣婦只生育一引個孩子菌”③穩(wěn)1982年捉《頃憲法消》第二十五胞條：始“國家推行卡計劃生育，遷使人口的增像長同經(jīng)濟和查社會發(fā)展計通劃相適應”臘、“夫妻雙奸方有實行計顆劃生育的義率務”口④肅1991叫年，中共中擋央、國務院鉤在《關于加患強計劃生育軟工作嚴格控費制人口增長仗的決定》中余對我國的計碼劃生育政策新作了具體闡猛釋：墾“前提倡晚婚晚掏育，少生優(yōu)帆生；提倡一賄對夫婦只生腥育一個孩子嚇。國家干部構(gòu)和職工、城僚鎮(zhèn)居民除有兆特殊情況經(jīng)賠過批準可以扒生育第二個挨孩子外，一虛對夫婦只生逗育一個孩子甲。農(nóng)村也要何提倡一對夫阿婦只生育一械個孩子，某抱些群眾確有乞?qū)嶋H困難，述經(jīng)過批準可這以間隔幾年掛以后再生第蘿二個孩子。諸為了提高少真數(shù)民族地區(qū)可的經(jīng)濟文化撇水平和民族迎素質(zhì)，在少舒數(shù)民族中也紡要實行計劃段生育，具體涂要求和做法攤由各自治區(qū)胃或所在省決恒定竭”范政策制定環(huán)滾節(jié)：據(jù)《人線口和計劃生刃育法》，各屆省分別制定衡計劃生育政獸策的實施條秩例攻政策實施環(huán)誰節(jié)：燒——鼻發(fā)展目標：敘每個五年計惑劃（規(guī)劃）登均有精確的選人口數(shù)量控威制目標皮——姜資源配置：正①迎1981年露建立了從上雀到下（一直餐到村）的計降劃生育行政群管理體系雄②黑計劃生育經(jīng)蹈費納入財政伙預算床——乒干部考核：劈①滋1980年得代中期起在裝地、縣、鄉(xiāng)炎三級基層領電導干部政績抬考核體系中講逐漸實行了湖計劃生育責貨任目標一票舊否決制嶺②茄2007年首起通過惰中組部街、國家姥人口計生委鍋等11部門灣《喬關于加強人習口和計劃生停育工作若干下政策措施的責通知略》試圖建立父計劃生育人宴事關聯(lián)考核被制度。其主蘆要內(nèi)容是：糠各有關部門層要將遵守人潛口和計劃生耀育法律法規(guī)褲和政策作為館提拔任用干死部，推薦各睜級黨代會且和肺人代會代表得、政協(xié)委員悄、青聯(lián)委員融候選人、工傲商聯(lián)執(zhí)委，孩評選各類勞姑動模范和先居進個人的一彎項基本要求僻，并建立必躬要的審查制底度。會——逐政策協(xié)調(diào)：鑼①資1990年恭代起各省陸杰續(xù)開展了計氣劃生育綜合乒治理行動，蜘建立了相關腰部委辦局參留加的綜合治勉理協(xié)調(diào)機制纖②即1990年愁代起建立了美流動人口計耽劃生育管理鼠的追“瞞一證先行用”說制度奶③“犁十五豎”際期間有些省踢市出臺了配全合計劃生育擴利益導向機報制的協(xié)調(diào)制外度奔人口的數(shù)量徑、結(jié)構(gòu)和質(zhì)瘋量問題是今湖后相當長的善時間內(nèi)影響斜中國民族生倚存和發(fā)展的樸重大問題，顏現(xiàn)階段數(shù)量局是首位問題麥：瓶①兼中國是世界塔人口最多的濃國家，人口慌基數(shù)大，新改增人口多，猴人口素質(zhì)偏迅低；然②兩醫(yī)療衛(wèi)生事旋業(yè)的巨大進痛步使人口死膛亡率下降，燒期望壽命顯想著上升。這聲種局面使中錘國的人口形涉勢嚴峻，在艱相當長的歷惡史時期都會商影響到國家跟經(jīng)濟和社會獻的可持續(xù)發(fā)懼展。斥男女艙平等用初次領袖講躁話：199帆5年凝初次文件明房文規(guī)定：2村001年避明文法定：料2005年童領袖講話：父①她1995年光江澤民在世飼界婦女大會按上講話：擠“傲我們十分重少視婦女的發(fā)信展與進步，皂把男女平等閣作為促進我厚國社會發(fā)展冷的一項基本炮國策杜”②扯2003年繳胡錦濤在中臟國婦女九大謎上指示：莫“箏要牢固樹立貪馬克思主義狠婦女觀，認幅真貫徹男女話平等的基本樂國策鍛”豐文件規(guī)定：價①伏2001年收國務院頒布蔑的《中國婦平女發(fā)展綱要足（2001載-2010找）》：陽“狹貫徹男女平回等的基本國例策，推動婦蹈女充分參與枕經(jīng)濟和社會紙發(fā)展，使男悔女平等在政五治、經(jīng)濟、烘文化、社會蟻和家庭生活全等領域進一租步得到實現(xiàn)蟻”②年2006年蛇《國民經(jīng)濟腦和社會發(fā)展符第十一個五候年規(guī)劃綱要飼》：蜂“鳴落實男女平悼等基本國策綠，實施婦女帳發(fā)展綱要，門保障婦女平喪等獲得就學穴、就業(yè)、社拌會保障、婚誘姻財產(chǎn)和參紀與社會事務忘的權(quán)利，加窄強婦女衛(wèi)生干保健、扶貧逼減貧、勞動扛保護、法律峰援助等工作弄”勇明文法定：賠2005年重《婦女權(quán)益肥保障法》驅(qū)第二條：毅“實行男女煎平等是國家撿的基本國策出。國家采取承必要措施，鍋逐步完善保佛障婦女權(quán)益瓦的各項制度副，消除對婦排女一切形式統(tǒng)的歧視”腰①喇1982年臂《憲法》融第四十八條膚：蓬“臨中華人民共烏和國婦女在繳政治的、經(jīng)曬濟的、文化雹的、社會的柏和家庭的生甘活等各方面堆享有同男子蹲平等的權(quán)利傷。國家保護敗婦女的權(quán)利潔和利益，實飼行男女同工亭同酬，培養(yǎng)挺和選拔婦女軋干部魯”②躲1995年穿國務院頒布釘?shù)摹吨袊鴭D喊女發(fā)展綱要照（1995蔽-2000待）》：變“蹦到本世紀末蔬，我國婦女晶發(fā)展的總目啊標是：婦女破的整體素質(zhì)抹有明顯提高攀，在全面參獨與經(jīng)濟建設籠和社會發(fā)展剖，參與國家版和社會事務臘管理的過程襪中，使法律仿賦予婦女在來政治、經(jīng)濟秧、文化、社罪會及家庭生支活中的平等三權(quán)利進一步晴得到落實被”帝滲政策制定環(huán)竄節(jié)：在《婦卵女權(quán)益保障梯法》和《中忠國婦女發(fā)展田綱要》中進豈行了若干規(guī)另定，以憂從法律、政角策、機制上炮保障男女平鉗等，促進婦山女發(fā)展得政策實施環(huán)查節(jié)：抄國務院成立重了國務院婦統(tǒng)女兒童工作等委員會貨，以協(xié)調(diào)與共男女平等有怎關的事務。吐《〈中國婦混女發(fā)展綱要志〉目標職責博分解書》虹明確規(guī)定了沾相關部委在孕宣傳、參政冷議政、監(jiān)測額評估等各項防工作中的責渴任例如，在參政議政上明文規(guī)定了“提高婦女參與國家和社會事務決策及管理的程度。目標之一為到本世紀末，省、自治區(qū)、直轄市黨政領導班子中至少要有1名女干部，地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政領導班子中至少要有1名女干部，爭取配備2名女干部等。責任單位為中組部、人事部和全國婦聯(lián)。碼。有的部委淺也出臺了相津關落實政策例如，為在勞動領域做好《中國婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)》的貫徹實施工作，勞動部頒布了《貫徹〈中國婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)〉實施方案》。奇。但現(xiàn)實中扣基本沒有建束立能真正落隆實男女平等頓政策的實施騎體制，在發(fā)唱展目標、干晃部政策考核裙、行政管理滅體系建設以滅及相關財政兵資金保障方樓面都沒有真璃正落實。但奏在有的相對米強勢的相關區(qū)政策中卻能煌較好體現(xiàn)。載例如200雷6年《漆中共中央國法務院關于全想面加強人口疤和計劃生育暑工作統(tǒng)籌解執(zhí)例如，在參政議政上明文規(guī)定了“提高婦女參與國家和社會事務決策及管理的程度。目標之一為到本世紀末，省、自治區(qū)、直轄市黨政領導班子中至少要有1名女干部，地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政領導班子中至少要有1名女干部，爭取配備2名女干部等。責任單位為中組部、人事部和全國婦聯(lián)。例如，為在勞動領域做好《中國婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)》的貫徹實施工作，勞動部頒布了《貫徹〈中國婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)〉實施方案》。蔥我國是發(fā)展相中國國家，最受經(jīng)濟和社遷會發(fā)展水平抄的制約及舊羨觀念的影響刊，婦女受教芽育的程度和厘參與社會發(fā)刻展的程度還予不夠高，對斷構(gòu)建人人平灶等的法制社水會和解放社前會生產(chǎn)力形貓成了較大阻飛礙，還直接抽影響到計劃密生育等相關?；緡叩囊虒嵤??？菔终湎А⑻幒侠砝猛粱甑睾颓袑嵄Ｃ钭o耕地途（屑我國第一個撕在單項法中拋明確衰的基本國策搶）堆初次領袖講葉話：199過2年挑初次文件明寄文規(guī)定：1殖984年你明文法定：煙1998年泳領袖講話：醬珠①念1992年縱6月2日毒，李鵬題詞落：“十分珍押惜和合理利裹用每寸土地孕，切實保護秤耕地，是我們國必須長期雞堅持的一項甩基本國策”遺②樓胡錦濤20潤03年在中克央人口資源員環(huán)境工作座嫩談會講話：三“詢國土資源工喪作，要堅持轉(zhuǎn)開發(fā)和節(jié)約避并舉，把節(jié)紡約放在首位濫，在保護中犬開發(fā)，在開混發(fā)中保護，推最大限度地嘩發(fā)揮資源的峽經(jīng)濟效益、赴社會效益和置環(huán)境效益念”土文件規(guī)定：播①瞧1984年上五屆全國人吉大四次會議線政府工作報蔥告指出：頓“硬我國人口多慈，耕地少，長隨著人口增連長，這個矛抖盾將會越來童越尖銳。十溝分珍惜每寸樸土地，合理閘利用每寸土呼地，應該是鉛我國的國策年”②步1986年蒙在始中共中央、罷國務院《關隸于加強土地勺管理、制止擠亂占耕地的森通知》中指黨出：士“磚十分珍惜和困合理利用每孟寸土地，切寇實保護耕地制，是我國必睬須長期堅持肯的一項基本捏國策懷”③磚1991年惠七屆全國人殖大四次會議聞通過的《恨國民經(jīng)濟和粗社會發(fā)展十目年規(guī)劃和“唱八五”計劃沃綱要勢》箱中嫌明文：康“安將保護耕地崖、計劃生育學和環(huán)境保護稈共同列為我懲國的三項基構(gòu)本國策挨”窄明文法定：尼1998夸年燙新修訂的聾《土地管理富法》室中幟規(guī)定“十分群珍惜、合理狂利用土地和嫩切實保護耕弟地是我國的宰基本國策”猾①恒1982年鳴《憲法》菜第十條晚：痕“包一切使用土在地的組織和砍個人必須合帖理地利用土斑地渴”②許2001年挽《中共中央團、國務院關分于做好20耳01年農(nóng)業(yè)惑和農(nóng)村工作譽意見》指出桂：施“螺在推進農(nóng)業(yè)淡結(jié)構(gòu)調(diào)整中款，一定要重復視保護糧食失生產(chǎn)能力，袖特別是保護碰好基本農(nóng)田壺，不能隨意勤把耕地轉(zhuǎn)為罵非農(nóng)用地。倚這是關系國宜家糧食安全微的大事，切己不可大意寸”③才2003年批十六屆三中珠全會《中共戒中央關于完州善社會主義剃市場經(jīng)濟體恢制若干問題桃的決定》指抖出，要“實肌行最嚴格的膜耕地保護制塌度，保證國留家糧食安全墾”湯政策制定環(huán)款節(jié)：在與土燕地利用有關賠的文件的制胸定過程中，亮一般都體現(xiàn)堅了這一基本剩國策的精神祖政策實施環(huán)刷節(jié)：與這一轟基本國策有風悖的情況一昨般都出現(xiàn)在置政策實施中堪，因此，通健過《國務院遭關于深化改作革嚴格土地社管理的決定服》（國發(fā)〔胸2004〕文28號）、睬《國務院辦欄公廳關于建亂立國家土地籍督察制度有叛關問題的通泳知》（國辦獨發(fā)〔200朗6〕50號悄）等文件建奴立了土地督肺察制度，成域立了相關工沫作隊伍，以啊監(jiān)督這一基鼻本國策的落駕實情況。土順地督察制度掃由境三個工作機養(yǎng)制勁組成：伏①叔發(fā)現(xiàn)機制，脅通過采用遙金感監(jiān)測等先卡進技術(shù)和運頂用媒體揭露乒、群眾舉報肢、實地巡查雨、查閱檔案圈等手段，及華時發(fā)現(xiàn)督察戒范圍內(nèi)的土爐地違法違規(guī)賭情況金②豪審核機制，趁研究確定對指建設用地審變批事項進行絲審核的操作搏程序，對省真級和計劃單救列市人民政持府建設用地塘審批事項的影真實性、合生法性進行審葡核阻③哭糾正機制，千對省級和計陡劃單列市人惰民政府土地棟違法違規(guī)行能為，提出糾竄正整改意見榜我國土地資絲源的求基本堪國情是：杯①紀土地資源總姜量大，但人惰均占有土地妨少狡②醫(yī)土地類型多闊，但山地多養(yǎng)于平地韻③我土地資源的沙地區(qū)分布不腥平衡，耕地存資源采的生產(chǎn)力費水平截較拳差假④推難以利用的曬土地資源面散積大，后備前土地資源潛露力不足，特如別是耕地后蕩備資源不足追⑤肝土地資源利拖用程度低，咽土地浪費嚴殊重膜對外級開放寇初次領袖講脫話：口1984年默初次文件明異文規(guī)定：1熱984年（梯屬于追認，敵即已經(jīng)實行蘭較長時間后文才在文件中弱明確）塌明文法定：他尚未明文法抬定明確染領袖講話：毒①懶1984齡年，鄧小平足指出套：芝“想中國的發(fā)展傘離不開世界辜。挨對內(nèi)經(jīng)濟搞紙活，對外經(jīng)墓?jié)_放，不緒是短期的政梅策，而是長銅期的政策薄”②抓1997痛年江澤民在冊會見全國外紗資工作會議話代表時提出加：孫“戴引進來和走苦出去，是我青們對外開放家基本國策兩壓個緊密聯(lián)系誓、相互促進紫的方面，缺羽一不可秧”③稠2007年金胡錦濤流在中歐共中央政治壁局集體學習猜中喚強調(diào)某：濕“政在新世紀新者階段，我們冒要緊緊抓住呢和切實用好吊重要戰(zhàn)略機鞭遇期，實現(xiàn)切全面建設小適康社會的宏踏偉目標，必爽須繼續(xù)毫不完動搖地實施死對外開放的柄基本國策榴”廚文件規(guī)定：夾測①末1984年伴十二屆三中癢全會《中共瞞中央關于經(jīng)寒濟體制改革儀的決定》中忌明確意“砍十一屆三中抖全會以來，誤我們把對外蔽開放作為長界期的基本國軟策，作為加蓬快社會主義庸現(xiàn)代化建設牌的戰(zhàn)略措施聯(lián)，在實踐中杰已經(jīng)取得顯因著成效捏”②尿1997年辣十五大報告仇《高舉鄧小只平理論偉大擁旗幟，把建虎設有中國特僚色社會主義縱事業(yè)全面推著向二十一世捆紀》明文商：“對外開辭放是一項長通期的基本國批策，面對經(jīng)召濟、科技全史球化趨勢，得我們要以更濁加積極的姿鄰態(tài)走向世界剪，完善全方夕位、多層次徐、寬領域的張對外開放格藝局，發(fā)展開俯放型經(jīng)濟，靠增強國際競餓爭力凡”③狡2007年欺十七大修改些的《養(yǎng)中國共產(chǎn)黨夫章程戒》況“迫總綱牌”預中明文：使要堅持對外呼開放的基本反國策，吸收嫌和借鑒人類禾社會創(chuàng)造的養(yǎng)一切文明成捏果。她明文法定：水尚未明文法董定鼓①耗1982年欣十二大報告富《功全面開創(chuàng)社散會主義現(xiàn)代派化建設的新朝局面嚷》：費“勺我們進行社氣會主義現(xiàn)代束化建設，必剝須立足于自驅(qū)力更生，主過要靠自己艱哈苦奮斗。這伶是絕對不能艦動搖的。擴學大對外經(jīng)濟迎技術(shù)交流，肯目的是增強字自力更生的懂能力，促進收民族經(jīng)濟的概發(fā)展，而決財不能損害民轉(zhuǎn)族經(jīng)濟群”②敢2005年疑《中共中央烈關于制定國項民經(jīng)濟和社勢會發(fā)展第十牧個五年計劃懶的建議》把洲“發(fā)展開放座型經(jīng)濟”作辛為我國對外史開放的目標沾政策制定環(huán)丟節(jié)：198鄉(xiāng)7年成為社柳會主義初級棕階段基本路續(xù)線的主要內(nèi)妹容：領導和慮團結(jié)全國各企族人民，以杯經(jīng)濟建設為婦中心，堅持勺四項基本原肺則，堅持改氏革開放。因只此，對外開件放與改革一累樣體現(xiàn)在幾標乎所有相關邁政策中桶政策實施環(huán)陪節(jié)：匠在發(fā)展目標倆、干部政績般考核體系中夏多有體現(xiàn)。明其中，與對喇外開放程度胃有直接關系策的進出口總地量、實際利隆用外資數(shù)量徑等長期以來桐都作為地方鬧經(jīng)濟發(fā)展的丘重要指標拉中國的發(fā)展朝離不開世界揚?？偨Y(jié)歷史憶經(jīng)驗，中國勻長期處于落乒后狀態(tài)的主愈要教訓就是薯閉關自守。接在全球經(jīng)濟公一體化的今揀天，作為發(fā)情展中國家的習中國如果不趕能與全球在震經(jīng)濟社會發(fā)富展上順暢交常流，這種落貝后就必然加家劇。因此，蜻將對外開放甲列為一項長放期的基本國主策就是中國蔑崛起的必要鎮(zhèn)手段賺環(huán)境埋保護炊初次領袖講測話：膨1983年薪初次文件明挨文規(guī)定：疑1990年突明文法定：饞尚未明文法途定盆領袖講話：焦①死1983年尚，李鵬在全爸國環(huán)境保護明大會上宣布嚷：寺“成環(huán)境保護是羞中國現(xiàn)代化裹建設中的一朽項戰(zhàn)略任務期，是一項基嗽本國策飾”②效1996年燃江澤民在第住四次全國環(huán)悉境保護會議狼上的講話亞：非“傳控制人口增布長，保護生拐態(tài)環(huán)境，是暫全黨全國人塞民必須長期只堅持的基本喪國策鹿”③倡1998年剝胡錦濤在出惜訪韓國期間伏發(fā)言：未“它中國政府高忙度重視環(huán)境降保護問題，添已經(jīng)把保護救和治理環(huán)境方，實施可持見續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略慣作為我們的拌一項基本國禍策酸”騙文件規(guī)定：月①漁1990年陳《誠國務院關于衡進一步加強寄環(huán)境保護工褲作的決定杰》（精國發(fā)[19顏90]65油號誤）：叨“均保護和改善監(jiān)生產(chǎn)環(huán)境與蹄生態(tài)環(huán)境、率防治污染和倍其他公害，采是我國的一塵項基本國策鏟”②誦1991年指《品國民經(jīng)濟和薄社會發(fā)展十肅年規(guī)劃和“靜八五”計劃券綱要眾》域中曬明文：寇“顆將保護耕地憲、計劃生育夏和環(huán)境保護豆共同列為我蝴國的三項基勁本國策涂”側(cè)原①搖1973年懸《保關于保護和店改善環(huán)境的申若干規(guī)定（緊試行草案）凈》都明確規(guī)定了愧“全面規(guī)劃拒，合理布局趣，綜合利用嶺，化害為利欺，依靠群眾炭，大家動手目，保護環(huán)境賽，造福人民狼”的環(huán)境保殼護方針時和仗“遠三同時制度欲”②糞1982年在《斗憲法冰》旅第很二十六煎條：“國家球保護和改善航生活環(huán)境和京生態(tài)環(huán)境，難防治污染和禮其他公害”拐在第緞十慧條、第續(xù)二十六虹條還有相應杏規(guī)定妻③引2006年劍《份國務院關于狹落實科學發(fā)千展觀加強環(huán)禁境保護的決侮定卸》提到環(huán)境仔保護在新時忠期的師三個轉(zhuǎn)變：想從重經(jīng)濟增儉長輕環(huán)境保聾護轉(zhuǎn)變?yōu)楸炎o環(huán)境和經(jīng)姻濟增長并重括；從環(huán)境保偉護滯后于經(jīng)綁濟發(fā)展轉(zhuǎn)變曾為環(huán)境保護混和經(jīng)濟發(fā)展逢同步；從主奔要以行政辦憑法解決保護枯環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)楣┚C合運用法病律、經(jīng)濟、避技術(shù)和必要栽的行政辦法瓦解決環(huán)境問鞭題販④寧2007年配《節(jié)約能源纏法》第七條滾：貧國家實行有挽利于節(jié)能和壇環(huán)境保護的盜產(chǎn)業(yè)政策，星限制發(fā)展高吩耗能、高污炸染行業(yè)，發(fā)元展節(jié)能環(huán)保于型產(chǎn)業(yè)。緞政策制定環(huán)朝節(jié)：基本沒苗有成為相關迫政策尤其是震經(jīng)濟發(fā)展政教策制定時的攜主要考慮因繳素，直到盡“堵十一五獎”戰(zhàn)期間才有所禽改觀臂政策實施環(huán)私節(jié)：權(quán)——我發(fā)展目標從2006年寫《國民經(jīng)濟拆和社會發(fā)展富第十一個五怖年規(guī)劃綱要揮》中要求的驢14個約束蘋性指標中，游環(huán)境污染控博制指標占了下2個害——樂資源配置栽①泥1980年儀代中期起逐脂漸從國家到印省、地、縣淘建立了獨立櫻的環(huán)境保護晚行政管理體攪系余②債2006年雹列入財政經(jīng)地常性預算單戀獨科目丑——錯干部考核墻2007年弄通過添《主要污染良物總量減排栗統(tǒng)計辦法》毯、《主要污路染物總量減睬排監(jiān)測辦法割》、《主要半污染物總量豐減排考核辦獅法》伶等（簡稱鄉(xiāng)“精三個辦法重”役）將環(huán)境污饞染控制指標鉆逐漸納入了此領導干部政悉績考核體系燥——材政策協(xié)調(diào)飯八項環(huán)境管心理制度指環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環(huán)境保護目標責任制、綜合整治與定量考核、污染集中控制、限期治理、排污申報登記與排污許可證制度。起在一定程度此上起到了政鈴策協(xié)調(diào)的作豐用。就其外筑在影響來說你，其中的環(huán)兩境影響評價失制度是落實況環(huán)保法規(guī)、兔協(xié)調(diào)其它部豈門的主要有秒效手段，采吃用的形式類陷似猴“矛一票否決鬼”奧：根據(jù)相關孝規(guī)定，各級鄙計劃（包括出基本建設、喚技術(shù)改造等宿職能）、土逮地管理、銀昆行和工商行編政管理部門宇，均應在其劃審批業(yè)務范變圍內(nèi)納入環(huán)岔境影響評價型內(nèi)容，而且膝，對于環(huán)評慮報告書未或植批準的項目澆，計劃部門嗓不得受理設滾計任務文件步的審查，土壽地管理部門陶不予辦理土估指環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環(huán)境保護目標責任制、綜合整治與定量考核、污染集中控制、限期治理、排污申報登記與排污許可證制度。監(jiān)①斗從來也沒有瓦發(fā)達國家在秤工業(yè)化階段吊享受的環(huán)境枝容量水②算經(jīng)濟增長方慎式仍然是妖“鞭高資源消耗分、高環(huán)境污筒染、低經(jīng)濟寧產(chǎn)出漿”③勤目前的情況火仍然是總體棉惡化、局部旋改善脹④南近年來，污膚染問題嚴重巧影響社會穩(wěn)縮定，因環(huán)境厚問題引發(fā)的楊群體性事件跪以年均29允%的速度遞飛增。200喚5年，全國濾發(fā)生環(huán)境污坦染糾紛5.侍1萬起摧忍水土揮保持折初次領袖講問話：抖1997年嘆初次文件明浪文規(guī)定：筍1993年榴明文法定：茄尚未明文法僚定狼領袖講話：拐①養(yǎng)1997年拘江澤民在黨文的十五屆一犧中全會上指式出：“大江勾大河上中游悶地區(qū)的水土悟保持和流域動治理，是改煤善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卸條件和生態(tài)說環(huán)境的根本羽措施，必須曾高度重視，匪做好規(guī)劃，怒堅持不懈，演長期奮斗”吃②廈夕2004年摧胡錦濤在中魂央人口資源嘆環(huán)境工作座室談會上講話云：白“盛要進一步加顧強節(jié)水灌溉坡、人畜飲水抱、農(nóng)村水電冊、水土保持傘、牧區(qū)水利隸和預防傳染銅病項目等農(nóng)生村水利基礎脾設施建設，忘保護和提高陜農(nóng)業(yè)特別是銹糧食生產(chǎn)能瑞力，促進農(nóng)開民增收如文件規(guī)定：掩1993年盟,《國務院獅關于加強水利土保持工作禿的通知》脖指出骨:害“刊水土保持是久山區(qū)發(fā)展的錄生命線,是東國民經(jīng)濟和普社會發(fā)展的平基礎,是國書土整治,江耗河治理的根帝本,是我們躬必須長期堅攜持的一項基鞏本國策違”姑撲①校1982年煩《水土保持夏工作條例》暖第二條驢“汗水土保持工遭作的方針是勺：防治并重液，治管結(jié)合蛋，因地制宜鵝，全面規(guī)妥劃，綜合治功理，除害興攔利圾”②柱1991年辮《水土保持條法》第四條兩“爪國家對水土功保持工作實憐行預防為主賤，全面規(guī)劃病，綜合防治綱，因地制宜慧，加強管理盛，注重效益傲的方針漫”咐，爬第五條夏“坡國務院和地綢方人民政府卸應當將水土怕保持工作列融為重要職責烤，采取措施駁做好水土流諒失防治工作約”蝕政策制定環(huán)悔節(jié)：通過《水水土保持法終》、199任3年《壓水土保持法希實施條例服》，對相關睬政策中體現(xiàn)趣有利于水土紙保持的精神廳起到了一定誼作用偏（但這些相匙關法規(guī)中并膠未明確水土尊保持是基本情國策）仿政策實施環(huán)憂節(jié)：搖《水土保持沉法》中有相拘關規(guī)定（如驚縣級以上人貍民政府應當添將水土保持題規(guī)劃確定的屠任務，納入馳國民經(jīng)濟和震社會發(fā)展計細劃，安排專柔項資金，并帝組織實施尾）。另外，窗目前通過鋸“三權(quán)、一悉案、三同時腿”制度深在政策實施什中推進水土集保持工作。遼“筐三權(quán)占”惑即監(jiān)督權(quán)、域?qū)徟鷻?quán)、收騾費權(quán)。監(jiān)督異權(quán)是指水行戀政主管部門味對水土保持圓法及實施條胳例的執(zhí)行情河況有監(jiān)督檢蝦查的權(quán)利。額審批權(quán)是指抗對從事與水昆土保持有關續(xù)的生產(chǎn)建設畢的公民法人丹或其他組織匠申報的水土崗保持方案有謝審批的權(quán)利盜。收費權(quán)是演指對造成水樓土流失的開滋發(fā)建設單位散或個人有征版收水土流失飼防治費和補犬償費的權(quán)利酬。協(xié)“掛一案眉”猴即在山區(qū)、狹丘陵區(qū)、風球沙區(qū)的大型貿(mào)建設項目的援環(huán)境影響報賞告書中，必仗須有水行政億主管部門同欠意的水土保勒持方案；在佳山區(qū)、丘陵隸區(qū)、風沙區(qū)典依照礦山資占源法的規(guī)定抄開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集言體礦山企業(yè)寄和個體申請隨采礦，必須遣持有縣級以蟻上地方人民刮政府水行政漆主管部門同拆意的水土保敢持方案，方靈可申請辦理榮采礦批準手商續(xù)。弟“部三同時淺”初即指建設項干目中的水土闊保持設施，憤必須與主體分工程同時設春計、同時施狼工、同時投蝕產(chǎn)使用。建煌設工程竣工魄驗收時，應秩當同時驗收倦水土保持設葵施，并有水巴行政主管部梅門參加媽①盯我國水土流跟失面積約占帆國土的1/酒3，水土流階失是我國的嫂頭號環(huán)境問踏題：生態(tài)系諒統(tǒng)的穩(wěn)定性爬在很大程度眨上取決于自水然界中的水吵土資源條件陸。水土保持令不僅是生態(tài)貫環(huán)境建設的湊主體，也是蜘生態(tài)環(huán)境建楚設的基礎。舊②遷要保證農(nóng)業(yè)湖的可持續(xù)發(fā)莊展，必須從婚根本上改變屑生產(chǎn)條件，伸水土保持就皇是改善農(nóng)業(yè)比生產(chǎn)條件最右重要的舉措欠節(jié)約貝資源閣初次領袖講窯話：利1999年川初次文件明漸文規(guī)定：呀2005年狼明文法定：文2007年送領袖講話：擦①迅江澤民在1泉999年猛中央人口、越資源、環(huán)境斧工作座談會揉上指出：貍“嚼促進我國經(jīng)胸濟和社會的咸可持續(xù)發(fā)展掛，必須在保伶持經(jīng)濟增長滋的同時，控象制人口增長盯，保護自然爛資源，保持云良好的生態(tài)翠環(huán)境。這是猾根據(jù)我國國翁情和長遠發(fā)世展的戰(zhàn)略目秩標而確定的粱基本國策拍”②袍朱镕基在繩2000年金中央人口、怒資源、環(huán)境能工作座談會健上的講話翁：牧“辱計劃生育、戲環(huán)境保護、移資源保護和軟合理利用都繳是我國的基筍本國策，必尺須年年下大叫功夫來狠抓黃落實趴”③育2005年議在仇建設節(jié)約型它社會展覽會腦上，精胡錦濤強調(diào)錘，節(jié)約資源聞是我國的一鉆項基本國策際。節(jié)約土地羊、能源、淡臺水、礦產(chǎn)資江源，對實現(xiàn)璃經(jīng)濟社會可緣持續(xù)發(fā)展具犁有重大意義采。我們要從項貫徹落實科蓄學發(fā)展觀的者高度，充分顯認識節(jié)約能匹源資源的極振端重要性和品緊迫性，加制快推進建設皆節(jié)約型社會朗的各項工作圾。箏文件規(guī)定：論①插2005年娃中共強十六屆五中吧全會《鎮(zhèn)關于制定國拆民經(jīng)濟和社牧會發(fā)展第十鑄一個五年規(guī)再劃的建議惱》明文：缸“撤要把節(jié)約資卷源作為基本殺國策，發(fā)展警循環(huán)經(jīng)濟，逃保護生態(tài)環(huán)毀境，加快建陽設資源節(jié)約倡型、環(huán)境友進好型社會，京促進經(jīng)濟發(fā)言展與人口、多資源、環(huán)境坐相協(xié)調(diào)蝕②載2006年唇《國民經(jīng)濟褲和社會發(fā)展我第十一個五敏年規(guī)劃綱要舒》：毅“旨必須加快轉(zhuǎn)暮變經(jīng)濟增長堆方式.要把毛節(jié)約資源作含為基本國策億,發(fā)展循環(huán)閃經(jīng)濟,保護央生態(tài)環(huán)境,視加快建設資鄭源節(jié)約型,辱環(huán)境友好型濾社會,促進彼經(jīng)濟發(fā)展與賄人口,資源賺,環(huán)境相協(xié)驗調(diào)覆”③會2007年膊十七大報告抬：販“瞧堅持節(jié)約資禮源和保護環(huán)故境的基本國破策，關系人邊民群眾切身伯利益和中華雙民族生存發(fā)沾展。必須把惑建設資源節(jié)馳約型、環(huán)境停友好型社會持放在工業(yè)化霧、現(xiàn)代化發(fā)姻展戰(zhàn)略的突幸出位置，落疏實到每個單霜位、每個家陪庭。筑明文法定：面2007年扶《口節(jié)約能源法玩》鴿第四條明確奶規(guī)定：“節(jié)他約資源是我具國的基本國失策。國家實嗎施節(jié)約與開境發(fā)并舉、把擾節(jié)約放在首盆位的能源發(fā)廢展戰(zhàn)略”刮①耍1982年貫《憲法》婦第殺九某條壩：吳“答礦藏、水流鑄、森林、山鋒嶺、草原、汁荒地、灘涂黃等自然資源羨，都屬于國渠家所有，即懲全民所有；陷國家保障自厘然資源的合般理利用，保報護珍貴的動需物和植物。速禁止任何組繼織或者個人利用任何手段胞侵占或者破只壞自然資源朽”斗，第十四條勤“休國家厲行節(jié)景約，反對浪牌費答”②迫2007年搖《節(jié)約能源公法》葉“謙國務院和縣殊級以上地方陪各級人民政勒府應當將節(jié)坊能工作納入店國民經(jīng)濟和羽社會發(fā)展規(guī)敘劃、年度計倦劃，并組織錄編制和實施住節(jié)能中長期特專項規(guī)劃、谷年度節(jié)能計星劃薦”樣；冶國家實行有界利于節(jié)能和把環(huán)境保護的怨產(chǎn)業(yè)政策，餅限制發(fā)展高介耗能、高污繩染行業(yè)，發(fā)執(zhí)展節(jié)能環(huán)保福型產(chǎn)業(yè)奴政策制定環(huán)杰節(jié)：通過《頁節(jié)約能源法怒》等構(gòu)建了瀉能體現(xiàn)攏“酒節(jié)約資源博”鴉精神的政策包過程蹄政策實施環(huán)悔節(jié)：通過績2006年逮頒布的《怖國民經(jīng)濟和礦社會發(fā)展第份十一個五年名規(guī)劃綱要》友和2007午年《節(jié)約能閘源法》、2惕00蜜7年《千國務院批轉(zhuǎn)辛節(jié)能減排統(tǒng)怠計監(jiān)測及考臂核實施方案虎和辦法的通梢知宇》（泳國發(fā)〔20昌07〕36稍號搖）以及國務隨院頒布的懲《單位GD孝P能耗統(tǒng)計批指標體系實循施方案》、純《單位GD蔑P能耗監(jiān)測理體系實施方慨案》、《單透位GDP能賣耗考核體系翻實施方案》億（簡稱嶄“探三個方案支”陸）在發(fā)展目作標、資源配傘置、干部考協(xié)核上建立了月有利于面“局節(jié)約資源鍋”閥的政策實施吩環(huán)境筆——命發(fā)展目標：則《印國民經(jīng)濟和虧社會發(fā)展第沾十一個五年跨規(guī)劃綱要》烏確定的發(fā)展粉目標中有4庫項屬于節(jié)約蛾資源領域：庫資源利用效禾率顯著提高陶，單位國內(nèi)林生產(chǎn)總值能圈源消耗降低草20%左右您，單位工業(yè)枝增加值用水茂量降低30發(fā)%，農(nóng)業(yè)灌騙溉用水有效篩利用系數(shù)提抽高到0.5農(nóng)，工業(yè)固體晚廢物綜合利罵用率提高到速60%。省綱、自治區(qū)、駕直轄市人民黑政府每年向居國務院報告藥節(jié)能目標責符任的履行情暑況扣——離干部考核：撐一票否決制紗和責任追究貝制。根據(jù)《舊節(jié)約能源法丸》，節(jié)能目乏標完成情況抱將作為地方壩人民政府及第其負責人考形核評價的內(nèi)爪容。通過樹“誕三個方案薯”樸，將節(jié)能指江標完成情況膊納入了領導連干部政績考盼核中暮——粗資源配置：擁“考核通過洗的，優(yōu)先加法大對該地區(qū)儀污染治理和剖環(huán)保能力建求設的支持力織度；考核未合通過的，暫句停該地區(qū)所眼有新增主要龍污染物排放銅建設項目的體環(huán)評審批和森項目核準獲姜批準、暫停冠安排中央環(huán)壯保專項資金頌”萌①僵雖然自然資綱源總量大、著種類較全，混但人均占有登量少、自然釘資源分布不咸均衡研②采資源利用效漢率低、浪費桐嚴重?！?疊006中國鴿可持續(xù)發(fā)展巡戰(zhàn)略報告》霜對世界59鬼個主要國家屑的資源績效弊水平進行了淺排序，結(jié)果仗顯示中國資椅源績效僅排墾在第54位民，是資源利述用績效最差肢的國家之一啄。鏟③態(tài)我國整體來宴看處于工業(yè)貧化中期，經(jīng)示濟增長方式謠是科“剪高資源消耗約、高環(huán)境污逼染、低經(jīng)濟膛產(chǎn)出抬”榆，單位資源大的經(jīng)濟產(chǎn)出者量較低，也玉喪失了發(fā)達傷國家在工業(yè)可化階段享受反的廉價資源找的獲取條件王1.3我國不基本國策的景制定和實施粗現(xiàn)狀劉命名標準的川問題只是我胸國基本國策浙問題的痰“鉗冰山一角軟”他，在基本國校策政策過程喂中還有更多眠的表面問題資和潛在的制鵲度問題。例柳如，盡管多稠數(shù)基本國策奸在重大文件士和有關法律墨中有所體現(xiàn)伯甚至說明了核落實辦法，衛(wèi)但其實施現(xiàn)魔狀不盡人意蜓，問題頗多砌；而且，所漲有基本國策翠均不同程度黨地存在這些杜問題?？梢岳鋸娜齻€方面租概括基本國靠策制定和實懸施中的突出蠻問題：名稱進遭亂用、實太施被擱置、籃沖突待協(xié)調(diào)睡。甲哀名稱遭亂用攀這種淹亂用有兩方霜面所指：煮一方面可稱新之為舟“氧信口開河假模作真踏”逢：由于基本然國策冠名能節(jié)彰顯重要意迅義，而又無視相關法規(guī)限倍定對這一詞究組的使用，拘因此在許多險公眾場合，飄各種級別的帽領導、專家流乃至傳媒工也作者將許多桿事務信口冠筒名為基本國爸策，導致了須公眾對基本俗國策認識較懲為混亂；另悲一方面，溫“萬假作真時真勿亦假翼”鍵：這一概念湯被隨意使用不，也沖淡了伏真正的基本討國策應有的汗影響力，有到關方面和公捕眾對基本國斥策容易失去陵應有的尊重習和敏感。甚扔至像計劃生濃育這樣具有丟強影響力且陷明文法定的德基本國策，胖在表述中也飲時常被更改禾為殿“潤控制人口嚴”妄等。這實際插上等于擅自吐更改了政策蛾的著力點。朗壟實施被擱置政實施被擱置田有以下兩方搞面體現(xiàn)：爐①憲有名無實，痕只有籠統(tǒng)的揀說教式的績“厘應該怎么辦府”遞，卻沒有建景立政策制定嶼和實施環(huán)節(jié)略的保障機制俯。例如，從軟表1統(tǒng)中可見，環(huán)制境保護在相劑當長的時期挽內(nèi)一直處于總邊緣化狀態(tài)浙，在人、財上、物等資源師配置和干部閣政績考核等膊落實基本國宋策必需的保濾障措施上都伙沒有硬性規(guī)局定，以致環(huán)拿境保護目標樸無法完成在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》確定的指標中，主要污染物（包括二氧化硫和化學需氧量）排放量指標沒有完成。逢；尾②孟實而不力。冠即便基本國毛策在有關保富障機制上有辣所體現(xiàn)，但窩由于是否遵耗守基本國策唱的利益關系留差別巨大且清保障機制仍悄然存在漏洞報（如對領導構(gòu)干部的責任扛追究機制不糟健全）而落傭?qū)嵅涣?。例揭如，在快速謝城市化過程蟻中，征地和遲賣地之間的謙價差巨大近20年來，國家向農(nóng)民征用土地約1億畝，國家利用壟斷一級市場的制度和征地廉價剪刀差(土地市場價——征地補償費之差)總共從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)以市場價折合達2萬億元以上。埋，甚至成為蔑地方政府主祖要預算外經(jīng)曠費來源，以趴致地方政府逝對將耕地轉(zhuǎn)錦化為建設用覽地有強烈的印違規(guī)動機。邪盡管紗農(nóng)民承包的無土地，具有鐘生產(chǎn)資料，童家庭財產(chǎn)，犧生活保障三犧種功能，侵直占農(nóng)民的土扶地，也就剝跨奪了農(nóng)民生跟產(chǎn)生活的來版源志。但這種危裳機因為和經(jīng)據(jù)濟建設的短堤期利益、地法方利益相沖礙突，且不能植迅速、有力皺地體現(xiàn)在政劑績考核上，堪因而使毒“潤切實保護耕廈地財”舌這樣的基本在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》確定的指標中，主要污染物（包括二氧化硫和化學需氧量）排放量指標沒有完成。近20年來，國家向農(nóng)民征用土地約1億畝，國家利用壟斷一級市場的制度和征地廉價剪刀差(土地市場價——征地補償費之差)總共從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)以市場價折合達2萬億元以上。佳膽沖突待協(xié)調(diào)辯就實施效果鉆而言，與實思施被擱置具壓有同等影響駐的就是政策兇沖突不過，這倒是基本國策“廣范圍、跨部門”特點的固有反映。圍繞基本國策的政策沖突肯定要比一般政策的沖突更普遍。搞?？梢詫⑵鋫?cè)它政策與基霸本國策的沖擋突分為兩類味：第一類是之條文沖突，瓜即某些政策卻從字面上就萌直接有與基蘆本國策相違和背的地方；錯第二類是導笛向沖突，即告某些政策出抖臺后形成了丈影響基本國賄策執(zhí)行效果淺的不利導向蔑。功條文沖突（唇尤其是基層鈴政府出臺政丈策中的條文每沖突）的情督?jīng)r，隨著政免策制定的規(guī)學范化、公開逆化以及各級令政府貫徹壁“烈依法行政憶”金原則將越來撕越少，但政賀策導向沖突解的情況卻日吧漸普遍。這命可以計劃生土育為例加以盈說明。盡管吧其制度化程急度在七個基偷本國策里相鉆對最高，但天“盈十五牽”伙期間出臺的多諸多普惠性平惠民政策，唇并未考慮對右計劃生育利江益導向的影答響這些政策要么是徹底的普惠，要么只是根據(jù)個人經(jīng)濟條件進行篩選，基本沒有對受益人以是否符合基本國策為標準進行的資格認定。這似乎有助于實現(xiàn)“機會均等化”，卻忽略了一個普遍存在的事實：從符合政策（尤其是基本國策）的角度而言，人群本身是差別化的，有少數(shù)人因為在某些方面違反了既有政策甚至是基本國策，在享受這些新出臺的惠民政策時不應獲得機會公平。否則，惠民政策就會產(chǎn)生不利于基本國策執(zhí)行的激勵效果：對不符合基本國策的人群而言，違“規(guī)”之后還能照樣受益于有關政策，甚至受益程度大于違“規(guī)”所失。這必然產(chǎn)生從經(jīng)濟考慮角度而言的違“規(guī)”導向。這不僅加大了基本國策的執(zhí)行難度，對符合政策的人而言，這事實上也構(gòu)成了機會不公平。鞭。例如，治200希4嗚年開始實施腔的教育“兩易免一補”政鹽策，尤其是奔2006年率開始全部免泳除農(nóng)村義務憤教育階段學飾雜費，毒在相當程度妄上襯降低了群眾劑撫育子女的旦成本。陽由于享受政蝦策的八類人蘭群的劃分標鍵準主要就是框“井經(jīng)濟困難免”勝，這樣的惠夢民政策反而胸可能起到激霞勵部分低收睡入家庭超生濕的效果飽。線而且，目前按享受政策的儲農(nóng)村亞貧困學生蹄多數(shù)憂來自雙子女茂或多子女家耽庭，咽有相當數(shù)量悅屬于存違法生育子印女，粒其中還包括置了比例不高潔但絕對數(shù)量吧不低的甩還未接受違帆法生育分經(jīng)濟懲罰措疊施（繳納罰繳款和社會撫盾養(yǎng)費等）處槳理的戀。刑這種狀況有朋可能形成對勇群眾的誤導惡：炊反正讀書不愧要錢了，超蘇生虹的孩子滑國家還要豈一視同仁地符補助蠅學費基，狀超生比計生盞更劃算這方面盡管缺少全國或省的面上數(shù)據(jù)，但許多局部調(diào)查都表明了這一問題的普遍性。例如在重慶忠縣的局部調(diào)查表明，享受政策的農(nóng)村貧困學生中，屬于違法生育的占到1/3，屬于未交清社會撫養(yǎng)費的占1/10。拴。類似這樣螺的政策導向充沖突，在產(chǎn)澡業(yè)發(fā)展與環(huán)竟境保護之間哀、在城市發(fā)不過，這倒是基本國策“廣范圍、跨部門”特點的固有反映。圍繞基本國策的政策沖突肯定要比一般政策的沖突更普遍。這些政策要么是徹底的普惠，要么只是根據(jù)個人經(jīng)濟條件進行篩選，基本沒有對受益人以是否符合基本國策為標準進行的資格認定。這似乎有助于實現(xiàn)“機會均等化”，卻忽略了一個普遍存在的事實：從符合政策（尤其是基本國策）的角度而言，人群本身是差別化的，有少數(shù)人因為在某些方面違反了既有政策甚至是基本國策，在享受這些新出臺的惠民政策時不應獲得機會公平。否則，惠民政策就會產(chǎn)生不利于基本國策執(zhí)行的激勵效果：對不符合基本國策的人群而言，違“規(guī)”之后還能照樣受益于有關政策，甚至受益程度大于違“規(guī)”所失。這必然產(chǎn)生從經(jīng)濟考慮角度而言的違“規(guī)”導向。這不僅加大了基本國策的執(zhí)行難度，對符合政策的人而言，這事實上也構(gòu)成了機會不公平。這方面盡管缺少全國或省的面上數(shù)據(jù)，但許多局部調(diào)查都表明了這一問題的普遍性。例如在重慶忠縣的局部調(diào)查表明，享受政策的農(nóng)村貧困學生中，屬于違法生育的占到1/3，屬于未交清社會撫養(yǎng)費的占1/10。例如，國家促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這本來是促進“人與自然和諧相處”的重要舉措，但卻未讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要導向部門——環(huán)境保護部門參與到相關政策制定和執(zhí)行中，只是籠統(tǒng)地提到在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要注意落實科學發(fā)展觀，而環(huán)境保護部門并不能實質(zhì)性參與，這就造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的激勵機制中經(jīng)濟因素過多而環(huán)保因素很少且沒有實質(zhì)性約束手段，容易導致所謂“高新技術(shù)改造的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)”發(fā)展規(guī)模進一步擴大。在污染物排放標準仍然顯著高于環(huán)境質(zhì)量標準的情況下，這種產(chǎn)業(yè)政策難以從環(huán)保角度控制經(jīng)濟規(guī)模，因而可能加大完成《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》里規(guī)定的環(huán)境保護約束性指標的難度。培2基本國尋策制定和實滲施問題的制益度成因分析攤一般而言，既基本國策制欣定和實施過固程中的問題融，有主觀、食客觀兩方面估成因：基本狀國策代表了轉(zhuǎn)國家的全局擾、長期利益出，現(xiàn)實中則青常會出現(xiàn)個孕人、地方短拼期利益與國膏家全局、長堡遠利益不一姥致的現(xiàn)象，晨這種情況下寄忽視甚至違祥背基本國策蛋就具有了主版觀可能性；碧但這種主觀陸可能性最終恭轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實途并成為所有罷基本國策都那不同程度存施在的現(xiàn)象，劍還與客觀上逝基本國策制扎定和實施中蠢的非制度化穩(wěn)（或制度化椒因素不強）戀有關1.3節(jié)所述命名、實施、協(xié)調(diào)等方面的問題，均與非制度化（或制度化因素不強）有關。冠。盡管缺少寇對基本國策胳制定和實施估情況的定量姐調(diào)查，難以榴從規(guī)范意義閘上探討基本經(jīng)國策的應然雷模式和甄別究相關問題的凱影響因素、掏影響程度，信但利用制度嚴化張——剝非制度化分噸析框架，可斯以定性明晰桌非制度化在資基本國策制并定和實施問蜻題中影響究民竟有多大、恩作用方式是款1.3節(jié)所述命名、實施、協(xié)調(diào)等方面的問題，均與非制度化（或制度化因素不強）有關。抖2.1研究聯(lián)范式和一般展分析任一個完整的分政策過程包士括政策制定順、政策實施式、政策評估拖、政策反饋控四個環(huán)節(jié)，神制度化影響哨也貫穿這些質(zhì)環(huán)節(jié)，尤其釣對政策制定途和實施環(huán)節(jié)尼中的命名、隆保障、協(xié)調(diào)鈴等重要工作潔影響較大。腥為此，建立叨附獎表2所示分咐析框架，以鍛從政策過程墳理論視角來浩探討制度和犯非制度化因歉素的影響，園從而了解在伍哪些關鍵環(huán)羅節(jié)上非制度摘化因素影響推過大，以致?；緡咧扑啥ê蛯嵤┏鲚o現(xiàn)了前述問腳題。這種分階析并沒有認算為制度化就須一定全面好績于非制度化伏，但認為在不與前述三個姜問題有關的珠方面，較完鏟備的制度化族能更有效地甲遏制基本國妨策被忽視的晚主觀可能性噴轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實得出這種判斷是基于七個基本國策的制定和實施中存在這樣的現(xiàn)象：非制度化因素較多不一定意味著基本國策實施效果不好，但制度化因素作用大才能長期、穩(wěn)定保障基本國策實施效果。盡管這只是筆者整理目前這七個基本國策制定和實施情況中得出的主觀感受，但符合國際慣例，也屬于常識性認知。甩得出這種判斷是基于七個基本國策的制定和實施中存在這樣的現(xiàn)象：非制度化因素較多不一定意味著基本國策實施效果不好，但制度化因素作用大才能長期、穩(wěn)定保障基本國策實施效果。盡管這只是筆者整理目前這七個基本國策制定和實施情況中得出的主觀感受，但符合國際慣例，也屬于常識性認知。疤附表2登制度成因分浙析范式耽制定挽、實施環(huán)節(jié)堡中的享聯(lián)避重要疾工作盲制度因素溜命名句保障皇協(xié)調(diào)績制度化因素明①刑通過體系化株的充分、必亞要條件篩選幕機制，從基屢本國情決定盒的重大對策辜中遴選出少次量具有全局址、長期意義旗的作為基本俗國策酒②猶命名、使用泰場合和方式躁都有法定標爬準昆③盛先法定再貫驗徹實施水①柄相關指標納速入五年規(guī)劃熱（計劃）市②折基本國策主蒜要實施部門泰的機構(gòu)設置鋒、資金安排然、資源調(diào)度膽（人、財、杜物）等在相乳關文件（包焦括法規(guī)）中粉得到確定規(guī)在相關文件蓄中明確了邊“光國策上位邀”抹，其它政策免必須要在制敬定環(huán)節(jié)與其薄協(xié)調(diào)或在實剝施環(huán)節(jié)將是爆否符合基本賭國策作為門凱檻條件（例唐如將計劃生殼育證作為享肌受公共服務禁的必要條件納，將環(huán)境影友響評價作為巡項目上馬的公先行條件等條）距將基本國策彈的實施情況肌納入領導干睛部政績考核圾體系納入領導干部政績考核體系本質(zhì)上是一種間接控制手段，是通過對責任人的控制來保障和協(xié)調(diào)基本國策的，會因反映基本國策實施情況的考核指標的代表性及其在考核體系中所占權(quán)重的不同產(chǎn)生差別較大的效果，理論而言并不能真正保證基本國策的實施效果，因此只能算作介于制度化和非制度化之間的兼性措施（例如，計劃生育政策是將代表性較強的指標納入領導干部政績考核體系本質(zhì)上是一種間接控制手段，是通過對責任人的控制來保障和協(xié)調(diào)基本國策的，會因反映基本國策實施情況的考核指標的代表性及其在考核體系中所占權(quán)重的不同產(chǎn)生差別較大的效果，理論而言并不能真正保證基本國策的實施效果，因此只能算作介于制度化和非制度化之間的兼性措施（例如，計劃生育政策是將代表性較強的指標體系“完成人口計劃及綜合指標情況，包括考核區(qū)間人口出生數(shù)、符合政策生育率、二孩符合政策生育率、政策外多孩率、綜合避孕節(jié)育率、區(qū)間長效避孕措施落實率、社會撫養(yǎng)費當年征收率、統(tǒng)計合格率等”納入領導干部政績考核體系并實行一票否決制才相對較好地保證其實施效果的）。破將基本國策癥的實施情況渴納入領導干忘部政績考核晴體系鵝非制度化因姻素裳（包括人為稅因素、應急捏因素及其它據(jù)隨機因素等勢）踏①壯領袖給予了雨特別關注拾②曬通過技術(shù)官棵僚、社會賢撕達反映的所歸謂套“死民意糞”晨需要碰③添某一階段因較為應急需要星過分強化某竿一方面對策毅①育領袖給予了懶特別關注展②壞各方面形成腳了共識鎖③慢成為基本國的策前就列入丟了財政經(jīng)常除性預算科目勤或有了相關林職能部門負蜘責倡①事領袖給予了會特別關注禿②捐現(xiàn)階段與國近家主導發(fā)展疲理念的兼容烘性較好（如會對外開放與繩經(jīng)濟建設之非間）虹由舅附裹表2可見，析非制度化因蛙素在政策制認定和實施環(huán)譜節(jié)的三個重夕要工作中都姐有多種體現(xiàn)既，這緣于我摟國參與決策岡者和停政策猜過程的兩方不面特點：就頌參與決策者分而言，包括鵝政治權(quán)威（親領袖）、技辟術(shù)官僚和社記會賢達三方窮，其中政治受權(quán)威處于主禿導地位；就煩政策過程而吉言，有以下跨特點：政策坊議程設定與踐政治高度相報關爆，狡政策目標追卵求“模糊共隊識”賄且服從于主樂流發(fā)展理念封（如場“慌以經(jīng)濟建設能為中心制”叮），終政策變動燕過程不規(guī)范滅（包括筍附垮表2中未表攏示的蹄“雹缺少嚴謹?shù)淖笳咴u估和獨反饋環(huán)節(jié)似”離）秒等兄[4]懶。和這兩方面特研點使中國的脊政策過程減“紗人治斥”蒙特征明顯。甘從目前的事榜實來看，基芒本國策在制用定環(huán)節(jié)顯然晃非制度化因集素影響更大寺——“每命名援”滾一般由政治嘩權(quán)威主導。長在實施環(huán)節(jié)溝則不一定箱——題如果制度化扒較為完備，單則參與決策泛者的影響因卵素較小；賀如果制度化好存在漏洞（評如在保障上碑制度化了但舉在協(xié)調(diào)上沒難有）答，則參與決便策者在垃“紡模糊共識拖”奧改變的情況應下也直接影惑響基本國策喊執(zhí)行效果。擠例如，計劃族生育政策在殲確定之初的杰1980年路代，社會各甘界對其措施稍達成高度共歸識，因而政犬策保障和協(xié)舌調(diào)效果都較要好。199薪0年代后期邁進入低生育索率水平后，傍對計劃生育糊嚴厲措施的擔爭論越來越赴多，這時非寄制度化因素可發(fā)揮的作用疏就越來越大餅，計劃生育浴在政策協(xié)調(diào)圖上遇到諸多終問題。蛾不過，麻這種一般分溝析還不能具愿體說明前述補基本國策實拉施問題的成們因，運用制秋度化潤——嚷非制度化分臭析框架，可哄對應于問題灶進一步分析氏。精2.2基本翅國策實施問最題的具體成釘因分析景具體說來，深我國基本國脈策實施問題哪的成因可歸森結(jié)到以下兩朵方面。驗纖理念沒有真斗正落實、保墾障制度存在歌漏洞伏盡管基本國及策是對應于無一定的基本礙國情的國之爬要事，但其升能否真正在秩國家發(fā)展決給策和政策實渠施中占據(jù)應篇有的位置，鑒卻取決于其咸是否能與治潑國主流理念爐相和諧扇——蜓這關系到政免治權(quán)威（領剛袖）對基本卻國策的關注蕉程度，尤其怖在制度化不惡完備的情況扯下。宿例如，19荒83年提出疑環(huán)境保護是未一項基本國結(jié)策，似乎賦炕予了環(huán)境保闖護在治國中丹的基礎性地復位。但在階“庭口號惑——復又快又好、紫標準臣——貸以經(jīng)濟建設慎為中心、干稼部考核供——每GDP是主統(tǒng)要指標訴”焦這樣一套發(fā)賓展模式下，圍除了對外開烏放這樣現(xiàn)階老段與經(jīng)濟建伐設必然存在漿正相關的基恒本國策，其讀它需要協(xié)調(diào)宿的與“蓋基本國策嫩”虛難免為經(jīng)濟投發(fā)展速度讓愁步：環(huán)境保已護和經(jīng)濟發(fā)繞展還是分隔培狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)陰部門和環(huán)保俱部門分別決調(diào)策，經(jīng)濟問下題和環(huán)境問住題分別處置量。甚或環(huán)境臺保護成為經(jīng)拿濟發(fā)展的下胡位政策。這夫樣的結(jié)果就衡是，中國的歷總體環(huán)境污妄染近于薪“檢失控丟”回狀態(tài)。到1鞋990年代換提出可持續(xù)僻發(fā)展理念后零，才使環(huán)境串保護理念與邊經(jīng)濟發(fā)展決碑策結(jié)合起來施。但環(huán)境保勿護還沒有成完為主流意識纏，不足以影屠響和約束各櫻級政府的經(jīng)穩(wěn)濟行為和人演民的生活行閘為。直到持“染以經(jīng)濟建設蹦為中心薄”稅得到重新詮盡釋、科學發(fā)爹展、社會和叨諧成為治國歷主流理念，矮環(huán)境保護在消國家發(fā)展中灑才可能完成飲三個轉(zhuǎn)變：為從重經(jīng)濟增巨長輕環(huán)境保瑞護向保護環(huán)柱境與經(jīng)濟增肌長并重轉(zhuǎn)變稍，從環(huán)境保瞎護滯后于經(jīng)黎濟發(fā)展向環(huán)揚境保護與經(jīng)癢濟發(fā)展同步秤轉(zhuǎn)變，從主唐要用行政辦箏法保護環(huán)境查向綜合運用居法律、經(jīng)濟歡、技術(shù)和必潤要的行政辦構(gòu)法解決環(huán)境娘問題轉(zhuǎn)變。勉這種情況下陳，環(huán)境保護兩才可能不因土為過度追求祝經(jīng)濟增長速積度而被虛置頂。即是說，頸沒有與治國洪主流理念的鍬和諧，基本攀國策很難通懶過相關制度腳建設體現(xiàn)出盆應有的國家杰意志（約束盆性指標、甜“出三個辦法治”懷等都是最近晃兩年才出臺甚的。可參見睜附表1中通“津環(huán)境保護惱”桃部分）存[5]暴。謹理念只是一依方面，還必泊須看到，基北本國策本身右只是一個概秤念，必須再緞經(jīng)過政策保黃障制度的轉(zhuǎn)貿(mào)化才能落實呼。具體來說挽，盡管本文鼠按實然標準彼認定的基本傅國策都是在認“胃國務院發(fā)私”選以上級別文彎件中明確的顫，但必須有善成龍配套的鹿一系列工作蚊文件將基本桐國策細化為恩具體的思路內(nèi)、目標并明芽確有關保障靠制度，基本惰國策才可能露轉(zhuǎn)化為實際生工作（一般望而言，工作役文件中的要煮素包括發(fā)展谷目標、資源正配置、干部趕考核以及政領策協(xié)調(diào)等。壁通常的政策勉保障制度構(gòu)科成要素如表吹3所示）。薄而仿我國基本國親策實施被擱鳥置的主要成圾因，正是政法策實施環(huán)節(jié)遼制度化程度飼不足楚——班基本國策保腐障制度存在促漏洞聞：旬盡管多數(shù)基擋本國策都通膨過文件甚至幅單項法明確計了與保障制托度有關的規(guī)碼定，但這些賽規(guī)定要么過峽于籠統(tǒng)含糊閥、要么在保犯障制度上有霞缺項，使得俊基本國策落護實效果欠佳兆?？梢原h(huán)境督保護為例來動說明基本國引策配套制度某缺失帶來的種危害：環(huán)境虎保護中有令縫不止現(xiàn)象很介普遍，一個駱重要原因是法現(xiàn)有的環(huán)境白行政責任追斬究機制不完阿善，已有的葡環(huán)境行政責峽任規(guī)定沒有造很好地實施游。很多崗“飯土政策、土看規(guī)定更”撓的出臺是由強地方政府集片體研究決定蝴的，而《環(huán)螺境保護法》哭及其它相關錯政策中追究形集體責任的由法律制度不須力且不完善抄。因此，一謀些地方行政寶首長基于?！稗Z弱法等于無沖法博”驚、踐“案法不責眾繡”誕的心態(tài)公開煩違反國家法句律法規(guī)的規(guī)葉定，造成環(huán)蘋境保護中的客“圖違法成本低餡、守法成本決高牲”悠現(xiàn)象。在制贊度化程度不橋足的情況下僅，如果沒有輕介于制度化求和非制度化搶之間的間接呆控制手段予歲以彌補（例捎如，在相關銜基本國策保燃障制度中體斗現(xiàn)中國政策興體系中始“漿強力人治拆”緣的有利一面棗——衛(wèi)將領導干部渠政績考核中攀的責任追究輕制放到異常奧重要的基礎哪性地位），驢就很難保證飯基本國策的冰實施效果這一條，既是計劃生育政策的經(jīng)驗，也是環(huán)境保護政策的教訓：計劃生育政策在實踐中受到的重視和執(zhí)行效果遠超環(huán)境保護，重要原因就是環(huán)境保護在很長時期內(nèi)尚未建立像“納入干部政績考核并一票否決這一條，既是計劃生育政策的經(jīng)驗，也是環(huán)境保護政策的教訓：計劃生育政策在實踐中受到的重視和執(zhí)行效果遠超環(huán)境保護，重要原因就是環(huán)境保護在很長時期內(nèi)尚未建立像“納入干部政績考核并一票否決”這樣在中國具有強推動力的間接制度保障。則附表3怒政策保障制楚度的一般構(gòu)蝦成盡（以計劃生村育和環(huán)境保驚護為例）籠政策保障制發(fā)度構(gòu)成要素松發(fā)展目標風資源配置吊領導干部政毛績考核澡完成情況傻體現(xiàn)在國民透經(jīng)濟和社會獄發(fā)展規(guī)劃中諷人、財、物舌安排，包括伏機構(gòu)設置、適人員配備、至資金機制保熄障等。其中流資金機制保外障還應包括刺事權(quán)、財權(quán)每劃分以及轉(zhuǎn)梯移支付中的根優(yōu)先序等且①棚相關指標是削否成為領導著干部政績考末核的指標掘②逮責任追究制哭度：包括對宴責任主體的升范圍、責任豪的形式、責亭任的承擔條舟件、責任的祥追究主體和采追究程序等撇規(guī)定，以及堂不作為的行晶政責任等（細最有效的責夫任追究就是頓領導干部一出票否決制）綢計劃生育嗽“耐八五閉”娘計劃以來在圣“座國民經(jīng)濟和特社會發(fā)展五宣年計劃（規(guī)忍劃）綱要璃”擊中均有體現(xiàn)抗建立了國家杜、省、地、晃縣、鄉(xiāng)、村庫六級管理機齒構(gòu)和干部隊賄伍，機構(gòu)和區(qū)隊伍均為財剪政經(jīng)費全額唉支持踏1984年港以后，地市互級以下黨委油、政府主要推領導干部均點實行嚴格的姑計劃生育一茫票否決制產(chǎn)（甚至到已勾不屬于政玻府序列的村張一級拉——交村支書同樣詢要被考核）選“孩七五液”遲以來的人口份控制數(shù)量指卸標均順利完帝成枝環(huán)境保護銀直至?！懊撌晃逭簟毙囊?guī)劃中才成矛為約束性指輕標桃機構(gòu)和隊伍簡一般都只到礦縣一級，多勤數(shù)基層機構(gòu)院和隊伍