中國(guó)森林公園和森林旅游的新發(fā)展

中國(guó)森林公園和森林旅游的新發(fā)展（俞暉王興國(guó)）伴隨著城市的迅猛發(fā)展和城市人口的高速增長(zhǎng)，環(huán)境污染加劇，城市生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)，居民生活環(huán)境不斷惡化，越來(lái)越多的市民已不滿足于城市狹小的生活空間和環(huán)境，渴望能暫時(shí)擺脫城市的擁擠和煩躁，到森林中領(lǐng)略大自然的秀麗風(fēng)光，利用森林的特殊功能來(lái)調(diào)節(jié)身心、恢復(fù)心理和生理平衡。森林公園正是在這種歷史背景下誕生，并逐漸發(fā)展成為我國(guó)自然景觀資源保護(hù)的一個(gè)重要基地和人們進(jìn)行森林旅游的主要目的地。一中國(guó)森林公園的發(fā)展概況1.森林公園的定義森林公園是指具有一定規(guī)模和質(zhì)量的森林風(fēng)景資源與環(huán)境條件，能夠依托豐富的生物資源、自然景觀和人文景觀，開(kāi)展森林旅游，并按法定程序申報(bào)批準(zhǔn)的森林地域?！吨袊?guó)森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級(jí)評(píng)定》（GB/T1805～1999）。這一定義得到了學(xué)術(shù)界和管理界的認(rèn)可，它明確了森林公園必須具備以下條件：第一,是具有一定面積和界線的區(qū)域范圍；第二,有相對(duì)穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)，有良好的森林環(huán)境是這一區(qū)域的特點(diǎn)；第三,該區(qū)域必須具有旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值，要有一定數(shù)量和質(zhì)量的自然景觀或人文景觀，區(qū)域內(nèi)可為人們提供游憩、健身、科學(xué)研究和文化教育等活動(dòng)；第四,必須經(jīng)由法定程序申報(bào)和批準(zhǔn)。凡達(dá)不到上述要求的，都不能稱為森林公園。2.我國(guó)森林公園的發(fā)展歷程①第一階段是森林公園的萌芽階段（1979～1981年）。十一屆三中全會(huì)以后，伴隨著我國(guó)旅游業(yè)的恢復(fù)和興起，自發(fā)來(lái)林區(qū)旅游的人逐漸增多，我國(guó)林區(qū)豐富的森林風(fēng)景資源的旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值及發(fā)展前景初步得到認(rèn)識(shí)。1980年8月，原林業(yè)部發(fā)出《關(guān)于風(fēng)景名勝地區(qū)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)保護(hù)山林和開(kāi)展旅游事業(yè)的通知》，開(kāi)始組建森林公園和開(kāi)展森林旅游工作，這一舉措得到了國(guó)家計(jì)委、國(guó)家旅游局等部門的大力支持。1981年原林業(yè)部召開(kāi)森林旅游試點(diǎn)座談會(huì)，選定北京松山、云蒙山林場(chǎng),廣東流溪河、南昆山、大嶺山林場(chǎng),山東泰山林場(chǎng),湖南張家界、南岳林場(chǎng)等作為首批試點(diǎn)。②第二階段是森林公園的起步階段（1982～1990年）。1982年9月，我國(guó)第一個(gè)國(guó)家森林公園——湖南省張家界國(guó)家森林公園的建立，開(kāi)創(chuàng)了在國(guó)營(yíng)林場(chǎng)基礎(chǔ)上建立森林公園的先河，之后，又先后建立了浙江天童、千島湖、陜西樓觀臺(tái)、安徽瑯琊山等國(guó)家森林公園。在這一階段，一是森林公園發(fā)展速度緩慢，9年時(shí)間共建立了16處國(guó)家森林公園，平均每年不到兩處；二是森林公園只是作為國(guó)營(yíng)林場(chǎng)的多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)展，由部省聯(lián)建，總投資5194.5萬(wàn)元，其中國(guó)家投資2110萬(wàn)元，國(guó)家對(duì)森林公園建設(shè)投資較大，為森林公園在短期內(nèi)成為享有盛譽(yù)的重要旅游目的地打下良好基礎(chǔ)。③第三階段是森林公園快速發(fā)展階段（1991～1993年）。這是森林公園一個(gè)特殊的發(fā)展時(shí)期，原因有四：一是1992年鄧小平同志南方講話后，國(guó)家做出了大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定，旅游業(yè)的優(yōu)勢(shì)作用被社會(huì)認(rèn)可;二是隨著林業(yè)“兩?！保刹少Y源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)）現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，林區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)單一木材生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整;三是經(jīng)過(guò)前一階段的實(shí)踐，建設(shè)森林公園，發(fā)展森林旅游所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益及其強(qiáng)勁的帶動(dòng)作用為社會(huì)各界所認(rèn)同;四是1992年原林業(yè)部在大連召開(kāi)了全國(guó)森林公園及森林旅游工作會(huì)議，要求凡森林環(huán)境優(yōu)美、生物資源豐富、自然景觀和人文景觀比較集中的國(guó)營(yíng)林場(chǎng)都應(yīng)當(dāng)建立森林公園。由此在全國(guó)掀起森林公園建設(shè)高潮，僅3年就批復(fù)建立國(guó)家森林公園218處，相當(dāng)于前9年批建總數(shù)的近14倍。加上各省批建的省級(jí)森林公園，到1993年底，全國(guó)森林公園總數(shù)達(dá)到608處。但這種只重?cái)?shù)量的發(fā)展，而忽視了質(zhì)量上的跟進(jìn)，對(duì)今后森林公園的整體發(fā)展帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。圖11991～2002年新建森林公園與國(guó)家森林公園數(shù)量資料來(lái)源：國(guó)家林業(yè)局森林公園管理辦公室統(tǒng)計(jì)資料。④第四階段是森林公園穩(wěn)步發(fā)展階段（1994～2000年）。這一階段的特點(diǎn):一是森林公園數(shù)量穩(wěn)定增長(zhǎng)。7年時(shí)間里共批建國(guó)家森林公園110處，平均每年批建數(shù)量不到16處，省級(jí)、市（縣）級(jí)森林公園數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。到2000年底，全國(guó)森林公園數(shù)量達(dá)到1078處，其中國(guó)家級(jí)森林公園344處，初步建立起了以國(guó)家級(jí)森林公園為骨干，省級(jí)、市（縣）級(jí)森林公園為支撐的全國(guó)森林公園發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。二是行業(yè)管理加強(qiáng)。1994年1月，原林業(yè)部發(fā)布實(shí)施《森林公園管理辦法》，湖南、四川、廣東、山西、貴州等省、市也先后制定了森林公園管理?xiàng)l例或辦法。同年12月，組織成立了中國(guó)森林風(fēng)景資源評(píng)價(jià)委員會(huì)，規(guī)范了國(guó)家森林公園的審批。1996年，頒布了《森林公園總體設(shè)計(jì)規(guī)范》（LY/T5132-95），為森林公園的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)提供了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；1999年國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局頒布了《中國(guó)森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級(jí)評(píng)定》（GB/T1805～1999），使森林公園的發(fā)展逐步走向法制化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。三是多所林業(yè)院校相繼設(shè)置了森林旅游專業(yè)或開(kāi)設(shè)了森林旅游課程，為我國(guó)森林公園建設(shè)和森林旅游業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)了大批后備人才。⑤第五階段是森林公園提高階段（2001～現(xiàn)在）。對(duì)于此階段我國(guó)森林公園的發(fā)展,本文第二部分有詳細(xì)分析,在此不再贅言。3.森林公園旅游發(fā)展情況圖21992～2002年森林公園旅游人數(shù)與直接旅游收入圖31993～2002年森林公園旅游人數(shù)與直接旅游收入增長(zhǎng)率資料來(lái)源：國(guó)家林業(yè)局森林公園管理辦公室統(tǒng)計(jì)資料。1992年我國(guó)森林公園開(kāi)展旅游的直接收入（以門票收入為主）第一次突破億元大關(guān)。在后來(lái)的10年中，森林旅游收入一直保持著高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2000年超出10億元，達(dá)到12.9億元;2002年則達(dá)到37億元，10年間年均增長(zhǎng)率達(dá)到48.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)國(guó)內(nèi)旅游收入的增長(zhǎng)率。1995年森林公園年接待旅游人數(shù)突破了6000萬(wàn)人次，1996～1999年4年中年旅游人數(shù)保持在5000萬(wàn)左右，2000年則超過(guò)了7000萬(wàn)人次，2002年直線上升為1.1億人次，增幅較大，森林旅游越來(lái)越受到城鎮(zhèn)居民的喜愛(ài)。目前,全國(guó)已涌現(xiàn)出像張家界、千島湖、太白山、瓦屋山、福州、天柱山等一批旅游收入超千萬(wàn)、上億元的國(guó)家森林公園，成為了帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。通過(guò)建設(shè)森林公園，發(fā)展森林旅游，同樣給林區(qū)帶來(lái)人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流等，通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)(如交通業(yè)、餐飲業(yè)、加工業(yè)、種養(yǎng)殖業(yè)、零售業(yè)等)的發(fā)展，推動(dòng)了林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，有效緩解了林區(qū)的就業(yè)壓力，不斷培育出林業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，還極大地帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為山區(qū)、林區(qū)群眾脫貧致富的重要途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅“九五”期間，通過(guò)森林公園建設(shè)和發(fā)展森林旅游為社會(huì)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)達(dá)350萬(wàn)個(gè)，有近30萬(wàn)農(nóng)民依托森林旅游擺脫了貧困。森林旅游逐步成為了林業(yè)產(chǎn)業(yè)中最具活力和最有希望的替代產(chǎn)業(yè)和新興的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。二2001～2002年發(fā)展?fàn)顩r1.基本情況①森林公園建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。2001年全國(guó)新建森林公園139處，其中新建國(guó)家森林公園36處；2002年新建森林公園259處，其中新建國(guó)家森林公園59處；到2002年底全國(guó)森林公園總數(shù)達(dá)到1476處，總面積1269萬(wàn)公頃，其中國(guó)家森林公園439處，面積875萬(wàn)公頃。②森林公園旅游接待人數(shù)實(shí)現(xiàn)新突破。2001年全國(guó)森林公園的旅游人數(shù)為8565萬(wàn)人次，其中海外旅游者為170萬(wàn)人次；2002年森林公園旅游人數(shù)達(dá)到11027萬(wàn)人次，首次突破1億人次，其中海外游客達(dá)到264萬(wàn)人次,比2000年分別增長(zhǎng)53.5%和76.7%。20多億。建設(shè)森林公園發(fā)展森林游憩有著廣闊的發(fā)展前景和巨大的發(fā)展?jié)摿?，但由于缺乏?yīng)有的法律地位，林業(yè)部門建設(shè)森林公園，發(fā)展森林游憩，就成了有名無(wú)據(jù)，無(wú)法可依，也就有了林業(yè)部門“捧著金飯碗要飯吃”的說(shuō)法。2.投入嚴(yán)重不足，建設(shè)和管理資金短缺這是制約森林公園快速發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。森林公園建設(shè)至今尚未納入中央和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，相應(yīng)的基本建設(shè)投資和保護(hù)管理事業(yè)經(jīng)費(fèi)大多沒(méi)有納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。自1994年以來(lái)，每年國(guó)家對(duì)全國(guó)森林公園的基本建設(shè)投資在200萬(wàn)～300萬(wàn)元，投資總額還不及一處國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基本建設(shè)投資。這對(duì)于439處國(guó)家森林公園來(lái)說(shuō)國(guó)家投入相當(dāng)于無(wú)，既不能很好地起到引導(dǎo)示范作用，更無(wú)助于改善森林公園基礎(chǔ)性、公益性設(shè)施建設(shè)。國(guó)家投入過(guò)少，導(dǎo)致森林公園基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)奇缺，對(duì)資源的保護(hù)和管理力量不足，同時(shí)也降低了森林公園對(duì)外招商引資的吸引力，造成旅游接待服務(wù)設(shè)施檔次不高，新的森林旅游產(chǎn)品得不到開(kāi)發(fā)，宣傳促銷無(wú)力進(jìn)行，明顯滯后于快速增長(zhǎng)的森林旅游市場(chǎng)的需要，豐富的資源優(yōu)勢(shì)不能盡快轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重制約著森林公園建設(shè)發(fā)展和巨大潛力的發(fā)揮。建設(shè)開(kāi)發(fā)資金的短缺，同樣使得森林公園建設(shè)與森林旅游發(fā)展規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化程度低，小（規(guī)模?。?、散（分布散）、弱（競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力弱）、少（精品少）、低（知名度低）、差（管理、服務(wù)質(zhì)量差）的現(xiàn)象普遍存在，在當(dāng)前蓬勃發(fā)展的旅游市場(chǎng)和假日旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。3.法制建設(shè)滯后，管理力度弱我國(guó)林區(qū)有著豐富的自然景觀資源，如高山、峽谷、丘陵、海島、湖泊、瀑布、溶洞、冰川、沙漠、森林、草原、濕地、火山等，這些自然資源及其所形成的自然景觀是國(guó)家珍貴的自然遺產(chǎn)，目前仍缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)來(lái)保護(hù)和管理。1994年出臺(tái)的《森林公園管理辦法》只是一部行業(yè)性法規(guī)，對(duì)外約束力差，而對(duì)這些資源的開(kāi)發(fā)利用情況十分復(fù)雜，條塊分割，管理權(quán)屬不一。有的地方同一區(qū)域，既是森林公園，又是風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、旅游區(qū)、地質(zhì)公園等，牌子眾多，管理部門眾多，各部門間既相互牽制，又各自為戰(zhàn)，造成機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、決策分散、扯皮不斷，反而不利于資源的保護(hù)和統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用。林業(yè)部門作為森林公園的行業(yè)主管部門，自1994年原林業(yè)部成立森林公園管理辦公室，編制僅為4人，且為事業(yè)單位。全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）和4個(gè)森工總局中，成立森林公園專門管理機(jī)構(gòu)的5個(gè)，設(shè)專人管理的16個(gè)，兼職管理的12個(gè)，無(wú)人管理的2個(gè)，多數(shù)為承擔(dān)著行政管理職能的事業(yè)單位，管理人員不足，管理經(jīng)費(fèi)少，管理任務(wù)重，還要解決自身的福利問(wèn)題，影響了森林公園行業(yè)管理工作的正常開(kāi)展。4.人才嚴(yán)重缺乏，經(jīng)營(yíng)管理水平低下建設(shè)、管理好森林公園是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要方方面面的人才。目前，我國(guó)從事森林公園建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理的人員，以前大多是從事林業(yè)生產(chǎn)管理的人員，對(duì)新行業(yè)缺乏必要的基礎(chǔ)知識(shí)和專業(yè)技能。據(jù)福建省統(tǒng)計(jì)，全省森林公園的從業(yè)人員中，大中專畢業(yè)生所占比例不足20%。由于多數(shù)從業(yè)人員長(zhǎng)期從事?tīng)I(yíng)林生產(chǎn)，加上地理位置偏僻，信息閉塞，難免存在著思想保守、狹窄、觀念落后等問(wèn)題，需要有一個(gè)從“刨坑種樹(shù)”到旅游開(kāi)發(fā)、服務(wù)、管理的轉(zhuǎn)變過(guò)程。許多森林公園的管理人員尤其是西部地區(qū)，在思想觀念、發(fā)展思路、管理方式、經(jīng)營(yíng)手段等方面仍停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，尚未樹(shù)立起“大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)、大發(fā)展”的觀念，對(duì)森林旅游市場(chǎng)培育、開(kāi)發(fā)、宣傳促銷的意識(shí)不強(qiáng)，服務(wù)水平低下，導(dǎo)游人員生態(tài)知識(shí)貧乏，經(jīng)營(yíng)管理粗放。景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)粗糙，致使豐富的森林旅游資源難以發(fā)揮出應(yīng)有的效益。四中國(guó)森林公園發(fā)展趨勢(shì)1.從國(guó)際旅游環(huán)境看,現(xiàn)代旅游的發(fā)展趨勢(shì)，是以森林旅游為主體的生態(tài)旅游越來(lái)越受到世界各國(guó)的重視美國(guó)92%以上的林地（包括公有林地和私有林地）都開(kāi)展戶外游憩，每年參加戶外游憩的人數(shù)高達(dá)20億人次，幾乎是美國(guó)人口總數(shù)的10倍；在法國(guó)，每年到森林中的旅游者達(dá)6億人次，城市中60%的家庭每年至少到森林中旅游1次；德國(guó)提出了“森林向全民開(kāi)放”的口號(hào)，每年森林游憩者近10億人次；英國(guó)每年森林旅游人數(shù)在1億人次以上，世界上發(fā)展森林旅游較早的拉丁美洲，森林旅游已占到整個(gè)旅游收入的90%以上。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)已有30%～40%的游客開(kāi)始舍棄海濱而轉(zhuǎn)向森林。有專家預(yù)測(cè)，在21世紀(jì)最初的20年里，森林旅游人數(shù)將以兩位數(shù)百分比增長(zhǎng)，全球旅游總?cè)藬?shù)中有一半以上的旅游者要走進(jìn)森林?？梢?jiàn)，加快森林旅游的發(fā)展是新世紀(jì)旅游發(fā)展的客觀要求，“崇尚科學(xué)，珍愛(ài)生命，走進(jìn)大森林，回歸大自然”必將成為新時(shí)期人們最理想的休閑方式和生活時(shí)尚。《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究總論》,中國(guó)林業(yè)出版社，2002。2.從中國(guó)旅游發(fā)展形勢(shì)看,多年來(lái)我國(guó)旅游業(yè)一直保持著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)2002年，我國(guó)旅游業(yè)總收入5566億元，同比增長(zhǎng)11.43%，高出我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度3個(gè)多百分點(diǎn)。國(guó)家旅游局《中國(guó)旅游統(tǒng)計(jì)》，2003。旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)中的龍頭產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)日趨顯著，各級(jí)黨委、政府紛紛將旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)培育，為旅游市場(chǎng)的培育和旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境。另?yè)?jù)世界旅游組織預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)可望成為世界第一位旅游接待大國(guó)。國(guó)家旅游局也明確提出，到2020年，我國(guó)旅游入境人數(shù)達(dá)到1.35～1.45億人次，旅游總收入將超過(guò)3.3萬(wàn)億元人民幣，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的8%，真正成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)從亞洲旅游大國(guó)向世界旅游強(qiáng)國(guó)跨越的戰(zhàn)略目標(biāo)。2000年全國(guó)旅游工作會(huì)議何光NB021局長(zhǎng)的工作報(bào)告。這必將為我國(guó)森林公園建設(shè)和旅游業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力，也將為森林旅游的發(fā)展提供更為寬廣的舞臺(tái)。3.從我國(guó)林業(yè)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看,林業(yè)的戰(zhàn)略地位得以確定黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境和林業(yè)建設(shè)，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本和切入點(diǎn)，進(jìn)一步確立了林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)家林業(yè)局提出了既要把我國(guó)林業(yè)建成生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體，又要努力滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)的經(jīng)濟(jì)需求，建大生態(tài)，辦大產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)林業(yè)建設(shè)從傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展的總目標(biāo)。在這一思想的指導(dǎo)下，一方面要把改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)山川