民辦教育現(xiàn)狀與改革原則

法律視角下的民辦教育現(xiàn)狀與改革原則摘要：在很長的歷史時間里民辦教育承載著教育公民的主要責任。但隨著社會和經(jīng)濟發(fā)展，政府權(quán)力的介入，公立學校系統(tǒng)得以建立和完善?？擅褶k教育的地位平等性、內(nèi)涵的特殊性卻隨之忽視，出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定、法律性質(zhì)定位、稅收政策等各個方面的問題。因此，想促進我國教育事業(yè)的發(fā)展單單從公立學校系統(tǒng)著手是遠遠不夠的，必須從法律層面來解決民辦教育的發(fā)展中的問題，從而保證其平等性和特殊性的實現(xiàn)。關鍵詞：民辦教育；平等；特殊性；毋庸置疑，當今世界的教育已成為關乎國計民生的一件大事，社會對于教育的關注程度甚至遠遠超過維持人們生存的衣食住行問題。我國也運用各種手段將其教育納入到國家權(quán)力中并設置了不同階段的公立學校，這些公立學校是現(xiàn)代社會教育普及與發(fā)展的主要力量，也是政府投入教育資源、撥發(fā)教育經(jīng)費、改革教育體制的主要場所?？墒墙逃贫鹊耐晟啤⒔逃占盎同F(xiàn)代化只靠公立學校系統(tǒng)是不足的，也必須高度重視民辦教育的改革和發(fā)展。一、追溯民辦教育的起源縱觀世界歷史的發(fā)展，在相當一段的時間里，國家并沒有擁有教育的職能、公立教育系統(tǒng)更是難尋找其陰影?？蛇@并不意味著公民沒有學習、接受知識的場所。無論是在古代的西方還是古老的中國，最初教授知識的形式是由成年人在生產(chǎn)勞動中向年輕一代傳授生產(chǎn)和生活經(jīng)驗即家庭教育。但隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，原有的家庭模式不能滿足生產(chǎn)和生活的需要，于是出現(xiàn)了多種形式的民辦教育。在古代中國具體的表現(xiàn)以”私學興起"、”學院制度"、”興辦私塾”等為主要的表現(xiàn)形式。在古代的西方也是不例外，公元前世紀古希臘的學校除少數(shù)是國家開辦外，大多數(shù)都由私人開辦。西方私立學校制度自誕生以來就未曾間斷，并保持了與公立校的并行發(fā)展即所謂的"雙軌制”。雖然在古希臘、古埃及、古印度都有著與本國相適宜的國家教育制度，但是教育的階級性是相當明顯的，只有一定地位的公民才能去國家設立的學習進行學習，自然有相應的民間教育來滿足其他人渴求知識的愿望。典型代表為古希臘的智者教育，所謂智者(i在荷馬時代，是指某種精神方面的能力和技巧，以及擁有這寫能力和技巧的人，到前世紀后期， 一詞獲得了新的、特殊的含義，被用來專指以收費授徒為職業(yè)的巡回教師，這些人云游各地，積極參加城邦的政治和文化生活，以傳播和傳授知識獲得報酬，并逐步形成了一個階層。①智者作為西方最早的職業(yè)教師，他們對希臘教育實踐和教育思想的發(fā)展，作出了重大的貢獻。智者的”三藝”教學及自然科目和音樂的開設，既開辟了新的學術及研究領域，又擴大了教育的內(nèi)容。無論是古代中國的私學、書院、私塾還是古希臘的智者教育都可視為民辦教育在歷史中的”源”，為世界教育的發(fā)展奠定了堅實的基礎。二、民辦教育的現(xiàn)狀與形成原因盡管民辦教育在歷史長河中有著舉足輕重的地位，但隨著社會的發(fā)展，不同國家的民辦教育的發(fā)展程度是大相徑庭的。我國建國后由于種種原因，民辦教育曾一度中止。直到改革開放后，民辦教育才再度興起，并得到迅速發(fā)展。如今，它使我國的辦學模式發(fā)生了根本性的變化，初步形成了以公辦教育為主體，公辦、民辦教育共同發(fā)展的多種學校產(chǎn)權(quán)并存的辦學體制?？墒桥c公立學校相比我國的民辦教育存在著許多亟待重視的問題，這些問題主要有以下幾個方面：（一）民辦教育的產(chǎn)權(quán)界定問題民辦高校的產(chǎn)權(quán)是對民辦高校資源的不同屬性主體在對不同屬性進行使用與經(jīng)營時的收益關系的動態(tài)描述，包括物權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及人力資本產(chǎn)權(quán)，焦點在于所有權(quán)和收益權(quán)。②從《促進法》看，其對民辦教育產(chǎn)權(quán)法律關系主體即投資人、舉辦者的產(chǎn)權(quán)主體地位與權(quán)能，所包括的所有權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利與義務的內(nèi)容規(guī)定不明晰，另外，允許出資人取得合理回報的規(guī)定也僅僅是作為扶持與獎勵的手段，而不是正式承認出資人對財產(chǎn)的收益權(quán)。例如如《促進法》規(guī)定：”民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)?！薄懊褶k學校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！睆闹形覀兛梢钥闯?，民辦教育的出資人不能享有其所投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，而民辦學校只是一個法律意義上的實體，究竟由誰代表學校處理財產(chǎn)問題并不明確。二民辦學校法律性質(zhì)定位有待明晰民辦學校由于法律性質(zhì)定位不清，導致其長期以來很難具有與公辦學校同等的法律地位。我國《促進法》第三條規(guī)定：”民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！蓖瑫r第五條規(guī)定：”民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，國家保障民辦學校的辦學自主權(quán)。”從上述法條的規(guī)定可知民辦教育與公辦教育一樣定性為公益性事業(yè)，并且明確規(guī)定民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。但是，對于民辦學校的主體性質(zhì)定位，法律卻并沒有明確規(guī)定其與公辦學校一樣屬于事業(yè)單位法人從而導致其在實踐中不具有與公辦學校同等的地位。例如，在實踐中民辦高校的成立是根據(jù)我國 年月發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》進行登記。這就將民辦高校定性為民辦非企業(yè)必須到民政部門登記并領取《民辦非企業(yè)單位法人登記證書》，并由民政部門負責年度檢查。這與公辦學校的事業(yè)單位法人性質(zhì)是大相徑庭的。三民辦高校在稅收政策上遭遇不平等待遇民辦學校是非營利性組織基于其身份的特殊性在稅收政策上我國立法給予了一定優(yōu)惠。根據(jù)我國《促進法》第四十六條規(guī)定”民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策?！蓖瑫r《實施條例》第三十八條規(guī)定”捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優(yōu)惠政策由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定?！庇缮鲜鲆?guī)定可知如果民辦高校不要求取得合理回報則應依法享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策。如果要求取得合理回報則也會享受相應的稅收優(yōu)惠政策。但由于法律并沒有明確規(guī)定該稅收優(yōu)惠政策的具體內(nèi)容導致實踐操作中各地方做法不一。（四）民辦教育現(xiàn)狀形成的原因：與法律的缺失有著莫大關系我國目前的教育立法主要是依據(jù)《憲法》，以《教育法》為基本法，按照教育的不同類別和層次進行教育立法，包括《義務教育法》、《高等教育法》和《民辦教育法》以及以教育法律為核心的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。這些法律法規(guī)對于教育內(nèi)容的規(guī)定可分為三種:一是對于公民基本受教育權(quán)利的規(guī)定，并不涉及具體的學校權(quán)利義務，例如《憲法》、《教育法》；二是：以公立學校為背景所制定的各個階段學校權(quán)利義務關系，例如《義務教育法》、《高等教育法》。三是：專門針對民辦學校所制定的，例如在年月實施的《民辦教育促進法》及年月實施的《實施條例》這兩部法律法規(guī)的頒布，是以法律的形式肯定了民辦學校與公辦學校具有同等法律地位，也確實為民辦教育突破性發(fā)展起來了關鍵性的作用。但在我國民辦教育的模式有著多種多樣：按教育階段劃分，如民辦基礎教育從幼兒園、小學、初中到高中、甚至到大學級級設置；再次按民辦辦學主體可劃分單一主體、聯(lián)合主體和中外聯(lián)辦三大類別；最后按教育類型劃分，各級各類的民辦教育機構(gòu)隨著社會需求的發(fā)展應運而生，正規(guī)教育和非正規(guī)教育、全日制和半日制或業(yè)余制；初、中、高職業(yè)學校、成人教育等。可以說在教育的各個領域和階段都有著民辦教育的存在。所以僅靠上述的三種法律法規(guī)是不足以調(diào)整具有復雜性和特殊性的民辦教育領域的法律關系，從而導致了上述的問題。教育理念與法律精神難以契合法律規(guī)范必須正確反映”事物的法的本質(zhì)，”立法不是”發(fā)明法律”而是”發(fā)現(xiàn)法律”。③教育的法律和法規(guī)是把法律的特殊形式和教育的特殊內(nèi)容結(jié)合在一起的，因此，教育法律應該是教育理念和法律精神正確和靈活的契合。各個立法者在制定、修改、廢棄有關教育法律時，必須深刻的認識教育這一重大活動發(fā)展規(guī)律和內(nèi)在特質(zhì)。教育是唯一以培養(yǎng)和發(fā)展人為目的活動，不僅關乎個人的一生，也是影響一個國家，甚至整個民族生死存亡的重要因素。對于不同階段、不同形式的教育應該有著不同的法律進行規(guī)律，教育法律理念除了自身必須擁有的高深學問、學術自治、學術自由、精英教育與大眾教育、公辦教育與民辦教育等教育理念還必須包括法律最高價值理念所涵蓋得秩序、民主、自由、平等、公平、正義。深思我國民辦教育情況，其教育理念不僅沒有得到很好的表現(xiàn)，很多情況甚至違背了法律的精神。雖我國民辦教育辦學形式多樣，規(guī)模也有所擴大，但總的來說與公立學校相比，有很多地方有著不平等的對待，缺少立法者的重視，教育理念也沒有得到真正的灌輸，例如在很多民辦職業(yè)高校所設定的規(guī)格是缺乏具體性的，在很多情況下，這些民辦學校的生源素質(zhì)都偏低，甚至在某程度只是那些沒有考上正規(guī)大學學生暫時的"棲息地”，在學生入學資格上沒有看到職業(yè)學校發(fā)展的特殊性，例如根據(jù)《高等教育法》第十九條及其他相關法律的規(guī)定，我國中等職業(yè)學校和高等職業(yè)學校學生與普通學校學生同時參加同樣的考試以取得入學資格。這一體化的考試制度忽視了職業(yè)學校對學生技能的要求，不利于進校學生的升學和發(fā)展，影響了職業(yè)學校特色的發(fā)揮，已經(jīng)不能適應職業(yè)學校發(fā)展的需要，④久而久之，形成了一種惡性循環(huán)。再次不平等的表現(xiàn)為民辦教師隊伍的缺少與待遇的不公都與民辦教育事業(yè)發(fā)展不相適應，這些矛盾的突出直接影響了學生參與高等教育過程的公平程度。三、民辦教育改革應堅守的法律原則在我國實行教育改革的心路歷程中，誕生不少涉及教育事業(yè)的法律法規(guī)，它們?yōu)榻逃聵I(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)，還將教育事業(yè)改革的成果以法的形式確立下來。發(fā)展民辦教育提高民辦教育的辦學質(zhì)量是推進我國教育制度改革的重要途徑之一，更是我國由教育大國變?yōu)閺妵牟豢珊鲆暤闹匾蝿?，因此針對民辦教育的重要性和公立教育不同處，更要以法律的形式去保障民辦教育的平等地位。（一）堅守法律中的平等保護原則正如上所訴，教育法律法規(guī)是將教育規(guī)律融合到法的精神里，在用成文法或者不成文法的形式確立下來。民辦高等教育作為我國教育事業(yè)的重要組成部分其在發(fā)展過程中因存在法律障礙而面臨一些困境。由于國家立法缺陷和實踐存在的執(zhí)法障礙導致民辦高等教育發(fā)展存在極大地區(qū)差異以及和與公立學校所處的不平等地位，這些問題必須得到立法者的重視，并盡快出臺相關具體的立法來解決。而在社會和國家中容易失去平等、自由這就要遵循法的精神依靠法律的力量予以保證。現(xiàn)如今，民辦教育在社會上所處的艱難和不平等的地位這與當前的法律法規(guī)沒有真正貫徹法律的精神所導致。固然，我國有《民辦教育促進法》來規(guī)范民辦教育的發(fā)展，但并沒有對于目前民辦高等教育在法律性質(zhì)定位、稅收優(yōu)惠政策、學校產(chǎn)權(quán)界定及合理回報制度等方面作出規(guī)定，這就導致與公辦學校不能得到相同的發(fā)展的機會和均等的教育資源。立法的缺陷這不僅阻礙了我國教育事業(yè)的發(fā)展，也不符合良法的內(nèi)在特質(zhì)，更不符合依良法治國的原則。當今世界是個瞬息萬變的時代，社會的各個領域都在高速的變化和發(fā)展中，教育事業(yè)也是如此。法律的制定必須符合事物發(fā)展的規(guī)律，也要隨時代的變化而做出相應的修改和廢立。現(xiàn)如今規(guī)范民辦教育的法律法規(guī)已經(jīng)不在屬于良法的范圍，因為沒有隨著民辦教育的發(fā)展而做出相應的變更，導致民辦教育不平等地位的現(xiàn)狀。沒有更好的體現(xiàn)法律平等保護原則。（二）堅守法律中的普適性和特殊性的統(tǒng)一與公立學校相比民辦學?？隙ㄓ性S多屬于自己的特性，立法者在進行立法的時候在看清其普通性的時候，更應該堅守其特殊性，針對其特質(zhì)制定相關的法律?，F(xiàn)如今，民辦教育作為我國主要教育形式之一有著以下的特點：其學校數(shù)量多、類型也是多種多樣，辦學水平參差不齊；地域分布廣，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，對于不同地區(qū)民辦教育的特征產(chǎn)生了一定的影響。2在高等教育階段，與公立高校的在校生規(guī)模和辦學質(zhì)量相比，民辦高校仍處于邊緣地位。這些民辦本科院校在錄取學生時，一般只能安排在第二批之后，無法與重點公立大學相比。其次民辦高校產(chǎn)權(quán)特性比較模糊，民辦高等教育與公立高等教育之間的界線難以劃定。私立高等教育系統(tǒng)內(nèi)部的差異甚至比公立與私立高等教育之間的差異還要大。另外，中國還有一些公私立混合辦學形式，如獨立學院，則是其他國家沒有的獨特辦學形式。民辦高校的經(jīng)濟特性明顯，很難把它完全等同于西方社會的非營利性組織。在中國，投資辦學比捐資辦學的情況更為普遍，投資辦學者期待經(jīng)濟回報。這種特點反映在辦學者的行為和民辦學校的內(nèi)部管理方面，如董事會的組成，董事會與校長之間的關系、學校追求規(guī)模的發(fā)展策略等。民辦教育的發(fā)展在很大程度上受政策因素影響。與其他組織相比，教育機構(gòu)屬于受制度環(huán)境影響較明顯的組織形式，民辦高校更是如此。與國外私立高等教育政策相比，中國民辦教育政策具有目標單一和工具單一的特點。政策目標以效率為主（解決公共經(jīng)費不足的問題），政策工具主要是管制。法律作為調(diào)整社會關系和規(guī)范人們行為的一種手段，它必須符合事物自身的性質(zhì)和事物發(fā)展的規(guī)律，同時也要適應不同國家不同時期的條件和可能。⑤法律不能虛構(gòu)和脫離實際，否則法律就起不到自己應有的作用，甚至會對社會的起到消極的作用，教育是作為唯一培養(yǎng)人為目的活動，教育法律更是對人的發(fā)展規(guī)范、保護和促進。民辦教育和公立教育雖然都是實現(xiàn)教育的形式，但是在辦學宗旨、辦學目的等很多方面有著不同地方，因此需堅持法律中的普適性和特殊性的統(tǒng)一，才能對民辦教育所出現(xiàn)的問題對癥下藥。民辦教育作為實現(xiàn)我國教育事業(yè)的主要形式之一，它無論在古代還是如今都對推進我國教育事業(yè)和教育改革的發(fā)展起到了不可抹滅的貢獻。但是如今我國的民辦教育發(fā)展情況不容樂觀，這不僅要求我們轉(zhuǎn)變教育的理念，也需要政府和社會各個方面的支持，更需要更多更具體的良法來保證其發(fā)展。注釋