旅游地理學(xué)國家公園建設(shè)與管理

旅游地理學(xué)國家公園建設(shè)與管理第1頁/共91頁國家公園建設(shè)與管理2第2頁/共91頁創(chuàng)建統(tǒng)一的中華國家公園體系——美國歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示1903年，西奧多·羅斯福中斷常規(guī)的美國總統(tǒng)競(jìng)選活動(dòng)，深入西部國家公園，行程22526km，重點(diǎn)考察了自然資源的保護(hù)與可持續(xù)利用。西奧多·羅斯福在黃石重申國家公園是“為了人民的利益與享用”，在訪問大峽谷時(shí)明確了“要讓偉大的自然奇景保留原貌，人類根本無法改善它”的認(rèn)識(shí)，在約塞米蒂與“國家公園之父”約翰·繆爾共商美國的自然保育大計(jì)。這是美國歷經(jīng)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)、南北內(nèi)戰(zhàn)之后，在逐漸成長(zhǎng)為世界大國的轉(zhuǎn)折期，政府首腦第一次滿懷信心將自然保育、戶外運(yùn)動(dòng)、國家公園建設(shè)和人民的利益與幸福緊密地關(guān)聯(lián)在一起。3第3頁/共91頁國內(nèi)發(fā)展2013年11月，“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”中，明確提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國家公園體制”。正是在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，人民生活得到普遍改善，互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)全面助推國民旅游需求，中國正步入“兩個(gè)一百年”的民族復(fù)興關(guān)鍵期，中央頂層第一次將主體功能區(qū)、國土空間開發(fā)保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)和國家公園體制關(guān)聯(lián)在一起，是為了建設(shè)美麗中國和迎接中華民族偉大復(fù)興而做出的政治承諾。鑒于此，很有必要站在歷史的高度，立足國際比較研究的廣域視野，全面總結(jié)世界上國家公園建設(shè)歷史最悠久、體制建設(shè)迄今最具國際影響力的美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)回顧中國在吸納國家公園理念后，各級(jí)政府及國務(wù)院組成部門在政策實(shí)踐方面做出的成績(jī)和不足。4第4頁/共91頁為此，2014年1月至3月，在美國西華盛頓大學(xué)針對(duì)美國的公用土地與荒野保護(hù)、州立公園體系、國家公園體系與體制建設(shè)，進(jìn)行了全面的文獻(xiàn)研讀。隨后利用兩個(gè)月時(shí)間，實(shí)地考察美國本土48州最重要的、最具有代表性的國家公園單位。其結(jié)果，2014年4月1日至5月30日實(shí)施了單車雙月考察，總里程22555km。60天的考察涵蓋了全美33州以及華盛頓特區(qū)，到訪了國家公園局管轄的48個(gè)公園單位，包括國家公園13處，國家紀(jì)念地10處，國家保護(hù)區(qū)6處，國家歷史公園5處，國家歷史遺跡3處，國家軍事公園2處，國家公園大道2條，國家游憩區(qū)1處，國家河流1條，國家風(fēng)景步道1條，國家戰(zhàn)場(chǎng)1處，國家湖岸1處，國家保留區(qū)1處，以及總統(tǒng)公園——白宮。5第5頁/共91頁基于以上文獻(xiàn)研究和實(shí)地考察，對(duì)美國的公園體制建設(shè)和中國相關(guān)政策實(shí)踐歷程與現(xiàn)狀展開全面回顧，為中國創(chuàng)立規(guī)范化的國家公園體制提出切合實(shí)際的政策建議。6第6頁/共91頁2美國公園體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)2.1相關(guān)概念的歷史演變美國人的公園思想受益于歐洲的城市公園理念。美國文人在學(xué)習(xí)、繼承與發(fā)展歐洲社會(huì)文化的過程中，在新興國家誕生成長(zhǎng)和自由、民主與平等思想廣泛傳播的過程中，在比照歐洲民族國家的標(biāo)志形象并反思美國人文化自信不足、民族自卑感流行的背景下，在全球范圍內(nèi)，在以遠(yuǎn)離城市為代表的荒野環(huán)境，率先提出了設(shè)立“國家公園”的新概念。聯(lián)邦政府隨后于1872年以國會(huì)立法形式，創(chuàng)立了世界上第一個(gè)國家公園——黃石公園。7第7頁/共91頁聯(lián)邦政府早年設(shè)立的馬基納克、蘇利山、普拉特、亞伯拉罕·林肯以及麥克亨利城堡等國家公園先后被廢除，而森林保護(hù)區(qū)及后來的“國家森林”，因其類似國家公園，同樣發(fā)揮了自然保育和戶外游憩的重要功能，也曾在早年被少數(shù)人視為國家公園體系的組成部分。但是，遵照美國傳統(tǒng)，只有國會(huì)立法才能命名國家公園；有別于“國家森林”準(zhǔn)許放牧、墾殖、開礦等多種經(jīng)營，黃石從最早開始即確定了專門用途——為了人民的利益與享用，將其設(shè)為國家公園和游樂場(chǎng)所。盡管早年設(shè)立的某些國家公園被除名廢止，更多的公園卻被保留下來，并在全球國家公園運(yùn)動(dòng)發(fā)展的浪潮中，逐漸在美國形成了獨(dú)特的國家公園體系。8第8頁/共91頁美國國會(huì)于1916年通過立法設(shè)立國家公園局，被普遍視作國家公園體系規(guī)范化建設(shè)的正式開端。但在其后的17年間，以“國家公園”命名的保護(hù)性游憩用地中，自然資源類公園由內(nèi)政部國家公園局或農(nóng)業(yè)部林務(wù)局管轄，軍事與歷史建筑類則由陸軍部掌管。1933年聯(lián)邦政府在機(jī)構(gòu)重組的過程中，將其他部門掌管的國家公園全部轉(zhuǎn)交給內(nèi)政部，國家公園局因此成為統(tǒng)一管理國家公園體系的專門職能機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府其他部門設(shè)立的保護(hù)區(qū)，均不采用“國家公園”稱號(hào)；各地州政府發(fā)展的公園及保護(hù)區(qū)體系，其核心單位被命名為“州立公園”。9第9頁/共91頁2.2國家公園體系發(fā)展的重要?dú)v程國家公園局最新發(fā)布的2006年版《管理政策》將“國家公園體系”定義為，“以公園、保護(hù)區(qū)、歷史、公園大道、游憩或其他目的，目前或今后經(jīng)由內(nèi)政部長(zhǎng)指導(dǎo)、由國家公園局管理的陸地與水域范圍的總和”

?！豆芾碚摺芬孟嚓P(guān)立法，重申了內(nèi)政部國家公園局是國家公園體系管理的責(zé)任單位。所謂“陸地與水域面積范圍”，目前有401個(gè)不同稱號(hào)的公園單位，包括11處國家戰(zhàn)場(chǎng)，4處國家戰(zhàn)場(chǎng)公園，1處國家戰(zhàn)場(chǎng)遺跡，9處國家軍事公園，46處國家歷史公園，78處國家歷史遺跡，1處國際歷史遺跡，4處國家湖岸，29處國家紀(jì)念地，78處國家保護(hù)區(qū)，59處國家公園，4條公園大道，18處國家保留區(qū)，2處國家保留地，18處國家游憩區(qū)，5條國家河流，10條國家荒野與風(fēng)景河流（河道），3條國家風(fēng)景步道，10處國家海岸和11處其他名號(hào)的公園單位。10第10頁/共91頁以上20種公園單位，總面積341662.78km2，約占國土面積的3.5%。其中的59處國家公園和18處國家保留區(qū)，是以自然資源為主體的保護(hù)區(qū)，總面積308954.43km2，占國家公園體系的90.4%。為便于把握國家公園體系近20年來的發(fā)展全貌，擬將20種公園單位歸為10個(gè)大類，國家公園、國家保護(hù)區(qū)、國家保留區(qū)、國家紀(jì)念地和國家歷史公園等五類沿襲原有名號(hào)，將國家歷史遺跡和國際歷史遺跡并為國家歷史遺跡類，將國家游憩區(qū)與公園大道并為一類，將國家戰(zhàn)場(chǎng)、戰(zhàn)場(chǎng)公園、戰(zhàn)場(chǎng)遺跡和軍事公園并為國家戰(zhàn)事公園類，將國家湖岸、河流、荒野與風(fēng)景河流（河道）、海岸并為國家濱水公園類，將國家保留地、風(fēng)景步道和其他公園單位并為其他公園類。11第11頁/共91頁就訪客利用頻率和強(qiáng)度而言，國家游憩區(qū)與公園大道、國家公園、國家紀(jì)念地、國家歷史公園和國家濱水公園等五大類的訪客流量占國家公園體系總量的80%以上（表1）。12第12頁/共91頁截至2013年3月25日奧巴馬總統(tǒng)宣布設(shè)立“第一州國家保護(hù)區(qū)”，國家公園體系已覆蓋美國50州、華盛頓哥倫比亞特區(qū)以及包括美屬薩摩亞、北馬里亞納群島、關(guān)島、波多黎各和美屬維爾京群島在內(nèi)的海外領(lǐng)地。國家公園體系因此成為美國頗具區(qū)域代表性的主權(quán)政治地理象征。13第13頁/共91頁美國國家公園體系經(jīng)歷的重要?dú)v程美國國家公園體系發(fā)展到今天的規(guī)模，大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)重要?dú)v程：第一階段為公園體系初創(chuàng)期（1872-1916年）。繼黃石之后，國會(huì)立法設(shè)立了一批新的國家公園。存留下來的大部分公園偏重于保護(hù)自然資源與自然景觀，但1906年設(shè)立的弗德臺(tái)地，開啟了國家公園大面積保護(hù)歷史遺跡與文化景觀的先例；同年，國會(huì)通過《古物法》，授權(quán)總統(tǒng)可直接以行政令的形式，宣布保護(hù)國境內(nèi)具有歷史、考古和科學(xué)價(jià)值的區(qū)域，設(shè)立國家保護(hù)區(qū)[16]。1916年，國會(huì)通過立法，在內(nèi)政部設(shè)立國家公園局，專職管理國家公園和國家保護(hù)區(qū)。14第14頁/共91頁第二階段為管理機(jī)構(gòu)重組期（1916-1933年）。第一任國家公園局主任斯蒂芬·馬薩和其得力助手及后任賀瑞斯·奧爾布賴特以巨大熱情投身國家公園體系建設(shè)，以愛國主義為標(biāo)榜，在美國中東部籌建新的國家公園，在類型上擴(kuò)建國家軍事公園，增設(shè)國家保護(hù)區(qū)；在與鐵路公司繼續(xù)合作的同時(shí)，以汽車普及為背景，開始興建鏈接各地國家公園和州立公園的公路網(wǎng)。1933年，陸軍部管轄的公園單位，農(nóng)業(yè)部管轄的國家保護(hù)區(qū)，以及首都地區(qū)的公園，統(tǒng)一被移交至內(nèi)政部，國家公園局的專職管理功能在機(jī)構(gòu)重組過程中得到強(qiáng)化。15第15頁/共91頁第三階段為大眾利用普及期（1933-1966年）。富蘭克林?羅斯福執(zhí)政時(shí)期，“民間保育工兵隊(duì)”（CivilianConservationCorps，CCC，也譯“平民保育團(tuán)”）在1933-1942年間，在全國范圍內(nèi)植樹造林，國家公園體系之內(nèi)的步游道、公路、野炊、野營和博物館建設(shè)得到極大推動(dòng)。1945年以后，伴隨“嬰兒高峰期”青少年的成長(zhǎng)，和平時(shí)期戶外游憩需求量劇增。為緩解全國游客的訪問壓力，國家公園局啟動(dòng)“66使命”計(jì)劃，即從1956年開始，以國家公園局成立50周年的1966年為任務(wù)期，完成10億美元的政府直接投資，用以強(qiáng)化職員隊(duì)伍建設(shè)、資源保護(hù)管理和公園基礎(chǔ)設(shè)施改善。通過30多年的發(fā)展，1966年公園體系的訪客接待總量增至1.29億人次，約占當(dāng)時(shí)全美人口總數(shù)的65.8%。16第16頁/共91頁第四階段為生態(tài)反思與立法保護(hù)強(qiáng)化階段（1966-1985年）。在反思公園體系面臨普遍壓力的過程中，政府相繼出臺(tái)并實(shí)施《荒野法》、《土地與水資源保育資助法》、《國家歷史保存法》、《荒野與風(fēng)景河流法》、《全國游道系統(tǒng)法》、《公園志愿者法》、《全國環(huán)境政策法》、《國家公園局通權(quán)法》、《瀕危物種保護(hù)法》和《紅木國家公園邊界拓展法》等一系列法律，從資源、資金和全民參與角度全面強(qiáng)化了針對(duì)公園體系的有效保護(hù)。1980年的《阿拉斯加國有土地保育法》，通過大面積新設(shè)國家公園和國家保留區(qū)，公園體系總面積比先前擴(kuò)大兩倍[2]。17第17頁/共91頁第五階段為科學(xué)管理和前瞻示范階段（1985年至今）。經(jīng)過幾代人努力，國家公園體系漸趨成熟與完備。國家公園局在加強(qiáng)資源守護(hù)、保障訪客享用、弘揚(yáng)教育與解說等專職功能的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)科學(xué)研究對(duì)公園體系發(fā)展的指導(dǎo)作用。《韋爾議程》（1992年）強(qiáng)調(diào)，國家公園局必須長(zhǎng)期致力于針對(duì)自然、文化和社會(huì)科學(xué)資源的綜合研究，以便為公園的資源管理與保護(hù)提供決策依據(jù)。國家公園局必須成為地方、全國和國際公園事務(wù)中的領(lǐng)袖，在認(rèn)真履行國家公園體系自身使命的同時(shí)，熱情幫助其他機(jī)構(gòu)管理公園資源，弘揚(yáng)公園價(jià)值。18第18頁/共91頁針對(duì)歷史數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)50年代是訪客利用頻度不斷增大的一個(gè)重要分水嶺。1951年，普通國民訪問國家公園的比率開始超過10%，其后一直穩(wěn)步上升，1970年升至23.8%；隨后的比率維持在20%至26%之間。就整個(gè)國家公園體系而言，1950年，公眾到訪率開始超過20%，其后一直穩(wěn)步上升，1961年超過40%，1965年超過60%，1970年超過80%，1981年超過100%，意味著全體美國人平均到訪了一個(gè)國家公園單位。國家公園體系到訪率超過100%的黃金時(shí)段一直延續(xù)到2000年，這20年間的1987年創(chuàng)下了118.6%的歷史最高記錄；單就國家公園的到訪率而言，1995年的歷史最高記錄為26.1%，意味著4個(gè)美國人中間，平均有1人在當(dāng)年訪問過某處的國家公園（圖1）。19第19頁/共91頁2.3國家公園體系建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過100多年的發(fā)展，以國家公園為核心的美國國家公園體系積累了一些重要經(jīng)驗(yàn)，為世界其他國家的公園體系建設(shè)提供了可資參照的范例，其要點(diǎn)可歸納為以下幾點(diǎn)：第一，始終貫徹資源保護(hù)和訪客利用相結(jié)合的公園哲學(xué)理念。將資源保護(hù)和訪客利用密切結(jié)合在一起，并面向未來可持續(xù)發(fā)展的公園哲學(xué)理念，肇始于約塞米蒂和黃石公園的建設(shè)實(shí)踐，在其后的公園體系拓展，管理體制創(chuàng)立與完善的過程中，不斷得到深化、豐富與發(fā)展。這一看似矛盾卻超越時(shí)空約束的公益事業(yè)理想，在黃石國家公園成立100周年紀(jì)念之際的1972年，以全球空間尺度和全人類和平可持續(xù)發(fā)展的名義，被融入聯(lián)合國教科文組織的《世界遺產(chǎn)公約》。20第20頁/共91頁第二，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)提供了強(qiáng)力的法律體制保障。具有主權(quán)象征意義的國家公園，從其誕生之日起即得到國會(huì)立法的支持。除《古物法》授權(quán)總統(tǒng)可直接以行政令形式宣布設(shè)立國家保護(hù)區(qū)之外，包括國家公園在內(nèi)的其他公園用地，必須通過國會(huì)立法方能設(shè)立，其邊界范圍確定及隨后的變更，均需通過參眾兩院的商議與投票表決。就公園單位的命名，以及在明確邊界內(nèi)依法實(shí)施管理而言，在制度上保障了這種土地利用方式的最高權(quán)威。這些法律，和其他配套的國會(huì)立法、內(nèi)政部和國家公園局頒發(fā)的工作指南，以及各地公園管理單位制定的法規(guī)結(jié)合在一起，形成了一個(gè)完整的法律保障機(jī)制。21第21頁/共91頁第三，集約化的行政管理體制塑造了真正的國家品牌。國家公園局在近百年的體制建設(shè)與完善過程中，逐漸衍生出一個(gè)卓有成效的集約化國家品牌管理模式。在組織結(jié)構(gòu)上，形成了華盛頓總部國家公園局主任、七大區(qū)域管理主任和駐地公園單位管理主任三級(jí)主任責(zé)任制管理格局。早年遺留下來，今在全國體系范圍內(nèi)使用的騎兵帽和公園警衛(wèi)制服，在各種標(biāo)示牌和公眾媒體上廣泛使用的公園局箭頭標(biāo)徽，游客進(jìn)入公園大門獲取的第一份宣傳材料——含管理邊界在內(nèi)的地圖、相應(yīng)圖片和文字介紹，這些企業(yè)文化符號(hào)在全國范圍內(nèi)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)格。22第22頁/共91頁凡在駐地公園有辦公條件的地方，清晨和傍晚，與國旗相伴的公園局徽章旗升降儀式，見證了作為國家品牌形象的公園體系。自1986年起，賓夕法尼亞州非贏利機(jī)構(gòu)“東部國民”組織發(fā)行“國家公園護(hù)照”。所有護(hù)照持有者，均可在任一國家公園單位內(nèi)的游客中心或警衛(wèi)站，免費(fèi)收集印有到訪公園日期的官方印章；這種非正式儀式，強(qiáng)化了游客針對(duì)公園的國家品牌體驗(yàn)，培育了國內(nèi)訪客的民族凝聚力，提升了國家公園在民間的認(rèn)可度。23第23頁/共91頁第四，政治家和行政管理上層領(lǐng)導(dǎo)的熱情支持，推動(dòng)了公園體系的發(fā)展與完善。1903年，西奧多·羅斯福中斷常規(guī)的總統(tǒng)競(jìng)選，專訪黃石公園、大峽谷和約塞米蒂，重申為了人民及子孫后代的利益，必須毫無損毀地保護(hù)好這些遺產(chǎn)資源；其后，在推動(dòng)新建國家公園的過程中，活用《古物法》批建了18處國家保護(hù)區(qū)。富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)主持國家公園體制改革，在哈羅德·伊克斯內(nèi)政部長(zhǎng)的支持下，在大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)的特殊時(shí)期，為國家公園體系的順利發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。首任國家公園局主任斯蒂芬·馬薩，其助手和后任賀瑞斯·奧爾布賴特，充滿使命感的工作激情，豐富的公園思想與理念，杰出的人際溝通能力，顯著的工作成效，為國家公園體系的規(guī)范化管理與系統(tǒng)拓展，留下了豐富的遺產(chǎn)。24第24頁/共91頁第五，社會(huì)名流的熱忱奉獻(xiàn)推動(dòng)了國家公園體系的擴(kuò)展與完善。自然保護(hù)先驅(qū)約翰·繆爾通過寫作全面展示了國家公園的精神與文化價(jià)值。通過組建山岳俱樂部，倡議創(chuàng)建與擴(kuò)建國家公園，阻止興修水庫，為保護(hù)國家公園的荒野性格產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。威廉·格拉斯通·斯蒂爾以波特蘭為宣傳陣地，促成創(chuàng)設(shè)了火山口湖國家公園。25第25頁/共91頁自然作家伊諾斯·米爾斯，以導(dǎo)游工作為起點(diǎn)，成功推動(dòng)創(chuàng)建了落基山國家公園。除文化與知識(shí)界之外，企業(yè)界的社會(huì)名流在國家公園體系擴(kuò)展過程中也扮演了積極重要的角色。在創(chuàng)建和擴(kuò)建國家公園的過程中，實(shí)業(yè)家約翰·D·洛克菲勒為阿卡迪亞、大霧山、大提頓、約塞米蒂和仙納度等國家公園，至少捐贈(zèng)了4500萬美元以購置私有土地，同時(shí)還通過捐款，修建了一批公園博物館。喬治·多爾也是捐資購地推動(dòng)國家公園體系拓展的代表性慈善家。26第26頁/共91頁第六，卓越的專職講解和教育項(xiàng)目，為國家公園體系樹立了美好的社會(huì)形象。從早年開始，戶外學(xué)習(xí)與教育價(jià)值就備受推崇，國家公園因此被奉為“世界上最偉大的戶外學(xué)?！?/p>

。專職講解是實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的重要手段，融入了中小學(xué)課程內(nèi)容，在公園現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)和地方學(xué)校之間建立了長(zhǎng)期的合作關(guān)系。公園區(qū)內(nèi)設(shè)立的博物館、游客（教育）中心和書店，百科全書式地展示了當(dāng)?shù)毓珗@單位的自然與歷史文化資源價(jià)值，為訪客在理解公園價(jià)值的基礎(chǔ)上培育保護(hù)意識(shí)，創(chuàng)造了寓教于游、化游為學(xué)、變學(xué)為用的情景式互動(dòng)體驗(yàn)。講解員手捧地圖，形象展示實(shí)物標(biāo)本，運(yùn)用直接對(duì)話的方式，吸引大批游客，在公園現(xiàn)場(chǎng)塑造了最具臨場(chǎng)感的戶外課堂氛圍，使聽眾能在輕松自然的環(huán)境中學(xué)到相關(guān)的地球科學(xué)、生命科學(xué)或歷史人類學(xué)知識(shí)。27第27頁/共91頁第七，國家公園體系發(fā)展，體現(xiàn)了國家公園就是“人民公園”的親民理念。“為了人民的利益與享用”這一公園思想的實(shí)踐，在20世紀(jì)20年代至30年代創(chuàng)建大霧山國家公園的過程中，得到了不同族群、不同階層大眾的積極響應(yīng)。為支持創(chuàng)建公園，教堂信徒和旅館信差都爭(zhēng)相參與捐贈(zèng)，當(dāng)?shù)匦W(xué)生掏空存錢罐，無現(xiàn)金的居民熱情認(rèn)購抵押券；其后，因大蕭條期間部分居民無法履行認(rèn)購義務(wù)，羅斯?？偨y(tǒng)便以聯(lián)邦政府撥款的形式填補(bǔ)了購置私有土地所需經(jīng)費(fèi)的空缺，見證了國家公園就是“人民公園”的官民互動(dòng)理念。28第28頁/共91頁1969年國會(huì)通過《公園志愿者法》，鼓勵(lì)普通民眾參與國家公園的部分管理事務(wù)，包括保護(hù)公園的資源及其價(jià)值，改善公共服務(wù)，優(yōu)化公共關(guān)系，為游客提供公園學(xué)習(xí)與體驗(yàn)機(jī)會(huì)。目前活躍在全美各地國家公園管理單位中的志愿者，有在讀學(xué)生、單身少年、青年夫婦、小家庭和社團(tuán)組織成員。在志愿奉獻(xiàn)過程中，志愿者感受到自己就是公園管家和看護(hù)人。事實(shí)上，志愿者并不限于美國公民。只要有心護(hù)衛(wèi)公園價(jià)值，國際游客也可申請(qǐng)加入國家公園志愿者隊(duì)伍。29第29頁/共91頁第八，國家公園與其他保護(hù)區(qū)體系的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。內(nèi)政部的土地管理局、漁業(yè)與野生動(dòng)物管理局以及農(nóng)業(yè)部的林務(wù)局，都在不同的職能領(lǐng)域管理著部分聯(lián)邦政府土地。國家公園和漁業(yè)與野生動(dòng)物管理局的國家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，以及林務(wù)局的國家森林體系，都是全國荒野保護(hù)系統(tǒng)的重要組成部分。國家公園局在荒野保護(hù)方面，與聯(lián)邦政府內(nèi)部的這些機(jī)構(gòu)之間存在著廣泛的合作關(guān)系。在邊界相鄰的資源保護(hù)區(qū)，如加利福尼亞韋斯基鎮(zhèn)—沙斯塔—特里尼提國家游憩區(qū)，國家公園局、土地管理局和美國林務(wù)局之間存在著密切的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系。位于愛達(dá)荷州的月球火山口國家保護(hù)區(qū)和保留地是國家公園局和土地管理局合作共管的保護(hù)用地。30第30頁/共91頁為強(qiáng)化世界自然遺產(chǎn)資源的管理，從1994年開始，加利福尼亞州的紅杉樹國家公園與德爾諾特海岸紅木州立公園、杰迪戴亞·史密斯紅木州立公園以及草原溪紅木州立公園建立了全面合作的森林資源共管機(jī)制。位于華盛頓州的伊畢斯碼頭國家歷史保留地，總面積78.2km2，聯(lián)邦政府屬地僅0.8km2，其余為州立公園用地、縣有土地或私營農(nóng)場(chǎng)，是國家公園體系中不同物權(quán)單位之間協(xié)調(diào)管理歷史文化遺產(chǎn)與土地資源的典型代表。31第31頁/共91頁3中國公園體系的建設(shè)歷程與現(xiàn)狀3.1公園概念的演變?cè)诿绹爸T多新興獨(dú)立國家早年創(chuàng)建國家公園的時(shí)代，中國正處于閉關(guān)自守的半殖民地、半封建社會(huì)。清末民初，歐美等西方國家的城市公園理念與思潮開始被介紹到中國。隨后，國家公園的概念和理念也被中國政府借用。1931年，中華民國南京政府曾仿效日本，以太湖為基地，開始計(jì)劃創(chuàng)建國立公園。在其后延續(xù)近20年的內(nèi)外戰(zhàn)爭(zhēng)中，政府只能中斷國家公園發(fā)展計(jì)劃。32第32頁/共91頁第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，中國在全球宏觀政治背景下，受到國際冷戰(zhàn)思潮的強(qiáng)烈沖擊。大陸地區(qū)接受蘇聯(lián)影響，從1956年開始籌建“自然保護(hù)區(qū)”。與此同時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)開始考慮借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，籌建集自然保育和戶外游憩利用于一體的美國式國家公園。冷戰(zhàn)后期，中國開始了創(chuàng)建國家公園體系的新嘗試。在改革開放的大浪潮中，1982年啟動(dòng)了風(fēng)景名勝區(qū)體系建設(shè)。1982年和1988年，國務(wù)院公布了第一批和第二批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)名單。1990年，主管風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)部門開始將國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)闡釋為國際上通行的國家公園。國家林業(yè)主管部門從1982年開始創(chuàng)設(shè)國家森林公園。33第33頁/共91頁2001年，國土資源部推出“國家地質(zhì)公園”，水利部啟動(dòng)“國家水利風(fēng)景區(qū)”。2004年，建設(shè)部開始試點(diǎn)建設(shè)“國家城市濕地公園”。2005年，國家林業(yè)局啟動(dòng)“國家濕地公園”試點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃，國土資源部正式推出“國家礦山公園”項(xiàng)目。2007年，建設(shè)部為弘揚(yáng)城市綠地傳統(tǒng)啟動(dòng)了“國家重點(diǎn)公園”項(xiàng)目。2010年，國家文物局公布第一批“國家考古遺址公園”。“國家公園”一直未能正式進(jìn)入國務(wù)院及其主管部門的官方中文命名體系，這在無形中迎來地方政府爭(zhēng)相命名創(chuàng)建“國家公園”的新浪潮。2006年，云南省著手試點(diǎn)建設(shè)國家公園，2008年，黑龍江省試點(diǎn)建設(shè)“湯旺河國家公園”。近年來，西藏、青海、浙江等省區(qū)也出現(xiàn)了試點(diǎn)建設(shè)國家公園的動(dòng)向與舉措。34第34頁/共91頁3.2相關(guān)公園體系發(fā)展現(xiàn)狀在上世紀(jì)開始設(shè)立的保護(hù)區(qū)中，截至2013年底，國務(wù)院公布“國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”407處，公布“國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”225處，國家林業(yè)局批建“國家森林公園”779處。進(jìn)入21世紀(jì)以來，“國家地質(zhì)公園”已批建241處，除分布在大陸所有省級(jí)行政區(qū)外，2009年還專門創(chuàng)設(shè)了香港國家地質(zhì)公園。與此同時(shí)，588處“國家水利風(fēng)景區(qū)”也實(shí)現(xiàn)了大陸省級(jí)行政區(qū)范圍內(nèi)的全面覆蓋。49處“國家城市濕地公園”、429處“國家濕地公園”、72處“國家礦山公園”、63處“國家重點(diǎn)公園”和24處“國家考古遺址公園”，分布在部分省市區(qū)。這樣，中國在21世紀(jì)迎來了10種國家級(jí)公園競(jìng)相快速發(fā)展的新態(tài)勢(shì)（圖2）。35第35頁/共91頁截至2009年，在各類保護(hù)區(qū)中，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積已達(dá)國土面積的9.7%，大型自然保護(hù)區(qū)集中分布在西藏、新疆、青海和甘肅等西部省份。225處國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總面積約占國土面積1%，196處國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)不完全統(tǒng)計(jì)的游客人數(shù)在2010年為4.98億人次。截至2013年底，國家森林公園總面積121000km2，連同省級(jí)和縣級(jí)公園，全國森林公園體系年旅游接待總量5.89億人次。36第36頁/共91頁3.3主要的問題與啟示以上論述表明，在結(jié)合中國自身發(fā)展需求的同時(shí)，相關(guān)行政管理部門，部分吸納了國際上“國家公園體系”建設(shè)方面的歷史經(jīng)驗(yàn)，在不同類型保護(hù)區(qū)的設(shè)立和公眾服務(wù)方面取得了明顯成績(jī)。但是和美國相比，中國目前尚未形成真正意義上的國家公園體系，其國家級(jí)公園體制主要存在以下問題：第一，缺乏統(tǒng)一而規(guī)范的公園命名體系。中國的各類國家級(jí)公園是在改革開放的大背景下醞釀籌建起來的。由于種種原因，包括國際冷戰(zhàn)思維的影響，國際上稱謂較為統(tǒng)一的“國家公園”概念，在進(jìn)入中國政府命名體系之初，即遭遇“破解”與“分解”的命運(yùn)。其后，國務(wù)院各部門啟動(dòng)相應(yīng)的游憩資源保護(hù)項(xiàng)目，大多沿襲了破解式的“國家××風(fēng)景區(qū)”，或分解式的“國家××公園”命名方式。37第37頁/共91頁第二，缺乏專門的立法保障機(jī)制。有別于美國的國會(huì)專門立法，中國的國家級(jí)公園與保護(hù)區(qū)項(xiàng)目，除憲法、土地管理法、野生動(dòng)物管理法、環(huán)境保護(hù)法、旅游法等法律提供邊緣化的宏觀指導(dǎo)外，針對(duì)公園和保護(hù)區(qū)本身的設(shè)立、規(guī)劃與管理，迄今為止仍然停留在國務(wù)院條例或部門管理?xiàng)l例的法規(guī)層面。未正名的國家級(jí)公園或保護(hù)區(qū)，缺乏全國人大提供的最高權(quán)威性或?qū)ｉT法律保護(hù)地位。38第38頁/共91頁第三，出現(xiàn)了國家級(jí)公園部門分治的行政管理格局。缺乏獨(dú)立法律地位的公園項(xiàng)目，在宏觀行政格局里被再度邊緣化，國家級(jí)公園、風(fēng)景區(qū)或保護(hù)區(qū)項(xiàng)目分散布局在不同的行政管理部門，淪為點(diǎn)綴門面的裝飾品。在職能使命細(xì)化、科學(xué)研究指導(dǎo)、專業(yè)人員配置以及管理經(jīng)費(fèi)投入等方面，都無法得到充分的體制保障。39第39頁/共91頁第四，中央部門的國家級(jí)公園項(xiàng)目，沒能完全得到地方政府的承認(rèn)與響應(yīng)。在既無專門立法保障，又無中央層集約化統(tǒng)一管理的體制下，國家級(jí)公園項(xiàng)目基本上只能通過屬地管理模式進(jìn)行運(yùn)作。如果屬地管理長(zhǎng)期無法在當(dāng)?shù)貏?chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境效益，地方政府可能設(shè)法通過其他方式，以新設(shè)國家公園的名義挑戰(zhàn)中央部門設(shè)立的國家級(jí)公園項(xiàng)目。40第40頁/共91頁第五，邊緣化的國家級(jí)公園項(xiàng)目，尚未得到普通公眾的認(rèn)可。國務(wù)院或中央部門的國家級(jí)公園項(xiàng)目被邊緣化后，逐漸遭遇部分省政府提出試點(diǎn)建設(shè)國家公園的政策公信度挑戰(zhàn)。普通國民大眾既不愿意接受地方政府創(chuàng)建國家公園的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也無法完全認(rèn)可，更難以傾情熱愛尚未得到正名的國務(wù)院或中央部門序列的國家公園和國家公園體系。41第41頁/共91頁4結(jié)論與建議4.1結(jié)論立足中國自身需求，以全球國家公園運(yùn)動(dòng)為宏觀背景，比照研究美國的國家公園體系建設(shè)經(jīng)歷，可以得出以下結(jié)論：第一，全球國家公園運(yùn)動(dòng)，是在各國政府相互學(xué)習(xí)，國際社會(huì)摸索創(chuàng)新人民公益事業(yè)過程中發(fā)展起來的。國家公園是集資源環(huán)境保護(hù)和人類全面可持續(xù)發(fā)展于一體的土地利用方式。基于此，國家公園以各種名號(hào)，在不同歷史與社會(huì)背景下，相繼被各國政府依據(jù)自身國情和民情予以采納。42第42頁/共91頁國家公園沒有全世界通行的國際標(biāo)準(zhǔn)，和各類保護(hù)區(qū)的設(shè)立緊密聯(lián)系在一起。因此，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將國家公園視為6類保護(hù)區(qū)之一。盡管IUCN并不對(duì)各主權(quán)國家進(jìn)行政策項(xiàng)目命名干預(yù)，然而，建立在法制基礎(chǔ)上的規(guī)范化命名方式為各國政府之間相互學(xué)習(xí)，并開展有效的比較、交流與合作提供了一套開放互動(dòng)的共同話語體系。43第43頁/共91頁第二，美國的國家公園體系在全球范圍內(nèi)積累了最豐富的發(fā)展經(jīng)歷與管理信息，為其他國家提供了可資參照的學(xué)習(xí)范例。歷史的巧合，讓美國人自豪地感到“國家公園”概念發(fā)明所帶來的民族榮譽(yù)。國家公園不僅僅是美國人曾經(jīng)擁有的最佳理念，政府由此創(chuàng)建的全民開放式參與機(jī)制，讓看似矛盾而集資源保護(hù)與人民享用于一體的制度成功地延續(xù)至今，在積累了大量經(jīng)驗(yàn)和顯著教訓(xùn)的過程中，美國為其他國家創(chuàng)建國家公園體系提供了一套內(nèi)容豐富的學(xué)習(xí)資料。44第44頁/共91頁第三，近兩百年來獨(dú)特的國際政治格局導(dǎo)致中國政府較晚吸納近代國家公園的部分思想與理念，隨后在各級(jí)政府及相關(guān)部門之間形成了體系分散而組織混亂的管理格局。在冷戰(zhàn)晚期的國際政治格局下，中國政府謹(jǐn)慎地采用破解“國家公園”概念的“風(fēng)景名勝區(qū)”命名方式，隨后更多地采用了“國家××公園”的分解式命名規(guī)則，這在無形之中為后來出現(xiàn)進(jìn)一步的概念多元混合和部門分治管理埋下伏筆。然而，改革開放政策實(shí)施以來的30多年里，中國已經(jīng)從“全球半開放”走到了真正“全球開放”的新時(shí)代，現(xiàn)在已經(jīng)到了超越既定概念的破解與分解，進(jìn)入新概念體系全面重構(gòu)的時(shí)候了。45第45頁/共91頁4.2政策建議盡管中國是集地質(zhì)、氣象、生物和歷史文化資源多樣性于一體的大國，但人均資源占有率極為有限，而針對(duì)自然與文化資源的閑置、濫用或過度開發(fā)時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，加速助推了國民近地戶外休憩與遠(yuǎn)地外出旅游的客觀需求。綜上所述，為盡早創(chuàng)立規(guī)范化的國家公園管理體制，緩解自然與文化資源供應(yīng)不足與可持續(xù)旅游消費(fèi)需求劇增之間的矛盾，并最終建設(shè)具有國際影響力的“中華國家公園體系”，提出以下政策建議：46第46頁/共91頁第一，立即啟動(dòng)國家公園管理體制規(guī)范化建設(shè)的多方對(duì)話機(jī)制。國家公園體系包含最具代表性的國家紀(jì)念地，是國家形象載體，是民族身份標(biāo)簽，可以為中國生態(tài)文明建設(shè)和中華民族復(fù)興提供一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)路徑。鑒于中國尚無豐富而完備的國家公園哲學(xué)理念與思想，首先倡議在學(xué)術(shù)層面，立即調(diào)動(dòng)主要科研機(jī)構(gòu)的積極性，鼓勵(lì)學(xué)者們集中時(shí)間與精力，在中國憲法與土地管理根本制度的框架內(nèi)，認(rèn)真研究與反思中國近現(xiàn)代的國家公園建設(shè)歷程，全面學(xué)習(xí)與研究世界主要國家，尤其是針對(duì)在國家公園體系建設(shè)方面較有影響力的國家，重點(diǎn)研討公園體系與體制建設(shè)方面?zhèn)鞒邢聛淼慕?jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。政府相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人、國家級(jí)公園及保護(hù)區(qū)的管理負(fù)責(zé)人也可以部分參與到學(xué)術(shù)研究與學(xué)術(shù)對(duì)話的活動(dòng)之中。47第47頁/共91頁第二，中央深改組、全國人大和國家發(fā)改委加大國家公園體制建設(shè)的政策調(diào)研力度。以十八屆三中全會(huì)成立“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”為契機(jī)，國家和政府頂層領(lǐng)導(dǎo)用更直接的方式，用更多精力指導(dǎo)國家公園新體系重構(gòu)工作。在堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)密不可分這一根本原則的同時(shí)，部署編制具有實(shí)際內(nèi)容的國家公園體系建設(shè)總方案。全國人大應(yīng)組織力量加快研討制定專門立法，為盡早創(chuàng)建規(guī)范化的國家公園體系建立法制保障。國家發(fā)改委應(yīng)重點(diǎn)研討針對(duì)現(xiàn)有國家級(jí)公園管理體制改革的突破口，在吸納學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果和全國人大立法議案精神的基礎(chǔ)上，研究創(chuàng)立具有最佳行政管理效率的專職管理機(jī)構(gòu)的可行性與具體設(shè)置方案。48第48頁/共91頁第三，暫緩國務(wù)院各部門及地方政府的國家公園試點(diǎn)工作。中央政府為國內(nèi)學(xué)術(shù)界、全國人大和國家發(fā)改委預(yù)留2~3年時(shí)間，在主要科研成果、專門立法草案和頂層國家公園管理機(jī)構(gòu)組建方案出臺(tái)之前，國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府暫緩國家公園的試點(diǎn)建設(shè)。只有依據(jù)憲法和全國人大立法設(shè)立的國家公園和國家公園體系，才具備代表全國人民和中華民族整體利益的最高權(quán)威性；只有依法設(shè)立的專職管理機(jī)構(gòu)發(fā)展成熟，國家公園真正被全體國民認(rèn)可、接納和熱愛的時(shí)候，中國的國家公園體系才會(huì)形成真正的國家品牌。49第49頁/共91頁第二部分：其他國家經(jīng)驗(yàn)介紹50第50頁/共91頁加拿大國家公園2.1體制體系加拿大在借鑒黃石國家公園的基礎(chǔ)上，于1887年在艾伯塔建立其第一座國家公園Banff國家公園，并于1911年設(shè)立了國家公園管理局，這使其成為世界上第一個(gè)具有國家公園政府管理機(jī)構(gòu)的國家(許學(xué)工，2000)。目前，加拿大的保護(hù)地體系分為野生生物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)和國家公園系統(tǒng)兩大體系，遺產(chǎn)部負(fù)責(zé)國家公園系統(tǒng)，而野生生物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)則是隸屬于環(huán)境部負(fù)責(zé)。加拿大聯(lián)邦政府、省級(jí)政府、地方政府及其機(jī)構(gòu)都參與保護(hù)區(qū)的管理。由《國家公園法案》授權(quán)的加拿大公園局（CPS）負(fù)責(zé)全國的文化和自然遺產(chǎn)管理，由《加拿大野生動(dòng)植物法案》授權(quán)的野生動(dòng)植物保護(hù)管理局（CWS）負(fù)責(zé)野生生物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的遷徙鳥類避難所和國家野生生物保護(hù)區(qū)，并與省級(jí)機(jī)構(gòu)協(xié)作，建立和管理“聯(lián)合野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)”，國家公園在加拿大保護(hù)區(qū)系統(tǒng)所占的比重很大。51第51頁/共91頁2.2社區(qū)管理加拿大政府通常采取征收、購買、租賃或接受捐贈(zèng)等方式獲得土地權(quán)利，其中，購買自然保護(hù)土地管理權(quán)是解決土地權(quán)屬的問題一種有效方式，自1984年以來，環(huán)境部設(shè)立專門款項(xiàng)，用于購買或租賃土地（楊欣，梅鳳喬，2004）。國家公園或保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)通過與土地主訂立協(xié)議并支付一定費(fèi)用，在其土地上實(shí)行保護(hù)措施。只要不違反協(xié)議中保護(hù)自然資源的規(guī)定，土地權(quán)屬人仍然可以在自己的土地上開展正常活動(dòng)，本質(zhì)上并不改變土地所有權(quán)和使用權(quán)的所屬關(guān)系。52第52頁/共91頁在加拿大，社區(qū)參與已經(jīng)較廣泛地運(yùn)用到例如加拿大公園規(guī)劃、安大略省漁業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃等之中。在林業(yè)管理中，已經(jīng)將部分省有林下放到社區(qū)管理，政府主要審批社區(qū)林業(yè)規(guī)劃，監(jiān)督森林經(jīng)營管理，而社區(qū)組建專門的公司來負(fù)責(zé)森林管理工作，并于每5年制定一次林業(yè)計(jì)劃，接受社區(qū)居民的監(jiān)督，如果公司盈利，由社區(qū)居民決定資金的使用用途，如果砍伐影響到野生動(dòng)物的生存，社區(qū)居民將提出減少采伐甚至停止采伐（張志達(dá)，閏光鋒，2001）。53第53頁/共91頁土著居民和國家保護(hù)區(qū)之間的關(guān)系是加拿大保護(hù)區(qū)管理中的一個(gè)重要問題。在加拿大北部聯(lián)邦政府和土著居民之間的各種土地權(quán)利問題已得到不同程度的解決。政府承認(rèn)土著居民對(duì)部分保護(hù)區(qū)土地的權(quán)利要求，并允許土著居民在保戶區(qū)內(nèi)進(jìn)行傳統(tǒng)的狩獵、捕捉和打漁活動(dòng)。同時(shí)政府通過和土著組織(如印第安人理事會(huì))的協(xié)商，要求在保護(hù)區(qū)達(dá)到相互承認(rèn)和實(shí)行保護(hù)區(qū)共同管理（王曉麗2004）。54第54頁/共91頁加拿大的自然保護(hù)區(qū)采取伙伴協(xié)作機(jī)制，由各種機(jī)構(gòu)共同解決保護(hù)區(qū)面臨的問題。保護(hù)區(qū)的協(xié)作伙伴有很多，其中以企業(yè)、學(xué)術(shù)界、非政府組織和私人管理者的作用最為突出；公司是保護(hù)區(qū)開發(fā)的主要力量，并且擁有足夠資金支持保護(hù)區(qū)內(nèi)典型自然資源的維護(hù)；非政府組織在保護(hù)區(qū)政策的制定和有關(guān)立法的頒布、影響國會(huì)對(duì)公園的決策等方面起了關(guān)鍵作用；私營管理者對(duì)政府系統(tǒng)規(guī)劃之外的地方和區(qū)域保護(hù)區(qū)的管理具有影響。加拿大環(huán)境顧問委員會(huì)倡導(dǎo)加拿大企業(yè)中進(jìn)步和富于責(zé)任感的領(lǐng)導(dǎo)為確定和建立保護(hù)區(qū)的全國網(wǎng)絡(luò)作貢獻(xiàn)（RaymondFDasmann，1983）。55第55頁/共91頁另一種管理方式被稱為圓桌會(huì)議，加拿大聯(lián)邦政府和省級(jí)、地方級(jí)政府都設(shè)有一個(gè)由不同部門的決策者參與的協(xié)商會(huì)議，與會(huì)代表包括政府機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)部門、土著組織、環(huán)境團(tuán)體、學(xué)術(shù)界和私人個(gè)體的代表，他們?cè)趶V泛征求公眾意見的基礎(chǔ)上，共同協(xié)商制定包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，所形成的報(bào)告直接提交所在管區(qū)的首席部長(zhǎng)。56第56頁/共91頁2.3分區(qū)管理（R49）加拿大國家公園要求制定詳細(xì)的公園管理規(guī)劃，以提供一個(gè)能夠涵蓋整個(gè)公園各層次政策的綜合性規(guī)劃。管理規(guī)劃詳細(xì)說明國家公園保護(hù)目的，如何保護(hù)的自然資源和文化資源。其包含以下內(nèi)容：①確定自然資源與文化資源管理目標(biāo)；②制定資源保護(hù)與管理措施，保護(hù)公園內(nèi)自然資源的生態(tài)完整性及文化資源；③進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃，確定游憩活動(dòng)、旅游設(shè)施及服務(wù)的類型、特征與位置，確定目標(biāo)游客群。57第57頁/共91頁為了達(dá)到保護(hù)與游憩利用的雙重目標(biāo)，協(xié)調(diào)二者的矛盾，對(duì)國家公園進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃，制定相應(yīng)管理政策。加拿大國家公園劃分為5類區(qū)域：①特別保護(hù)區(qū)。此區(qū)域內(nèi)有自然景觀獨(dú)特、珍稀、瀕危物種及典型自然景觀或文化特征，或此區(qū)域?qū)τ慰偷纳邪踩[患。對(duì)此區(qū)域采取嚴(yán)格的資源保護(hù)政策。通常不能進(jìn)入內(nèi)部，只允許嚴(yán)格控制的非機(jī)械化方式的進(jìn)入。在其他區(qū)域提供適當(dāng)?shù)呐c現(xiàn)場(chǎng)隔離的展覽。②荒野區(qū)。該區(qū)域能很好地表現(xiàn)該自然區(qū)域的特征；將被維持于荒野狀態(tài)；可適當(dāng)開展一定的旅游活動(dòng)。該區(qū)域采取以保護(hù)自然和文化環(huán)境為導(dǎo)向的資源政策。允許非機(jī)械化方式的進(jìn)入，進(jìn)行分散活動(dòng)，提供與資源保護(hù)相一致的荒野體驗(yàn)。有原始的露營地，原始的有屋頂?shù)淖∷拊O(shè)施和緊急避難所。58第58頁/共91頁③自然環(huán)境區(qū)。該區(qū)域保持自然環(huán)境狀態(tài)，能承受少量的、低密度的戶外活動(dòng)和少量的相關(guān)設(shè)施，應(yīng)避免硬性建筑的出現(xiàn)。該區(qū)域采取以保護(hù)自然環(huán)境為導(dǎo)向資源政策。允許非機(jī)械化和限制性的機(jī)械化進(jìn)入，包括旅游區(qū)內(nèi)部的環(huán)保車輛的進(jìn)入。集中活動(dòng)以限制性的機(jī)械進(jìn)入為主，露營設(shè)施為半原始水平，有古樸客棧。④游憩區(qū)。該區(qū)域提供廣泛的教育和戶外活動(dòng)機(jī)會(huì)，提供與自然景觀和諧、安全、方便的服務(wù)設(shè)施。該區(qū)域盡可能減少活動(dòng)和設(shè)施對(duì)自然景觀的影響。允許自然環(huán)境或改造后的景觀與設(shè)施支持下的戶外活動(dòng)。露營設(shè)施提供基本的服務(wù)，小而分散的膳宿設(shè)施。⑤服務(wù)區(qū)。該區(qū)域?yàn)楣珗@中的游客服務(wù)中心、公園中的酒店設(shè)施設(shè)置區(qū)、公園中的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置區(qū)、公園中提供服務(wù)和支持設(shè)施的集中分布區(qū)。強(qiáng)調(diào)公園設(shè)計(jì)上的價(jià)值，游客設(shè)施和公園管理功能的運(yùn)行。允許非機(jī)械和機(jī)械化進(jìn)入方式，集中的游客設(shè)施和公園管理活動(dòng)。由設(shè)施提供的活動(dòng)，集中露營地和游客服務(wù)中心。59第59頁/共91頁2.4經(jīng)營管理加拿大國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)主要資金來源于加拿大政府的投資。加拿大公園局根據(jù)當(dāng)年的工作計(jì)劃和多年業(yè)務(wù)規(guī)劃來安排年度預(yù)算，聯(lián)邦和省級(jí)政府通常把所有的收入都存入統(tǒng)一收入基金，每年提供給單個(gè)公園作為運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，但是公園的經(jīng)濟(jì)收入要上繳給統(tǒng)一收入基金，這樣避免了收入水平不同的公園貧富不均，也避免了資金被不同管理部門瓜分。在加拿大的管理制度中，國家公園管理機(jī)制的企業(yè)化運(yùn)作成為一種新的模式，公園管理實(shí)體由政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮?政府”，這意味著公園管理機(jī)構(gòu)歸政府所有，但是其功能更像公司。這種模式被認(rèn)為在資源保護(hù)和游客滿意的基礎(chǔ)上，通過旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)的自足（朱廣慶2002）。60第60頁/共91頁澳大利亞國家公園3.1體制體系澳大利亞是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府根據(jù)憲法賦予的權(quán)利行使職責(zé)。澳大利亞環(huán)境部下設(shè)的生物多樣性委員會(huì)是聯(lián)邦政府設(shè)立的國家級(jí)自然保護(hù)主管機(jī)構(gòu)，其前身是成立于1975年的澳大利亞國家公園與野生動(dòng)物管理局，即后來的澳大利亞自然保護(hù)局。自然保護(hù)局作為主管機(jī)構(gòu)在自然保護(hù)管理方面，對(duì)外代表國家簽訂國際協(xié)定，履行國際義務(wù)，對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)處理土著居民事務(wù)，促進(jìn)各州、地區(qū)之間的合作與溝通。61第61頁/共91頁澳大利亞是唯一在國內(nèi)法中承認(rèn)并采納IUCN關(guān)于保護(hù)區(qū)分類的國家。根據(jù)澳大利亞有關(guān)法律要求，對(duì)于劃定的聯(lián)邦保護(hù)區(qū)，在制定保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其按照IUCN的分類進(jìn)行指定。因?yàn)榘拇罄麃喐髦?地區(qū))均有立法權(quán)，所以在國家公園管理上，除了少數(shù)由聯(lián)邦政府直轄統(tǒng)管之外，各州都設(shè)有相應(yīng)的自然保護(hù)機(jī)構(gòu)，通常設(shè)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自然保護(hù)政策制訂與提供咨詢服務(wù)，州政府對(duì)建立和管理本州范圍內(nèi)的國家公園以及其他自然保護(hù)區(qū)承擔(dān)責(zé)任。由聯(lián)邦政府及州、地區(qū)政府中與自然保護(hù)相關(guān)部門的部長(zhǎng)、廳長(zhǎng)們組成的自然保護(hù)部長(zhǎng)理事會(huì)，成為負(fù)責(zé)制定公共自然保護(hù)政策的最高決策機(jī)構(gòu)。62第62頁/共91頁3.2社區(qū)管理澳大利亞是最早實(shí)施保護(hù)地社區(qū)參與共管的國家，自1979年以來，先后有卡卡杜國家公園、烏魯魯—卡塔·丘塔國家公園、杰維斯灣國家公園、古雷希國家公園、瓦塔卡國家公園、尼特密盧科國家公園等實(shí)行社區(qū)共管。按照澳大利亞北領(lǐng)地的社區(qū)共管模式，當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)土地所有者通常在保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)中占多數(shù)，對(duì)保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃的制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科研規(guī)劃擁有決策權(quán)和決定權(quán)。有的保護(hù)區(qū)如古雷希國家公園還規(guī)定，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的一把手必須是當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)土地所有者，并且擁有一票否決權(quán)（諸葛仁，2001）。63第63頁/共91頁依據(jù)澳大利亞生物多樣性國家戰(zhàn)略的目標(biāo)，要促進(jìn)政府、社區(qū)、土地?fù)碛姓吆屯林酥g在環(huán)境保護(hù)方面的合作，認(rèn)識(shí)土著人在保護(hù)與可持續(xù)利用生物資源方面的作用，并促進(jìn)土著人傳統(tǒng)知識(shí)的使用(在生物多樣性保護(hù)方面)（楊朝飛，2001）。澳大利亞有少數(shù)保護(hù)區(qū)根據(jù)有關(guān)法律與協(xié)定由聯(lián)邦政府、地方政府以及當(dāng)?shù)赝恋厮姓吖餐芾?，如大堡礁海洋公園管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際上由聯(lián)邦政府、昆士蘭州政府和當(dāng)?shù)赝林用袢矫娲斫M成，而該區(qū)域大部分島嶼的行政管理權(quán)仍屬于昆士蘭州政府(WCMC1991)。64第64頁/共91頁根據(jù)(1976年北領(lǐng)地土著土地權(quán)法)，卡卡杜、烏魯魯-卡塔·丘塔國家公園部分(前者)或全部土地(后者)歸當(dāng)?shù)赝林用袼?，?lián)邦政府通過租借協(xié)議重新獲得管轄權(quán)，由當(dāng)時(shí)的澳大利亞國家公園與野生生物管理局與代表傳統(tǒng)土地所有者利益的北領(lǐng)地政務(wù)委員會(huì)達(dá)成共管協(xié)定后，設(shè)立以土著居民代表占多數(shù)的合作管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理(Foster，1997)。古雷希、瓦塔卡國家公園則由北領(lǐng)地資質(zhì)政府下屬的北領(lǐng)地保護(hù)委員會(huì)與當(dāng)?shù)赝恋厮姓吖餐芾?MacDonald1989)。65第65頁/共91頁3.4經(jīng)營管理澳大利亞國家公園采取所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的經(jīng)營方式，由企業(yè)或個(gè)人經(jīng)營，由國家公園局負(fù)責(zé)核定和發(fā)放經(jīng)營許可證，國家公園局的職責(zé)主要是執(zhí)法、制定國家公園管理計(jì)劃、負(fù)責(zé)國家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)外宣傳、監(jiān)督經(jīng)營承包商的各種經(jīng)營活動(dòng)等。經(jīng)營承包商的職責(zé)是在不違背“合約”的前提下改進(jìn)服務(wù)、加強(qiáng)管理、提高效益。兩者相輔相成，共同為保護(hù)工作、為游人服務(wù)(劉瑩菲2004)。66第66頁/共91頁第三部分：建立國家公園體制的探討與思考67第67頁/共91頁黨的十八大從建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)的認(rèn)識(shí)高度，把“生態(tài)文明建設(shè)”納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，提出建設(shè)“美麗中國”、實(shí)現(xiàn)民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。黨的十八屆三中全從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)出發(fā)，提出了建立國家公園體制這一生態(tài)文明制度建設(shè)的重要改革舉措。結(jié)合在中央黨校近兩個(gè)月的學(xué)習(xí)和多年來從事林業(yè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)的實(shí)踐，就我國建立國家公園體制進(jìn)行了研究探討，提出以下一些認(rèn)識(shí)和思考，僅供參考。68第68頁/共91頁一、國家公園的概念、理念與意義通過對(duì)世界各國各地建立國家公園的共同標(biāo)準(zhǔn)和建立理念以及我國國家公園體制建立初衷的辨析，我認(rèn)為國家公園的建立應(yīng)當(dāng)遵循“尊重自然、順應(yīng)自然、熱愛、珍視和保護(hù)自然，人民對(duì)自然的平等享用，對(duì)自然資源的永續(xù)利用”，以及“當(dāng)代人的欲望遠(yuǎn)沒有后代人的需要重要”的理念和思想。因此，我國建立國家公園的選擇和體制設(shè)計(jì)上決不能將概念和標(biāo)準(zhǔn)混同為以休憩和游覽為主的傳統(tǒng)意義上人們普遍認(rèn)為的“公園”。其首要目標(biāo)是生態(tài)系統(tǒng)完整性的保護(hù)，為公眾提供對(duì)國家公園環(huán)境及其蘊(yùn)含文化的體驗(yàn)、研究、學(xué)習(xí)和享受的機(jī)會(huì)，并且以全民公益性、民族自豪感、“留得住鄉(xiāng)愁”和代際公平為主要特征，是最為公平的社會(huì)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)文明代表。69第69頁/共91頁國家公園作為自然保護(hù)體系和生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成部分，其意義是保存保護(hù)較大的區(qū)域任由自然演替的完整生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮其生態(tài)系統(tǒng)的自然功能和生態(tài)衍生功能、溢出效應(yīng)；是國民近距離親近、感受自然生態(tài)環(huán)境、接受自然洗禮及其精神文化內(nèi)涵的重要窗口；是國民接觸、保護(hù)國家大好山河和歷史文化，喚起人們熱愛生活、感悟生命真諦，增強(qiáng)民族認(rèn)同感、自豪感和愛國情操的重要精神家園；是國民生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育和自然生態(tài)環(huán)境研究的最佳場(chǎng)所；也是我國生態(tài)文明建設(shè)成果的重要展示，讓世界認(rèn)識(shí)中國的重要生態(tài)文明名片。70第70頁/共91頁二、國家公園體制與模式的探討

建立國家公園體制必須在生態(tài)文明體制建設(shè)的指導(dǎo)下進(jìn)行探索，既要深入研究和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合我國生態(tài)保護(hù)建設(shè)體系的實(shí)際情況，尋找一條具有中國特色的國家公園體制建設(shè)之路。71第71頁/共91頁（一）國家公園國際通行管理模式和借鑒意義。世界各國因國情的不同，國家公園的體制設(shè)計(jì)也不同，總體來說，大致分為三個(gè)類型，即美國垂直管理型、德國地方自治型和日本混合管理型。對(duì)不同管理體制進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)有幾個(gè)可供借鑒的共同特點(diǎn)：一是在核心理念上，各國都將資源保護(hù)作為國家公園的第一使命，保證其真實(shí)性、完整性和可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)兼顧旅游、教育等多樣功能，限制旅游開發(fā)程度，國家公園核心區(qū)域以外可進(jìn)行旅游開發(fā)的面積各不相同，美國為5%、德國15%、日本30%。二是在制度設(shè)計(jì)上，以完善的法律體系和統(tǒng)一規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)為保證，以政府預(yù)算投入為主，社會(huì)捐助和市場(chǎng)經(jīng)營收入為輔，公平保證多方參與。72第72頁/共91頁三是在資產(chǎn)權(quán)屬上，堅(jiān)持國家公園的公產(chǎn)屬性，將其作為全民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和使用，以保證全民利益優(yōu)先、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益優(yōu)先。四是在管理模式上，進(jìn)行管理和經(jīng)營分離，國家公園管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)資源保護(hù)和公共服務(wù)等，公園內(nèi)盈利性商業(yè)服務(wù)等通過特許經(jīng)營方式進(jìn)行招標(biāo)。五是在監(jiān)督機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)公眾和社區(qū)參與，將社會(huì)大眾和地區(qū)居民納入監(jiān)督體系，保證監(jiān)督機(jī)制的具體有效。73第73頁/共91頁（二）我國自然保護(hù)體系現(xiàn)狀按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的定義國家公園是自然保護(hù)體系的一部分，我國現(xiàn)有的自然和遺產(chǎn)保護(hù)體系可大致劃分為9個(gè)類型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護(hù)單位、國家地質(zhì)公園、國家濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級(jí)旅游景區(qū)。這些自然和遺產(chǎn)保護(hù)地的管理和保護(hù)工作分散在國家十余個(gè)部門，條塊分明，而且很多保護(hù)地同時(shí)掛了多塊牌子，相互重疊，既是自然保護(hù)區(qū)又是風(fēng)景名勝區(qū)等，具體管理者選擇有利于自己的方式進(jìn)行管理，極易形成事實(shí)上的管理缺失和重復(fù)管理。同時(shí)，由于缺乏足額有效的資金投入，各保護(hù)地必須通過經(jīng)營收入補(bǔ)貼保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)，既是管理者又是經(jīng)營者，造成了旅游開發(fā)強(qiáng)度過大等問題。74第74頁/共91頁另外，保護(hù)地因土地涉及的拆遷、征用和使用等問題與周邊地區(qū)居民矛盾也十分尖銳，對(duì)保護(hù)地的管理造成了很大阻力。正因?yàn)樽匀缓瓦z產(chǎn)保護(hù)地管理體系的復(fù)雜，研究建立國家公園體制主要是要在頂層設(shè)計(jì)中考慮解決好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：即自然資源所有權(quán)與行政管理權(quán)的關(guān)系，資源保護(hù)與旅游發(fā)展的關(guān)系，中央政府與地方政府的關(guān)系，國家公園土地與周邊土地的關(guān)系，不同政府部門間的關(guān)系，立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體的關(guān)系，管理者和經(jīng)營者的關(guān)系，國家公園管理機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體、地區(qū)居民的關(guān)系。75第75頁/共91頁（三）我國建立國家公園的實(shí)現(xiàn)路徑與體制模式國家公園體制的建立從目前的實(shí)際情況來看，有兩種途徑：一是擱置爭(zhēng)議和矛盾，在現(xiàn)有自然保護(hù)體系的基礎(chǔ)上“床上疊床”，單獨(dú)建立國家公園制度。制定國家公園法規(guī)條例，明確標(biāo)準(zhǔn)和管理體制，先行將原有和新申請(qǐng)建立的國家公園進(jìn)行規(guī)范管理，逐步將符合標(biāo)準(zhǔn)的已建立的其它保護(hù)區(qū)域和類型有選擇地納入。這條路相對(duì)容易但不能解決我國自然保護(hù)地管理中的深層次矛盾。76第76頁/共91頁二是全面理順自然保護(hù)地管理體制的前提下，建立國家公園制度。這條路極為艱難，需要有國家強(qiáng)有力的推動(dòng)和支持，首先要進(jìn)行完整的頂層設(shè)計(jì)，突破現(xiàn)有體制機(jī)制弊端進(jìn)行深入改革，若能成功徹底解決自然保護(hù)地管理體系中多頭管理的局面，就可以為國家長(zhǎng)久的生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)體制基礎(chǔ)。77第77頁/共91頁不論選擇上述那種路徑，國家公園的體制模式都必須先行研究建立，就目前來看應(yīng)遵循“明確目標(biāo)定位、突破權(quán)屬和行政隸屬關(guān)系、分步實(shí)施、分級(jí)管理”的原則開展工作，將近期工作和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，既推進(jìn)國家公園建設(shè)，又為理順自然保護(hù)地管理體制創(chuàng)造條件，對(duì)此就建立國家公園體制提出以下認(rèn)識(shí)：1、中央主導(dǎo)，立法先行。突破條塊分割，由中央主導(dǎo)整合現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)地的管理機(jī)構(gòu)和職能，設(shè)立或指定明確生態(tài)保護(hù)專門機(jī)構(gòu)。先行制定法規(guī)條例，明確國家公園的性質(zhì)定位和一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，保證國家公園建設(shè)在嚴(yán)格的指導(dǎo)和管理規(guī)范下有序開展。78第78頁/共91頁

2、明確權(quán)屬，分級(jí)管理。鑒于國家公園公共產(chǎn)品的屬性，其土地及自然資源應(yīng)當(dāng)國家所有、全民所有。按國家自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的思路，明確國家公園區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人，由國家授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)代行自然資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，落實(shí)好自然資源的歸屬管理和用途管制。根據(jù)我國目前申請(qǐng)建立國家公園區(qū)域的自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬狀況和行政管理實(shí)際可分為中央直接管理的國家公園和委托省級(jí)人民政府管理的國家公園兩種層級(jí)，但管理的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范必須一致，責(zé)權(quán)利明確。79第79頁/共91頁3、國家預(yù)算，強(qiáng)化保護(hù)。鑒于國家公園的公益屬性，國家公園的保護(hù)管理經(jīng)營支出要整合現(xiàn)有各項(xiàng)中央和地方投資，統(tǒng)一納入國家財(cái)政預(yù)算體系。保證“保護(hù)優(yōu)先、全民利益優(yōu)先”原則，杜絕過度開發(fā)。對(duì)國家公園適度的旅游資源開發(fā)投資，須按照管用分開、市場(chǎng)化配置資源的原則解決，并將門票等收入實(shí)行收支分開的預(yù)算管理模式80第80頁/共91頁4、管用分離，公平受益。將管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，各國家公園管理局向上級(jí)管理主體負(fù)責(zé)，以提供嚴(yán)格的資源保護(hù)和公共服務(wù)等為職責(zé)；經(jīng)營權(quán)由公園管理局向有資格的社會(huì)企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行招標(biāo)，實(shí)行特許經(jīng)營，特許經(jīng)營權(quán)出讓收入上繳上級(jí)財(cái)政，與國家公園管理機(jī)構(gòu)無關(guān)。國家公園區(qū)域周邊的旅游開發(fā)和園內(nèi)的適度開發(fā)完全按市場(chǎng)化配置資源的原則，面向社會(huì)公平公開招標(biāo)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)國家公園對(duì)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的有力拉動(dòng)，也使周邊居民在發(fā)展保護(hù)事業(yè)和旅游開發(fā)中受益。81第81頁/共91頁5、各方監(jiān)督、永續(xù)利用。在管理與經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立由社會(huì)民眾、區(qū)域群眾、上級(jí)管理主體、所在地政府和公園管理局等各方利益相關(guān)者共同組成的監(jiān)督體系，形成聯(lián)席