模式中的政府地位和職責(zé)的法律思考

PPP模式中的政府地位和職責(zé)的法律思考在大型設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，非政府組織的參與，會(huì)彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)方面的不足，所以說(shuō)政府和非政府組織是一種伙伴型合作關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，政府要針對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性承諾、現(xiàn)金流補(bǔ)貼等做出承諾，并對(duì)規(guī)劃、工程質(zhì)量等制訂出基本規(guī)范。所謂的PPP（PrivatePublicPartnership）模式是指在市民社會(huì)和政治政府的相互關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)彼此的合作。關(guān)于市民社會(huì)的內(nèi)涵，一直有多種不同的闡釋，本文中所謂的PPP模式是寬泛地描述在建設(shè)某種公共設(shè)施或提供某種公共服務(wù)的時(shí)候注重發(fā)揮非政府組織（NGO）作用的方式。在此模式下，政府居于主導(dǎo)地位，可以發(fā)揮主動(dòng)作用。非政府組織的活動(dòng)空間是由政府設(shè)定的，而且NGO在參與過(guò)程中對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)和防范也是和政府直接相關(guān)的，其中有的風(fēng)險(xiǎn)是直接由政府的政策調(diào)整。本文就是基于以上認(rèn)識(shí)，從PPP模式中的政府地位和職責(zé)，中國(guó)目前PPP模式運(yùn)作過(guò)程中的政府錯(cuò)位問(wèn)題等方面進(jìn)行分析，然后就政府正確定位，依法履行職責(zé)，促使PPP模式順利運(yùn)作提出建議。一、PPP模式中的政府地位和職責(zé)PPP模式以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許私人機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施以及相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，以償還債務(wù)、收回投資并賺取利潤(rùn)。若事先約定的期限屆滿，私人機(jī)構(gòu)按照協(xié)議中所規(guī)定的條件將該設(shè)施移交給政府部門。在本世紀(jì)初，政府有限的財(cái)政預(yù)算不能滿足公共設(shè)施建設(shè)的需要，這樣就必然需要設(shè)計(jì)一種框架，把所有的相關(guān)力量都吸納進(jìn)來(lái)。PPP模式就是回應(yīng)了這一需求，從八十年代中期開(kāi)始，在縮小公共部門規(guī)模，增加私人經(jīng)營(yíng)性投資的背景下，成為了現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的重要籌資方式之一。（一）PPP模式的特殊性第一，在PPP模式下，參與的主體很多，其中政府是很重要的主體之一。一種典型的PPP模式比如BOT，其參與人至少有政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)（債權(quán)人）、保險(xiǎn)公司、產(chǎn)品購(gòu)買者或接受服務(wù)者以及承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的有關(guān)公司等。在這些諸多的參與人中，政府是非常重要的一方主體。政府行為是其后所有主體活動(dòng)的前提。接下來(lái)的商事主體無(wú)論采取什么具體形式和行為介入到這個(gè)模式中，其權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)等均體現(xiàn)在政府所設(shè)定的空間里。第二，采取PPP模式，需要借助專門的利益計(jì)量技術(shù)。在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理中分析公用產(chǎn)品屬性的時(shí)候，常會(huì)提到的一個(gè)經(jīng)典案例是英國(guó)早在三百多年前修建燈塔的事。修建燈塔是為服務(wù)過(guò)往船只，屬于公共設(shè)施的建設(shè)，起初只由公共部門來(lái)修建。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，NGO無(wú)法提供這種形式的服務(wù)，因?yàn)槠浞?wù)無(wú)法量化，而且所提供的產(chǎn)品的外部性特征明顯，很容易被搭便車。但是公共部門的財(cái)力和精力有限，并不能完全滿足這些建設(shè)的實(shí)際需求。羅納德?科斯（R.Coase）通過(guò)調(diào)查指出，從1610年到1675年的65年當(dāng)中，英國(guó)領(lǐng)港公會(huì)連一個(gè)燈塔也未建成。同期私人建成的燈塔至少有十座。私人修建燈塔的具體做法是，私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請(qǐng)，申請(qǐng)中必須包括許多船東的簽名以證明將要建造的燈塔對(duì)他們有利并且表示愿意支付過(guò)路費(fèi)；在申請(qǐng)獲得政府的批準(zhǔn)以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過(guò)往船只收取過(guò)路費(fèi)；特許期滿以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。這其實(shí)就是特許專營(yíng)。這種方法被采用后，又過(guò)了兩百多年，到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的。在PPP模式下的私人部門，他們盡管以公共產(chǎn)品為切入點(diǎn)，但是仍然是以贏利為目的的。所以需要有專門的計(jì)量技術(shù)。如果沒(méi)有辦法計(jì)量，NGO就無(wú)法參與進(jìn)來(lái)。第三，PPP模式一般適用規(guī)模比較大，收益周期長(zhǎng)的項(xiàng)目。一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有規(guī)模大、收益周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，采用PPP模式的比較多。具體來(lái)說(shuō)常見(jiàn)的有以下三個(gè)方面：公共設(shè)施項(xiàng)目，如電力、電訊、自來(lái)水、排污等；公共工程項(xiàng)目，如大壩、水庫(kù)、倉(cāng)庫(kù)等；交通設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路、橋梁、隧道、港口、機(jī)場(chǎng)等。提供有保證的收益；提供輔助性設(shè)施保障；卵提供團(tuán)現(xiàn)有資產(chǎn)蚊的收益作壺為政府的吧貸款蜓；盼局防止旱競(jìng)爭(zhēng)的保彎護(hù)杏；幸泳對(duì)知狠識(shí)產(chǎn)權(quán)和桐其他秘密捕信息提供郊保護(hù)袖。紋藥第四抬，在具體連項(xiàng)目的承涼諾上保持繳足夠謹(jǐn)慎零，為后續(xù)姐行為的調(diào)獸整預(yù)留空墾間鬧。葡海一般煩而言，在堅(jiān)一個(gè)具體戀的項(xiàng)目中矩，至少在罷以下環(huán)節(jié)請(qǐng)，政府可場(chǎng)能會(huì)發(fā)揮池作用：堂對(duì)行PPP多充方式在某綢一個(gè)具體超項(xiàng)目中的秀體現(xiàn)做出活詳細(xì)的規(guī)桶定；采用花競(jìng)爭(zhēng)性招貼標(biāo)方式確構(gòu)定投資人搖；經(jīng)過(guò)授老權(quán)的政府仰某一具體司部門作為憐協(xié)議一方懷加入到項(xiàng)技目的建設(shè)候中間。另肉外，還可仁能具體地悟涉及到某泳一個(gè)部門佛，由其為村私營(yíng)部門葬今后對(duì)項(xiàng)嚼目的特許日經(jīng)營(yíng)及費(fèi)須用收取進(jìn)傾行授權(quán)；蛇在作為協(xié)臘議一方主丑體的時(shí)候蜘，要明確鈔責(zé)任和控符制目標(biāo)，最不直接作瘋為協(xié)議主控體的時(shí)候厲，要推動(dòng)野其他主體騾明確設(shè)定屠權(quán)利和義爸務(wù)；如果仙項(xiàng)目涉及毀到對(duì)外投陜資和收益否權(quán)的行使調(diào)的，應(yīng)該爆對(duì)一些問(wèn)殼題做出安使排，比如聰對(duì)外匯的圍可兌換等途問(wèn)題都應(yīng)海該進(jìn)行承腹諾鏡。忘弓鑒伴于蛇PPP融三模式下，披所運(yùn)作的卷項(xiàng)目的周過(guò)期比較長(zhǎng)棟，在這些襖具體項(xiàng)目鼻的承諾上蝶，政府應(yīng)栗該有足夠頑的謹(jǐn)慎，錢為后續(xù)行竟為的調(diào)整獸預(yù)留空間關(guān)，比如政疲府可以保俗持著因某存些特殊因排素或項(xiàng)目批公司不遵撓守合同協(xié)唐議等行為擦而收回特溪許權(quán)，即遍中止合同栽的權(quán)力，蜓而且還可測(cè)以用列舉窮等方式來(lái)黑對(duì)特殊因辯素做出解敞釋。另外朽，大部饒分狠PPP羽啞項(xiàng)目可能嗽涉及到眾畏多主體，蜘在考慮后授續(xù)行為的誘時(shí)候，常科見(jiàn)的一個(gè)艘方面是關(guān)松于價(jià)格，選可以設(shè)定束一些先決史條件，在臨滿足這些億條件的情粒況下，可俘以視為經(jīng)鋒過(guò)備案后忽認(rèn)為政府殼同意漲價(jià)罰，這樣可觀以保障投喂資者的合抱理利益，賊也可以事舍先設(shè)定今克后情勢(shì)變昨更風(fēng)險(xiǎn)的茶分擔(dān)，以娃避免出現(xiàn)塞臨事議制冬的窘迫顛。猴摧比如藍(lán)在來(lái)賓電象廠損親B憑廠建設(shè)運(yùn)江營(yíng)中，這爆樣的事項(xiàng)想就處理得運(yùn)比較好。蒼在那個(gè)項(xiàng)漏目中，商撤業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由些項(xiàng)目公司代承擔(dān)，政機(jī)府承擔(dān)的殖風(fēng)險(xiǎn)包括獸匯率風(fēng)險(xiǎn)豪和法律變觀更風(fēng)險(xiǎn)。激當(dāng)人民幣香兌美元匯辨率發(fā)生變廈化并超過(guò)貢一定范圍龍時(shí)，允許循項(xiàng)目公司匯相應(yīng)地調(diào)鈴整電價(jià)。再應(yīng)該注意蹤的是該調(diào)節(jié)整是雙向柱的，即匯吵率上浮和蠟下浮時(shí)，統(tǒng)電價(jià)都要秩調(diào)整。如被果因?yàn)榉ㄊ呗勺兏箿惖庙?xiàng)目公祥司損失超戴過(guò)一定數(shù)捐額時(shí)，政垮府將通過(guò)封延長(zhǎng)特許碼期或支付螺附加電費(fèi)販?zhǔn)鬼?xiàng)目公疏司的經(jīng)濟(jì)狐地位恢復(fù)劫到法律變親更以前的散狀況。同喜樣當(dāng)法律飛變更使項(xiàng)渴目公司的隸受益超過(guò)雨一定數(shù)額旱時(shí)，政府削可通過(guò)修寫改特許期塌協(xié)議條款辯和項(xiàng)目公幫司共享收燭益。這就被有效地平閑等地保護(hù)精了雙方的符權(quán)益歉。疤亞二、目摔前客PPP清森模式在中甩國(guó)運(yùn)作中耕的政府職晚責(zé)之履紙行博判無(wú)論干是吸BO纖T悶、波TO擦T拌、陪準(zhǔn)唯BO施T沖、還是產(chǎn)碎權(quán)整體轉(zhuǎn)帖讓，都?xì)w詠屬鳥于淋PP旱P鹿（公共部筋門、私人撕部門合作連）模式。齡因而在這導(dǎo)些項(xiàng)目中倘問(wèn)題的核賤心就是政嚷府與項(xiàng)目近投資人的啄關(guān)系。中近國(guó)綢PPP耳夾模式起步關(guān)比較晚，尤推行的時(shí)損間比較短捆。而且與殖之相關(guān)的促立法不完述善，市場(chǎng)原的秩序與賤效率都比呼不上發(fā)達(dá)冊(cè)國(guó)家。而猾且更為直爺接的背景蠻是，政府傲本身也在概進(jìn)行改革紫，其中一臨些職能的畫發(fā)揮希望膚能縣由梳NGO奉逝來(lái)承受。假具體到大警型基礎(chǔ)設(shè)植施領(lǐng)域的悼建設(shè)，中熱國(guó)更多的稅情況下是中將銹PPP頃壟模式作為營(yíng)一種吸引劉外資的方卻式。這樣腹的直接后拒果是，發(fā)惡達(dá)國(guó)家的扣政府承擔(dān)孔很少的風(fēng)站險(xiǎn)而發(fā)展院中國(guó)家的擠政府比如榨中國(guó)卻承租擔(dān)較多。谷而且在有婆的情況下遍，鑒于政瘡策變動(dòng)缺尿乏穩(wěn)定性鹽和連續(xù)性顯，或者相炭關(guān)的社會(huì)遣環(huán)境發(fā)生形變化，政蛙府的錯(cuò)位面和失信問(wèn)工題比較突葉出欄。浙纖（一熱）政府被但信賴之基穴礎(chǔ)獄休五在短PPP形棕項(xiàng)目的投姥資、建設(shè)咳、運(yùn)營(yíng)、解服務(wù)、監(jiān)般管、支付叛等諸多方客面，政府騎與企業(yè)都義緊密而深恰刻地關(guān)聯(lián)朗著，因此趴，項(xiàng)目成患功與失敗駐的關(guān)鍵就影在于界定輸政府與企分業(yè)的責(zé)任學(xué)和權(quán)利，羽并以有效核的形式予這以約定。舍其中，所夏有主體的六參與，所喚有權(quán)利義箱務(wù)分配之抹先決條件袍在于政府找之被信賴啞。而政府今被信賴的兵基礎(chǔ)，在哭實(shí)質(zhì)上在散于科學(xué)性舉，其形式寺上在于以芽地方性法胸規(guī)或協(xié)議費(fèi)形式將權(quán)刺利和義務(wù)傍固定下來(lái)曬。叼使第一每，實(shí)質(zhì)上壯的科學(xué)性葬。厲在較PPP見(jiàn)捕模式總體崖框架下，析不論政府悲做出何種老形式的承繭諾，事實(shí)欄上，最后盆承諾的兌烈現(xiàn)與否，耳根本的決撲定因素在寫于承諾是血否建立在國(guó)科學(xué)的基框礎(chǔ)上。如夸果沒(méi)有科邪學(xué)的依據(jù)材和基礎(chǔ)，擔(dān)無(wú)論是針晨對(duì)何種問(wèn)秧題做出的閣何種形式潤(rùn)的承諾，劣都不可能迅被實(shí)際履值行廈。陪鬧根據(jù)粥契約經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論，稍協(xié)議中的川任何承諾帆都有與之晉相對(duì)應(yīng)的蕩承諾成本妖；隨著承俗諾成本的碌增加，承饞諾方產(chǎn)生條信用風(fēng)險(xiǎn)扶的概率也蛾隨之加大僵。比如在胡大博電廠呀案例中，議可以發(fā)現(xiàn)挽這樣一個(gè)題邏輯推理慧過(guò)程：項(xiàng)鋤目建設(shè)、炒運(yùn)營(yíng)中發(fā)重生的建設(shè)析風(fēng)險(xiǎn)、匯址率風(fēng)險(xiǎn)，濤導(dǎo)致了大駛博電廠過(guò)排高的上網(wǎng)此電價(jià)，過(guò)繼高的上網(wǎng)脅電價(jià)使馬芝邦電力局駁、馬邦政拜府、印度肢政府承受紋了超出其擋能力范圍駁的承諾成穩(wěn)本，最終畢它們的違御約也就成蠶為一個(gè)必還然的結(jié)果杰。號(hào)稻實(shí)際躁上掀，坡BOT未世項(xiàng)目融資磨的建設(shè)風(fēng)依險(xiǎn)、金融資風(fēng)險(xiǎn)、市稍場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與絞最終的信塌用風(fēng)險(xiǎn)并務(wù)沒(méi)有一個(gè)敵必然的邏居輯關(guān)系，蒜大博電廠陣案例中信戲用風(fēng)險(xiǎn)之軟所以發(fā)生汗，是與該跨項(xiàng)目不合嬸理的風(fēng)險(xiǎn)游分配結(jié)構(gòu)謝聯(lián)系在一液起的，這休中間所涉賄及到的關(guān)淹鍵問(wèn)題還甩是決策的裹科學(xué)性問(wèn)榴題兼。政謠第二，形舞式上的合助法性。所彩謂形式上義的合法性猛除了指在彎協(xié)議中所臺(tái)涉及到的溉當(dāng)事人的崇權(quán)利和義趟務(wù)要嚴(yán)格滔按照法律敬要求做出莫約定之外幸，還指在公很多情況或下，直接紅以專門立保法的形式錘，比如把億針對(duì)一個(gè)該項(xiàng)目的當(dāng)弱事人之間苗的權(quán)利和跑義務(wù)固定慨下來(lái)。比伐如，話上海瓜在濃199替4悠快年的時(shí)候穴頒布過(guò)《兄上海市延索安東路隧遲道專營(yíng)管求理辦法》懶，醉1997稅撤年的時(shí)候材就頒布過(guò)坐《上海市艱逸仙路高粗架和蘊(yùn)川比路大橋?qū)袪I(yíng)管理辦首法》。目勾前這種針免對(duì)某一具均體項(xiàng)目進(jìn)固行立法在武發(fā)展中國(guó)農(nóng)家比較常貌見(jiàn)怨。冠墨（二痕）照付不胡議與固定唐回扎報(bào)嘆桌“厲照付不子議束”隙一詞取勺自碗“垂Take變or約Pa懶y止”鄭，包含照雷付不議、漿照供不誤績(jī)雙層含義喪的詞語(yǔ)。諸比如說(shuō)，糠如果買方道事先約定更了在一段飲時(shí)間內(nèi)要格使用的數(shù)慶量的話，藝實(shí)際上，糾不論是否嫂使用完畢鎮(zhèn)，都要按樣照這個(gè)約彈定數(shù)量來(lái)扮支付價(jià)格禾。如果超圓過(guò)這個(gè)數(shù)惜量也許可勤以另外議蒜定價(jià)格，蜻但在協(xié)議挽范圍內(nèi)的婆數(shù)量和價(jià)禾格將無(wú)法石改變。比猾如在目前始的水慎業(yè)贊BOT盛六項(xiàng)目中，煮政府往往周承諾最低幸數(shù)量。這律也屬伶于財(cái)“韻照付不敬議南”膀或滴者稀“轎或取或處付察”諷的內(nèi)容禽。議優(yōu)睡在旦PPP住灘項(xiàng)目框架列下，政府俊承諾承擔(dān)遺的經(jīng)營(yíng)風(fēng)絕險(xiǎn)，如承焰諾固定價(jià)鏟格和固定旺比率的購(gòu)阿買量、固疲定價(jià)格的鍛原料或燃狗料供應(yīng)量越，以使投葉資人取得神較為固定眨的投資回跑報(bào)率的約墓定比較常碑見(jiàn)。這樣儉的約定是麥否有效？破如果在性塔質(zhì)上認(rèn)為猾屬于照付聞不議，那丙么應(yīng)該承宰認(rèn)其合法忍的效力；雅如果認(rèn)為須屬于固定算回報(bào)的約殘定，就不政具有法律考效力。早芒在顆199批5鍵介年發(fā)布的飛《對(duì)外貞以閱BOT咸角方式吸收盛外商投資膚有關(guān)問(wèn)題啞的通知》銷和《關(guān)于脊試辦外商簽投資特許袖權(quán)項(xiàng)目審叫批管理有杰關(guān)問(wèn)題的親通知》等念中，就多匹次強(qiáng)調(diào)，孔項(xiàng)目公司第要承擔(dān)融捷資、建設(shè)鉗、采購(gòu)、編運(yùn)營(yíng)、維鼓護(hù)等方面蠢的風(fēng)險(xiǎn)，斑政府不提截供固定投般資回報(bào)率葬的保證。旱事實(shí)上，毀也有一些并項(xiàng)目以照典付不議為耐形式，實(shí)縮質(zhì)上是變級(jí)相地進(jìn)行豐固定回報(bào)破。特別是倦在中國(guó)目猴前的利率宮環(huán)境下，約有的項(xiàng)目繼中，私人貿(mào)一方對(duì)投價(jià)資回報(bào)率裂的要求是肝每惰年白10孝%羅～亡20它%捏，即中國(guó)轉(zhuǎn)長(zhǎng)期國(guó)債糟利率殼的份麗2田～外5時(shí)辱倍年。揀跌娘體現(xiàn)這樣精內(nèi)容的約蜘定，無(wú)論艱是采取什蓋么形式，婆都很難在仍法律上受血到保護(hù)沉。匹回筆者閣主張，在疫界定照付趁不議和固丟定回報(bào)的怎時(shí)候，可疫以結(jié)合兩糠個(gè)方面的訊因素：一優(yōu)是看相關(guān)羅的規(guī)定在掙協(xié)議簽訂賤時(shí)是否具乓有實(shí)質(zhì)上坊的合理性秒，因?yàn)樵诖螀f(xié)議簽訂路的當(dāng)時(shí)，娃對(duì)一些因邪素是進(jìn)行醬預(yù)測(cè)的，紡但是在發(fā)盜生爭(zhēng)議后悟，因?yàn)橐涯?jīng)時(shí)過(guò)境睡遷，預(yù)測(cè)茂性因素變匹為了事實(shí)疊，所以更搞有可能確騎切地做出維判斷。再籠就是看在的程序上，堵當(dāng)時(shí)約定術(shù)照付不議榜的時(shí)候，經(jīng)是否對(duì)于在使用、供欠應(yīng)量的測(cè)炮算等經(jīng)過(guò)敗了必要和熔合理的步攻驟。比如欣前些年，癥依靠項(xiàng)目襲融資興建攀的一些收詢費(fèi)高速公縮路，由于基談判階段脂對(duì)車流量者估計(jì)過(guò)低船以及法律脈上的漏洞尊，使得這顧些公路的珍營(yíng)運(yùn)現(xiàn)在戲成為收益沃極高的項(xiàng)宣目，但是勿這些項(xiàng)目果的收益沒(méi)兇有能夠合僑理地進(jìn)行粒分配。在只這種情況州下，如果則仍然機(jī)械站地堅(jiān)持保毒護(hù)以照付零不議為形逃式的不合照理收益，楚對(duì)公共利單益將是極劣大的破壞苦和損害用。傷見(jiàn)（三）法港律難以定碗性的實(shí)際綁影千響厭弓事實(shí)拍上，連在破PPP復(fù)黎模式中，嗎項(xiàng)目融資童被廣泛采丈用。在項(xiàng)倚目融資中仔的擔(dān)保，掩以債務(wù)人施負(fù)有特定冒的民法上禿的合同義菌務(wù)（債務(wù)蕩）為前提筍，對(duì)于這城類擔(dān)保，券有不少論織著稱之乒為狠“精直接擔(dān)錫保暮”布全。第二類叔是擔(dān)保性獅承辱諾時(shí)狠。這種承梢諾并非民抗事?lián)Ｖ婆喽戎械膿?dān)典保，而是擊以狼“閱擔(dān)追保襪”感、講“膜保豬證惱”鋤等用語(yǔ)出宋現(xiàn)的。例磨如，政府促和項(xiàng)目主售辦人就某舒些處于其棗管理或控炒制下的風(fēng)豆險(xiǎn)和建設(shè)山經(jīng)營(yíng)外部緊條件，所燙做出的免芒除或減輕圓投資人稅酒收、提供秋建設(shè)經(jīng)營(yíng)督配套條件銳、外匯匯王出保證、波投資及時(shí)勸到位、投序資規(guī)?？卣`制保證、剝完工擔(dān)保橡等承諾。板這些擔(dān)保你性承諾并淹無(wú)一個(gè)特渡定的民法飽上的義務(wù)瘋為前提，活而是對(duì)一恒種所有的幣市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)理者都可能奧遭遇的普謙遍性風(fēng)險(xiǎn)舍，比如投盲資資本不伴到位、建蠅設(shè)規(guī)模超敢預(yù)算、外鬼匯兌換不極能、外匯尤匯率變動(dòng)也等所做出潛的直接和嫌特定的承噸諾。在形皇式上，常何常會(huì)體現(xiàn)唯為安慰函厚等形式。坐從嚴(yán)格的惡法律意義貼上說(shuō)，安司慰函并不臘等同于擔(dān)罪保書。而刑且，在有叼關(guān)的規(guī)定徹中，禁止伐政府、國(guó)旋內(nèi)金融機(jī)旱構(gòu)和非金愛(ài)融機(jī)構(gòu)為陪之提供擔(dān)印保。另外貿(mào)，滿在瓣P(guān)PP權(quán)瘡模式下運(yùn)哪作的項(xiàng)目繼，政府特部許經(jīng)營(yíng)具趁有極強(qiáng)的涌壟斷性或秋獨(dú)占性，焰政府的有標(biāo)關(guān)政策和頃法規(guī)億對(duì)顫BOT西緒項(xiàng)目的風(fēng)份險(xiǎn)影響非拒常大。近成來(lái)就有一論些此類爭(zhēng)做議，由政割府的政策狹調(diào)整而引歌發(fā)了行政婆訴訟。由哨此可以看刻出，政府岔在這些項(xiàng)腹目的實(shí)際閥運(yùn)作中，緞實(shí)際影響弦有時(shí)候是告處于一種利難以直接段和簡(jiǎn)單地魚界定清楚削的狀態(tài)，艙期間所涉雖及的行為偷，很難從驗(yàn)法律上直痛接定性案?；枥^三、鐮政府正確登定位，依徒法履行職毫責(zé)，促圾使翁PP繁P臣模式順利恭運(yùn)普作距霸政府洽角色與定妥位、政府腹經(jīng)驗(yàn)、政捉府監(jiān)管體辨系等都是思決定項(xiàng)目屠成敗的關(guān)公鍵因素頓。社BOT滴冬的有關(guān)問(wèn)渣題的出現(xiàn)煌就在于政斷府部門忽在略玉了面PPP賤獻(xiàn)項(xiàng)目的復(fù)捏雜性和長(zhǎng)悉期性。其師實(shí)，政府講能力的不梳足可以通沉過(guò)相關(guān)咨該詢服務(wù)機(jī)加構(gòu)的協(xié)助刃和嚴(yán)格的施程序來(lái)彌敘補(bǔ)。但是顛必須由政回府自己完糞成的是角旬色轉(zhuǎn)變，淡即由原來(lái)艱的建設(shè)和被行業(yè)管理秤轉(zhuǎn)變?yōu)榇驯砉娎t益的監(jiān)管市者杏。略訴（一結(jié)）政府紅在倡PPP穴討項(xiàng)目中的響信用因乓素姓贊仍然遙以貸PPP欣該模式中核餐心要素之朗一的融資賠安排為例嶺，在一般洪國(guó)際貸款穴中，貸款龍人往往要獲求借款人樓的所在國(guó)球政府或母種公司提供揚(yáng)擔(dān)祖?；备稹Ｈ欢l(xiāng)，冤BOT房館項(xiàng)目融資甲正是針對(duì)里基礎(chǔ)設(shè)施頭項(xiàng)目建設(shè)繼運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)弦而產(chǎn)生的汪一種分散奪風(fēng)險(xiǎn)的投烘融資模式話，因此，合貸款人并艷不要求主括辦項(xiàng)目的承母公司承籠擔(dān)貸款償做還的擔(dān)保路責(zé)任，而珍僅僅要求命承擔(dān)曉“科完工保棒證符”職的有限擔(dān)鈔保責(zé)任（宣我們丸將繭“霞完工保矩證會(huì)”細(xì)視為擔(dān)保宣性承諾，茄詳見(jiàn)后述嗽）。東道叢國(guó)政府也成不愿或不瑞能承擔(dān)國(guó)饑際商業(yè)貸州款的擔(dān)保躺風(fēng)險(xiǎn)。按五照國(guó)際慣鼠例項(xiàng)目融雅資借款不岔納入所在肯國(guó)政府的墳外匯收支須表，因而熱不構(gòu)成所澆在國(guó)債務(wù)尚，但如作撒出貸款償繭還保證，扶則將構(gòu)成懼該國(guó)政府海外債負(fù)擔(dān)名。我國(guó)擔(dān)命保法律則暴明確禁止蔥政府為商氧業(yè)貸款擔(dān)聽(tīng)保。一般價(jià)國(guó)際貸款染融資中，扶銀行以信型用證形式蔑為項(xiàng)目主請(qǐng)辦人提供鮮貸款償還窮保證是一聽(tīng)種常見(jiàn)現(xiàn)桿象，我國(guó)斧深圳的沙渣角電鵝廠園奏B腹廠節(jié)的趙BOT拐倦項(xiàng)目貸款輔就是由廣因東省投資五信托投資質(zhì)公司提供雹信用保證柄作為償還躁擔(dān)保的。攝但隨著我腫國(guó)外債行股政管理的號(hào)強(qiáng)化，銀哈行商業(yè)化習(xí)改革的深摟化，以銀肚行信用為拆項(xiàng)目貸款排擔(dān)?，F(xiàn)象喪越來(lái)越少賞。因此，宣在我國(guó)共的畝BOT捧彼實(shí)踐中，拘第一層次者擔(dān)保的安被排中已很婆少使用信敘用性保證繪。但在第博二層次擔(dān)午保中得到你較為普遍翁的使用，無(wú)如原材料駛供應(yīng)保證蒜、產(chǎn)品購(gòu)觸買保證、葬現(xiàn)金支付蛇保證等；級(jí)其中引起認(rèn)較大爭(zhēng)議起的膀是犧“懸現(xiàn)金支付舌擔(dān)胃保覆”察。支付擔(dān)荒保是在產(chǎn)割品購(gòu)買保螞證基礎(chǔ)上桂進(jìn)一步發(fā)聽(tīng)展的擔(dān)保斜形式，是莫項(xiàng)目主辦矮人為保證肚其項(xiàng)目經(jīng)益營(yíng)收入及似時(shí)變現(xiàn)，戲針對(duì)基礎(chǔ)纏產(chǎn)品購(gòu)買踩者可能發(fā)拔生的支付菊不能情況宇，由第三負(fù)方向項(xiàng)目吹公司作出住的現(xiàn)金支身付信用保頁(yè)證。一般交而言，項(xiàng)刪目主辦人圾并不擔(dān)心依收購(gòu)其產(chǎn)士品的政府作企業(yè)破產(chǎn)位倒閉，其殊要求擔(dān)保潛的直接目港的是防止聰政府所屬怪企業(yè)因現(xiàn)跡金流量不四足而影響獵項(xiàng)目公司帶收入的及喘時(shí)變現(xiàn)，刪間接目的夢(mèng)則是及時(shí)考充分滿足不貸款償還踏和投資回澡報(bào)的資金擇需要。例駐如，外商埋獨(dú)資的上安