齊明山第二章行政環(huán)境

第二章行政環(huán)境第一頁，共四十一頁。行政環(huán)境的含義與特點行政環(huán)境與公共行政1.行政環(huán)境？2.行政環(huán)境有哪些特點？3.行政生態(tài)學(xué)的主要觀點。4.一般行政環(huán)境與公共行政的關(guān)系。5.組織文化的含義與特點本章重點問題第二頁，共四十一頁。2013國務(wù)院大部制改革：公共行政的角色轉(zhuǎn)變——幾多歡喜幾多愁。D:\個人各課程教學(xué)\行政學(xué)導(dǎo)論人大齊明山\2013國務(wù)院大部制改革.doc第三頁，共四十一頁。第四頁，共四十一頁。減政：[國務(wù)院正部級機構(gòu)減少4個設(shè)置組成部門25個]衛(wèi)生：[整合衛(wèi)生部和計生委][建食品藥品監(jiān)督管理總局]能源：[國務(wù)院將重新組建國家能源局不再保留電監(jiān)會]廣電：[廣電與出版署合并組建國家新聞出版廣電總局]海洋：[我國將重組國家海洋局以海警局名義海上執(zhí)法]第五頁，共四十一頁。放權(quán)：[放權(quán)是本次政府機構(gòu)改革的最大亮點]納稅：[征稅權(quán)若不變大部制會成納稅人負(fù)擔(dān)]計生：[計生委被納入衛(wèi)生部政策或調(diào)整]權(quán)力：[不僅要限制規(guī)模更要限制權(quán)力]

鐵路：[鐵道部并入交通部是歷史欠賬]文化：[文化意味的領(lǐng)域最好的改革是別管]第六頁，共四十一頁。第一節(jié)行政環(huán)境的含義與特點

一、行政環(huán)境的含義1、必要性：環(huán)境是孕育、產(chǎn)生和發(fā)展新物種、新制度和新思想的形而上的力量，是一種約束力量。

行政環(huán)境——公共行政模式——公共行政的有效性

第七頁，共四十一頁。

行政環(huán)境指直接或間接地作用或影響公共組織、行政心理、行政行為和管理方法與技術(shù)的行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的各種要素的總和。

一般的環(huán)境不能稱為行政環(huán)境，只有那些影響公共行政的環(huán)境才能稱為行政環(huán)。2、公共行政的有效性在于行政環(huán)境第八頁，共四十一頁。行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和，各種直接或間接地作用和影響行政活動的外部客觀因素的總和。第九頁，共四十一頁。行政環(huán)境按內(nèi)容社會結(jié)構(gòu)地域影響范圍（空間）社會環(huán)境自然環(huán)境物質(zhì)經(jīng)濟環(huán)境精神文化環(huán)境政治法律環(huán)境宏觀環(huán)境微觀環(huán)境中觀環(huán)境國際環(huán)境國內(nèi)環(huán)境第十頁，共四十一頁。必須了解這個國家的歷史。必須了解這個國家的政治和法律制度必須了解這個國家的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。必須了解這個國家的民族文化。應(yīng)該了解這個國家的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平。3、如何理解行政環(huán)境的含義？第十一頁，共四十一頁。中國為何不可以實行多黨執(zhí)政模式？十二大全國人大報告8日吳邦國指出：我們借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。第十二頁，共四十一頁。行政環(huán)境構(gòu)成的復(fù)雜性。行政環(huán)境要素互相作用的復(fù)雜性。人的行為的復(fù)雜性。不確定性。二、行政環(huán)境的特點

1.復(fù)雜性

“瓜車”進城：堵與疏的困惑第十三頁，共四十一頁。2.約束性行政環(huán)境有歷史性的限制條件。行政環(huán)境還有意識形態(tài)提供的價值和行為的約束條件。公共行政不能超史和現(xiàn)實所能夠提供的各種條件。鄭州城中村改革：化村為城的解困第十四頁，共四十一頁。行政環(huán)境的特殊性首先表現(xiàn)在各種公共行政環(huán)境之間的差異性上。不同質(zhì)的特殊性。同質(zhì)的特殊性。就是在同一種政治制度、經(jīng)濟制度和文化傳統(tǒng)的前提下，行政環(huán)境也有區(qū)別。特殊性還表現(xiàn)在一個國家的不同地區(qū)的行政環(huán)境的差別上。

3.特殊性

戶籍制改革：深水探月也要做第十五頁，共四十一頁。第二節(jié)行政環(huán)境與公共行政

一、行政生態(tài)學(xué)：歷史背景

1、興起：

20世紀(jì)50年代，人口劇增、環(huán)境惡化、能源緊張，人們普遍關(guān)注生態(tài)環(huán)境。2、以往公共行政理論研究的偏頗：

側(cè)重組織內(nèi)部因素的研究上，如行政組織設(shè)立、權(quán)限劃分、人員行為等，忽略研究行政現(xiàn)象的外部環(huán)境因素。第十六頁，共四十一頁。社會環(huán)境與自然環(huán)境對公共行政的影響；文化環(huán)境與公共行政的相互作用與影響；心理環(huán)境對公共行政的影響；生理環(huán)境對公共行政的影響。行政綜合評價指標(biāo)：GDP的消退第十七頁，共四十一頁。代表人物和觀點1.1947年，美國哈佛大學(xué)的J.W.高斯發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》一文，首創(chuàng)以行政生態(tài)學(xué)方法研究公共行政現(xiàn)象；提出了公共行政與行政環(huán)境之間的關(guān)系問題。2.1957年、1961年雷格斯(FredW.Riggis)《比較公共行政模式》、《生態(tài)行政學(xué)》

開以生態(tài)學(xué)方法研究公共行政的風(fēng)氣之先河第十八頁，共四十一頁。融合型公共行政模式：農(nóng)業(yè)社會衍射型公共行政模式：工業(yè)社會棱柱型公共行政模式：農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡雷格斯的三類行政模式的劃分第十九頁，共四十一頁。1）融合型(FusedModel)：農(nóng)業(yè)型行政模式；A.經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力；B.行政活動以地域為基礎(chǔ)，土地的分配和管理是政府的重要事務(wù)；C.官僚的職位重于行政政策本身；D.行政風(fēng)范帶有濃重的親族主義色彩；F.政治與行政合一，行政官吏在政治和經(jīng)濟上自成特殊的階級；第二十頁，共四十一頁。2）衍射型(DiffractedModel)：工業(yè)型行政模式A.經(jīng)濟基礎(chǔ)是美國式的自由經(jīng)濟或前蘇聯(lián)式的管制經(jīng)濟；B.民眾有影響政府決策的渠道，政府與民眾關(guān)系密切；C.行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義、成就導(dǎo)向和對事不對人原則；D.溝通渠道發(fā)達E、社會高度專業(yè)化，行政主要問題是謀求協(xié)調(diào)與統(tǒng)一第二十一頁，共四十一頁。3）棱柱型(PrismaticModel)：過渡行政模式A.具有農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會行政形態(tài)的特征；B.政府的制度、法規(guī)不能實際起到約束和規(guī)范作用，傳統(tǒng)社會的行政特性仍具有很大影響力C.傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)重疊存在；第二十二頁，共四十一頁。

指公共行政的宏觀環(huán)境，不僅指一個國家的公共行政所賴以生存和發(fā)展的自然地理環(huán)境，政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，也包括國際環(huán)境。一般行政環(huán)境決定行政體制、權(quán)力體制、決策體制、戰(zhàn)略和政策，決定行政心理和行政風(fēng)格。二、一般行政環(huán)境與公共行政

一般行政環(huán)境：第二十三頁，共四十一頁。

2011年：鄭州網(wǎng)吧市場，30萬元“門檻”限了誰？“誠信守法及產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”，初衷何在？收費項目，主管單位如何不知？提高違成本，網(wǎng)吧監(jiān)管部門是否不作為？第二十四頁，共四十一頁。

自然地理環(huán)境是指一個國家所處的地理位置和自然狀況。自然狀況包括地形、土壤、山林、水系、氣候、礦物、動植物分布及所能夠提供的各種資源。自然地理環(huán)境不僅對民族的形成和政府的塑造有重要影響。同時，公共行政也能夠破壞自然環(huán)境。1.自然地理環(huán)境與公共行政日本：掠奪的本性第二十五頁，共四十一頁。（1）政治環(huán)境與公共行政一個國家的政治制度、政黨制度、階級狀況、法律制度、政治文化等構(gòu)成了這個國家公共行政的政治環(huán)境。政治環(huán)境決定并制約公共行政。政治體制決定行政體制，決定政治與行政兩者的關(guān)系，決定權(quán)力的制衡關(guān)系，決定政府和政府首腦的產(chǎn)生方式,決定行政權(quán)力的劃分與運行方式,決定決策的民主程度。2.社會環(huán)境與公共行政第二十六頁，共四十一頁。（2）經(jīng)濟環(huán)境與公共行政經(jīng)濟環(huán)境是由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的狀況構(gòu)成的。具體地說它包括社會生產(chǎn)力的性質(zhì)、發(fā)展水平，生產(chǎn)資料的所有制的形式、性質(zhì)和成熟程度?？茖W(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力，是生產(chǎn)力各種組成要素中的重要要素。經(jīng)濟環(huán)境對公共行政有決定性的影響。江浙模式：20世紀(jì)中國經(jīng)濟與行政的特色第二十七頁，共四十一頁。（3）文化環(huán)境與公共行政。文化環(huán)境是由意識形態(tài)和民族文化組成的。它是道德倫理、價值觀念、社會心理、教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)等要素的總和。文化環(huán)境為公共行政提供智力支持和精神動力，提供行政價值觀和行為規(guī)范。中國式愛國主義：民族主義的外延第二十八頁，共四十一頁。

意識形態(tài)對公共行政有指導(dǎo)作用和強制性的作用。任何國家的統(tǒng)治思想都是統(tǒng)治階級的意識形態(tài)占統(tǒng)治地位。因此，其意識形態(tài)對政府和國家公務(wù)員的行政行為和行政文化的形成不僅有指導(dǎo)作用，而且有強制作用。意識形態(tài)塑造公共行政的價值和國家公務(wù)員的政治人格和組織人格。這種政治人格和組織人格決定公共行政風(fēng)格，決定行政人員與公民間的關(guān)系，決定政府和公務(wù)員的價值觀，決定了為什么人服務(wù)，決定公共行政的性質(zhì)、目標(biāo)和方向。第二十九頁，共四十一頁。

以科學(xué)民主為核心的現(xiàn)代文化是現(xiàn)代公共行政的文化的重要內(nèi)容。它為公共行政提供了新的環(huán)境和新的基礎(chǔ)，注入了新的理念和新的方法，使公共行政向科學(xué)行政、民主行政、綠色行政和電子政府的方向轉(zhuǎn)變。這是不可阻擋的歷史潮流，各個國家或遲或早地都會向這個方向發(fā)展。第三十頁，共四十一頁。（4）國際環(huán)境與公共行政。國際環(huán)境是指一個國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟、文化和自然地理等方面的關(guān)系?，F(xiàn)代公共行政向地區(qū)化和全球化方向發(fā)展，所以，國家關(guān)系對公共行政就顯得更為重要。盡管全球治理理論已經(jīng)崛起，但是，目前民族國家仍然是各個國家的管理主體。國家關(guān)系仍然構(gòu)成公共行政的外部環(huán)境，即國際環(huán)境。國際環(huán)境對公共行政的影響有時也是決定性的。第三十一頁，共四十一頁。三、具體環(huán)境與公共行政

具體環(huán)境也叫組織環(huán)境，是指具體而直接地影響和作用于公共組織、行政行為和組織凝聚力的公共組織的內(nèi)部與外部環(huán)境的總和。它包括組織文化、組織結(jié)構(gòu)、組織的規(guī)章制度、組織的凝聚力、管理對象等。1.具體環(huán)境的概念與內(nèi)容食品安全：三段式行政管理的弊端第三十二頁，共四十一頁。組織環(huán)境一般是較穩(wěn)定并且比較確定的。組織環(huán)境的影響和作用涉及組織的效率和工作人員的士氣。組織環(huán)境雖然受一般環(huán)境的影響，但是一旦組織環(huán)境形成自身的特點以后，卻能夠抵御一般環(huán)境的壓力，保持組織環(huán)境的特性。組織環(huán)境是一種約束力量、規(guī)范力量和整合力量。第三十三頁，共四十一頁。組織環(huán)境是領(lǐng)導(dǎo)者塑造的，當(dāng)然并不是一任領(lǐng)導(dǎo)者能夠完成的。但是，組織的第一任領(lǐng)導(dǎo)和第一批成員對組織環(huán)境的形成起到至關(guān)重要的作用。組織環(huán)境的敗壞是領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任：或者是因為領(lǐng)導(dǎo)者沒有做出榜樣，自身的行為破壞了組織環(huán)境；或者是因為領(lǐng)導(dǎo)者對組織環(huán)境不重視，不扶植正風(fēng)正氣，不打擊歪風(fēng)邪氣所造成的。第三十四頁，共四十一頁。（1）組織文化的含義。

組織文化是指組織在一定的環(huán)境中，逐步形成的全體組織成員所共同信奉和遵守的價值觀，并支配他們的思維方式和行為準(zhǔn)則。組織文化在政府也可以稱為行政組織文化，在企業(yè)則稱為企業(yè)文化。組織文化包括組織觀念，如人才觀念、競爭觀念、風(fēng)險觀念、效率觀念等，法律意識，道德感情和價值觀等。

價值觀是組織文化的核心。

2.組織文化

官本位、商本位、人本位第三十五頁，共四十一頁。

公共組織的組織文化來源于統(tǒng)治階級的意識形態(tài)和傳統(tǒng)文化。在我國為人民服務(wù)是公共組織文化的核心價值觀，這是由馬列主義的意識形態(tài)決定的。同時，我國傳統(tǒng)上也有“君為輕，民為本，社稷次之”的民本傳統(tǒng)。當(dāng)然，傳統(tǒng)文化有其局限性，必須去粗取精、去偽存真、推陳出新。但是，組織文化是領(lǐng)導(dǎo)者營造的，尤其是組織的創(chuàng)始者和以后的繼任者們，他們的傾向性和主導(dǎo)思想起著決定性的作用。第三十六頁，共四十一頁。（2）組織文化的作用組織文化具有價值導(dǎo)向作用組織文化是不見諸文字的無形文化，但是它所起的作用卻是一般的規(guī)章制度不能比擬的。組織文化往往向其成員默示在組織中應(yīng)該怎么樣對待領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該怎么樣對待工作，應(yīng)該怎么樣處理人際關(guān)系，應(yīng)該怎么樣處理個人利益與集體利益，應(yīng)該怎么樣處理沖突和矛盾，應(yīng)該怎么樣對待晉升和獎懲等。

第三十七頁，共四十一頁。

領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該精心營造良好的組織文化組織文化是管理的基礎(chǔ)，管理的靈魂。組織文化是組織的個性。組織文化為組織和組織成員提供精神動力。組織文化的穩(wěn)定性。第三十八頁，共四十一頁。（3）組織文化的特征控制程度組織成員的同一性程度團隊精神對人的關(guān)心程度組織的一體化的程度風(fēng)險承受程度民主程度報酬標(biāo)準(zhǔn)重視結(jié)果第三十九頁，共四十一頁。復(fù)習(xí)思考題1.什么是行政環(huán)境？

2.行政環(huán)境有哪些特點？

3.簡述行政生態(tài)學(xué)的主要觀點。

4.論述一般行政環(huán)境與公共行政的關(guān)系。

5.論述組織文化的含義與特點。第四十頁，共四十一頁。內(nèi)容總結(jié)第二章行政環(huán)境。行