關(guān)于實(shí)行林木禁伐可行性的調(diào)研報告

年4月19日關(guān)于實(shí)行林木禁伐可行性的調(diào)研報告文檔僅供參考，不當(dāng)之處，請聯(lián)系改正。關(guān)于實(shí)行林木禁伐可行性的調(diào)研報告根據(jù)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的指示，4月24日至5月10日，市政府經(jīng)研室、市林業(yè)局、市財政局組成調(diào)研組，就當(dāng)前我市實(shí)行封山育林、林木禁伐的可行性，以及實(shí)施禁伐的辦法措施等，先后到資興市、永興縣、桂陽縣、臨武縣、桂東縣、汝城縣、宜章縣、嘉禾縣、北湖區(qū)等9個縣市區(qū)進(jìn)行了深入的調(diào)研。調(diào)查組先后調(diào)查走訪了62個縣直單位，11個林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，24個林區(qū)村組，12個國有林場，18個林木經(jīng)營加工企業(yè)，共召開各類座談會22個、參與座談人員495人次，收集各類資料97份，掌握了大量第一手情況。同時，全市11個縣市區(qū)政府及林業(yè)部門也按照統(tǒng)一安排部署，組織開展了深入的調(diào)查研究，并分別上報了調(diào)研報告?，F(xiàn)將有關(guān)情況綜合匯報如下。一、我市林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀（一）森林資源狀況當(dāng)前，我市森林資源主要有以下幾個特點(diǎn)：一是自然條件優(yōu)越。郴州氣候溫暖，陽光充分，雨水充沛，無霜期長，群山連綿，宜林地多且大部分土壤肥沃，適宜各種林木生長，封山育林綠化快、效果好。全市林業(yè)用地面積2076.59萬畝，占國土總面積的71.78%；有林地面積1586.52萬畝，占國土總面積的54.84%，排全省第三。二是森林資源豐富。全市森林面積1443.96萬畝，森林覆蓋率64.05%；活立木蓄積4301.97萬立方米，森林蓄積4218.83萬立方米，排全省第四。樹種資源豐富，共有喬灌木樹種1409種，有國家重點(diǎn)保護(hù)植物37種，省重點(diǎn)保護(hù)野生植物95種。常規(guī)樹種主要有松樹、杉樹、柏樹、樟樹、油茶樹、毛竹等多種針葉、闊葉樹種。引進(jìn)了濕地松、水杉、桉樹、楊樹等外來樹種。三是森林分布不均。全市森林資源集中分布在資興市、汝城縣、桂東縣等三個縣市，森林面積占全市的41.0%，蓄積量占全市的67.8%。而臨武縣、嘉禾縣、桂陽縣、宜章縣（不包括莽山林場）等四個縣，森林面積占全市的30.3%，蓄積量僅占全市的16.6%。四是林業(yè)產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模。全市森林資源得到比較充分的開發(fā)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈基本形成。，全市林業(yè)總產(chǎn)值114.66億元;林業(yè)生產(chǎn)涉及的農(nóng)戶人口128萬人，占全市總?cè)丝诘?5.3%，其中，林業(yè)收入占總收入30%—50%的家庭18.5萬戶，涉及79.3萬人；占總收入50%以上的家庭11.6萬戶，涉及48.7萬人;木竹經(jīng)營加工企業(yè)1023家，從業(yè)人員8968人。五是生態(tài)效益逐步顯現(xiàn)。郴州屬上游地區(qū)，是長江和珠江兩大流域，湘江、北江和贛江三大水系的重要源頭；也是全省戰(zhàn)略性水資源地，特別是東江湖在全市全省的生態(tài)建設(shè)中，具有重要的戰(zhàn)略地位。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，郴州森林的生態(tài)效益和社會效益逐步顯現(xiàn)、日益重要。從森林類別來看，全市商品林面積1189.37萬畝，公益林面積893.22萬畝，分別占林地面積的52.3%和47.7%?，F(xiàn)已取得生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰壹?、省級公益林面積707.91萬畝。近幾年來，隨著生態(tài)建設(shè)的需要，市縣兩級新增生態(tài)公益林面積82萬畝，并逐步由市縣財政予以補(bǔ)償，生態(tài)公益林面積呈不斷遞增趨勢。（二）造林綠化情況近年來，特別是特大冰災(zāi)后，市委、市政府高度重視造林綠化工作，連續(xù)實(shí)施了森林生態(tài)災(zāi)后恢復(fù)重建、城區(qū)森林景觀建設(shè)、交通干線造林綠化、綠城攻堅(jiān)、三年城鄉(xiāng)綠化攻堅(jiān)等一大批標(biāo)志性、景觀性生態(tài)營造林工程，連續(xù)四年每年完成造林50萬畝以上。去冬今春，全市完成荒山荒地綠化61.54萬畝、通道綠化4150公里、水系綠化521.1公里、村鎮(zhèn)綠化9127.6萬株。實(shí)施集體林權(quán)制度改革后，進(jìn)一步明確了山林的產(chǎn)權(quán)，放活了經(jīng)營權(quán)，落實(shí)了處理權(quán)，保障了收益權(quán)，極大地調(diào)動了廣大林農(nóng)和社會資金投資林業(yè)的積極性。山區(qū)林農(nóng)“把樹當(dāng)菜種、把山當(dāng)田耕”的情況很普遍。林地林木流轉(zhuǎn)加速，近三年流轉(zhuǎn)林地面積74.6萬畝，流轉(zhuǎn)林木90萬立方米，流轉(zhuǎn)金額2.2億元。產(chǎn)生了大批造林公司、造林大戶。當(dāng)前，全市造林500畝以上的大戶571戶，共造林95萬畝；造林上萬畝、投資上億元的外資企業(yè)和造林公司20家，共承包荒山造林50多萬畝。-，全市每年投入造林的資金近5億元，其中90%以上是造林公司、造林大戶和林農(nóng)等社會投入。（三）影響造林綠化的主要因素1、森林火災(zāi)。全市每年都有大量森林資源毀于森林火災(zāi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1-5月，全市共發(fā)生森林火災(zāi)99起，過火面積1.8萬畝，受害面積6742畝。一些村民不但防火意識不強(qiáng)，野外用火屢禁不止，燒田埂、燒稻草、清明燒紙等陳規(guī)陋習(xí)難改，引發(fā)許多森林火災(zāi)，而且打火積極性不高。非重點(diǎn)林區(qū)群眾比重點(diǎn)林區(qū)群眾，防火意識更低。如永興縣統(tǒng)計(jì)，今年1-5月，全縣共發(fā)生森林火災(zāi)5起，全部都在西部非重點(diǎn)林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，東部林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有出現(xiàn)一起火災(zāi)。特別是臨武、嘉禾、桂陽、宜章、永興等丘崗地區(qū)，年年造林不見林，主要是受到森林火災(zāi)的嚴(yán)重?fù)p害。2、林地征占。一是因礦山開采破壞森林植被。據(jù)估算，當(dāng)前全市因礦山開采導(dǎo)致森林植被遭到破壞并尚未得到恢復(fù)的面積達(dá)27.8萬畝，占全市林地面積的1.34%，其中大部分長期難以恢復(fù)。二是因項(xiàng)目建設(shè)占用林地。近年來，因城市擴(kuò)張、土地開發(fā)、工程建設(shè)等征占用林地的數(shù)量逐年增加?！笆濉逼陂g為2.2萬畝，“十一五”期間為6.9萬畝，為2.2萬畝，預(yù)計(jì)“十二五”征占用林地10萬畝以上。而且，一些地方和項(xiàng)目建設(shè)存在少批多占、未批先占、不批亂占林地現(xiàn)象。3、林木采伐。國家下達(dá)給我市的年采伐限額:“十一五”期間為199.14萬立方米，“十二五”為176.2萬立方米。近三年，全市年均消耗林木資源113.52萬立方米，其中，林業(yè)經(jīng)營活動采伐林木83.13萬立方米，非林業(yè)經(jīng)營活動消耗林木30.39萬立方米。全市近三年年均林木采伐面積（皆伐）為15.5萬畝。，全市實(shí)際發(fā)放采伐許可證71.47萬立方米，其中，資興市、汝城縣、桂東縣等3個縣市的采伐量占全市的74.4%。4、病蟲危害和自然災(zāi)害。當(dāng)前，我市森林病蟲害主要有北湖區(qū)、蘇仙區(qū)和永興的松材線蟲病，丘崗地區(qū)的馬尾松松毛蟲，毛竹枯梢病等；自然災(zāi)害主要有森林火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害和冰凍災(zāi)害等。近三年，除森林火災(zāi)外，全市因病蟲危害和自然災(zāi)害消耗的林木年均13.48萬立方米，年均損壞森林面積為2.7萬畝。5、農(nóng)民燒材和自然枯損。近三年，全市農(nóng)民燒材和自然枯損消耗的林木年均15.87萬立方米，其中，燒材4.37萬立方米。二、實(shí)行封山育林和林木禁伐的意義和作用（一）有利于改進(jìn)生態(tài)環(huán)境。首先，這是加強(qiáng)全市森林生態(tài)建設(shè)，重塑“林邑”風(fēng)采的客觀需要。特別是當(dāng)前一些地區(qū)，不但山上可采伐的林木資源十分有限，而且“癩子”山多、林分質(zhì)量不高、森林植被體系單一，林業(yè)生態(tài)環(huán)境亟待改進(jìn)。其次，創(chuàng)立“國家森林城市”，打造“林中之城，休閑之都”，實(shí)現(xiàn)“綠色崛起、生態(tài)立市”目標(biāo)，必須實(shí)行封山育林。再次，郴州作為兩大流域、三大水系的重要源頭，實(shí)行封山育林和林木禁伐，對加強(qiáng)水源地保護(hù)，特別是加強(qiáng)東江湖水環(huán)境保護(hù)和湘江流域綜合治理，無疑會起到極大的促進(jìn)作用。同時，實(shí)施封山育林和林木禁伐，也是當(dāng)前深入推進(jìn)“三年城鄉(xiāng)綠化攻堅(jiān)”、“綠城攻堅(jiān)”、“點(diǎn)亮郴州”等系列活動的重大舉措之一。這是惠及子孫后代的一項(xiàng)重要的民生工程和德政工程。（二）有利于提升郴州對外良好形象。當(dāng)前，全市上下正在著力創(chuàng)立“國家園林城市”、“國家森林城市”，實(shí)行封山育林和林木禁伐，有利于打造國家級“綠色名片”，彰顯“林邑”特色。同時，有利于縮小與外地和周邊城市的差距。我市與周邊城市和省內(nèi)兄弟市比，已經(jīng)落后了，省內(nèi)的長株潭、常德、岳陽，周邊的韶關(guān)、贛州，都已是國家園林城市，而我們離國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)卻還有一定差距。與周邊地區(qū)的綠化反差也比較大，特別是沿武廣高鐵、京廣鐵路、京珠高速等重要通道的兩邊，反差更大，南面比不上廣東的韶關(guān)和清遠(yuǎn)，北面比不上省內(nèi)的長株潭。加快造林綠化步伐，嚴(yán)格實(shí)行封山育林，是實(shí)現(xiàn)綠化趕超的唯一途徑。（三）有利于促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型。郴州是資源豐富的城市，特別是礦產(chǎn)資源較多。由于多年無序開采，一些地方不但資源枯竭，而且生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，大量森林植被被毀，環(huán)境污染和水土流失相當(dāng)嚴(yán)重，并帶來一系列社會問題。實(shí)行封山育林和林木禁伐，對扭轉(zhuǎn)生態(tài)破壞的嚴(yán)峻形勢，促進(jìn)資源型城市盡快轉(zhuǎn)型有著不可替代的作用。（四）有利于促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實(shí)行封山育林和林木禁伐，將對林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整形成倒逼機(jī)制，特別是對林木采伐進(jìn)行嚴(yán)格控制后，傳統(tǒng)木材產(chǎn)業(yè)將受到較大制約，促使林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向。這對于發(fā)展生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)、食品藥材、花卉苗木、種植養(yǎng)殖、小水電產(chǎn)業(yè)等綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，必然產(chǎn)生積極的影響。（五）有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化。當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭，很大程度上是區(qū)域環(huán)境的競爭，而生態(tài)環(huán)境是區(qū)域環(huán)境的主要因素之一。實(shí)行封山育林和林木禁伐，改進(jìn)生態(tài)環(huán)境，提升城市品位，盡快縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，也就是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，對于吸引更多的外商、外資和項(xiàng)目進(jìn)入我市，有著不言而喻的作用。（六）有利于國有林場和森工林場改革改制。如果實(shí)行封山育林和林木禁伐，爭取將林業(yè)系統(tǒng)全面納入各級財政預(yù)算，能夠讓國有林場、森工林場從木材生產(chǎn)經(jīng)營中解脫出來，轉(zhuǎn)向林業(yè)管護(hù)。此舉可徹底改變林業(yè)部門靠砍樹來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的局面。三、實(shí)行林木全面禁伐的主要影響（一）對GDP和財政收入的影響。，全市林業(yè)總產(chǎn)值114.66億元,其中:一產(chǎn)業(yè)46.64億元、二產(chǎn)業(yè)48.49億元、三產(chǎn)業(yè)19.53億元。如果實(shí)施全面禁伐，林業(yè)對全市GDP的貢獻(xiàn)每年減少27.16億元以上（其中：木竹采伐運(yùn)輸產(chǎn)值6.4億元，木竹加工產(chǎn)值20.75億元）。，全市林業(yè)部門非稅收入共1.06億元，其中：育林基金5149萬元，植被恢復(fù)費(fèi)4500萬元，罰沒收入1000萬元。如果實(shí)施全面禁伐，全市來自林業(yè)部門的財政收入將減少6000萬元以上。同時，一些林木加工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將受到較大影響，利稅減少，對財政收入的貢獻(xiàn)也會減少。(二)對造林綠化的影響。如果實(shí)行全面禁伐，至少帶來以下五個方面的影響：一是社會造林積極性降低。從上世紀(jì)80年代以來，各級政府按照“誰造誰有誰受益”的原則，鼓勵社會力量造林，許多造林公司、造林大戶、林農(nóng)等經(jīng)過承包或租賃山地造林，從中獲得穩(wěn)定的收益，充分調(diào)動了全社會造林的積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，-，社會團(tuán)體和個人投入荒山造林的資金近15個億，平均每年投入造林的社會資金達(dá)到5億元，而同期各級財政投入荒山造林綠化的資金不到1個億（綠城攻堅(jiān)的三邊造林除外），其中,新造商品林36.55萬畝，投入造林資金達(dá)4.29億元。如果實(shí)行全面禁伐，按全市采伐指標(biāo)71.47萬立方米（出材46.8萬立方米）測算，現(xiàn)每立方米木材市場價按1000元計(jì)，停采后減少木材收入為4.68億元。這將嚴(yán)重挫傷社會團(tuán)體和個人承包荒山造林的積極性，導(dǎo)致一些造林者不再造林，承包租賃山地造林面積也將逐步減少。而且，因森林火災(zāi)等自然災(zāi)害，以及林木盜伐等造成森林遭到破壞后，由于沒有人愿意去造林，形成只砍不造現(xiàn)象，被毀林地不能及時得到更新造林，導(dǎo)致產(chǎn)生新的宜林荒山。二是林業(yè)管護(hù)壓力增加。實(shí)行禁伐后，一些山林沒有收益，導(dǎo)致部分群眾管護(hù)意識和管護(hù)責(zé)任減弱，森林火災(zāi)、林木盜伐等管護(hù)難度加大，風(fēng)險增加。三是集體林權(quán)制度改革成效降低。，全市集體林權(quán)制度主體改革基本完成，不但進(jìn)一步明確了林農(nóng)對林地的承包經(jīng)營權(quán)、處理權(quán)和收益權(quán)，而且出臺了一系列政策措施，鼓勵林農(nóng)將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)，允許林權(quán)抵押貸款，充分調(diào)動了社會造林積極性。實(shí)施禁伐，將使老百姓喪失其依法享有的處理權(quán)和收益權(quán)，不利于調(diào)動社會造林積極性。從這個方面來看，禁伐與林改有一定的沖突。四是林業(yè)招商引資更加困難。到底止，全市招商引資涉林企業(yè)48家，其中外資企業(yè)20家，累計(jì)到位資金9.4億元，共承包荒山造林50多萬畝，全部為商品用材林，其中許多企業(yè)已投入大量資金用于前期造林和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全面禁伐將對這些企業(yè)帶來沉重打擊，也不利于今后的林業(yè)招商引資工作。五是林業(yè)爭資立項(xiàng)失去優(yōu)勢。全省開展“湘林杯”競賽，省政府對各市州政府實(shí)行目標(biāo)管理考核，要求林業(yè)總產(chǎn)值每年遞增20%，分值為10分。禁伐必然影響全市林業(yè)產(chǎn)值增長，郴州林業(yè)產(chǎn)值排全省前列的地位難保，爭取上級林業(yè)項(xiàng)目、資金和有關(guān)政策就會失去優(yōu)勢。（三）對經(jīng)營加工企業(yè)的影響。我市林業(yè)已經(jīng)形成一條比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條,特別是木竹經(jīng)營加工業(yè)發(fā)展初具規(guī)模。當(dāng)前，全市共有木材經(jīng)營加工企業(yè)1023家，擁有固定資產(chǎn)10多億元，從業(yè)人員8968人，總產(chǎn)值22億元以上；其中，經(jīng)營企業(yè)348家，從業(yè)人員2504人，加工企業(yè)675家，從業(yè)人員6464人。這些企業(yè)生產(chǎn)所需的木竹原材料，主要靠本地供應(yīng)。實(shí)行全面禁伐帶來的影響：一是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受到極大沖擊。大部分加工企業(yè)因原材料供應(yīng)沒有保障，只能停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)。我們在對資興市的創(chuàng)興人造板廠、華興木業(yè)、恒盛木業(yè)、潤佳木業(yè)、順興木材加工廠，永興縣的綠洲木業(yè)，汝城縣的斌志木業(yè)，宜章縣的裕農(nóng)公司，桂陽縣的盛豐公司等木竹經(jīng)營加工企業(yè)調(diào)研交流時，她們都對禁伐反響強(qiáng)烈，表示出十分憂慮和擔(dān)心之情，認(rèn)為如果禁伐導(dǎo)致原材料不能保障供應(yīng)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將困難重重，將不得不停產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)或向外地轉(zhuǎn)移。特別是有些木材加工企業(yè)，被評為省級龍頭企業(yè)，而且很多企業(yè)的產(chǎn)品在全國全省具有一定的知名度，而且這些企業(yè)大都建立了自己的原材料基地，如：湖南創(chuàng)興人造板有限公司為省級林業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和全國纖維板行業(yè)百強(qiáng)企業(yè)，先后投資1000萬元股份合作創(chuàng)辦原料林基地3.8萬畝；裕農(nóng)林業(yè)發(fā)展有限公司在宜章、臨武等地辦紙漿林基地，已投資上億元，營造桉樹林面積約8.5萬畝。一旦實(shí)行禁伐，這些加工企業(yè)不但沒有原材料來源，而且其以林養(yǎng)林的設(shè)想落空，將嚴(yán)重影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。如郴州裕農(nóng)紙業(yè)有限公司（原紅旗造紙廠）已投資4.3億元進(jìn)行技改，準(zhǔn)備今年下半年投產(chǎn)，自建原材料基地22萬畝（其中本市8.5萬畝），50%以上的原材料由本市提供。二是部分企業(yè)的人員包袱更為沉重。如，資興市木材公司，現(xiàn)有1200多個職工，其中100人上班、560人下崗、490個離退休職工，主要靠收購木材銷售和租山造林帶來收入維持企業(yè)生存和養(yǎng)活職工，，收購木材約3萬立方米，租山造林8.52萬畝，林木經(jīng)營收入560萬元，占總支出1200萬元的47%，禁伐將使其無法正常生產(chǎn)經(jīng)營，千多名職工的工資和社保將無法保證，人員包袱無法化解。三是企業(yè)失業(yè)人員再就業(yè)困難。如，資興市現(xiàn)有竹木加工企業(yè)184家，年總產(chǎn)值4億多元，共有從業(yè)人員4000多人，禁伐將使她們當(dāng)中的大部分人失業(yè)，很多人的再就業(yè)將十分困難。四是企業(yè)債務(wù)無法及時償還。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市加工企業(yè)、造林公司和造林大戶經(jīng)過林權(quán)抵押貸款2.4億元，投入到租山造林、基地造林和林地流轉(zhuǎn)。如，資興市華興木業(yè)貸款3000多萬元、順興加工廠貸款1500萬元、恒盛木業(yè)貸款1200萬元，等等，禁伐將使這些企業(yè)面臨償債風(fēng)險。（四）對林農(nóng)的影響。一是林農(nóng)收入劇減。我市林業(yè)收入占家庭總收入30%以上的林農(nóng)30.1萬戶、128萬人，每年從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的收入16.2億元，特別是桂東、汝城、資興、永興等重點(diǎn)林區(qū)村的林農(nóng)較多。據(jù)我們對資興市黃草鎮(zhèn)、永興縣大布江鄉(xiāng)等地的林區(qū)村調(diào)查，這些地方山多田少，大部分農(nóng)戶長期依賴山上造林生存，家庭收入的30%-70%來自造林、采伐務(wù)工、苗木銷售、林業(yè)管護(hù)等，而且林農(nóng)年齡普遍偏大，45歲以上的勞力居多，外出打工已經(jīng)不太適宜，禁伐將使這些家庭失去主要生活來源，甚至成為新的貧困戶，今后的生產(chǎn)生活可能極其艱難。二是生產(chǎn)生活用材困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市平均每年農(nóng)民建房、家具、農(nóng)具、工程建設(shè)、燒薪炭等生產(chǎn)生活共需消耗木材5.65萬立方米。這些都是群眾生產(chǎn)生活中不可缺少的用材。（五）對國有林場的影響。全市國有林場20個，總面積206.3萬畝，其中林業(yè)用地面積198.6萬畝；森林覆蓋率88%；生態(tài)公益林138.1萬畝，其中國家級86.1萬畝，省級和地方級52萬畝，承擔(dān)著重要的生態(tài)功能。實(shí)行禁伐后：一是林場收入銳減。，全市國有林場總收入2.22億元，其中竹木收入9609萬元（有4個林場無收入），中央財政轉(zhuǎn)移支付1422萬元，燃油補(bǔ)貼資金3951萬元，生態(tài)公益林補(bǔ)助資金554.5萬元，當(dāng)?shù)刎斦才湃藛T經(jīng)費(fèi)522萬元，其它收入6632萬元。禁伐后，全市國有林場的林木收入、燃油補(bǔ)貼兩項(xiàng)共1.36億元將直接減少。如，資興市天鵝山國有林場，現(xiàn)有職工293人，總收入1296.9萬元，其中林木銷售收入860萬元、燃油補(bǔ)貼256.4萬元；資興市滁口國有林場，現(xiàn)有職工276人，近三年林木年均銷售收入913萬元，燃油補(bǔ)貼287.5萬元。二是人員和債務(wù)包袱沉重。20個國有林場現(xiàn)有職工5725人，其中在職3734人、離退休1991人?？傊С?.13億元，其中工資9372萬元，養(yǎng)老、醫(yī)療等保險，以及住房公積金支出3046萬元。禁伐后，人員工資和社會保險經(jīng)費(fèi)如何保障；因工作崗位相應(yīng)減少而帶來的富余人員如何分流安置，都需要妥善解決。債務(wù)包袱重，全市國有林場累計(jì)欠帳3.99億元，其中，拖欠職工工資8402萬元、社會保險費(fèi)4022萬元、其它負(fù)債2.75億元（金融債務(wù)1.7億元）。三是維護(hù)穩(wěn)定更難。讓因禁伐政策導(dǎo)致下崗、失業(yè)的林業(yè)從業(yè)人員走向社會，這部分從業(yè)人員大多數(shù)既沒有其它工作經(jīng)驗(yàn)，又沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，重新就業(yè)難度大，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素加大，維穩(wěn)工作隱患多。（六）對林業(yè)主管部門的影響。全市林業(yè)管理部門人員4682人，其中，行政編制513人，全額事業(yè)編制人，差額事業(yè)編制140人，離退休人員1131人，自籌人員898人。，經(jīng)費(fèi)總開支2.26億元，財政撥款9214萬元，自籌經(jīng)費(fèi)1.34億元。當(dāng)前，汝城、桂東、資興、永興等縣市林業(yè)管理部門，縣級財政有“以收定支”政策，對林業(yè)部門下達(dá)非稅收入任務(wù)，經(jīng)過收取育林基金、罰沒收入等進(jìn)行創(chuàng)收，按照收入任務(wù)完成情況來確定財政撥款數(shù)額。禁伐后，林業(yè)部門收入減少，如不實(shí)行財政統(tǒng)籌，林業(yè)部門的人員工資和工作經(jīng)費(fèi)得不到保障，運(yùn)轉(zhuǎn)將可能出現(xiàn)困難。（七）對社會穩(wěn)定的影響。一是承包林地失去收益權(quán)導(dǎo)致上訪。因禁伐導(dǎo)致老百姓喪失處理權(quán)和收益權(quán)后，如果政府補(bǔ)償不到位，林農(nóng)收入急劇減少，必然引發(fā)上訪。如，臨武縣西瑤鄉(xiāng)近林農(nóng)主要收入靠林木，自去年初實(shí)行全面禁伐后，因補(bǔ)償方案未定，大量林農(nóng)失去了主要收入來源，不但挫傷了造林積極性，而且多次到縣里上訪。另外，全市一些加工企業(yè)投資建廠和辦原材料基地的投入無法收回，也可能上訪。二是流轉(zhuǎn)林地債務(wù)糾紛增多。近三年，全市承包山林、租山造林、購買森林等流轉(zhuǎn)林地面積達(dá)74.6萬畝，流轉(zhuǎn)金額達(dá)2.2個億，其中許多流轉(zhuǎn)資金早已付給村組，分發(fā)到了農(nóng)戶手中。如果禁伐導(dǎo)致農(nóng)民不愿退錢，老板不能砍樹，合同不能兌現(xiàn)，必然發(fā)生債務(wù)糾紛，甚至可能發(fā)生承包人與政府打官司的現(xiàn)象。如，資興市黃草鎮(zhèn)樂洞村流轉(zhuǎn)林地3000多畝，需要7年才能夠采伐完，收入已分給農(nóng)民1400多萬元，平均每人1萬元，剩余540萬元用于修路和再分配；橫坳村流轉(zhuǎn)林地1000畝，收入710萬元，90%已經(jīng)分給農(nóng)戶；黃家村近三年共流轉(zhuǎn)林木1.3萬立方米，總收入900多萬元，已全部分給農(nóng)民；前程村林業(yè)流轉(zhuǎn)收入70多萬元，已分給農(nóng)民每人530元。臨武縣恒豐公司與西瑤鄉(xiāng)及林農(nóng)簽訂4.5萬畝流轉(zhuǎn)林地承包合同，承包費(fèi)—60萬元/年，后100萬元/年，承包期45年，禁伐后，這些問題如不能妥善處理好，可能引發(fā)債務(wù)糾紛。三是生態(tài)公益林補(bǔ)償過低可能導(dǎo)致林農(nóng)上訪。有的林農(nóng)對承包林地劃為生態(tài)公益林后，覺得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，影響造林收入，可能上訪要求退出生態(tài)公益林或者要求提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)永興縣大布江鄉(xiāng)測算，林農(nóng)種植1畝杉樹采伐可產(chǎn)材6—8立方米，按每方售價1000元計(jì)，扣除種植管護(hù)成本每畝1200元、采伐成本每方100元，林農(nóng)平均每畝每年可獲利280—400元，而國家公益林每年每畝補(bǔ)償只有10元，相差很大。該鄉(xiāng)大布江村，5000畝人工杉樹林劃為生態(tài)公益林后，多次到縣鄉(xiāng)政府和林業(yè)部門上訪，要求退出生態(tài)公益林，用于自己造林創(chuàng)收。四是林農(nóng)就業(yè)和社會保障壓力增大引發(fā)上訪。禁伐直接導(dǎo)致近萬林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)職工失業(yè)，20多萬農(nóng)民生產(chǎn)生活困難，大量債務(wù)無法償還。同時，禁伐將導(dǎo)致一批從事林業(yè)生產(chǎn)和加工運(yùn)輸?shù)娜藛T失去穩(wěn)定的創(chuàng)收渠道，需要重新找事做、重新就業(yè)，導(dǎo)致少數(shù)人生產(chǎn)生活出現(xiàn)困難，需要政府給予保障和救助，從而增加社會保障和就業(yè)壓力。如果這些問題處理不好，就會引發(fā)糾紛不斷、上訪不斷，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。四、實(shí)行封山育林的對策建議針對郴州森林資源特點(diǎn)和本次調(diào)研情況，綜合分析各方面利弊，我們認(rèn)為：一是林木禁伐要堅(jiān)持因地制宜，不搞一刀切；堅(jiān)持疏堵結(jié)合，不能實(shí)行全面禁伐，只能實(shí)行局部禁伐。二是要兼顧各級政府、林業(yè)部門、國有林場、經(jīng)營加工企業(yè)、林農(nóng)等各方利益，做到生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益協(xié)調(diào)兼顧。三是要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜、以封為主、封育結(jié)合、開發(fā)與保護(hù)并重的原則。四是將“禁伐”改稱“封山育林”，就全面工作來說，含義會更準(zhǔn)確貼切些，既符合當(dāng)前各地的普遍叫法，又便于老百姓正確理解，可避免產(chǎn)生不必要的誤解和恐慌。為此，根據(jù)上級有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，參照國內(nèi)、市內(nèi)有關(guān)地方封山育林的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)就實(shí)行封山育林提出如下六個方面的對策建議：（一）因地制宜，實(shí)行分類經(jīng)營管理1、科學(xué)確定封山育林期限。根據(jù)我市森林生長規(guī)律，封禁3年基本能郁閉成林，再延續(xù)2年進(jìn)行鞏固。因此，建議禁伐期限為5年,即：從6月1日到5月31日。經(jīng)過5年的封育禁伐，力爭全市森林面積達(dá)1900萬畝以上，森林蓄積量達(dá)到5000萬立方米以上，森林覆蓋率達(dá)到68%以上，林地綠化率達(dá)到97%以上。全市城鄉(xiāng)有山皆綠，無水不清，空氣清新，生態(tài)功能完善，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。2、科學(xué)規(guī)劃封山育林區(qū)域。對全市范圍內(nèi)的生態(tài)公益林、商品林實(shí)行分類經(jīng)營，重新區(qū)劃林地功能，規(guī)劃封山育林區(qū)域。一是對重點(diǎn)區(qū)域和重要樹種實(shí)行禁伐，定為禁伐區(qū)，加大生態(tài)補(bǔ)償力度；二是對偏遠(yuǎn)山區(qū)、林區(qū)鄉(xiāng)村，以及經(jīng)濟(jì)效益明顯的經(jīng)濟(jì)林，嚴(yán)格控制采伐限額，定為限伐區(qū)，分級分類予以適當(dāng)補(bǔ)償；三是對依法流轉(zhuǎn)的林地、企業(yè)租山造林基地、經(jīng)濟(jì)林、用材林、楠竹，不實(shí)行禁伐，定為開發(fā)區(qū)，在嚴(yán)格規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，由經(jīng)營者自主開發(fā)經(jīng)營。各縣市區(qū)政府要將上述三類區(qū)域，重新進(jìn)行區(qū)劃，界定到山頭、到地塊、到單位、到村組、到農(nóng)戶，明確每塊林地的管護(hù)責(zé)任。具體區(qū)域范圍：第一類：禁伐區(qū)范圍（面積約1863.91萬畝，占林地面積的89.8%）(1)國家級、省級生態(tài)公益林地，實(shí)行長期全封，禁止采伐。共有林地面積789.91萬畝。(2)市中心城區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地周邊可視山頭，境內(nèi)武廣高鐵、京廣鐵路、高速公路、國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道等主要通道沿線兩邊第一層山脊，境內(nèi)主要河流兩岸、大中小型水庫四周第一層山脊，以及森林公園（核心區(qū)）、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、旅游景點(diǎn)景區(qū)、自然村房前屋后風(fēng)景區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、其它生態(tài)地位重要或生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)（含地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)）的林地，凡未列入國家級和省級生態(tài)公益林的，均劃為市級和縣級生態(tài)公益林，實(shí)施長期全封，禁止采伐。尚有林地面積247萬畝。(3)天然闊葉林，實(shí)行長期全封，禁止采伐。面積約有80萬畝。(4)疏殘林地、灌木林地、未成林造林地、荒山荒地，以及連續(xù)兩年荒蕪的商品林采伐跡地、火燒跡地以及無林地，實(shí)施長期全封，禁止采伐。面積約有500萬畝。(5)商品用材林中的中齡林、幼齡林，實(shí)施全封，除撫育性采伐除外，禁止采伐。共有面積212萬畝。(6)國有林場范圍內(nèi)的所有林地，實(shí)行全封，禁止采伐?；蛘邔辛謭?，實(shí)行分類管理，逐年實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)全面封山育林，禁止采伐。尚有商品用材林成過熟林地面積35萬畝。(7)山上野生樹木，禁止采挖。上述封育禁伐面積為1863.91萬畝，如取消第6項(xiàng)，封育禁伐面積為1828.91萬畝，依然占我市林業(yè)用地面積的88.1%。在封山育林區(qū)內(nèi)，禁止從事下列活動：一是盜伐、濫伐森林或者其它林木；二是毀林開墾、采石、采砂、取土、種果，或者砍柴、采挖藥材、挖取樹蔸，以及有其它毀林或者不利于森林植被恢復(fù)的行為；三是采種、采脂、挖筍、掘根、剝樹皮及過度修枝；四是擅自改變林地用途；五是擅自在森林防火區(qū)內(nèi)野外用火；六是擅自移動或者毀壞封山育林服務(wù)標(biāo)志；七是其它破壞封山育林的活動。第二類：限伐區(qū)范圍（面積約64.56萬畝，占林地面積的3.3%）(1)對依法流轉(zhuǎn)的林木，凡不在重點(diǎn)封禁區(qū)域范圍之內(nèi)、且屬于用材林的成熟林，嚴(yán)格按相關(guān)政策進(jìn)行采伐并及時更新。面積約有10萬畝。(2)對重點(diǎn)封禁區(qū)域范圍之內(nèi)的桉樹工業(yè)原料林，達(dá)到采伐年限的，在不影響綠化效果的情況下，由縣級林業(yè)主管部門進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督,實(shí)行橫向帶狀更新采伐。面積約有5.5萬畝。(3)對全市的129.06萬畝竹林進(jìn)行限伐（其中屬于生態(tài)林的面積約占75萬畝），采伐作業(yè)時嚴(yán)格按設(shè)計(jì)操作。(4)對工程建設(shè)項(xiàng)目征占用林地、自然災(zāi)害林地林木、農(nóng)民生產(chǎn)生活用材或特殊情況確需采伐林木的，從嚴(yán)控制，嚴(yán)格審批。每年采伐面積約有0.5萬畝。(5)對以上限伐區(qū)域?qū)嵭休喎?，合理控制木材生產(chǎn)指標(biāo)，加強(qiáng)采伐管理，加大造林、撫育、管護(hù)力度。每年皆伐面積約有3萬畝。第三類：開發(fā)區(qū)范圍（面積約143.12～178.12萬畝，占林地面積的6.9%～8.6%）對不在生態(tài)公益林范圍之內(nèi)的商品用材林的成過熟林、工業(yè)原料林（主要是桉樹），不列入禁伐范圍，但必須嚴(yán)格規(guī)范管理。（二）循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)封山育林工作1、實(shí)行屬地管理原則。縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)封山育林區(qū)的管理。封育范圍和措施，由縣級人民政府確定并公告，要在封山育林管理區(qū)建立封山育林設(shè)施，并在主要路段、山口等地設(shè)立醒目的標(biāo)志牌、界樁等，明示封山育林的范圍及主要禁止行為。封山育林到期后，對確需解除封山育林的，必須經(jīng)各縣級林業(yè)主管部門審核，報請縣市區(qū)政府批準(zhǔn)，由縣市區(qū)政府發(fā)布公告予以解除。2、嚴(yán)格實(shí)行采伐限額制度。從開始,逐年控制采伐指標(biāo)。據(jù)測算，當(dāng)前全市最低采伐量在80萬立方米（因?yàn)閺慕衲昶?，桉樹逐漸進(jìn)入采伐期）。建議：全市安排采伐指標(biāo)70萬立方米，65萬立方米，到每年安排60萬立方米。3、嚴(yán)格規(guī)范采伐審批程序。能夠?qū)W習(xí)桂東縣的做法，對封山育林區(qū)進(jìn)行林木采伐的，一律由縣政府或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。進(jìn)一步嚴(yán)格封山育林區(qū)林木采伐審批程序：一是長期全封山范圍內(nèi)，木竹死亡的，由經(jīng)營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出審核意見，報縣市區(qū)政府或者封山育林工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批，由縣市區(qū)林業(yè)主管部門把關(guān)實(shí)施采伐；二是全封山范圍內(nèi)，生長6年以上的毛竹、達(dá)到主伐年齡的人工商品林和速生豐產(chǎn)林，本著尊重林木自然生長規(guī)律的原則，按同樣程序報批采伐，采伐強(qiáng)度控制在10%以內(nèi)；三是半封山范圍的，農(nóng)民生產(chǎn)生活需要采伐少量木竹，按同樣程序報批采伐，采伐強(qiáng)度控制在10%以內(nèi)；四是封山區(qū)域內(nèi)實(shí)施重大項(xiàng)目、重大產(chǎn)業(yè)等需要占用林地的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出審核意見，報縣市區(qū)政府或者封山育林工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批。4、建立采伐跡地更新造林保證金制度。對用材林的成熟林進(jìn)行采伐前，由經(jīng)營者向當(dāng)?shù)乜h級林業(yè)主管部門交納一定數(shù)量的造林更新保證金，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卦炝趾蛽嵊?年費(fèi)用的兩倍，實(shí)行專戶管理，全額返還。第一年造林成活率達(dá)85%以上，經(jīng)驗(yàn)收合格的，返還保證金總額的50%；第二年撫育驗(yàn)收合格后，返還保證金總額的30%，第三年撫育驗(yàn)收合格后，返還保證金總額的20%及利息。5、加大造林綠化和“森林郴州”建設(shè)力度。一是加快推進(jìn)“三年城鄉(xiāng)綠化攻堅(jiān)”活動。扎實(shí)推進(jìn)城市綠化、通道綠化、水系綠化、村鎮(zhèn)綠化和荒山荒地綠化，堅(jiān)決完成130萬畝造林任務(wù)，實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率66%、綠化覆蓋率76%的目標(biāo)。二是啟動實(shí)施“國家森林城市”創(chuàng)立工作。三是積極開展飛播造林。四是積極組織各類全民造林綠化活動。大力開展義務(wù)植樹造林、“三邊造林”、“四旁植樹”等活動。（三）加大投入，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。各級政府要對生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，制定財政補(bǔ)助政策，建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。建議：一是增加生態(tài)公益林面積。全市現(xiàn)有生態(tài)公益林面積893.22萬畝（其中已納入國家、省、市、縣級的789.91萬畝），按照現(xiàn)有設(shè)想實(shí)行封山育林后，生態(tài)公益林面積將增加到1100萬畝，新增210萬畝（需增加補(bǔ)償?shù)拿娣e310.1萬畝）。二是提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，國家生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：集體林10元/畝、國有林場5元/畝。各地生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，廣東粵北20元/畝、江西15元/畝、福建60元/畝、省內(nèi)長沙市30元/畝（國家級和省級的補(bǔ)足到30元/畝）等。為此，我市生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建議全市統(tǒng)一提高到20元/畝；對沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的國家級、省級生態(tài)公益林，實(shí)行差額補(bǔ)助，達(dá)到全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；市縣級生態(tài)公益林，全部按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。按照全市生態(tài)公益林789.91萬畝、補(bǔ)貼20元/畝計(jì)算，每年共需資金1.58億元，除國家每年補(bǔ)貼6457.47萬元外，市縣每年還要承擔(dān)9342.53萬元。市級承擔(dān)部分：市中心城區(qū)周邊可視山頭約10萬畝，全部劃為市級公益林，按每年20元/畝標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，市財政每年為此增加支出200萬元，問題不大，并為各縣市區(qū)做出率先示范?？h級承擔(dān)部分：重點(diǎn)區(qū)域部分，除已經(jīng)劃為國家省級公益林外，尚有林地面積237萬畝，劃為縣級公益林，對有林木的按每年20元/畝標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，對荒山按林地流轉(zhuǎn)價10元/畝標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，縣級財政為此每年增加支出大約5000萬元。三是保障封山育林工作經(jīng)費(fèi)。市、縣區(qū)財政要加大封山育林的投入，把封山育林資金作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入年度財政預(yù)算，建立長期穩(wěn)定的公共財政投資渠道?！?，市財政每年安排600萬元資金，用于市林業(yè)部門封山育林專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；各縣市區(qū)財政每年安排100萬元封山育林專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于林分改造、林區(qū)公路維修、森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、森林病蟲害防治、林業(yè)科技推廣、護(hù)林員培訓(xùn)等費(fèi)用。對完成封山育林任務(wù)較好的縣市區(qū)、市屬國營林場，由市財政安排資金以獎代補(bǔ)給予獎勵，具體辦法由市財政、林業(yè)局等部門提出后，報市政府研究。四是對林業(yè)管理部門實(shí)行財政統(tǒng)籌。對市縣林業(yè)部門的人員工資和工作經(jīng)費(fèi)，分別全額納入同級財政預(yù)算，每年共需資金22600萬元，其中，市本級財政1943萬元，縣級財政20657萬元，保障林業(yè)部門工作需要，維持林業(yè)隊(duì)伍穩(wěn)定。五是對國有林場實(shí)行財政補(bǔ)貼。如果對國有林場68.2萬畝用材林不禁伐，則各級財政只需增加資金7846萬元。如果對國有林場實(shí)行全面禁伐,則建議將國有林場全部定性為公益性事業(yè)單位，合理核定編制數(shù)額納，納入全額撥款事單位。據(jù)測算，全市20個國有林場實(shí)行全面禁伐后，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，共需資金19644萬元。建議由市、縣兩級財政按面積、定比例分別承擔(dān)，具體由市財政、編制、發(fā)改、林業(yè)部門拿出方案，報市政府研究。重點(diǎn)解決好以下幾個方面的困難和問題：（1）保障禁伐后的基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。據(jù)測算，每年維持國有林場基本運(yùn)轉(zhuǎn)，人員工資、辦公室經(jīng)費(fèi)、五大社會保險等共需19644萬元。（2）實(shí)行轉(zhuǎn)移支付解決禁伐后的資金缺口。據(jù)測算，按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每年停采減少木材收入9609億元、燃油補(bǔ)貼減少1200萬元以上、需要生產(chǎn)管護(hù)資金4543萬元，共需13000萬元（扣除了生產(chǎn)成本）。（3）提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。將國有林場全部納入生態(tài)公益林范圍，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)在的每畝5元提高到20元，除國家和省補(bǔ)貼外，尚需補(bǔ)助2745萬元。（4）將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)體系。特別是水、電、路等，享受新農(nóng)村建設(shè)同等優(yōu)惠政策。（5）適當(dāng)減免國有林場上交任務(wù)、歷史債務(wù)和欠繳的社會保險費(fèi)用。（6）享受特殊工種提前退休政策。按照省人事廳湘人發(fā)[]91號文件，女職工年滿45周歲、男職工年滿55周歲，可辦理提前退休手續(xù)，且退休金由社保統(tǒng)一發(fā)放。（四）加快轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)林區(qū)發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)。