檢察職務犯罪偵查機制構建探索

檢察職務犯罪偵查機制構建探索

摘要:現(xiàn)行檢察機關職務犯罪偵查監(jiān)督機制對于職務犯罪偵查工作起到了一定的監(jiān)督作用，其缺陷主要表現(xiàn)在：監(jiān)督法律規(guī)范的欠缺性、監(jiān)督范圍的狹窄性、監(jiān)督效果的有限性、上級監(jiān)督的形式性和外部監(jiān)督的軟弱性等方面。改革和完善我國職務犯罪偵查監(jiān)督機制的目標是建立具有中國特色的職務犯罪偵查監(jiān)督機制。職務犯罪偵查權制約監(jiān)督機制包括內部制約監(jiān)督機制和外部制約監(jiān)督機制

外部監(jiān)督制約機制包括：1、審判機關的權力制約機制，檢察機關自偵案件逮捕批準權應由法院行使。2、犯罪嫌疑人、辯護律師的權利監(jiān)督制約機制。以律師法的實施為契機切實保障偵查階段辯護權的實現(xiàn)，建立訊問律師在場制度，建立犯罪嫌疑人、辯護律師的權利救濟機制。3、人民監(jiān)督員的權利監(jiān)督制約。完善人民監(jiān)督員的選任，提高人民監(jiān)督員表決意見的效力，完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式，擴展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督保障措施。內部監(jiān)督制約機制包括：1、強化內部縱向制約監(jiān)督機制。完善查辦職務犯罪工作備案審查制度，堅持和完善撤銷案件、不起訴的報批制度，建立復議制度。2、完善同級內部制約監(jiān)督機制。完善檢委會制度，強化檢務督察制度。

關鍵詞:檢察機關；職務犯罪；偵查權；制約機制

十七大報告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權?！痹谒痉殭嗟膬?yōu)化配置過程中，如何按照中央的要求，積極構建職能明確、分工合理、制約有效的司法權運行機制是當前司法改革中要重點研究解決的問題之一。我國檢察權的憲法定位為法律監(jiān)督機關，檢察權的權力體系主要包括職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監(jiān)督權三大部分。隨著司法改革的逐步深入，檢察機關面臨著不少人提出的“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的詰問，尤其是職務犯罪偵查中存在的權力濫用、侵犯人權以及辦案質量不高等問題，給人以檢察機關的職務犯罪偵查權沒有“監(jiān)督制約”的印象。因此如何構建科學合理的職務犯罪偵查監(jiān)督約束機制，更好地防止權力濫用，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)行檢察職務犯罪偵查權的監(jiān)督制約機制

根據(jù)我國法律規(guī)定，職務犯罪由人民檢察院直接立案偵查。多年來，檢察機關的職務犯罪偵查對于打擊犯罪，促進廉政建設，保護國家和人民的利益，保障公民的人身權利和民主權利，維護社會穩(wěn)定起到了重要作用。九十年代以來，隨著對檢察機關職務犯罪偵查權的質疑和加強對檢察機關職務犯罪偵查權的制約的呼聲，最高人民檢察院開始著手職務犯罪偵查權制約機制的建立。加強職務犯罪偵查權制約機制的構建始終是檢察改革的重要內容之一。2005年9月最高人民檢察院《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》更是明確提出，今后三年檢察改革的主要任務之一是“完善檢察機關接受監(jiān)督和內部制約的制度，保障檢察權的正確行使?！爆F(xiàn)行檢察職務犯罪偵查權的監(jiān)督制約機制主要表現(xiàn)在：

內部監(jiān)督制約機制：1、偵、捕、訴分工制約機制。人民檢察院對貪污賄賂、瀆職侵權等犯罪案件的受理、立案偵查、審查逮捕、審查起訴等工作由不同內設機構承擔，實行分工負責、互相配合、互相制約。審查逮捕部門承擔對人民檢察院直接受理偵查的職務犯罪案件的犯罪嫌疑人是否決定逮捕的審查工作，公訴部門承擔對人民檢察院直接受理偵查的職務犯罪案件的犯罪嫌疑人是否提起公訴。同時實行不同的分管檢察長負責制，檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作，分管偵查工作的檢察長不得同時分管偵查監(jiān)督和公訴工作。2、控告申訴部門的制約。案件線索由舉報中心接受和處理，并移送偵查部門。舉報中心統(tǒng)一受理、管理人民檢察院直接受理偵查的職務犯罪案件線索，對舉報線索決定不予初查或者初查后決定不予立案的，偵查部門應當回復舉報中心。立案由偵查部門經(jīng)過初查后決定，不論是否決定立案都應將案件處理情況和初查案卷移送舉報中心。3、監(jiān)所檢察部門的制約。偵查部門應當將決定、變更、撤銷逮捕措施的情況書面通知本院監(jiān)所檢察部門。監(jiān)所檢察部門負責對是否超期羈押的審查，對偵查部門在辦案中違反法定羈押期限的情況，有權提出糾正意見。4、上級檢察機關的制約監(jiān)督。省級以下檢察院對直接受理偵查案件決定立案或者逮捕的，應當按照有關規(guī)定報上一級檢察院備案審查。省級以下檢察院對職務犯罪案件擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批準。此外，內部制約監(jiān)督機制還包括本院財務部門的制約及紀檢、監(jiān)察部門的制約監(jiān)督等。

外部監(jiān)督制約機制：1、審判機關的監(jiān)督制約。審判機關的制約是指人民法院通過審理案件對職務犯罪偵查過程中形成的證據(jù)進行實體和程序審查，對以刑訊逼供等非法手段獲取的證據(jù)予以排除，或者對其他非法證據(jù)要求補強，或者宣告無罪，以督促偵查人員嚴格執(zhí)法，文明辦案。2、犯罪嫌疑人及其辯護律師的監(jiān)督制約。刑事訴訟法規(guī)定，犯罪嫌疑人在偵查階段享有聘請、會見律師，申請取保候審、要求解除強制措施等權利。對偵查人員侵害犯罪嫌疑人權利的行為，犯罪嫌疑人可以申訴或控告。犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，可以聘請律師為其提供法律咨詢、代理申訴、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請的律師可以為其申請取保候審。受委托的律師有權向偵查機關了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以會見在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有關案件情況。3、人民監(jiān)督員的監(jiān)督制約。為了維護司法公正，最高人民檢察院從2003年9月開始，對檢察機關查辦職務犯罪案件實行人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員由機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認。人民監(jiān)督員對檢察機關查辦職務犯罪案件實施監(jiān)督，監(jiān)督的重點是“三類案件”和“五種情形”。這一制度是檢察機關在探索接受人民群眾參與檢察工作、監(jiān)督檢察工作、維護司法公正、提高辦案質量的一個重要舉措。

由于職務犯罪偵查工作實行了較為嚴格的監(jiān)督制約機制，尤其是檢察機關內部對職務犯罪偵查形成了一套比較完整的制約規(guī)范，近年來，職務犯罪偵查人員違法違紀現(xiàn)象得到了一定程度的遏制，職務犯罪偵查水平和辦案質量都有明顯提高。2004年，全國檢察機關職務犯罪偵查隊伍中的違法違紀案件比上年下降20%，2005年同比下降26%，2006年又下降%。［2］近5年來，全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權犯罪案件179696件209487人。除正在偵查、審查起訴和審判尚未終結的以外，在上述涉案人員中，已被判決有罪的達到116627人，比前5年上升了%，2007年有罪判決數(shù)與立案數(shù)的比率比2003年提高了個百分點。2003年以來，檢察機關立案偵查職務犯罪案件的撤案率、不起訴率持續(xù)下降，2007年的撤案率、不起訴率分別比2003年下降了和個百分點。［3］

二、現(xiàn)行檢察職務犯罪偵查權監(jiān)督制約機制的缺陷

現(xiàn)行職務犯罪偵

查監(jiān)督機制總體來說對職務犯罪偵查起到了一定的監(jiān)督作用。但我們必須清楚地看到，現(xiàn)行職務犯罪偵查監(jiān)督制約機制還存在不少問題，主要表現(xiàn)在：

1、監(jiān)督法律規(guī)范的欠缺性。修改后的刑事訴訟法，雖在刑事訴訟法原則中規(guī)定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”，并專節(jié)規(guī)定檢察院直接受理的案件的偵查制度，但在僅有的5個法條中根本沒有提及自偵案件的監(jiān)督問題，相關法律也沒有明確規(guī)定對自偵部門的偵查活動進行偵查監(jiān)督?，F(xiàn)行職務犯罪偵查權的監(jiān)督制約機制主要是依靠檢察機關自身制定的司法解釋及司法性文件予以創(chuàng)制的，這就存在著制約監(jiān)督規(guī)范制定過程不科學、內容不合理以及規(guī)范內容效力低等問題。這也是多年來導致民眾對檢察職務犯罪偵查權制約監(jiān)督機制質疑之聲不斷的主要原因。

2、監(jiān)督范圍的狹窄性。在偵查階段，自偵部門除逮捕犯罪嫌疑人必須提請偵監(jiān)部門批準外，其它涉及公民人身權利、財產權利的強制性措施，如拘留、搜查、扣押、凍結、查詢等，都未納入到偵查監(jiān)督范圍。許多內容還是偵查部門自己決定自己執(zhí)行，沒有實行決策者與執(zhí)行者相分離的原則。針對立案監(jiān)督，刑事訴訟法僅把公安機關列為立案監(jiān)督的對象，而把檢察院自偵案件的立案排除在外。

3．監(jiān)督效果的有限性。高檢院制定的刑事訴訟規(guī)則中規(guī)定，檢察機關內部發(fā)現(xiàn)自偵部門偵查活動中有違法行為時，可以提出糾正意見，而對于“糾正意見”提出的方式和效力均無規(guī)定，也未明確自偵部門拒不糾正錯誤時的法律后果。再說，自偵案件的立案、提請逮捕均由同一檢察長和檢察委員會審查批準。這些因素的存在，造成此種內部監(jiān)督的效果非常有限。

4、上級監(jiān)督的形式性。盡管最高人民檢察院制定的司法解釋對備案審查作了比較具體的規(guī)定，但事實上，上級檢察院的備案審查作用不大。不少領導對備查工作的重要性認識不足，對備案審查制度的法律地位認識不明確，備查職能作用發(fā)揮不足，使備查工作基本上流于形式。

5、外部監(jiān)督的軟弱性。外部監(jiān)督的軟弱性主要表現(xiàn)在：刑事辯護權難以形成對職務犯罪偵查權的有效制約。雖然法律上明確規(guī)定了犯罪嫌疑人、辯護律師的各種權利，但是在實踐中，犯罪嫌疑人和辯護律師的權利沒有得到有效保障，突出表現(xiàn)在會見難、調查取證難、閱卷難、自身執(zhí)業(yè)保障難和申請取保候審難等方面。人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用沒有得到充分發(fā)揮。從實效看，人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作在不少地方并沒有取得實質性進展。

三、檢察職務犯罪偵查權的監(jiān)督制約機制的重構

現(xiàn)代法治國家的特征之一，就是立法者每授予一項權力，必須同時設置相應的權力制約機制，以保障權力與權力或權力與權利之間的制約與平衡，防止權力的濫用。黨的十七大報告明確指出要“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行”，并強調“用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。改革和完善我國職務犯罪偵查監(jiān)督機制的目標應當是建立具有中國特色的職務犯罪偵查監(jiān)督機制，即立足于我國憲政和基本國情，創(chuàng)建既具有中國特色，又符合世界司法發(fā)展規(guī)律的，科學、公正、高效的現(xiàn)代職務犯罪偵查監(jiān)督機制。

檢察機關職務犯罪偵查權制約監(jiān)督機制包括內部制約監(jiān)督機制和外部制約監(jiān)督機制。內部制約監(jiān)督機制包括同級檢察院的內部制約監(jiān)督機制和上下檢察院之間的縱向制約監(jiān)督機制。外部監(jiān)督制約機制主要包括外部權力監(jiān)督和權利監(jiān)督兩個方面。外部權力制約監(jiān)督在法律層面上包括國家權力機關對職務犯罪偵查權的監(jiān)督以及人民法院對職務犯罪偵查權的制約；在權利監(jiān)督制約層面，則主要包括犯罪嫌疑人、辯護人的防御性權利和救濟性權利對職務犯罪偵查權的制約以及人民監(jiān)督員的社會權利監(jiān)督。

職務犯罪偵查權外部監(jiān)督制約機制

1、審判機關的權力制約機制

對國家權力的制約和監(jiān)督，其前提是合理分權。沒有合理分權，就無所謂對權力的制約和監(jiān)督。審判機關的制約機制主要是要建立司法審查機制。筆者認為，在所有刑事偵查措施中，逮捕是最嚴厲的一種強制措施。所以，對偵查權的監(jiān)督制約，首先必須解決對逮捕的監(jiān)督制約。逮捕制度的核心問題是逮捕的批準、決定權。關于該問題，學者提出了以下幾種方案：［5］第一種方案是，由法院來批準或決定逮捕，即對逮捕及羈押實行司法審查，由處于“中立和超然”的第三方，采用嚴格審查的方式?jīng)Q定是否逮捕犯罪嫌疑人。第二種方案是，保留檢察機關對公安機關管轄案件的批捕權，但檢察機關自偵案件的批捕權由上一級人民檢察院來行使。第三種方案是，保留檢察機關對公安機關管轄案件的批捕權，但檢察機關自偵案件的批捕權由法院來行使。

筆者贊同第三種方案，檢察機關自行偵查的職務犯罪案件逮捕批準權應由法院行使。理由是：

目前，我國理論界通常認為中國審前羈押中缺乏中立司法機構參與，因而導致審前羈押處于失控狀態(tài)?？陀^上說，這種觀點有其合理性，但失之偏頗。因為這種觀點是完全按照西方三權分立憲政制度和司法制度標準來審視我國現(xiàn)行審前羈押程序的。不可否認，我國審前羈押的司法審查制度存在不少問題，但我們不能否認或無視我國檢察機關作為司法機關之一，以法律監(jiān)督地位參與審前羈押司法審查活動的客觀存在。保留檢察機關對公安機關偵查案件的批準逮捕權是符合我國目前司法體制和權力制約原理的。

自偵案件逮捕批準權由法院行使符合憲法精神。有的學者認為，從逮捕構造的合理性看“由中立的司法機關即人民法院行使審查批準逮捕的權力，應是我國刑事司法改革的方向。但是，從我國現(xiàn)在的情況看，由于憲法關于逮捕權有明確規(guī)定，取消人民檢察院批準、決定逮捕的權力是違反憲法規(guī)定的?！保莨P者認為，這一觀點值得商榷。憲法第37條規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執(zhí)行，不受逮捕?！毙淌略V訟法第59條規(guī)定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關執(zhí)行。”從上述規(guī)定看，人民檢察院具有逮捕的批準權和決定權，而人民法院也享有逮捕決定權。因此，保留檢察機關對公安機關管轄案件的批捕權，而將檢察機關自偵案件的逮捕決定權由法院行使，并不違背憲法精神。在不違背憲法原則的前提下，我們完全可以對某些問題在現(xiàn)行憲法規(guī)定的基礎上作一些拓展性的改革。

由法院行使自偵案件的批捕權有利于實現(xiàn)權力制約。職務犯罪案件由檢察機關自己決定逮捕和起訴，缺少了一個中立的專門機關負責審查批捕不符合“分工負責、互相配合、互相制約”的基本原則。而將自偵案件的批捕權由法院行使，就使法院與檢察機關之間形成相互制約的法律關系，有利于體現(xiàn)“任何人不能做自己案件的法官”的權力制約原理。

由法院行使自偵案件的批捕權更有利于實現(xiàn)程序正義和訴訟目的。法官在刑事訴訟中對控辯雙方保持中立態(tài)度，這種態(tài)度更有利于公正地把握批捕權的運作，既可以有效的防止將無辜的公民納入到刑事訴訟中來，又可以最大限度地防止偵查機關濫用國家權力的現(xiàn)象發(fā)生。在實際操作中，法院由于沒有利害關系而更傾向于嚴格把握逮捕條件，從而更有利于實現(xiàn)控制犯罪與保護人權的雙重訴訟使命。

2、犯罪嫌疑人、辯護律師的權利監(jiān)督制約機制

為了防止職務犯罪偵查人員濫用權力，保護犯罪嫌疑人的人權，應當賦予偵查階段的犯罪嫌疑人及其辯護人更多的訴訟權利和權利救濟途徑。

以律師法的實施為契機，切實保障偵查階段辯護權的實現(xiàn)

2007年10月28日全國人大常委會第30次會議修訂的《中華人民共和國律師法》已于2008年6月1日起施行。律師法的修訂，為解決律師執(zhí)業(yè)中長期存在的會見難、閱卷難、取證難等問題，規(guī)定了一些新的措施：第

一、律師在偵查階段取得了會見犯罪嫌疑人的主動權。第

二、律師在偵查階段取得了與犯罪嫌疑人自由交流的權利。第

三、律師在偵查階段取得了調查取證權。第

四、辯護律師在審查起訴階段具有查閱、復制案卷材料權。律師法的修改，為律師在刑事訴訟領域依法執(zhí)業(yè)更好地發(fā)揮職能作用提供了必要的法律保證，同時也對職務犯罪偵查工作提出了新的挑戰(zhàn)。檢察機關職務犯罪偵查部門應當以積極的態(tài)度，從國家民主法治建設的高度來認識律師法修改的積極意義。從律師法的實施角度來看，關于會見權、閱卷權、調查取證權等規(guī)定都與現(xiàn)行刑事訴訟法有沖突。如果法律效力高于律師法的刑事訴訟法仍保持原狀，那么新律師法的這些規(guī)定都將無法充分實現(xiàn)。所以，一方面，要抓緊修訂刑事訴訟法，以保證刑事訴訟法與新修訂的律師法在相關規(guī)定上的一致性。另一方面，即使刑事訴訟法修改了，律師的會見權、閱卷權、調查取證權的貫徹落實也還需要進一步制定有關實施細則，以強化權利的可操作性。比如在落實會見權方面，需要進一步明確以下內容：一是什么時間會見；二是會見手續(xù)辦理，如到看守所會見，除了出示“三證”，是否還需要出示辦案單位的證明文件等；三是律師會見多長時間及會見次數(shù)；四是偵查訊問與律師會見時間沖突的解決等。

建立訊問律師在場制度

我國刑事訴訟法雖然規(guī)定了犯罪嫌疑人在偵查階段可以聘請律師，但是沒有規(guī)定訊問犯罪嫌疑人時律師必須在場，新的律師法也對此沒有作出規(guī)定。為了防止刑訊逼供現(xiàn)象和冤假錯案的發(fā)生，有必要建立偵查審訊時律師在場制度。律師在場制度是指在偵查機關在訊問犯罪嫌疑人時，賦予律師在場權，以增加偵查活動的透明度，保證偵查程序的正當性。在場律師享有以下各項權力：第一，了解案情權。即在場律師享有旁聽訊問，查閱文書，從而全面了解案件情況的權利；第二，審訊監(jiān)督權。即監(jiān)督偵查人員審訊行為是否合法的權利，以及保障犯罪嫌疑人自愿供述的權利；第三，提出意見權。即律師發(fā)現(xiàn)偵查人員在訊問過程中有違法違規(guī)行為，影響犯罪嫌疑人自愿供述的，可以當場向訊問人員提出；對其它不當行為，不需要當場提出的，可以在訊問結束后向偵查部門負責人或分管檢察長提出；第四，閱讀簽名權。律師有權閱讀訊問筆錄，如果認為審訊程序合法，犯罪嫌疑人供述真實自愿，對審訊程序沒有異議，有權在筆錄上簽名。實踐中犯罪嫌疑人經(jīng)過律師在場訊問后，很少出現(xiàn)在審查起訴、審判階段翻供的現(xiàn)象，提高了訴訟效率，達到了良好的社會效果。如寧波市北侖區(qū)人民檢察院從2005開始在反貪部門嘗試推行訊問律師在場制度，經(jīng)過實踐，已取得良好效果。

建立犯罪嫌疑人、辯護律師的權利救濟機制

在基本的權利救濟機制都沒有建立的情況下，繼續(xù)擴大犯罪嫌疑人、律師辯護權利的外延和范圍，最多只是在法律上列舉更多“權利條款”的效果，而不會給犯罪嫌疑人、律師帶來辯護環(huán)境和辯護效果的實質性改善。律師法的修訂，關于律師權利的保護方面體現(xiàn)的仍然是在進一步地增設權利，而不是建立權利救濟機制。鑒此，在刑事訴訟法修改時，應當從法律后果以及權利救濟途徑等方面加以完善，以保障犯罪嫌疑人、辯護律師權利的行使。法律后果包括程序性后果和實體性后果兩方面內容。前者是指對案件程序的影響，比如是否導致程序無效等；后者是指對案件實體的影響，如證據(jù)能否作為定案的根據(jù)等。刑事訴訟法應設專條規(guī)定，對所有強制性偵查措施，犯罪嫌疑人及其辯護律師都有權向法院申訴，要求法院對這些強制性偵查措施的合法性進行司法審查，并對那些已被確定為違反法律規(guī)定的強制性偵查措施采取程序性制裁措施。

3、人民監(jiān)督員的權利監(jiān)督制約

人民監(jiān)督員制度的建立是由最高人民檢察院出臺內部規(guī)定建立起來的，目前還沒有明確的法律依據(jù)。但是，人民監(jiān)督員制度不是檢察院的“內部”制度，應當由全國人大統(tǒng)一進行立法，使其規(guī)范化、制度化。通過修改《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》，增加人民監(jiān)督員制度的內容。只有在相關法律中規(guī)定人民監(jiān)督員的產生方式、監(jiān)督范圍和職責，人民監(jiān)督員制度才能成為法定的檢察體制的一部分；只有在《刑事訴訟法》中規(guī)定人民監(jiān)督員的工作方式和相關程序，人民監(jiān)督員工作才能形成新的訴訟機制，進而為保障司法公正發(fā)揮更好的作用。

完善人民監(jiān)督員的選任。拓寬人民監(jiān)督員的選任范圍、明確規(guī)定人民監(jiān)督員業(yè)務素質的標準、改革人民監(jiān)督員的選任程序。人民監(jiān)督員選任時要兼顧專業(yè)性和代表性，既必須具有一定的法律知識能夠勝任監(jiān)督工作，又必須有較豐富的社會經(jīng)驗和較高的社會威望。在人民監(jiān)督員的選任方式上，目前，有的由侯選人所在單位確認后檢察機關認可；有的由檢察機關考察確認；有的由檢察機關與推薦單位協(xié)商確定；有的由當?shù)攸h委組織部門考察推薦，由人大常委會批準或者備案；有的是檢察院與推薦單位商定后報人大常委會批準或者備案。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，人民監(jiān)督員最終由檢察長頒發(fā)人民監(jiān)督員證書。這在一定程度上說明，檢察機關可以選擇人民監(jiān)督員。讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權力難免會影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度。人民監(jiān)督員制度是我國司法改革的一項重要內容，應由國家立法機關來統(tǒng)籌安排。具體而言，人民監(jiān)督員的選任程序可從確定人民監(jiān)督員的審查部門、建立人民監(jiān)督員身份公示制度、實行選舉任命和建立人民監(jiān)督員罷免制度等方面予以完善。根據(jù)我國實際情況，人民監(jiān)督員的產生可以采取個人申報和人大選舉相結合的形式。任何符合人民監(jiān)督員條件的公民都可以申報人民監(jiān)督員，由人大法工委進行資格審查，并征求檢察機關的意見，然后由各級人大選舉產生一定數(shù)量的人民監(jiān)督員，由人大頒發(fā)證書。由此提高人民監(jiān)督員的監(jiān)督地位，切實地履行職責。

提高人民監(jiān)督員表決意見的效力。人民監(jiān)督員表決意見最終決定權仍然在檢察機關，監(jiān)督實效難以保證，并會引起打擊人民監(jiān)督員監(jiān)督積極性的消極后果。筆者認為，應該盡可能地減少對人民監(jiān)督員表決意見的再議環(huán)節(jié)，通過檢察機關的內部程序將表決意見轉化為具有法律效力的決定，或在檢察委員會的決議與表決意見不一致時，由檢察長遞交當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯懻摏Q定，以賦予人民監(jiān)督員表決意見的強制性效力。

完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式。目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式采取是事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的結合。如對逮捕屬于事后監(jiān)督，對撤銷案件、不起訴案件的監(jiān)督屬于事中

監(jiān)督。同步監(jiān)督會帶來兩個問題：一是人民監(jiān)督員進入檢察機關做出司法決定的過程，必然會侵犯檢察權的獨立行使；二是對擬撤銷案件的監(jiān)督，其審查的期限最長可以是一個月，如果確屬應該撤銷案件，犯罪嫌疑人的權利會受到侵害，特別是被羈押的犯罪嫌疑人，受到了不應有的羈押。筆者認為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式宜采取統(tǒng)一事后監(jiān)督的方式。這樣既可以避免人民監(jiān)督員與檢察機關獨立行使檢察權的法律規(guī)定相沖突，也可以及時保護犯罪嫌疑人的合法權益，事后的監(jiān)督渠道同樣能夠達到制約、監(jiān)督檢察機關司法決定的效果。

擴展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。目前，人民監(jiān)督員監(jiān)督對象只限于檢察機關查辦的職務犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起訴決定等，監(jiān)督的案件范圍較小。人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍過小，就難以實現(xiàn)對職務犯罪偵查權行使的有效監(jiān)督和制約，也難以體現(xiàn)檢察機關接受社會監(jiān)督的決心和誠意；如果監(jiān)督過寬，則不符合效率原則和程序經(jīng)濟原則。在我國目前法治資源相對不足的情況下，筆者認為，至少應將所有偵查強制措施納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。

完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督保障措施。當人民監(jiān)督員辦事機構受理監(jiān)督事項后，檢察機關的職能部門必須擔負起如實報告的義務，并提供相關的法律文書、卷宗材料、咨詢等，否則要承擔相應的責任；人民監(jiān)督員辦事機構逾期不予辦理，或有瞞報情形的，應追究相關責任人的責任。同時，進一步規(guī)范和細化監(jiān)督的程序，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督更具操作性、規(guī)范性。

職務犯罪偵查權內部監(jiān)督制約機制

1、強化內部縱向制約監(jiān)督機制

完善查辦職務犯罪工作備案審查制度。2005年11月最高人民檢察院頒布了《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實行備案審查的規(guī)定》。該《備案規(guī)定》只是原則性地規(guī)定了人民檢察院直接受理偵查案件立案實行備案審查的有關內容。從備案審查實踐看，有很多具體環(huán)節(jié)難以操作，如上級人民檢察院在審查備案材料過程中，通過什么渠道向下級人民檢察院了解案件事實、證據(jù)和適用法律等問題？對于除“應立未立”、“立案錯誤”這兩種情況之外的其他問題，如涉及定性、管轄、適用法律等問題應如何處理？等均無規(guī)定。完善備案審查制度，應從以下幾個方面入手：一擴大備案的范圍，所有的案件，不管反貪污賄賂案件還是瀆職侵權案件，也不論是否為大案要案，都應向上級檢察機關備案；二擴大備案的內容，除了現(xiàn)行的立案偵查、偵查終結、處理結果備案外，線索受理和初查以及所有偵查強制措施的適用都要報上級院備案。三明確備案的期限，對于不立案、立案、采取強制措施、結案每個環(huán)節(jié)的決定一旦作出，應當在法定期限內報告上一級檢察院。四明確上級檢察院備案審查的責任。上級檢察院應當在法定期限內審查，并作出是否同意下級檢察機關的決定，逾期不予審查或因審查工作不到位造成后果的，應根據(jù)相關規(guī)定給予紀律處分。

堅持和完善撤銷案件、不起訴的報批制度。2005年9月最高人民檢察院頒布了《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規(guī)定》。根據(jù)這一規(guī)定，省級以下檢察院對職務犯罪案件擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批準。實踐證明，這一制度有助于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院辦理自偵案件工作的領導和監(jiān)督。對當前報批中存在的一些問題可以通過進一步完善內部規(guī)定予以解決。

建立復議制度。《備案規(guī)定》中規(guī)定，對于發(fā)現(xiàn)的應立未立、立案錯誤這兩種情況應以“書面通知下級人民檢察院糾正，或者由上一級人民檢察院直接做出相關決定，通知下級人民檢察院執(zhí)行?！薄跋录壢嗣駲z察院應當執(zhí)行上一級人民檢察院的決定，并在收到上一級人民檢察院的書面通知或者決定之日起五日以內，將執(zhí)行情況向上一級人民檢察院報告。下級人民檢察院對上一級人民檢察院的決定有異議的，可以在執(zhí)行的同時向上一級人民檢察院報告?！钡⑽淳唧w規(guī)定如果基層院與上級院認識存在分歧，下級院對上級院的相關決定存在異議的情況應該怎樣處理?！蛾P于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規(guī)定》也存在類似的問題。為了更好地提升自偵案件的質量，也為了使下級院更有效地執(zhí)行上級檢察院的決定，建議增加規(guī)定：“如果下級院不服上級院的相關決定，可以在7日內提請復議，上級檢察院經(jīng)復議認為確有錯誤的，應當及時糾正?！?/p>

2、完善同級內部制約監(jiān)督機制

完善檢委會制度。檢察委員會是檢察機關內部的最高議事機構和最高決策機構。目前，檢委會成員除了正、副檢察長，黨組成員以及部分業(yè)務部門負責人組成外，許多長期不辦案、不熟悉檢察業(yè)務的綜合部門領導也成為檢委會委員，參與重大案件的討論和決策，直接導致檢委會議事質量不高，成為體現(xiàn)資歷和待遇的行政化部門。2003年以來，最高人民檢察院一直在積極探索檢察委員會改革。為了提高檢委會議事能力，曾經(jīng)提出了三條路徑，第一條是建立檢委會辦公室。這一思路已經(jīng)在全國推廣實施，取得了積極的效果，但也受制于人才、編制等因素，難以解決根本問題；第二條是建立“檢察官咨詢委員會”，服務對象主要是主訴檢察官。但由于主訴檢察官制度沒有發(fā)展到預期的階段，這一改革設想就失去了前提和基礎；第三條是設立專業(yè)委員會，如刑事專業(yè)委員會和民事行政專業(yè)委員會，但是它與檢察機關目前的工作格局不對稱，也與有關檢委會的現(xiàn)行法律存在一定的沖突。［7］筆者認為，就改革方向來說，檢委會應當是一個能夠充分承擔檢察業(yè)務研討和決策職能，具有專業(yè)性、權威性、規(guī)范性的內部機構。但在現(xiàn)行檢委會結構難以進行根本性改