地方環(huán)境問題行政管理思考

地方環(huán)境問題行政管理思考

摘要：地方環(huán)境管理論文"行政管理體制是我國(guó)環(huán)境管理體制的基礎(chǔ)，科學(xué)有效的地方環(huán)境行政管理體制對(duì)于促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境管理體制的發(fā)展，改善環(huán)境狀態(tài)，推行可持續(xù)發(fā)展等政策，都具有十分重要的意義。本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的地方環(huán)境行政管理體制存在的問題進(jìn)行分析，具體論述造成我國(guó)目前地方環(huán)境行政管理體制不科學(xué)、不完善的主要原因，從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，努力探尋實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的途徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理體制；問題；對(duì)策。

環(huán)境管理體制是指國(guó)家有關(guān)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規(guī)定了中央、地方、部門、企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益以及相互關(guān)系，核心部分是關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配以及各機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)等問題。一些西方學(xué)者在對(duì)環(huán)境管理體制問題進(jìn)行討論時(shí)，往往會(huì)把公眾參與的問題考慮進(jìn)去。他們認(rèn)為，在環(huán)境管理體制的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，除政府的行為之外，還有社會(huì)利益團(tuán)體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環(huán)境保護(hù)事業(yè)在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)具有較高的社會(huì)化程度，企業(yè)和公眾在環(huán)境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國(guó)與西方國(guó)家相比還存在很大的差距。較長(zhǎng)時(shí)間以來，我們所說的環(huán)境管理體制僅指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，而公眾的監(jiān)督和參與則被視為是外部作用機(jī)制，一般不納入進(jìn)來。

一、我國(guó)地方環(huán)境行政管理體制存在的問題。

我國(guó)長(zhǎng)期以來采用的是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，這種體制，由地方政府通過計(jì)劃、組織、調(diào)節(jié)和監(jiān)督，來協(xié)調(diào)社會(huì)中的各種關(guān)系。這一體制的優(yōu)點(diǎn)在于能夠很好地發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。經(jīng)過多年的努力，我國(guó)已經(jīng)形成了“由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，并逐步形成了“五級(jí)管理”、“四級(jí)機(jī)構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對(duì)于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，自然資源相對(duì)較少，環(huán)境保護(hù)工作起步也比較晚，正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度過快、管理手段較為薄弱、環(huán)境意識(shí)還有待于進(jìn)一步提高的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應(yīng)該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，管理手段相對(duì)滯后，很難適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的開展具有一定的阻力。

我國(guó)政府對(duì)于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大體上是一個(gè)倒“金字塔”的結(jié)構(gòu)，即中央設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)數(shù)量較多、規(guī)模較大、人員充足、技術(shù)設(shè)備好，對(duì)環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力比較強(qiáng)；相對(duì)中央管理機(jī)構(gòu)來說，各地方設(shè)置的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小、人員越缺乏、技術(shù)設(shè)備越差，環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法能力也越弱。就拿我國(guó)的縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門來說，它的技術(shù)人員編制較少，但實(shí)際工作人員的數(shù)量卻嚴(yán)重超編，大多數(shù)人員沒有環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，其中還有一部分是在機(jī)構(gòu)改革中被分流到了環(huán)境保護(hù)部門，同時(shí)又沒有較好的方法對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部門的技術(shù)設(shè)備配置也比較落后，缺乏基本的監(jiān)測(cè)手段，不能有效地對(duì)排污總量和違法排污現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)測(cè)，有些甚至還需要將監(jiān)測(cè)項(xiàng)目送到市一級(jí)部門進(jìn)行分析。由于缺乏必要的管理手段，監(jiān)管人員在現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法主要依靠自己的感性認(rèn)識(shí)和已有的工作經(jīng)驗(yàn)，這樣及時(shí)取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發(fā)生違法排污現(xiàn)象很難及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，從而做出快速應(yīng)急反應(yīng)[1]。我國(guó)地方環(huán)境行政管理體制存在的主要問題有以下幾個(gè)方面。

以地域管理為主的環(huán)境管理體制，導(dǎo)致中央政府和地方政府存在行為差異。

中央政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度非常重視，制定了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，把保護(hù)環(huán)境上升到了基本國(guó)策的戰(zhàn)略高度。從中央政府的角度來看，由地區(qū)間的環(huán)境質(zhì)量得到改善所帶來的外溢效應(yīng)是不存在的，因?yàn)槿魏我粋€(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善都意味著整個(gè)國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量在不斷提高。但從地方政府的角度來看，對(duì)于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度就比較復(fù)雜，因?yàn)榄h(huán)境本身具有外溢性和跨區(qū)域性等特點(diǎn)，該地區(qū)對(duì)環(huán)境問題加大投入進(jìn)行治理，可能得到收益的并不是該地區(qū)而是鄰近的其他地區(qū)，這樣就使得一些地區(qū)忽視環(huán)境保護(hù)而片面地只追求經(jīng)濟(jì)效益。在發(fā)展與環(huán)境的目標(biāo)選擇上，地方的目標(biāo)函數(shù)與中央存在差異。中央政府強(qiáng)調(diào)全局的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)性，而地方政府的目標(biāo)則明顯偏重于局部、眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在環(huán)境保護(hù)政策的決策與實(shí)施上，地方政府與中央政府存在著“討價(jià)還價(jià)”和“對(duì)抗”的傾向。地方政府在落實(shí)環(huán)境管理的具體政策時(shí)，會(huì)與中央政府的要求產(chǎn)生一些矛盾與沖突，而地方政府則會(huì)憑借自身所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和信息優(yōu)勢(shì)，以“上有政策、下有對(duì)策”的方式，盡可能地減少或避免自身利益的損失[2]。所以，在環(huán)境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學(xué)者認(rèn)為，從環(huán)境保護(hù)的縱向管理上來看，我國(guó)是以地域管理為主的管理體制，在這種體制下，各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部上級(jí)與下級(jí)之間只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)對(duì)下級(jí)缺乏應(yīng)有的制約力，執(zhí)法過程中容易受到人為因素的干擾[3]。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)對(duì)于環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性和保護(hù)環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)也不相同，因此，在資金投入上也存在著較大差異，有些地區(qū)投入了較多的資金用于環(huán)境保護(hù)，而有些地區(qū)則投入較少。這種現(xiàn)象必然造成地區(qū)之間環(huán)境管理力度上的不均衡，時(shí)間一長(zhǎng)可能就會(huì)導(dǎo)致一些原來重視環(huán)境保護(hù)的地方政府向不重視環(huán)境保護(hù)的地方政府看齊，減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠(yuǎn)見的官員真的下大力氣治理本地區(qū)的環(huán)境，但由于環(huán)境的特殊性，我們也很難全面衡量其治理環(huán)境的業(yè)績(jī)，這就使得地方政府的環(huán)境保護(hù)流于形式。

地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置上不能滿足實(shí)際需要。

目前全國(guó)有不少環(huán)境保護(hù)部門，特別是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門仍掛靠在城市建設(shè)系統(tǒng)上，僅屬于城市建設(shè)系統(tǒng)的一個(gè)部門，這種現(xiàn)象給環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法工作造成了一定的障礙。城市建設(shè)往往引發(fā)一定的環(huán)境問題，而作為城市建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)自然無法對(duì)其進(jìn)行有效的環(huán)境監(jiān)督管理，環(huán)境監(jiān)管難免會(huì)流于形式。因?yàn)闆]有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等問題也都難以保障。有些地區(qū)環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)的自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不健全或者根本沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而環(huán)境污染防治和自然保護(hù)是環(huán)境保護(hù)工作中不可或缺的兩個(gè)部分，具有同等重要的地位。反映在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，污染防治和自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該進(jìn)行強(qiáng)化，不能側(cè)重于任何一方。有些自然保護(hù)任務(wù)非常繁重的資源或農(nóng)業(yè)大省，到目前為止還沒有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，有的省有自然保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)但力量薄弱。在一些縣和農(nóng)村，環(huán)境和自然保護(hù)工作仍然很繁重，但機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的編制則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實(shí)際需要，甚至還有些地方出現(xiàn)了沒有人管理這方面的工作的情況。

行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理體制，不利于跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調(diào)。

環(huán)境問題具有較強(qiáng)的外部性和區(qū)域性，一個(gè)地區(qū)的環(huán)境污染可能會(huì)影響到周邊其他地區(qū)，往往會(huì)超越行政區(qū)劃的邊界，不受行政轄區(qū)界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區(qū)域的特點(diǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)象，設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)制定與之相適應(yīng)的流域環(huán)境保護(hù)立法就顯得尤為重要。

然而我國(guó)在這方面的建設(shè)還很不夠。雖然在幾個(gè)大的流域建立起了水資源保護(hù)委員會(huì)，但從隸屬關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限的配置和法律地位上來看，該類機(jī)構(gòu)并非強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。而我國(guó)目前實(shí)行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)境保護(hù)局隸屬于地方政府，這就使得一個(gè)有機(jī)的整體被這種體制分層切塊，個(gè)別地區(qū)為謀求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)的利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于部門之間的協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大[4]。

中央政府監(jiān)督乏力，難以落實(shí)地方政府責(zé)任制。

依照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方人民政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。也就是說，環(huán)境質(zhì)量的好壞，地方人民政府是責(zé)任主體，但相關(guān)法律既沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責(zé)任，如何保證其履行責(zé)任，也沒有明確規(guī)定如不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任[5]。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平仍然是衡量和反映各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)的情況下，考核干部實(shí)行的是自上而下、以GDP增長(zhǎng)為依據(jù)的體系。在對(duì)地方政府官員進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)，各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況仍然是重要的內(nèi)容，尤其是GDP的增長(zhǎng)，把本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資情況等作為衡量政績(jī)的硬性指標(biāo)，而對(duì)于政治和精神文明建設(shè)、和諧社會(huì)與黨的建設(shè)等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵(lì)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情，挫傷了地方提供環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的積極性。“這就促使一些地方將完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為本地區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)，把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心片面地理解為以GDP為中心，把發(fā)展才是硬道理片面理解為GDP增長(zhǎng)才是硬道理，不顧資源、環(huán)境的可承載能力，盲目上項(xiàng)目，搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，資源消耗和環(huán)境污染現(xiàn)象十分嚴(yán)重”[6]。地方政府中的部分領(lǐng)導(dǎo)從個(gè)人和本地區(qū)的短期經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏緊迫感，甚至把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，錯(cuò)誤認(rèn)為要大力治理污染、保護(hù)環(huán)境，就會(huì)阻礙本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響政績(jī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)干擾環(huán)境執(zhí)法行為，明目張膽地保護(hù)污染和破壞環(huán)境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業(yè)采取暴力手段阻止環(huán)境執(zhí)法，甚至抗法。中央政府對(duì)于地方政府是否依法履行對(duì)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量負(fù)責(zé)的義務(wù)，是否采取有效措施改善環(huán)境質(zhì)量，仍然缺乏有效的機(jī)制和手段進(jìn)行監(jiān)督和制約。

二、實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境行政管理體制科學(xué)發(fā)展的思路。

按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變部門職能。

國(guó)家應(yīng)將環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督作為各項(xiàng)工作的重點(diǎn)，由微觀管理轉(zhuǎn)為通過宏觀調(diào)控進(jìn)行指導(dǎo)和服務(wù)，轉(zhuǎn)變工作理念，由單純的管理轉(zhuǎn)為真正的為基層和企業(yè)服務(wù)。不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)單位的改革，理順中央與地方、環(huán)境保護(hù)部門與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門的關(guān)系，初步建立起科學(xué)的行政運(yùn)行規(guī)范。同時(shí)要結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，在充分發(fā)揮中央與地方主動(dòng)性、積極性的同時(shí)，運(yùn)用必要集中和適當(dāng)分散相結(jié)合的工作方法，把環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定權(quán)集中到中央，同時(shí)又要按照具體問題具體分析的方法，根據(jù)各個(gè)地區(qū)發(fā)展存在的差異，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以結(jié)合本地的實(shí)際情況，采取不同的政策。而對(duì)于跨區(qū)域的環(huán)境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權(quán)限都應(yīng)該集中到中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權(quán)限放到地方，環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際合作問題其處理權(quán)限應(yīng)該放到中央，而環(huán)境保護(hù)合作項(xiàng)目則可以放到地方，環(huán)境主管部門在工作中所起到的只是引導(dǎo)或指導(dǎo)的作用。

加強(qiáng)人員和機(jī)構(gòu)方面的建設(shè)。

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)主要針對(duì)的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡(jiǎn)，反而要不斷加強(qiáng)。從整個(gè)國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)上來看，在對(duì)其他國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)的情況下，對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)該不斷加強(qiáng)。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來，地方政府只注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)于環(huán)境問題重視不夠，導(dǎo)致環(huán)境污染欠賬較多。在今后的發(fā)展過程中，仍然需要投入較多的資金對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行治理，但環(huán)境的改善需要一定的時(shí)間，在這段時(shí)間里現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境可能還會(huì)進(jìn)一步不斷惡化，在將來的20年甚至30年里，我國(guó)的環(huán)境污染問題可能仍然不會(huì)有明顯好轉(zhuǎn)，所以，從整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。

健全環(huán)境保護(hù)跨部門以及中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)政策離不開部門發(fā)展政策和國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)的責(zé)任，而不單單是某個(gè)部門的職能。要把環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響、對(duì)資源的消耗、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。要建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，不僅要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且也要有環(huán)境指標(biāo)、人文指標(biāo)，用這些指標(biāo)來衡量國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，全面、科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)地區(qū)、單位和干部的業(yè)績(jī)。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權(quán)力機(jī)構(gòu)，就需要順應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革的潮流，通過計(jì)劃、預(yù)測(cè)，綜合考慮潛在影響因素，協(xié)調(diào)各部門間綜合處理經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的問題，加強(qiáng)跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)上，國(guó)家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環(huán)境保護(hù)的中央與地方的協(xié)調(diào)制度就顯得尤為緊迫。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡雙發(fā)，王國(guó)平。政府環(huán)境管理模式與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的不