國家預算與預算管理

第1章國家預算與預算管理一、國家預算的界定國家預算含義：具有法律規(guī)定和制度保證的、經法定程序審核批準的國家年度財政收支計劃。（不同于家庭、企業(yè)預算）國家預算基本特征：預測性、法律性、集中性、完整性、年度性、公開性等。國家預算的產生與發(fā)展：直接原因、根本原因、決定性原因。1閱讀材料：國家預算的產生

1、古代社會：“朕即國家”，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”；2、1217年英國《大憲章》規(guī)定，除了特殊情況外，課稅必須得到貴族和大地主代表會議的同意；1689年《權利法案》規(guī)定征稅收入和使用預算支出都必須經過議會批準，并要求按年分配收支，在年前作出收支計劃，提請議會審批和監(jiān)督；1789年英國議會通過了《聯合王國總基金法案》，把全部財政收支統(tǒng)一在一個文件中。要求：根據以上資料，從國家預算產生的角度，談談什么是國家預算。

2閱讀材料分析說明A、國家預算是一國的財政收支計劃。古代社會財政管理落后，對財政收支只有粗略的估計，財政收支計劃只是個別、偶然的情況，所以在古代，國家預算只是處于萌芽狀態(tài)；現代社會則明確要求政府的財政收支活動必須在年前作出計劃。B、國家預算是具有法律性質的文件。古代社會“朕即國家”，實行的是獨裁統(tǒng)治，沒有民主，也就沒有真正意義上的法律，從而不存在國家預算；現代社會要求政府的財政收支計劃必須經過議會的審批，經過了立法權力機關的審批，也就意味著國家預算是具有法律性質的文件；C、國家預算是一國的年度財政收支計劃。政府財政收支一般要求按年分配，所以國家預算的內容具有時效性，即一個預算年度。D、進一步的分析說明：國家預算的集中性、統(tǒng)括性和公開性。結論：國家預算是具有法律規(guī)定和制度保證的、經法定程序審核批準的國家年度財政收支計劃。

3國家預算的基本特征計劃預測性法律性集中性統(tǒng)括性年度性公開性4國家預算的年度自然年度：1月1日—12月31日財政年度：根據公共收入的高峰及立法機構開會的時間來決定。

英國、日本：4月1日—翌年3月31日美國：10月1日—翌年9月30日5國家預算的組成要求：理解區(qū)分以下概念中央預算與地方預算財政總預算、部門預算與單位預算6國家預算的組成國家預算的組成即國家預算的分級管理問題。現代各國大多數實行多級預算，即有一級政府就應有一級預算?！吨腥A人民共和國預算法》規(guī)定：“國家實行一級政府一級預算，設立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設區(qū)的市和市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預算?！保ㄈ缦聢D所示）7國家預算組成體系

中央預算省本級預算省預算縣（旗）預算——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預算國家預算設區(qū)的市預算不設區(qū)的市預算市轄區(qū)預算市本級預算地方預算直轄市預算市轄區(qū)預算 縣預算——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預算自治區(qū)本級預算自治區(qū)預算設區(qū)的市預算縣（旗）預算——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）預算自治州預算8國家預算的組成1、預算級次——按國家政權結構及行政區(qū)劃劃分中央預算國家預算地方預算：省、市、縣、鄉(xiāng)2、分合關系——按收支管理范圍劃分各級政府的本級預算（一級、二級、三級單位）各級政府總預算下級政府總預算

9中央預算和地方預算

中央預算是指中央政府預算，由中央各部門的預算及地方向中央的上解收入、中央對地方的返還或補助數額組成。中央政府經常預算不列赤字。地方預算是指由地方各級政府預算組成的預算，包括本級各部門的預算及下級政府向上級政府上解的收入、上級對下級政府的返還或給予補助的數額。地方各級預算不列赤字。10總預算和分預算

總預算是指政府財政部門的匯總預算。分預算是指部門、單位或項目的收支預算。

11國家預算的功能優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經濟控制政府規(guī)模，提高公共資金使用效率。反映、監(jiān)督政府活動的深度和廣度。12當政府預算不再是機密

政府向人大提交審議的預算草案，大都印有“機密”兩個字。近有報道稱，四川省政府今年向人大提交的草案，刪掉了這兩個字。四川此次將省財政預算以及42個部門的預算拿到“兩會”上，大到上千萬的項目投資，小到房租、印刷費這樣的零碎開銷，都公開接受審議，范圍之廣、程度之深前所未有。13陽光財政解密政府預算

1999年，九屆人大常委會通過了《關于加強中央預算審查的決定》，廣東省作為試點先行實踐“部門預算”，當時，省政府提供給人大代表的預算報告，只是薄薄的幾張紙，只見總數，不見具體明細。及至2004年，廣東省政府預算報告已厚達540頁，涉及114個部門，基本實現了省級部門預算的細化編制。在這份細化的預算報告中，一些以往根本看不到的支出問題，被人大代表們發(fā)現了。“我們發(fā)現有2000多萬元撥給了四家省直機關幼兒園，還給一些事業(yè)單位編外人員每人撥出了3.2萬元的年補(有代表統(tǒng)計列入項目的編外人員有近3萬之多，總計9億多元)，而且這些撥款已連續(xù)幾年?！?4政府預算公開化才能有效施行財務監(jiān)督

日前，隨著國家審計署審計長李金華向全國人大報告2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，一個個觸目驚心的問題被公之于眾。

如廣東吳川市，在財政十分困難的情況下，該市教育主管部門在一年半時間里，“吃”“分”教育經費600多萬元，平均每天報銷的招待費高達4000多元。如湖北黃岡市，該市市政府及有關部門弄虛作假，挪用國債資金1167萬元，侵占安居工程用地110畝，興建“形象工程”———東方廣場。

15國家預算管理概述國家預算管理的概念：國家依據法規(guī)對預算資金的籌集、分配、使用進行的組織、協(xié)調和監(jiān)督等活動。16國家預算管理的地位在財政管理中處于主導地位在綜合財政計劃中占有核心地位是各項財政收支的樞紐17國家預算管理的原則一、國家預算管理的體制原則統(tǒng)一領導、分級管理權責結合二、國家預算的收支管理原則依法理財預算收入管理原則是發(fā)展經濟、公平負擔國家預算支出管理的原則：量入為出與量出制入；統(tǒng)籌兼顧、確保重點國家預算收支關系的原則是平衡原則18國家預算管理程序國家預算管理程序的構成環(huán)節(jié)預算編制前準備、編制預算、執(zhí)行預算、決算國家預算環(huán)節(jié)的相互分離機制編制、執(zhí)行與監(jiān)督的相互分離機制國家預算編審程序（兩上兩下）標準預算周期制度預算編制、預算執(zhí)行與調整、決算與績效評價19國家預算的周期

行政機構編制——立法機構審議——行政機構執(zhí)行（立法機構監(jiān)督）——立法機構事后監(jiān)督編制預算——執(zhí)行預算——決算預算調整（政府預算與單位預算）20外國憲法關于政府財預算管理的條款

1、預算提前期條款。丹麥憲法第四十五條規(guī)定：下一個財政年度的財政法案須在該財政年度開始前至少四個月以前提交議會審議。2、合法性條款。3、程序性條款。英國1911年頒布的憲法性文件《議會法》（第一條），專門規(guī)定了財政案的運作程序，其內容是：凡下議院通過之財政法案，于閉會一個月前，提交上議院，而該院于一個月內不加修正并未通過者，除下議院另有現定外，應徑行呈請國王核準。雖未經上議院通過，仍應認為系國會之法令。21國家預算編制的方法增量預算（基數+增長）：每年的預算按一定比例增長。零基預算（基數為零）：每年重新審核和分配預算。（根據目標-提出方案-排隊篩選-確定預算）產出預算指根據成本----效益比較的原則，決定支出項目是否必要及其金額大小的預算。（績效預算、規(guī)劃預算、設計規(guī)劃預算等）績效預算：以項目的績效為目的，以成本為基礎而編制的預算。投入預算指只能反映投入項目的用途和支出金額，而不考慮其支出的經濟效果的預算。（單式、復式預算）22改革預算編制辦法，實施零基預算

深圳市在細化編制部門預算時實行標準的“零基預算”，進一步統(tǒng)一正常經費標準。根據各單位上報專項支出項目，經預算編審小組反復論證，對項目排隊，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算項目的支出需求，并將預算編制到具體項目，確定專項支出，細化預算編制。采用零基預算法，基本上解決既得利益問題，合理安排各部門、各單位經費，解決苦樂不均問題，并能有效地控制支出剛性增長。

23PPBS方式與預算編制

PPBS是PlanningProgrammingBudgetingSystem的縮寫，指由計劃制定、方案評估和預算編制三階段組成的體系。計劃制定：為達到根據本屆政府施政綱領設定的本年度預算基本目標而進行的備選方案選擇。方案評估：對選出的項目進行成本效益分析。預算編制：確定項目資金。24

對照、比較對照、比較

對照、比較問題的提出Planning計劃制定制定Programming方案評估評估Budgeting預算編制預算25預算的效益分析預算效益分析的目的預算效益分析的方法：

機會成本分析、成本效益分析

其他方法

26預算效益分析的目的追求經濟效益與社會效益的統(tǒng)一追求宏觀效益與微觀效益的統(tǒng)一追求直接效益與間接效益的統(tǒng)一27機會成本分析考察資源在公共部門和私人部門之間的合理配置。當資源進入政府部門能發(fā)揮比在私人部門中更大的效益時，政府占用社會資源才是合理的。預算資金的社會機會成本(SocialOpportunityCostofBudgetFunds)一筆資金由私人部門轉到公共部門而導致的私人部門的效益損失。28成本效益分析成本效益分析的定義成本效益分析的步驟貼現問題成本效益分析的優(yōu)點和局限性29成本效益分析的步驟⒈計算各項目的支出和收益：實際成本與效益（經濟效益＋社會效益）以貨幣為計量的成本與收益⒉計算各項目的效益／成本比：B／C≥1（B－C）／C≥0⒊確定項目的優(yōu)先順序；⒋決策。30貼現問題

（考慮到時間因素而產生的利息支出）任何一個項目的效益和成本都不是一個數值而是一系列數值，即是由若干年的效益和若干年的成本所組成的“效益流”和“成本流”。項目實施（存續(xù)）時間的持續(xù)性產生了利息問題，即任何一筆資金相隔一年之后平均增值的百分比。31支出：C1＋C2＋……＝Cn收益：B1＋B2＋……＝Bn利息：r凈效益（netpresentvalue,NPV)：考慮了r以后該項目凈效益（B－C）的現值。B1－C1B2－C2B3－C3Bn－CnNPV＝———＋————＋————＋…＋———1＋r（1＋r）2（1＋r）3（1＋r）n

Bi－Ci＝∑————（1＋r）ini=132成本效益分析的優(yōu)點與局限性優(yōu)點：有助于糾正只顧需要不顧成本的傾向；有助于糾正只考慮成本不顧效益的傾向。局限性：貨幣無法全面衡量政府活動的效益。33其他預算效益分析方法最低費用選擇法公共定價法

純公共定價：政府直接制定自然壟斷行業(yè)的價格

管制定價政府規(guī)定競爭性管制行業(yè)的價格價格管制34西方國家的預算實踐

（以美國預算編制為例）時間跨度：3年編制主體：預算支出：白宮行政管理與預算局預算收入：財政部審議主體：國會審計主體：總會計署預算編制和執(zhí)行的流程財政總監(jiān)制度352003年度預算編制和執(zhí)行的流程行政管理與預算局財政部啟動啟動預算支出編制（2002年4月）預算收入編制各部委報送概算（2002年5月）對17個月后的公共收入進行估算預算局匯總各部委概算編制聯邦政府預算綱要（2002年6月－11月）并同各部委協(xié)商調整分別向總統(tǒng)提交2003年預算支出計劃和預算收入計劃（2002年12月）

36總統(tǒng)根據施政目標調整預算總統(tǒng)指示預起草預算咨文（包括收入支出計劃及對經濟形勢的估計）總統(tǒng)向國會提交預算咨文（2003年2月）國會審議開始撥款小組審議（2月－3月）兩院預算委員會審議（4月－5月國會全體會議審議（5月）國會兩院第二次審議（9月）審議通過后送回總統(tǒng)總統(tǒng)否決送回國會重新審議總統(tǒng)簽署

37

預算生效（2003年10月1日）預算執(zhí)行（10月1日）（總統(tǒng)負責，財政部承辦）財政部負責收入入庫并將資金分配至各部美聯儲代理國庫，行使出納職權各部使用，財政部監(jiān)督國會審議決算38美國2005財政年度聯邦政府預算392006財政年度美國政府財政預算40財政總監(jiān)制度財政部的財政總監(jiān)由總統(tǒng)任命，常駐財政部，負責預算執(zhí)行的監(jiān)督，同時向總統(tǒng)和國會負責；各部委的財政總監(jiān)由總統(tǒng)任命，常駐各部，對總統(tǒng)和財政部負責，所在部門的每一筆支出均需其簽字。41美國預算體制及啟示

美國預算體制的現狀

中美預算體制的比較

中美預算體制比較的啟示

42２．４萬億美元，布什和其內閣為削減財政赤字大傷腦筋以反恐、國防、經濟復蘇為３張主要“王牌”，美國總統(tǒng)布什２日向國會提交了總額高達２.４萬億美元的２００５財政年度聯邦政府預算。按照布什的提議，國防部與國土安全部開支將大幅增加，政府赤字將銳減，而減稅措施則有走向永久化的趨勢?！胺纯峙啤卑晤^籌“我們的國家還處于戰(zhàn)爭中，”布什在預算方案附言中義正嚴辭道，“這個國度正介入一場長期的反恐戰(zhàn)爭中。而我們會看到這場戰(zhàn)爭不可回避的結果：恐怖主義分子得以徹底鏟除?！薄敖洕啤睌埫裥淖陨先我詠恚际矆猿滞菩袦p稅政策，短短幾年就將前任克林頓政府辛苦支撐換取的政府財政盈余狀況徹底打翻。此番，布什更欲將其２００１年和２００３年出臺的減稅措施進行到底。點評：“犧牲”公共項目補赤字

432003年西班牙政府預算的特點和支出重點1995年西班牙預算赤字曾占國內生產總值的6.6％，近年來一直呈下降趨勢，2001年實現了預算收支平衡。但是，預算支出的下降并沒有對經濟的發(fā)展產生負面作用，相反，對家庭消費支出和投資的增長都起到了很好的支持作用。1997-2000年間，西班牙經濟增長一直維持在4％以上，并且就業(yè)機會增長迅速。盡管近幾年世界經濟增長乏力并對西班牙經濟造成了影響，但是西政府并沒有改變其2002、2003年度實現財政預算零赤字的目標。西政府堅持既實現零赤字，同時還要采取合理的經濟政策以支持經濟的增長。如果2003年零赤字的目標得以實現，西班牙將連續(xù)三年實現預算平衡。44一、2003年西政府預算的特點：1，今年西班牙政府的預算是全面遵守《預算平衡法》要求的第一個預算案，該法令的主要目的是保證公共財政的收支平衡，改善預算案在制定、執(zhí)行和監(jiān)控時的透明度。2003年政府預算確定了當年的財政支出可以有占國內生產總值0.5％的赤字，但是同時當年社會保險的收支盈余也將占國內生產總值的0.5％，由此實現預算平衡。45一、2003年西政府預算的特點：2，充分考慮個人所得稅改革（主要是降低稅率）可能造成的影響。通過減少公共支出可幫助實現預算的平衡，并使降稅成為可能，而降稅則可刺激經濟發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)，這樣納稅的基礎擴大了，可以彌補稅率下降造成的稅收減少。據西財政部估計，從2003年1月開始實施的個人所得稅的稅率平均降低了11％，將使西班牙家庭獲得36億歐元的"額外"收入，其中30億歐元將在2003年當年就顯現出來。46一、2003年西政府預算的特點：3，中央政府下放職能，使各自治區(qū)適應新的財政收支辦法。2003年是新的自治區(qū)財政辦法執(zhí)行的第二個年頭，根據這個辦法，中央政府取消了向自治區(qū)提供的用于自治區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生及其他服務的大部分預算支出，并將之轉化為中央政府的財政收入。2002年，5個自治區(qū)（安達盧西亞、加納利、加泰盧尼亞、加利西亞、瓦倫西亞）已擁有自己獨立的醫(yī)療衛(wèi)生方面的職能，因此當年西班牙中央政府預算在醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出和稅收都有所減少；2003年，其他10個自治區(qū)也開始享有獨立的醫(yī)療衛(wèi)生職能，因此，今年中央政府預算中相關的稅收和支出都有較大幅度的下降。具體說來，中央政府醫(yī)療衛(wèi)生方面的收入下降了9.5％，因為已經將35％的增值稅、40％的煙草、酒精飲料及水利等特別稅以及100％的汽車牌照特別稅和100％的電力稅收入都轉給各自治區(qū)；支出下降幅度則高達95％，因為除休達和梅利亞這兩個地處北非的西班牙"飛地"之外，中央政府無須再向各自治區(qū)提供支持其醫(yī)療衛(wèi)生方面的預算支出。最近6年來，西班牙政府一直在進行職權下放，主要體現在教育和醫(yī)療衛(wèi)生的預算收支上，各大區(qū)在這兩方面的支出占其全部公共開支的比例已經從1996年的22％上升到2001年的27.5％。

47二、2003年預算的支出重點平衡的國家財政預算，有利于宏觀經濟的穩(wěn)定，便于制訂有利于提高生產率及保持經濟持續(xù)增長的經濟政策，同時可兼顧各種公共服務的改善。2003年支出的重點有：1，安全和司法2003年政府預算中對于市民安全方面的支出達54.24億歐元，比上年增加7.4％。大幅增長的預算可以保證政府《反犯罪計劃》等一系列措施的實施，保護市民的安全。司法方面的預算支出達11.37億歐元，如果不考慮司法權限下放給馬德里大區(qū)對中央預算產生一定影響的話，2003年這方面的支出同比增長了6.7％。48二、2003年預算的支出重點2，社會保險2003年預計社會保險收支的盈余將占國內生產總值的0.5％，這樣養(yǎng)老儲備基金在2003年底將達到72.22億歐元。49二、2003年預算的支出重點3，公共投資2003年西班牙政府預算仍將維持較高的公共投資以刺激經濟的發(fā)展，政府公共直接投資將達99.97億歐元，增幅為7.8％，超過對當年名義經濟增長的預期水平（5.8％）。如果考慮到政府公共投資的帶動作用，當年這方面的投資將達到158.85億歐元，比上年將增長6.8％。國有企業(yè)的投資為248.22億歐元，占當年國內生產總值的3.4％，比歐洲平均水平高1個百分點，比2002年增長12.9％。公共投資的重點仍然在基礎設施建設上，為76.97億歐元，同比增長8.3％；支持研發(fā)的政策性支出達19.52億歐元，增幅也達8.3％。50第2章國家預算收支分類的管理1、國家預算收支分類的原則：一是全面準確的原則；二是規(guī)范細化與力求簡化相結合的原則；三是國際可比性的原則（按部門歸口、經濟性、體現政府職能）；四是穩(wěn)定與可變性結合的原則。2、預算科目由財政部統(tǒng)一制定，分為收入科目和支出科目兩列，“類”、“款”、“項”、“目”、“節(jié)”五級。五級之間逐級相聯，前者是后者的概括和匯總，后者是前者的具體化和補充。3、我國現行國家預算收支分類改革的思路：一是擴展涵蓋范圍；二是與國際接軌。改革內容是按部門、按功能和按經濟性質進行分類。4、國家預算是按預算收支的類別分別進行測算的，測算各項預算收支分兩步：一是匡算。二是具體測算。包括基數增長法、基數分析法、系數法、定額法、比例法、綜合法、因素推演法和標準收支法。

51關于2002年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告

一、全國教育經費情況

2002年，全國教育經費為5480.03億元，比上年的4637.66億元增長18.16%。其中，國家財政性教育經費(包括各級財政對教育的撥款、城鄉(xiāng)教育費附加、企業(yè)辦中小學支出以及校辦產業(yè)減免稅等項)為3491.40億元，比上年的3057.01億元增長14.21%。

52關于2002年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告注：1.公告中所列教育經費數據以教育經費統(tǒng)計口徑為準，包括國民教育序列學校所支出的經費，不包括黨政工團的教育經費、職工培訓費、黨政群干訓費和軍事院校的經費。

53看不懂的教育經費統(tǒng)計公告不久前，教育部、國家統(tǒng)計局、財政部共同發(fā)布了“關于2002年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告”（《中國教育報》2003年12月25日）。本來自信對中國教育統(tǒng)計數據還是有所了解的筆者，在看完這部統(tǒng)計公告之后，似乎對中國教育經費統(tǒng)計有些不那么自信了，甚至有點糊涂了。

54看不懂的教育經費統(tǒng)計公告其一，這份公告中與教育經費有關的相似統(tǒng)計指標太多，讓人難以弄清它們之間的關系。這些指標有：全國教育經費，國家財政性教育經費，中央和地方各級政府預算內教育撥款，預算內教育經費，預算內教育事業(yè)費，預算公用經費支出。55看不懂的教育經費統(tǒng)計公告其二，對于教育經費而言，社會關注的是教育的收入多少，支出多少，收入的來源是什么，支出的去向是什么。然而筆者面前的這份統(tǒng)計公告沒有明確地回答這個問題。56看不懂的教育經費統(tǒng)計公告其三，據《現代漢語詞典》（2002年增補本，漢英雙語，1019頁）解釋：經費是指機關、學校等經常支出的費用。按照這一含義，經費不一定局限于財政范圍，由此可把教育支出分為經費與其他支出，所謂其它支出是指非經常支出，如購置設備、建房或購房等支出?？墒沁@份統(tǒng)計公告中的經費似乎與公認的含義并不一致。57看不懂的教育經費統(tǒng)計公告其四，這份統(tǒng)計公告告訴我們說，2002年全國教育經費為5480.03億元，其中國家財政性教育經費為3491.40億元，中央與地方各級政府預算內教育撥款為3114.24億元，預算內教育經費為3255.03億元，這里的國家財政性教育經費包括財政對教育的撥款、城鄉(xiāng)教育費附加、企業(yè)辦中小學支出、校辦產業(yè)減免稅等，中央與地方各級政府預算內教育撥款又不包括城市教育費附加（前面出現的是城鄉(xiāng)教育費附加，這里出現的是城市教育費附加），但預算內教育經費又包括城市教育費附加。筆者費解：財政性教育經費為何包括企業(yè)辦中小學支出？校辦產業(yè)減免稅為何算成教育經費？比如浙江省減免農民的農業(yè)稅，你總不能說浙江農民獲得了財政經費，減稅就是減稅，不可把減稅直接等同于增加收入，間接稅減免往往最后使消費者受益。58看不懂的教育經費統(tǒng)計公告其五、依據這份統(tǒng)計公告，2002年全國教育經費是5480.03億元，其中財政性教育經費是3491.40億元，由此，非財政性教育經費是1988.63億元，這部分非財政性教育經費是否是指受教育者的支出？如果是，則似乎偏小。因為依據《中國統(tǒng)計年鑒2003年》，2002年城市居民人均教育支出為495元，按全國最低3億城市人計算，僅城里人就支出教育費用1500億元，農民教育支出即使按城里人五分之一最低值計算，其總量也有1000億元，城鄉(xiāng)合計至少在2500億元。因此，筆者建議有關部門不僅應公部統(tǒng)計數據，而且應公布統(tǒng)計方法。59看不懂的教育經費統(tǒng)計公告隨著市場經濟的發(fā)展，私人與非政府組織及企業(yè)等機構用于教育的支出將相對于財政性支出占有越來越大的份額，傳統(tǒng)的局限于財政的教育經費統(tǒng)計已不能適應市場經濟的需要，應盡快建立基于全社會的以教育機構為對象主要采用抽樣調查的教育收支統(tǒng)計體系，使現行的教育經費統(tǒng)計公告不再讓人霧里看花。作者：中國人民大學顧海兵教授60“就業(yè)補助”首度列入政府預算2003年的《政府預算收支科目》中增設“就業(yè)補助”，以反映各級財政用于社會保險補貼、崗位補貼、小額貸款擔保和貼息、再就業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼等項支出。61財政部編06年預算將試用新科目

現在所有部門編預算都使用統(tǒng)一的大而粗的科目，不能真正反映各部門的工作。國家財政部已準備在編制2006年政府預算時試用新的科目，重點是要解決能夠反映資金的最終用途和去向。

62第3章

機構預算的編制與管理

機構預算包括部門預算和單位預算，兩者都是履行政府某一方面職能的專職機構。也是提供某種公共商品（含混合商品）的公共部門。

63行政單位預算行政單位實行“收支統(tǒng)一管理，定額、定項撥款，超支不補，結余留用”的預算管理辦法。行政單位收入預算包括預算撥款收入、預算外資金收入和其他收入等項內容；支出預算包括經常性支出（含預算外資金支出）、專項支出（含預算外資金支出）和自籌基本建設支出等項內容。64事業(yè)單位預算事業(yè)單位實行“核定收支，定額或者定項補助（或上繳），超支不補，結余留用”的預算管理辦法。事業(yè)單位收入預算由財政補助收入和非財政補助收入兩部分組成；支出預算包括事業(yè)支出、經營支出、對附屬單位補助支出、上繳上級支出和自籌基本建設支出等。

65部門單位預算部門預算，就是財政按照規(guī)范的程序和方法，將每個部門的所有收入、支出通過一本預算詳細地反映出來，經過國家權力機關審查批準后嚴格執(zhí)行的預算編制管理辦法。

部門收入預算編制要根據歷年收入情況和下一年度增減變動因素測算本部門組織的收入（不合國家稅收），按收入類別逐項核定。部門預算支出以財政部門核定的定員定額標準為依據編制經費預算；以科學合理的支出標準和預算定額為預算編制的基礎。人員經費按定員和工資標準據實核定，統(tǒng)一發(fā)放工資；正常公用經費按機構性質和部門分類分檔定額編制；專項支出和專項公用經費按項目預算編制。

66機構預算管理的內容和方法

機構預算支出按對象分為人員支出、公用支出和對個人和家庭的補助支出三類。67人員支出人員支出：反映單位支付給在職職工和臨時聘用人員的各類勞動報酬（包括基本工資、各項津貼、獎金等），為上述人員繳納的各項社會保險費，按定額提取的福利費等。（1）基本工資：反映統(tǒng)一規(guī)定的基本工資。（2）津貼：反映單位在基本工資外按統(tǒng)一規(guī)定開支的津貼、補貼。（3）獎金：反映單位按規(guī)定開支的各類獎金。其中目標管理獎、節(jié)編獎、年度考核獎、事業(yè)單位獎金按明細分別填列，如有其他獎金，需填列詳細項目。（4）福利費：反映單位根據規(guī)定的定額提取的福利費。（5）社會保障繳費：反映單位為職工繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險費。（6）其他：反映上述項目未包括的人員支出。68公用支出公用支出：反映單位購買商品（不包括納入固定資產管理范圍的）和勞務的支出。（1）辦公費：反映單位購置并且不納入固定資產管理范圍的書報雜志和一般性辦公用品及單位有印刷費的支出。（2）專用材料購置費：反映單位購置并且不納入固定資產管理范圍的專用材料支出。（3）專項業(yè)務費：反映單位為完成某項專項業(yè)務且支出年初無法細化到日常公用經費有關“目”的開支。（4）勞務費：反映單位支付給其他單位和個人的勞務支出。69公用支出（5）水電費：反映單位支付的水費、污水處理費和電費。（6）郵寄費：反映單位開支的信函、包裹、貨物等物品的郵寄費。（7）電話通訊費：反映單位開支的電話費、電報資、傳真費，網絡通訊費等。（8）交通費：反映單位開支的國內外交通費，主要是指車船燃料費、養(yǎng)路費、過路停車費、車輛保險費、車公里補貼、行車安全獎、租車費等。（9）差旅費：反映單位開支的差旅費，不含差旅費包干。（10）維修費：反映為保持固定資產的正常工作效能而開支的日常修理和維護費用。70公用支出（11）租賃費：反映租賃辦公用房、宿舍、機械設備、專用通訊網、場地、車船等的費用。（12）會議費：反映會議中按規(guī)定開支的房租費、伙食補助費以及文件資料的印刷費、會議場地租賃費等（13）培訓費：反映政治學習培訓和職工業(yè)務培訓支出。（14）招待費：反映單位開支的各類接待費用。（15）其他：反映上述“目”未包括的日常公用支出。如行政賠償費和訴訟費、會員費等。71對個人和家庭的補助支出對個人和家庭的補助支出：反映政府對個人和家庭的無償性補助支出。包括離休費、退休費、退職（役）費、就業(yè)補助費、撫恤金、救濟金、醫(yī)療費、生活補貼、提租補貼、住房公積金、購房補貼、助學金和其他等。

醫(yī)療費指未參加醫(yī)療保險的單位人員醫(yī)療費開支及參保人員在醫(yī)保開支范圍之外，按規(guī)定由單位負擔的醫(yī)療補助支出。

72單位的定員定額管理制度

定員定額是指確定行政單位人員編制額度和計算行政經費預算中有關費用額度標準的合稱，是財政部門編制預算，檢查、考核預算執(zhí)行情況的基本依據，是最主要的單位財務管理規(guī)范，是加強對單位經費管理，科學合理地分配預算資金，提高資金使用效益的基礎。建立客觀反映供給單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面應達到的額度指標，這是預算制度改革的一項重要內容。定員定額管理是制定、控制、管理定員定額工作的總稱。

73單位的定員定額管理制度1、定員。定員即定編，一般由編制部門負責，財政部門積極參與。它是國家編制部門或上級主管部門對單位規(guī)定的人員編制和定員比例。一是按機構的級別和類型規(guī)定的定員，即按照所屬行政區(qū)等級，考慮人口因素，分為若干個等級，按級次規(guī)定其人員數額。二是按照比例定員，即按照特定的業(yè)務計量單位所確定的人員比例來確定其人員編制。

74單位的定員定額管理制度（1）行政機關的人員編制。根據各級行政機關的結構體制和工作任務確定，主要應考慮各地區(qū)的經濟現狀、人口、區(qū)域大小、管理任務等因素。中央主管編制的部門負責直接核定中央級的行政人員編制和各省、直轄市、自治區(qū)的行政人員編制總數；市、縣行政機關的人員編制由各省、直轄市、自治區(qū)控制。

75單位的定員定額管理制度

（2）事業(yè)單位的人員編制。由國家人事勞動部門具體制定，財政部門應積極參與編制管理，并按國家核定的人員編制設計預算。事業(yè)單位定員的規(guī)定一般有兩種情況：一種是根據事業(yè)單位工作任務的繁簡、機構類型的規(guī)模大小規(guī)定人員編制，如科學研究所、文化館等；另一種是按照比例定員，如學校的教職工定員，就是按照規(guī)定的教職工與學生或班數的定員比例和基本數字——學生人數或班數確定的，醫(yī)院的定員則是按照規(guī)定的醫(yī)務人員與病床數和門診工作量的定員比例及基本數字——病床數、門診人次數確定的。

76單位的定員定額管理制度2．定額。定額主要是指確定預算的經費開支定額，即經費預算定額。它是根據各單位的工作性質和特點，對其財力、物力的消耗、補償、配備、利用等方面所規(guī)定的經濟指標額度。

77單位的定員定額管理制度（1）定額的制定。預算定額的制定一般是按照單位為完成其業(yè)務工作量所需要的財力、物力的消耗數量，并考慮到國家的財力可能，制定的一

個計算經費預算的指標額度，如人員經費中的工資定額，一般是根據上年度的實際工資水平，考慮到計劃年度工資調整、人員變動等因素加以調整確定的。公用經費中公務費、業(yè)務費開支定額，是國家規(guī)定的經費開支的計劃限額。

78單位的定員定額管理制度（2）定額的類型。經費定額按其范圍的大小可以分為綜合定額、單項定額和擴大衡量定額。綜合定額是在同類型、同性質的項目中，把若干個單項定額合并匯總為一個包括有多項內容的定額，是單項定額的匯總。單項定額是綜合定額的具體化，是對每一項具體開支項目確定的定額。擴大衡量定額是指若干綜合項目的匯總定額，表現為某一擴大計算單位收支總額的定額。

79單位的定員定額管理制度支出定額按對象又分為人員經費定額和公用經費定額。人員經費定額主要指工資部分和職工福利費等個人性的開支范圍，個人經費支出屬于剛性支出，沒有伸縮性，應嚴格按照國家規(guī)定的工資和福利費等標準分別予以核定，其每年的定額標準也可以隨國家政策的變化而改變。公用經費部分主要指公務費、設備購置、修繕以及業(yè)務費等公用性的開支，公用經費的支出多屬于彈性支出，其支出的標準也隨各單位職責的不同及資產占有量的多少有所區(qū)別。

80單位的定員定額管理制度

按定額的計量標準分為貨幣定額和實物定額。貨幣定額是指直接以貨幣計算和按實物折算的定額。實物定額是指按實物數量確定的配備量或消

耗量的定額。以實物數量計算的定額比直接以貨幣數量計算的定額較為科學合理，其優(yōu)點：一是以實物數量計算的定額，可以保證各地區(qū)同一類型機構的同一性質的需要得到同樣的滿足，以免發(fā)生寬嚴不一的情況；二是在一定年度期間具有相對的穩(wěn)定性，不因物價的變動而經常調整；三是較之直接用貨幣數量計算的平均定額更切合實際，有助于避免因盲目采購而造成資金、物資的積壓浪費。

81單位的定員定額管理制度3、我國定員定額管理存在的問題

（1）人員管理粗放型。

（2）定額標準缺乏科學合理性。

824．定員定額標準的制定方法

（1）充分準備基礎性資料。（2）細化量化支出內容。（3）共性支出標準按人員制定綜合定額。

（4）不同支出按定額分類分檔核定。

（5）開支標準的確定以國家規(guī)定為主，實際支出為輔。

83行政單位預算的編制與管理

1、行政單位預算管理方式。財政部門對行政單位實行“收支統(tǒng)一管理，定額、定項撥款，超支不補，結余留用”的預算管理辦法。

（1）收支統(tǒng)一管理。

（2）定額、定項撥款。

（3）超支不補，結余留用。

84行政單位預算的編制與管理2．行政單位預算的編制。

（1）行政單位收入預算的編制。1）財政預算撥款。

2）預算外資金收入。

3）其他收入。

（2）行政單位支出預算的編制。

1）經常性支出。2）專項支出。

3）自籌基本建設支出。

85行政單位預算的編制與管理3．行政單位預算報表。

（1）行政單位收支預算總表。

（2）行政單位支出預算明細表。

（3）行政單位其他收入預算明細表。

（4）行政單位經常性支出預算計算表。

（5）行政單位預算基本數字表。

（6）預算外資金收支計劃表和預算外資金收入項目明細表。

86事業(yè)單位預算的編制與管理

事業(yè)單位預算管理辦法。國家對事業(yè)單位實行“核定收支，定額或者定項補助（或上繳），超支不補，結余留用”的預算管理辦法。（1）核定收支。

（2）預算繳撥款。

（3）確定對事業(yè)單位的財政補助或上繳的原則。

87事業(yè)單位預算的編制與管理2．事業(yè)單位預算的編制內容和方法。

（1）收入預算的編制。事業(yè)單位收入預算由財政補助收入和非財政補助收入兩部分組成，內容包括財政補助收入、上級補助收入、事業(yè)收入、經營收入、附屬單位上繳收入、其他收入和撥入?？畹取＃?）支出預算的編制。事業(yè)單位支出預算由撥出經費、事業(yè)支出、經營支出、對附屬單位補助支出、上繳上級支出和自籌基本建設支出等項內容組成。3．事業(yè)單位預算報表。88單位預算的核批

1．財政部門在收到經主管部門審核匯總或一級預算單位報送的單位預算后，應進行審核，對符合預算編制要求的，應在規(guī)定的期限內予以批復。2．財政部門在批復單位預算時應按照單位預算管理辦法，統(tǒng)一核定單位各項收支預算。3．財政部門在核定單位預算時，財政預算撥款際準應根據以單位基本工作任務需要，結合國家財力可能確定。4．預算外資金計劃的核批。

89部門預算的編制與管理

部門預算，就是財政按照規(guī)范的程序和方法，將每個部門的所有收入、支出通過一本預算詳細地反映出來，經過國家權力機關審查批準后嚴格執(zhí)行的預算編制管理辦法。一個部門一本預算由政府各部門編制，經財政部門審核國務院審定報全國人大批準反映部門所有收入和支出90實行部門預算的原因和背景1是加強財政預算資金管理，提高資金使用效益的需要2是建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政的需要3是推進預算管理科學化、法制化的需要4是國家最高權力機關對國家財政預算管理的要求91實行部門預算改革的必要性傳統(tǒng)按功能編制預算存在以下弊端：第一，財政支出預算編制不合理。(粗糙、時間長、不規(guī)范）第二，財政資金的支付制度不科學。（脫離監(jiān)督、預算資金分配權分散）第三，財政資金的使用效益不高。第四，部門沒有一本完整的預算。（看不懂的教育經費統(tǒng)計公告）92實行部門預算改革的必要性部門預算具有內在的優(yōu)越性：1、預算的管理體制發(fā)生了變化。（看不懂的教育經費統(tǒng)計公告）2、預算的嚴肅性和約束力增強。3、預算編制的內容要求準確和細化。4、預算編制依據更加科學。5、預算編制和批復時間提前。93實行部門預算的基本要求和內容

一是部門作為預算編制的基礎單元，財政預算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預算要落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托，改變財政資金按性質歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金，統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是部門本身要有嚴格的資質要求，限定直接與財政發(fā)生經費領撥關系的一級預算會計單位為預算部門。部門預算，可以說是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業(yè)單位預算；既包括正常經費預算，又包括專項支出預算；既包括預算內收支計劃，又包括預算外收支計劃和部門其他收支計劃。94部門預算的一般特征全面預算。即通常說的一個部門一本帳，指部門全部收入，包括預算內外收入，事業(yè)收入，以及其他合法資金，都是財政資源，都應統(tǒng)籌安排，綜合平衡，全面、完整地納入預算。早編預算。編制時間提早，留足時間以待預算銜接、論證和決策安排。95部門預算的一般特征（續(xù)）公共預算。按照公共財政的要求，壓縮對經營性和競爭性領域的投入，加大對科教文衛(wèi)等社會公共事業(yè)的投入，整合專項資金，調整使用方向，集中財力辦大事。部門與財政共同理財。部門側重于根據單位職責和工作計劃，按照預算定額和項目支出編制要求，測算出部門預算要求數額，并按財政下達的控制數具體安排支出項目；財政側重于根據財力和各部門匯總的經費總需求，綜合平衡，總量控制，并在預算編制過程中加強業(yè)務指導。96部門預算的一般特征（續(xù)）規(guī)范管理，增強預算約束力。除必要的機動財力外，財政不層層預留機動數，盡可能年初一次性分配到具體支出項目。預算經人大審議通過后，具有法定約束力，不得隨意調整追加。97.部門預算編制程序和步驟①部門預算總流程第一步，各部門編制、匯總和上報本部門的預算建議數；第二步，財政部業(yè)務司局按照其管理職能分別對部門預算建議數進行審核，并下達預算控制數；第三步，各部門根據預算控制數編制預算，上報財政部；第四步，財政部再對部門預算數進行審核匯總，報送國務院審定后報送全國人大批準，再由財政部統(tǒng)一批復給各部門。98

A.部門預算總流程部門編報預算建議數上報建議數財政部審核部門預算建議數下達控制數部門編報預算數上報預算數財政部審核上報預算數批復預算部門執(zhí)行預算99部門預算編制程序和步驟（續(xù)）②部門編報預算的程序第一步，基層單位編報預算并上報給上級部門；第二步，二級單位編制、匯總單位預算并上報給主管部門；第三步，一級部門編制、匯總部門預算并上報給財政部；第四步，財政部審核部門預算數。100B.部門編報預算的流程基層單位編報預算上報預算二級單位編制、匯總單位預算上報部門上報財政部財政部審核部門預算數一級部門編制、匯總部門預算101部門預算編制程序和步驟（續(xù)）③財政部審核和上報預算的程序財政部在管理部門預算的過程中根據現行管理職能將部門預算拆分給各業(yè)務司局；各業(yè)務司局通過預算專網在自己的權限范圍內審核各部門預算數據，給各部門下達部門預算控制限額；根據全國人大批準后的中央預算，預算司向各部門批復預算。其主要程序為：第一步，部門編報財務預算上報財政部預算司；第二步，財政部預算司匯總預算數并拆分預算數；第三步，各有關業(yè)務司局審核并上報預算司；第四步，財政部預算司匯總審核預算數據上報國務院；第五步，國務院審定中央預算數上報全國人大；第六步，全國人大審核批準中央預算。102C.財政部審核和上報預算的流程上報預算數據審核數據財政部預算司匯總審核預算數據部門編報預算財政部預算司匯總預算數拆分預算數上報國務院國務院審定中央預算數上報全國人大全國人大批準中央預算財政部批復預算部門執(zhí)行預算有關業(yè)務司103部門預算編制程序和步驟（續(xù)）④財政部批復預算的程序第一步，全國人大批準預算后，財政部預算司布置各業(yè)務司局編寫批復說明；第二步，財政部預算司匯編批復說明，打印批復表，司領導簽字；第三步，有關業(yè)務司局會簽批復預算；第四步，部領導簽發(fā)；第五步，部門執(zhí)行預算。104D.財政部批復預算的流程匯集預算司部門執(zhí)行預算全國人大批準中央預算財政部預算司財政部各業(yè)務司局編寫批復說明送有關業(yè)務司局有關業(yè)務司局會簽批復預算稿報送部領導財政部領導簽發(fā)批復預算預算司匯編批復說明，打印批復表，司領導簽字105部門預算編制存在的主要問題及改進措施問題：一、編制方法不科學二、編制內容不嚴謹三、編制低標準或無標準措施：一、逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度二、研究確定編制標準，增強預算編制的科學性三、完善預算編制與執(zhí)行制衡機制，提高預算編制的約束力106部門預算的編制部門預算主要包括收入預算、基本支出預算和項目預算等三部分。一般預算收入主要是指部門所屬事業(yè)單位取得的財政撥款、行政單位預算外資金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經營收入、其他收入等。各部門要根據歷年收入情況和下一年度增減變動因素測算部門預算收入。107基本支出預算各部門根據國家現有的經費開支政策和規(guī)定，測算部門預算支出。要按照預算年度所有因素和事項，分別輕重緩急測算每一級科目的支出需求?；局С鲱A算包括：（1）人員經費按定員和工資標準據實核定。（2）正常公用經費按機構性質和部門分類分檔定額編制預算?；局С龆~項目及內容

108項目預算凡屬共性的、經常性的開支項目，都要實行單項標準定額或綜合定額；其他一次性、不宜在基本支出預算中通過標準定額核定的開支項目，納入項目預算進行管理。1、項目預算范圍：（1）單位的專項公用經費（2）列入部門預算中的國家專門設立的事業(yè)發(fā)展項目支出（3）基本建設、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用、支援農村生產性支出等預算內建設性專項支出109項目預算2、項目預算管理特點：（1）運用數量技術方法進行分析。（如成本-效益分析）（2）實行“按項申報、?？顚Ｓ谩ｉT核算、追蹤問效”的管理辦法。3、項目管理的基本原則

4、項目預算管理階段包括：前期準備，項目申報、審批，項目實施，項目監(jiān)督、檢查等四階段。5、項目庫的建立、管理

110部門預算的編制流程部門預算與傳統(tǒng)的預算編報辦法相比，在預算編制流程方面，仍然實行“二上二下”的編報辦法。即由部門編制預算建議數上報財政部（“一上”）；財政部與有預算分配權的部門審核部門預算建議數后下達預算控制數（“一下”）；部門根據預算控制數編制本部門預算報送財政部（“二上”）；財政部根據人代會批準中央預算草案批復部門預算（“二下”）。111部門預算的編制流程（續(xù)）具體而言：1、一上。報送本部門與基本預算要求相關的基礎數據與資料，由財政部根據部門的基礎數據和相關資料計算部門基本支出預算；按照項目管理辦法填報部門項目支出預算。涉及有預算分配權的部門管理的基本支出、項目支出要相應報送有關部門。112部門預算的編制流程（續(xù)）2、一下。（1）對于定員定額試點部門，財政部根據已經確定的部門分類分檔情況，按照相應的定員定額標準及部門的基礎數據和相關資料，計算出部門基本支出預算，并下達基本支出控制數；（2）對于非定員定額試點部門，財政部根據部門上報的基礎數據和相關資料，適當參照試點部門的定額標準，下達預算控制數，按項目管理辦法審核下達部門項目支出預算；（3）有預算分配權的部門應及時將本部門主管的支出預算和分部門數按規(guī)定時間報送財政部，以便財政部及時下達預算控制數。113部門預算的編制流程（續(xù)）3、二上。各部門根據財政部下達的基本支出控制數，在目級科目下自主編制本部門的基本支出預算；根據財政部下達的項目支出控制數，按項目編制項目預算；并盡量分解到目級科目，有預算分配權的部門，應將下級單位代編匯總，按規(guī)定時間報財政部。4、財政部將“二上”審核結果，按規(guī)定格式抱全國人大審批。5、二下。全國人大批準政府預算后，財政部在規(guī)定時間內批復下達各部門預算。114部門預算與傳統(tǒng)預算編制方法的比較

一是預算編制的時間提前。主要體現在：國務院下達編制預算的指標提前到9月初，提前大約2個月；下達預算控制數的時間改在人代會前，提前大約3個多月；財政部在《預算法》規(guī)定的時間內批復預算，比以前提前3～5個月。115部門預算與傳統(tǒng)預算編制方法的比較二是一個部門一本預算。以前，各部門的預算按功能由財政部內的不同司局和有預算分配權的部門歸口管理；部門內部的預算則由不同的職能司局管理；部門沒有一本完整的預算。編制部門預算，要求各部門的財務司（局）一個口對財政部，將部門的所有收支編在一本預算中，預算情況一目了然，非常清楚。116部門預算與傳統(tǒng)預算編制方法的比較三是編制預算的方式不同。原來編制預算的方式是由部門替下屬單位按資金性質的不同進行代編。編制部門預算則要求從基層單位逐級編制、層層匯總，克服了代編預算的盲目性，使預算編制更加科學合理。117部門預算與傳統(tǒng)預算編制方法的比較四是編制預算的范圍不同。原來部門編制預算時往往只考慮預算內的收支情況，而不考慮部門預算外資金和政府性基金情況。編制部門預算不僅包括預算內收支，還包括預算外收支，以及政府性基金，范圍寬了。118部門預算與傳統(tǒng)預算編制方法的比較五是預算批復的方式不同。原來批復預算是由財政部內各業(yè)務司及有預算分配權的部門各自獨立向各部門批復，現在改由財政部預算司統(tǒng)一批復。119部門預算的報表體系（供參考）預算01表收支預算總表預算02表收入預算總表（按單位）預算03表支出預算總表（按單位）預算04表支出預算總表（按科目）預算05表財政撥款支出預算總表（按科目）預算06表收入預算表預算07表支出預算表預算08表人員經費支出預算表預算09表公用經費支出預算表

120部門預算的報表體系（續(xù)）預算10表行政事業(yè)專項支出預算表預算11表基本建設支出預算表預算12表其它生產建設性支出預算表預算13表事業(yè)發(fā)展支出預算表預算14表財政撥款支出預算表預算15表預算外資金支出預算表預算16表納入預算管理的政府性基金收支預算表預算17表行政事業(yè)性收費、政府性基金和其它預

算外資金收入預算表預算18表單位人員情況基本數字表

121我國部門預算時間表（供參考）9月，國務院下達編制預算草案的指示9---10月，各部門按統(tǒng)一報表上報預算建議數10--11月，財政部和有預算分配權的部門下達預算控制數11--12月，各部門上報部門預算草案；財政部和有預算分配權的部門分別審核；財政部匯總122部門預算時間表（續(xù)）1月，財政部向國務院報告中央預算草案2月，財政部向全國人大專門委員會報告中央預算草案3月，財政部代表國務院正式向全國人大提交中央預算草案；全國人大通過中央預算草案3--4月，財政部在30天內批復各部門預算4月，各部門在15天內批復各單位預算123推進部門預算堵死財政“黑洞”

在國家審計署審計長李金華所作的審計工作報告中，我們看到，雖然中央預算存在很多問題，但更大更觸目驚心的問題主要發(fā)生在一些部委。上述審計工作報告就列舉了中央部門預算執(zhí)行中存在的五個方面的突出問題，包括7個部門采取虛報人員、編造虛假項目等方式，套取財政資金9673萬元；41個部門擠占挪用財政專項撥款和其他有專項用途的資金14.2億元，用于建設職工住宅、辦公樓和發(fā)放各類補貼等。

124項目的預算管理需進一步加強

我們在近3年的政府投資項目審計中發(fā)現，經審計核定的28個政府投資項目中，除1個項目低于預算外，大部分項目決算都超過了預算，其中超過預算總額100％的有2項，超過預算總額50％的有8項，超過預算總額10％的有17項。江蘇省東臺市審計局王峰周麗忠

125韓國的預算定額和項目管理

1．預算定額和項目管理的做法。進入20世紀80年代以來，許多OECD國家先后推行過“基數法”、“零基預算”、“標準化定員定額”等多種預算編制方法，形成了一些共同的做法。

（1）基于項目，按部門編制預算，而不是基于功能編制預算。

(2）充分進行項目管理的前期準備工作。

126韓國的預算定額和項目管理2．收支的預測。韓國預算辦公室根據財政收入情況，制定下一年度預算編制的指導原則，各支出部門根據預算部門的指導原則編制預算。3．對所有立項的項目進行可行性研究，以選擇最佳的投資目。韓國財政部專門成立了預算審批委員會，按六條具體標準對項目進行審查。4．預算定額管理的特點。韓國各部門支出預算，尤其是人員經費支出和基本支出采用的是定員定額管理。各部門不存在超編等問題，對基本支出部分，采取按單價管理和核算的辦法。

127我國學校預算編制的實例

假設某學校年初學生人數為2500人，年度計劃秋季畢業(yè)500人，招生800人，按規(guī)定教職員工與學生的比例為1:3.6。該校教職員工工資的預算定額確定為平均每人每月120元，根據歷年開支規(guī)律，補助工資占工資總額的比例為15％，按照國家規(guī)定的福利費標準和歷年開支規(guī)律，職工福利費約為工資總額的5％；離休人員費用年平均定額為2600元，退休人員費用年平均定額為2000元，離休人員20人，退休人員為25人；該校學生享受助學金的比例為80％，每月標準為19．50元。公務費年人均定額為120元，業(yè)務費年人均定額為150元，設備購置費每個新生每年開支定額為600元，修繕費全年每個學生開支定額為160元，全年安排的其他費用為200000元。

128單位預算的編制步驟

1．確定基本數字。學校的學生人數是確定教職員工人員編制，以及決定助學金和學校其他經費數額的基礎，學校人數變動大，因此，需要求出計劃年度平均在校學生人數。

年度平均在校學生人數=年初學生人數+(招生人數一畢業(yè)人數)×當年新生在校月數/12=2500+(800-500)×4/12=2600(人)確定教職員工編制人數的方法有兩種：一種是按教職員工與學生的比例；另一種是教職員工與班數的比例。教職員工數=計劃年度平均在校學生人數/教職員工與學生的比例=2600/3.6=722（人）

129單位預算的編制步驟2．測算人員經費。（1）工資。根據教職員工平均人數和每人每月平均工資定額求出工資額。平均工資定額根據歷年執(zhí)行情況，考慮計劃年度工資調整和增減人員影響工資水平的因素，加以調整確定。

全年工資總額

=月平均工資定額X教職員工人數X12＝120X722X12=1039680（元）

130單位預算的編制步驟

(2）補助工資。一般在全年工資總額的基礎上，根據補助工資占工資總額的比例測算。

全年補助工資=全年工資總額X補助工資占工資總額的比例=1039680X15％=155952（元）

（3）職工福利費。

全年職工福利費=全年工資總額X計提比例=1039680X5％=51984（元）

131單位預算的編制步驟（4）離休退休人員費。按離休退休人數和全年費用定額計算。計劃全年離退休人員費用=離退休人數X全年費用定額＝2600x20＋2000x25=102000(元)

132單位預算的編制步驟（5）助學金。按照學生人數和國家規(guī)定的享受比例、助學金標準及享受的時間進行計算。全年助學金=每月助學金標準X計劃年度平均在校學生人數X助學金享受比例X全年享受月數=19.50X2600X80％X12=486720（元）該校全年人員經費=1039680+155952+51984+102000+486720=1836336元）

133單位預算的編制步驟3．公用經費的計算。公務費和業(yè)務費一般是根據計劃年度平均學生人數和開支定額進行測算的；購置費和修繕費一般是根據實際需要和財力可能進行測算的。實行經費包干后，這部分費用則根據需要，并參考歷年開支規(guī)律，從而確定開支額度；然后，設備購置費按新增學生人數、修繕費按原有學生人數計算經費數額。

134單位預算的編制步驟（1）公務費。該費用是根據計劃年度平均在校學生人數和開支定額進行計算的。公式為：全年公務費=計劃年度平均在校學生人數X全年平均開支定額=2600X120=312000（元）

135單位預算的編制步驟（2）業(yè)務費。高等學校的業(yè)務費是指為完成專業(yè)所需的消耗性費用開支。業(yè)務費的計算一般也是按照計劃年度平均在校學生人數和平均開支定額計算的。全年業(yè)務費=150X2600=390000（元）

136單位預算的編制步驟（3）設備購置費。該項費用的計算是按全年平均開支定額和計劃年度新增加人數,，即招生人數與畢業(yè)人數的差額計算的。公式為：計劃年度設備購置費=開支定額X（招生人數-畢業(yè)人數）=600X（800-500）=180000（元）

137單位預算的編制步驟（4）修繕費。該項費用的計算是按修繕費定額和原有的學生人數進行計算的。公式為：計劃年度修繕費=開支定額X原有學生人數該校全年公用經費=312000+390000+180000+400000+200000=1482000（元）

該校全年經費=全年人員經費十全年公用經費=1836336＋＝3318336(元）

138第4章政府預算的編制與管理

中央預算與地方預算的編審

政府預算組織形式分單式預算與復式預算。我國復式預算改革的目標模式

139中央預算的編審

中央預算是中央政府預算的簡稱，它由中央各部門和直屬單位的預算組成，包括中央級的行政單位預算、事業(yè)單位預算以及與中央預算收支有關的企業(yè)財務等，還包括地方上解的收入數額和中央對地方返還或者給予補助的數額。中央復式預算的編制要求

中央預算的編制內容

中央預算草案經全國人民代表大會批準后，為當年中央預算。

140地方預算的編審

1．地方預算的構成。地方預算是由各省、自治區(qū)、直轄市總預算組成的預算收支計劃。地方各級政府預算的編制內容

2．地方預算的編制要求。地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。3．地方預算的審批?？h級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執(zhí)行情況的報告,批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告。

141國家預算的匯編

國家預算的匯總方法是：財政部審核中央各部門的預算草案，編制中央預算草案；匯總地方預算草案，匯編中央和地方預算草案。單位預算是政府預算的基本組成部分，也是各級財政預算及部門預算的基礎。各級政府的本級預算主要由該級政府的行政公共部門的預算和事業(yè)公共部門等職能機構的預算匯總而成。由于中央和地方各級預算由本級各部門預算組成，各部門預算又由其所屬各單位預算組成，即財政總預算是部門、單位預算的綜合。每一級地方總預算都由本級預算和匯總的下級預算構成；各省級預算匯總形成的地方總預算與中央預算再進行匯總后，可形成全國的預算，從而形成完整的國家預算體系。

142政府預算的編制形式(管理制度)

單式預算制度復式預算制度績效預算制度規(guī)劃預算制度設計-規(guī)劃預算制度(PPBS)目標管理預算制度(MBO)零基預算制度(ZBB)多年預算制度143單式預算制度單式預算含義。單式預算是傳統(tǒng)的預算組織形式，其做法是在預算年度內，將全部的財政收入與財政支出匯集編入單一的總預算內，排列在一張表上，收入總計等于支出總計（包括結余或債務），這是一個恒等式，而不去區(qū)分各項或各級財政收支的經濟性質。單式預算的優(yōu)點：一是符合預算的完整性原則，并且由于把政府全部財政收支分列于預算表上，單一匯集平衡，整體性強，便于立法機關審議批準和社會公眾了解。二是簡單易懂，一目了然，收入與支出科目的劃分應與國民收入核算體系相關，口徑一致。

144單式預算制度單式預算的缺點一是財政收支未按經濟性質分類分列和分別匯集平衡，難以對支出項目和資金使用效益進行深入考察、追蹤管理，透明度較差,不能清晰反映各類公共商品的成本。;二是不便于有選擇的宏觀經濟控制，不利于經濟效率分析。第二次世界大戰(zhàn)前，大部分國家都采用單式預算形式。戰(zhàn)后，西方國家陸續(xù)采用復式預算組織形式。目前，實行單式預算的國家有美國（聯邦預算）等。

145復式預算制度復式預算是將預算收支科目按一定的方式劃分為兩個或兩個以上的預算形式，分別編列，各預算之間又有內在聯系。復式預算可采取雙重或多重組成方式，它是由幾個預算組成的一組預算。復式預算產生背景:20世紀30年代大危機之后,凱恩斯經濟學出籠,認為預算不僅具有監(jiān)督和控制政府財政收支的消極作用,還應有更積極的使命,即穩(wěn)定經濟的使命。

146復式預算制度復式預算的要求與做法：將政府同一預算年度內的所有收支行為按不同的性質、來源和用途，分別從各個不同的側面，準確、完整地匯編在一個收支對照表上，以特定用途的收入來源，保證特定用途的支出項目，并使收支之間保持相對平衡和穩(wěn)定的對應關系。由于這幾個預算的內容相互補充，預算的平衡相互關聯，幾個預算不僅相對獨立、自成體系，同時又必須在一定的規(guī)則上相互流通，共同構成一個科學、完整的預算體系。

147復式預算制度復式預算的優(yōu)點：一是便于按資金性質進行預算管理。復式預算將各項預算收、支按經濟性質，分別劃入經常性預算或建設性預算，便于根據資金的來源分析各類資金的使用情況加強管理，提高預算資金的使用效率。二是可促進預算平衡，便于宏觀調控。由于清楚地表現出哪個預算出了赤字，從而便于采取措施有目的地壓縮支出，以減少預算赤字，并采取措施彌補赤字或相應進行調控。148復式預算制度復式預算的缺點：（1）資本預算往往通過舉債方式擴大投資，可能導致過度舉債。（2）政府往往利用資本預算支出項目來掩蓋財政赤字與支出浪費的現象。（3）復式預算較復雜，需要較高的技術與管理水平。149復式預算制度復式預算的其他弊端：（1）可能重視物質投資，忽視人力資本投資；（2）舉債投資，可能導致支出過度膨脹；（3）政府通過資本預算舉辦工程不一定是必須的。150績效預算制度績效預算：以項目的績效為目的，以成本為基礎而編制的預算。績效預算產生背景：二戰(zhàn)后，美國支出增長，赤字大量增加。美國胡佛行政改進委員會提出如何控制公共支出和恢復立法機關控制政府預算權利的問題?；驹瓌t：統(tǒng)一規(guī)劃，適當分類，協(xié)調配合，分級負責，彈性控制及正確衡量。151績效預算制度基本做法：152績效預算制度績效預算評價：優(yōu)點（1）重視對預算支出效益的考察；（2）根據最終產品的成本-效益來評價支出；（3）對行政責任的考核有了具體標準。缺點（局限）：（1）所謂的“績效”難以考核；（2）公共服務的質量差異難以衡量；（3）不能衡量決策制定是否合理有效。153規(guī)劃預算制度規(guī)劃預算是朝著績效預算長期目標的一種預算，與績效預算沒有根本區(qū)別。產生背景：適應政府職能在國民經濟中的影響日益擴大的需要，旨在通過預算功能的發(fā)揮，使政府機關能以最低成本、最高效率提供最優(yōu)服務，并以政府收