發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題 -一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架

拉丁美洲研究拉丁美洲研究—債債務(wù)風(fēng)險研究專題發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架徐奇淵孫靚瑩熊婉婷內(nèi)容提要:在新冠疫情沖擊、地緣政治沖突加劇、主要發(fā)達國家央行政策突然轉(zhuǎn)向等因素沖擊下?發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?這對債務(wù)解決機制發(fā)揮更大作用提出了更高要求?但是債務(wù)解決機制有效性本身一直面臨著巨大挑戰(zhàn):巴黎俱樂部等舊機制存在缺陷?二十國集團(G20)共同框架也沒有發(fā)揮應(yīng)有作業(yè)債權(quán)人的債權(quán)占比大幅上升?雙邊官方債權(quán)人重要性相應(yīng)下降?在此條件下?更多施壓于雙邊官方債權(quán)人的債務(wù)解決機制難以從根本上改善發(fā)展中國家的債務(wù)困境?甚至還會損害現(xiàn)有債權(quán)國繼續(xù)提供新增融資的能力和意愿?本文提出了解決發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題的綜合框架:從發(fā)展融資理念角度提出了解決機制的系統(tǒng)性?強調(diào)債務(wù)危機不僅是金融問題?更是發(fā)展問題?從參與者范圍角度提出了解決機制的全面性?強調(diào)解決機制應(yīng)包括所有債權(quán)人共同參與?最后從債務(wù)處置過程角度提出了解決機制的有效性?強調(diào)了債權(quán)人委員會的主導(dǎo)作用?并且提出了多種債務(wù)處置方式相結(jié)合的關(guān)鍵詞:發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)發(fā)展融資債權(quán)人結(jié)構(gòu)債務(wù)問題解決機制作者簡介:徐奇淵?經(jīng)濟學(xué)博士?中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員?孫靚瑩?經(jīng)濟學(xué)博士?中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所助理研究員?熊婉婷?經(jīng)濟學(xué)博士?中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所助理研究員?中圖分類號:F831文獻標(biāo)識碼:A發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架—2020年以來?新冠疫情、國際地緣政治沖突加劇、主要發(fā)達國家突然從長期低利率政策轉(zhuǎn)向高利率政策?這些都對全球經(jīng)濟、金融穩(wěn)定帶來了巨大沖擊?發(fā)展中國家債務(wù)的可持續(xù)性也面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?尤其是一些中低收入國家主權(quán)債務(wù)的脆弱性和風(fēng)險大幅上升?①截至2023年1月末?70個低收入國家中已經(jīng)有9個國家陷入債務(wù)困境、28個國家處于高風(fēng)險狀態(tài)?占到這對國際債務(wù)解決機制提出了更高的要求?同時國際債務(wù)解決機制本身還面臨著一些新的挑戰(zhàn)?過去幾十年以來尤其是21世紀(jì)初以來?歐美等傳統(tǒng)債權(quán)國作為發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)中的雙邊債權(quán)人的地位逐漸下降?而中國的s然而?過去20多年間所有雙邊債權(quán)人整體上在發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)中的996年參與“重債窮國倡議”(HIPC)37個國家的債權(quán)人主體是雙邊債權(quán)人和多邊開發(fā)銀行?商業(yè)債權(quán)人占比僅為10％左右?到了2020年?以債券持有人為主的商業(yè)債權(quán)人占比提高到了46％?同時多邊開發(fā)銀行和雙邊債權(quán)人占比分別為30％和24％?觀察中國以外的新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家也可得出類似的結(jié)論?因此?盡管中國在雙邊債權(quán)人中占比較高?但是在低收入和中等偏低收入國家公共債務(wù)及公共擔(dān)保債務(wù)中占比僅為人對于發(fā)展中國家債務(wù)問題的解決所能起到的作用十分有限?但是在國際輿論和各種多邊磋商機制中?發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題的壓力則主要集中在雙邊債權(quán)人身上?中國又是最重要的雙邊債權(quán)人?因此面臨最大①徐奇淵、熊婉婷、欒稀:?全球滯脹型債務(wù)危機的風(fēng)險:后疫情時代全球經(jīng)濟展望??載?金03－06]?其數(shù)據(jù)來自于世界銀行國際債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫(IDS)?數(shù)據(jù)截至2020年年底?公布時間為—的債務(wù)處置壓力?另一方面?多邊開發(fā)銀行、商業(yè)債權(quán)人在發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)中占比極高且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于雙邊債權(quán)人?但是由于種種原因?這些主體并未充分參與目前的國際債務(wù)解決機制?包括2020年二十國集團(G20)平臺上推出的?暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議?(簡稱?緩債倡議?)和?緩債倡議后續(xù)債務(wù)處理共同框架?(簡稱?共同框架?)等機制?而在過去幾十年當(dāng)中?歐美等傳統(tǒng)債權(quán)國的雙邊債權(quán)規(guī)模之所以下降?在相當(dāng)程度上是因為這些國家為發(fā)展中國家提供債務(wù)融資的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變?從雙邊主權(quán)借貸模式更多轉(zhuǎn)向了為多邊機式?在這樣的背景下?中國作為重要的雙邊債權(quán)人面臨著更多的國際壓力?事實上?中國也在積極尋求與國際社會共同解決發(fā)展中國家的債務(wù)問題?中國已經(jīng)成為巴黎俱樂部的觀察員國?并在事實上參照巴黎俱樂部的原則對發(fā)展中國家債務(wù)進行處置?2020年在G20平臺上?中國和其他成員國一道積極推動?緩債倡議?和?共同框架??并且在債務(wù)處置上做出了主要貢獻?截至2021年年底?中國是G20成員中落實緩債金額最多的國家?獲得了國際社會的認(rèn)可與肯定?①但是?中國一己之努力并不能對發(fā)展中國家債務(wù)問題起到?jīng)Q定性的作用?為此?本文分析了發(fā)展中國家面臨債務(wù)問題的原因?然后對國際債務(wù)解決機制中存在的挑戰(zhàn)進行了分析?最后在此基礎(chǔ)上嘗試提出一個系統(tǒng)、全面、有效解決發(fā)展中國家債務(wù)問題的綜合解決框架?一發(fā)展中國家債務(wù)面臨的問題及原因Hausmann)提到的?發(fā)展中經(jīng)濟體無法利用本國貨幣在海外市場借款?這是它們經(jīng)濟發(fā)展道路上的“原罪”?②這讓發(fā)展中經(jīng)濟體無法充分擁有分散風(fēng)險的機會?當(dāng)前發(fā)展中國家面臨的債務(wù)危機既源于其固有的內(nèi)部原因?但更重要的是受到了外部環(huán)境動蕩的沖擊?(一)當(dāng)前發(fā)展中國家債務(wù)問題呈現(xiàn)三方面特點第一?債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大?債務(wù)重組需求大增?近年來新興市場與發(fā)展發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架—019年增加.6萬億美元?增幅高達15％?在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下?新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體的償債能力有所下降?對債務(wù)重組的需求大幅度增加?截至2022年8月?國際貨幣基金組織(IMF)年內(nèi)通過44個計劃發(fā)放的貸款總額達到1400億美元?已高于2020年和2021年年底的未償信貸額?救助規(guī)模創(chuàng)第二?債券償債高峰即將來臨?系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險加劇?過去十余年里?發(fā)展中國家處于經(jīng)濟上行周期?發(fā)行了大規(guī)模的國際債券?在未來數(shù)年間相關(guān)債券將較為密集地到期?新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體由此將迎來償債高峰期?以來?已有阿根廷、贊比亞、斯里蘭卡等國先后發(fā)生債務(wù)違約?未來債務(wù)違約趨勢可能進一步蔓延至其他國家?第三?相較于歷史高點?發(fā)展中國家當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較低?雖然發(fā)展中國家面臨的債務(wù)風(fēng)險快速攀升?但從債務(wù)負(fù)擔(dān)水平來看?仍未達到20世紀(jì)90年代的歷史高點?根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)?2020年中低收入國家的平均外債占(二)發(fā)展中國家債務(wù)問題的內(nèi)部原因發(fā)展中國家面臨的債務(wù)危機通常是多重因素疊加的結(jié)果?其中?國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡和政府治理水平不足是重要內(nèi)因?一方面?一些債務(wù)國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡?長期倚重初級產(chǎn)品出口、旅游或僑匯等容易受到外部環(huán)境影響的行業(yè)?一旦出現(xiàn)外部動蕩?很容易造成其外匯儲備枯竭及匯率大幅貶值?并影響對外償債能力?而且一旦受到?jīng)_擊?這些國家的宏觀經(jīng)濟政策都比較缺乏應(yīng)對能力和可以動用的資源?另一方面?一些債務(wù)國的外債在總量和結(jié)構(gòu)上長期失衡?債務(wù)國在舉債發(fā)展經(jīng)濟過程中?對風(fēng)險因素估計不足?經(jīng)濟發(fā)展缺乏自主性和韌性?最終在危機時期無法償付累積的外債?此外?債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡也是重要原因?長期、低利率發(fā)展融資貸款和短期、高利率債券搭配不當(dāng)?①?“國家破產(chǎn)”事件接踵而至?IMF年內(nèi)救助規(guī)模已創(chuàng)紀(jì)錄新高??華爾街見聞網(wǎng)站?2022年9②唐曉陽:?金融資本的陷阱:國際債券對發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)可持續(xù)性的影響??清華大學(xué)國③世界銀行國際債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫(IDS)?數(shù)據(jù)截至2020年年底?公布時間為2022年?—以及債券比例過高等結(jié)構(gòu)因素都會抬高償債成本?一些債務(wù)國舉債融資的資金并未流向生產(chǎn)性投資領(lǐng)域?很大程度上影響了債務(wù)國經(jīng)濟發(fā)展的后勁?以斯里蘭卡為例?新冠疫情和烏克蘭危機導(dǎo)致該國旅游業(yè)收入銳減、紅茶出口和紡織品代工行業(yè)萎縮?外匯收入驟降?2019年后?斯里蘭卡施行了三項主要國內(nèi)政策?即減稅、印鈔、推行綠色農(nóng)業(yè)?這些措施不僅增加了財政赤字、引發(fā)惡性通脹?還最終影響到糧食產(chǎn)量?引發(fā)前所未有的糧食危機和國內(nèi)動蕩?在該國外債存量中?短期債務(wù)和私人債權(quán)人占比高達45％?而這部分債務(wù)最容易出現(xiàn)資本外逃和利率大幅波動?這也導(dǎo)致其償債成本迅速上升?2022年6月?該國債務(wù)危機爆發(fā)?可以說是歷史債務(wù)積累、國內(nèi)政策失調(diào)與外部負(fù)面沖擊的共同結(jié)果?(三)發(fā)展中國家債務(wù)問題的外部原因除了新冠疫情、烏克蘭危機和氣候災(zāi)害等不確定性事件以外?發(fā)達國家的貨幣政策、金融創(chuàng)新工具等是導(dǎo)致發(fā)展中國家債務(wù)問題的重要外部原因?首先?發(fā)達經(jīng)濟體的金融機構(gòu)是很多新興和發(fā)展中國家的主要私人債權(quán)人?這些機構(gòu)所提供的非優(yōu)惠性融資對部分國家的債務(wù)盲目擴張和巨額還款壓力負(fù)有不可推卸的責(zé)任?以近期陷入債務(wù)危機的贊比亞為例?美國貝萊德集團(Blackrock)是已知范圍內(nèi)持有該國債券規(guī)模最大的商業(yè)金融機構(gòu)?金貝萊德仍將從投資該國債券中獲取110％以上的巨額利潤?①作為私人債權(quán)人?貝萊德沒有參與2020年期間的?緩債倡議??也未對任何債務(wù)進行重組其次?從利率角度來看?對高債務(wù)國家而言?美歐貨幣政策集體轉(zhuǎn)向緊縮會導(dǎo)致國際金融市場的融資條件收緊?并推高償債壓力和融資成本、加大債務(wù)滾動難度?2022年以來?根據(jù)摩根大通新興市場債券指數(shù)(EMBI)?巴基斯坦、肯尼亞、埃塞俄比亞等部分經(jīng)濟體的美元債券利率上漲幅度已超過發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架再次?從匯率和跨境資本流動來看?美元指數(shù)走強和美元利率上升會削減非美元資產(chǎn)的吸引力?對新興市場和發(fā)展中國家產(chǎn)生資本外流、貨幣貶值和資產(chǎn)價格調(diào)整壓力?進而削弱有關(guān)國家的償債能力甚至引發(fā)流動性危機?2013年?很多發(fā)展中國家就曾因為美聯(lián)儲宣布退出量化寬松而出現(xiàn)“縮減恐慌”?不僅股債匯三市價格大幅下跌?經(jīng)濟增速也大幅下滑?最后?從外需角度來看?美歐貨幣政策轉(zhuǎn)向還會對全球經(jīng)濟產(chǎn)生下行壓力?加劇有關(guān)國家面臨的宏觀政策兩難困境?一方面?如果美歐經(jīng)濟因為貨幣政策轉(zhuǎn)向而出現(xiàn)衰退?發(fā)展中國家的外部需求也會下降?另一方面?美歐貨幣政策轉(zhuǎn)向緊縮會加劇發(fā)展中國家貨幣政策的兩難困境:如果不跟隨美聯(lián)儲加息?可能出現(xiàn)大規(guī)模資本外流和匯率波動?如果加息?可能使本國經(jīng)濟形勢在外需下滑的背景下進一步面臨雪上加霜的局面?①二為什么需要對債務(wù)問題解決機制進行大幅完善當(dāng)前發(fā)展中國家債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化、引發(fā)債務(wù)問題的內(nèi)因和外因都呈現(xiàn)出一些新的特點?因此?國際社會應(yīng)進一步完善原有債務(wù)問題解決機制?為債務(wù)問題的解決提供新方案?(一)債務(wù)問題解決機制本身面臨挑戰(zhàn)當(dāng)前發(fā)展中國家的債務(wù)問題迫在眉睫?但舊有和現(xiàn)有的債務(wù)解決機制均不同程度地面臨著各種問題?第一?包括巴黎俱樂部在內(nèi)舊有的債務(wù)解決機制本身存在一系列問題?首先?債權(quán)人普遍不愿迅速給予大量債務(wù)減免?自1956年成立開始?巴黎俱樂部在債務(wù)談判中一直奉行的經(jīng)典規(guī)則(ClassicTerms)只是按照市場利率進行債務(wù)展期?直到20世紀(jì)90年代中期的那不勒斯條款(NaplesTerms)出臺?才真正出現(xiàn)為低收入國家進行整體債務(wù)存量減記的處置方式?②其次?過去巴黎俱樂部協(xié)調(diào)的是發(fā)達經(jīng)濟體內(nèi)部各個債權(quán)主體之間的談判?在當(dāng)時?商業(yè)債權(quán)人的主體主要是巴黎俱樂部成員國國內(nèi)商業(yè)銀行?成員國政府對這①熊婉婷:?全球主權(quán)債務(wù)風(fēng)險與可持續(xù)性評估??載張宇燕主編?孫杰、姚枝仲副主編:?世界經(jīng)濟黃皮書—2023年世界經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測??北京:社會科學(xué)文獻出版社?2022年?第298－s——些商業(yè)銀行擁有管轄權(quán)和直接影響力?因此?在實際債務(wù)談判中?巴黎俱樂部國家既是多邊開發(fā)銀行的主要出資國?又可以代表主權(quán)國家?還可以代表商業(yè)銀行?債務(wù)談判協(xié)調(diào)成本較低?推進也相對順利?布雷迪計劃就是上述債權(quán)結(jié)構(gòu)下債權(quán)人一致行動處理債務(wù)問題的產(chǎn)物?進入21世紀(jì)?新興債權(quán)人如中國、印度、沙特等國相繼出現(xiàn)?債務(wù)國的商業(yè)債權(quán)人也逐漸從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)債券持有機構(gòu)?債務(wù)談判中博弈參與方增多?異質(zhì)性增強?巴黎俱樂部對當(dāng)前債權(quán)人結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力大大減弱?最后?從減債效果來看?巴黎俱樂部本身對債務(wù)國的債務(wù)處置只是全球減債行動的一部分?多方合作框架下的重債窮國倡議(HIPC)和多邊減債倡議(MDRI)也發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用?倡議?和?共同框架?是當(dāng)前最重要的多邊債務(wù)處置機制??緩債倡議?允許了債務(wù)國流動性風(fēng)險??共同框架?旨在實現(xiàn)快速有序的債務(wù)重組?但申請國家尚不多?債務(wù)國面臨的主權(quán)信用評級約束是阻礙債務(wù)國提出申請的重要原因?這是巴黎俱樂部時期不曾出現(xiàn)的新情況?20的推出?三大評級機構(gòu)的評級范圍開始向中0年代初?越來越多的發(fā)展中國家意識到主權(quán)信用評級對國際資本市場融資的重要性?因此也更重視主權(quán)信用評級的作用?考慮到參與債務(wù)談判可能損害自身在國際金融市場上的評級從而影響后續(xù)資金籌措?大多數(shù)債務(wù)國對申請加入?共同框架?顧慮重重?這也大大降低了?共同框架?的運行效率?①此外?面對美歐貨幣政策緊縮、糧食危機等負(fù)面沖擊?部分?緩債倡議?國家或出現(xiàn)資本外流、貨幣貶值、政治動亂和債務(wù)違約等復(fù)合型危機?這遠(yuǎn)超現(xiàn)有?共同框架?設(shè)計之初的應(yīng)對能力?(二)主要發(fā)達經(jīng)濟體負(fù)責(zé)任的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)也至關(guān)重要主要發(fā)達經(jīng)濟體應(yīng)當(dāng)實施負(fù)責(zé)任的宏觀經(jīng)濟政策?維護全球發(fā)展融資環(huán)境穩(wěn)定?相比發(fā)達經(jīng)濟體?新興和發(fā)展中經(jīng)濟體更容易因為外部經(jīng)濟和金融環(huán)境的變化而陷入主權(quán)債務(wù)困境?對這些經(jīng)濟體而言?一旦本國經(jīng)濟周期與美歐等發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)濟周期差異較大?適應(yīng)二者經(jīng)濟自身需求的宏觀政策調(diào)整方向就會出現(xiàn)分歧?進而加劇其所面臨的資本外流和貨幣貶值壓力?如果此時這些國家跟隨美歐等發(fā)達經(jīng)濟體加息?那么該國的債務(wù)償還負(fù)擔(dān)會因bt發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架為利率上升而加大?償債能力也會因為貨幣政策收緊所帶來的需求收縮而下降?如果央行不跟隨加息或者為保經(jīng)濟增速而實施貨幣寬松?那么就可能因為與美歐利差縮小?而出現(xiàn)資本外流和本幣貶值?乃至陷入“本幣貶值—通脹失控—資本外流—經(jīng)濟萎縮—債務(wù)違約”等危機事件相互推動的惡性循環(huán)?此時即使本國收緊貨幣政策?往往也難以挽回投資者信心?甚至可能導(dǎo)致經(jīng)濟陷入進一步衰退?而且?自2021年起發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策轉(zhuǎn)向還具有“通脹驅(qū)動而非復(fù)蘇驅(qū)動”的特征?換而言之?發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策收縮所帶來的負(fù)面效應(yīng)不會被外部需求復(fù)蘇所帶來的正面效應(yīng)所抵消?會對發(fā)展中國家造成更大負(fù)面影響?①從歷史經(jīng)驗來看?拉美債務(wù)危機、東亞金融危機等也表明?面對美聯(lián)儲加息等負(fù)面外部沖擊?新興經(jīng)濟體幾乎無法以簡單的貨幣或財政政策調(diào)整手段來穩(wěn)定自身債務(wù)比率?受限于新興經(jīng)濟體治理能力和外匯儲備等流動性資產(chǎn)不足?其匯率和資本管制等非常規(guī)手段往往也難以奏效?(三)債權(quán)人結(jié)構(gòu)變化對解決機制的各方參與提出了更高要求過去20多年里債權(quán)人結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化?形成了多元化格局?聯(lián)合國開發(fā)計劃署報告指出?在1996年參與重債窮國倡議的所有37個國家的公共債務(wù)及公共擔(dān)保債務(wù)中?90％的債權(quán)由雙邊債權(quán)人和多邊開發(fā)銀行持有?到了2020年?私人債權(quán)人的比重上升至約1/4?此外?對大多數(shù)面臨債務(wù)脆弱性的發(fā)展中經(jīng)濟體而言?多邊、雙邊及商業(yè)債權(quán)人債權(quán)占比約為30％、24％和46％?雙邊債權(quán)人占比最低?不同國家雙邊債權(quán)人的構(gòu)成差異也很大?在所統(tǒng)計的54個經(jīng)濟體中?有16個經(jīng)濟體對中國債務(wù)占比超過其債務(wù)總量的/3?②債權(quán)人結(jié)構(gòu)變化給傳統(tǒng)債務(wù)問題解決框架帶來三重沖擊?第一重沖擊?新興雙邊債權(quán)人的出現(xiàn)對傳統(tǒng)債務(wù)解決框架提出了更高要求?新框架必須更具包容性和兼容性?新興雙邊債權(quán)人均屬于發(fā)展中國家?提供發(fā)展融資的理念更多的是基于“南南合作”的平行范式?因此對如何看待融資機構(gòu)和資金性質(zhì)提出了新的要求?這一點必須在新的債務(wù)問題解決框架中得到解決?第二重沖擊?以IMF和世界銀行為代表的多邊開發(fā)銀行(MDB)憑借優(yōu)先債權(quán)p—人身份拒絕參與減債?歷史上?多邊開發(fā)銀行曾與巴黎俱樂部合作?通過重債窮國倡議和多邊減債倡議共同推動了債務(wù)重組方案?在上述倡議中?IMF以及世界銀行對低收入國家提供了較大幅度的債務(wù)減免支持?一些低收入國家從這些機制中受益?經(jīng)濟得到了長足發(fā)展?①?然而?從現(xiàn)階段來看?多邊開發(fā)銀行參與減債行動的意愿并不積極?在G20多次會議中均強調(diào)自身優(yōu)先債權(quán)人身份?拒絕參與減債?大大挫傷了其他債權(quán)人參與債務(wù)處置談判的積極性?第三重沖擊?從私人部門債權(quán)人來看?復(fù)雜金融工具的使用(尤其是債券)導(dǎo)致主權(quán)債券形式的主權(quán)債務(wù)到期時間縮短、利率提高?短期償付壓力明顯加大?上述沖擊決定了商業(yè)債權(quán)人參與談判的緊迫性和重要性?不過私人部門債權(quán)人的數(shù)量和分布也更為廣泛?并使債務(wù)解決變得更加困難?現(xiàn)有債務(wù)解決機制有著重大缺陷?自2020年年初新冠病毒開始在全球大流行以來?G20平臺上提出了?緩債倡議?和?共同框架?等新的債務(wù)解決機制?但是?國際貨幣基金組織總裁格奧爾基耶娃認(rèn)為在?共同框架?下取得的進展緩慢?②雖然新的解決機制將包括中國在內(nèi)的官方雙邊債權(quán)人都納入了進來?從而部分地解決了上文所述三重沖擊中的第一重沖擊?但是對于納入官方多邊債權(quán)人以及私人部門債權(quán)人仍然沒有進展?③這意味著現(xiàn)有債務(wù)解決機制仍然面臨另外兩個重要的沖擊?由于私人債權(quán)人和多邊官方債權(quán)人的缺位?助推形成了“官方雙邊債權(quán)人承擔(dān)減債損失、其他債權(quán)人獲得變相補貼”的搭便車、不公平的局面?只有雙邊主權(quán)債權(quán)人參與的減債機制無法有效降低債務(wù)國的債務(wù)水平?無助于債務(wù)國整體有效擺脫債務(wù)困境?也會降低官方雙邊債權(quán)人提供減債援助的意愿?甚至還會損害這些債權(quán)國在未來繼續(xù)提供新增融資的能力?因此?雖然G20平臺的債務(wù)解決機制對巴黎俱樂部做了一定的拓展?但是從根本上而言?現(xiàn)有的債務(wù)解決機制仍然沒有適應(yīng)債權(quán)人結(jié)構(gòu)的巨大變化?從而難以對現(xiàn)有債務(wù)問題給出全面、系統(tǒng)且有效的解決方案?①中國人民銀行國際司:?主權(quán)債務(wù)重組機制研究??北京:中國金融出版社?2022年?第64－m發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架綜合來看?發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)的債權(quán)人結(jié)構(gòu)比以前更加分散、債權(quán)人集中度明顯下降?在這樣的情況下更容易出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象?債權(quán)人更難達成一致行動?同時債務(wù)人也更有可能破壞債務(wù)紀(jì)律?①更有甚者?部分西方國家將發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題不斷政治化?大肆宣揚“債務(wù)威脅論”與“債務(wù)責(zé)任論”?對以中國為代表的新興債權(quán)國的債務(wù)減免施加政治壓力?這種大國間的政治博弈直接沖擊了傳統(tǒng)的主權(quán)債務(wù)治理范式?進一步加劇了全球主②三系統(tǒng)、全面、有效解決債務(wù)問題的綜合框架考慮到當(dāng)前債務(wù)國面臨的獨特外部環(huán)境及全球宏觀經(jīng)濟政策挑戰(zhàn)?新的債務(wù)問題解決框架需要具備系統(tǒng)性、全面性和有效性特征?從發(fā)展融資理念、債權(quán)方充分參與以及債務(wù)處置過程三個角度構(gòu)建一個新的債務(wù)問題解決框架?(一)解決方案的系統(tǒng)性:從發(fā)展融資的理念來看債務(wù)危機不僅僅是一個金融問題?更是一個發(fā)展問題?因此必須形成系統(tǒng)性的解決方案?同樣地?發(fā)展融資也不僅僅是金融問題?根本意義上發(fā)展融資是要解決發(fā)展的問題?阿伊汗.高斯等學(xué)者也指出?面對債務(wù)困境?削減債務(wù)的方式可以分為兩類:一類是正統(tǒng)選項?包括促進經(jīng)濟增長、進行財政整頓、公共資產(chǎn)私有化和增加財富稅等?另一類是非正統(tǒng)選項?如通貨膨脹、金融抑制、債務(wù)違約和債務(wù)重組等?③每一種政策選擇都有相應(yīng)的政治、經(jīng)濟和社會成本?發(fā)展中國家必須根據(jù)自身債務(wù)類型、經(jīng)濟狀況、法律成本等國家特征進行個性化選擇?在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下?系統(tǒng)性的債務(wù)解決方案應(yīng)包括四大支柱:促進經(jīng)濟增長?確保穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的融資支持?提供及時適度的減債援助?加強全過程債務(wù)管理和監(jiān)督?第一?促進經(jīng)濟增長既是債務(wù)國靠自身力量走出債務(wù)泥潭的根本前提?e②王金強、黃梅波、崔文星:?新冠肺炎疫情下全球主權(quán)債務(wù)治理困境及其應(yīng)對分析??載?國也是債權(quán)人資產(chǎn)損失最少的最優(yōu)路徑?債務(wù)國自身的經(jīng)濟發(fā)展是其償還外部債務(wù)的基礎(chǔ)?根據(jù)債務(wù)動力學(xué)公式?只要經(jīng)濟增速小于利率?債務(wù)與GDP之比就會陷入“滾雪球”式自動增加的惡性循環(huán)?拉美地區(qū)在20世紀(jì)60年代之后的一大教訓(xùn)?就是其在經(jīng)濟發(fā)展方面陷入了一系列結(jié)構(gòu)性失衡?最終只能以債務(wù)危機的形式來消化這些后果?進而導(dǎo)致了現(xiàn)代化進程受阻?①相反?只要經(jīng)濟增速持續(xù)大于利率?就會形成一個以經(jīng)濟增長削減債務(wù)風(fēng)險的自動穩(wěn)定器?此外?經(jīng)濟增速的提高也會加強投資者信心?緩解資本外流和貨幣貶值壓力?甚至為發(fā)展中國家?guī)砀嘤欣诮?jīng)濟發(fā)展的新增融資?總之?相比債務(wù)違約、債務(wù)減免和通貨膨脹等債務(wù)削減方式?加快經(jīng)濟增長是對各方而言損失最小的方案?第二?穩(wěn)定的外部融資來源是避免出現(xiàn)流動性危機和支持債務(wù)國經(jīng)濟發(fā)展的重要保障?尤其是具有耐心資本特征和一定優(yōu)惠性的發(fā)展融資?一方面?加大耐心資本比例可以優(yōu)化債務(wù)國的外部融資結(jié)構(gòu)?進而降低與外部經(jīng)濟金融環(huán)境波動有關(guān)的流動性風(fēng)險?從流動性的角度看?主權(quán)債務(wù)可持續(xù)性意味著一國政府可以從實際或潛在債權(quán)人手中持續(xù)獲取新增融資從而保證債務(wù)能夠得到滾續(xù)?換而言之?即使本國經(jīng)濟基本面沒有發(fā)生變化?外部融資來源的短期劇烈波動也會導(dǎo)致一國債務(wù)不可持續(xù)?相比官方債權(quán)人和長期債務(wù)占比高的債務(wù)國?私人債權(quán)人和短期債務(wù)占比較高的債務(wù)國往往更容易陷入流動性危機?另一方面?具有耐心資本和一定優(yōu)惠度特征的發(fā)展融資也是填補債務(wù)國融資缺口和支持其經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)質(zhì)融資來源?尤其是可以為資金需求大、建設(shè)周期長、不確定性高但可對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大正面外部性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供融資?總之?提高耐心資本占比和資金優(yōu)惠度等優(yōu)化外部融資結(jié)構(gòu)的債務(wù)治理工具也應(yīng)當(dāng)成為債務(wù)解決機制的重要組成部分?第三?完善全過程債務(wù)管理和監(jiān)督的制度建設(shè)是避免未來危機和降低各方損失的重要鋪墊?應(yīng)對危機的最佳方式是避免危機的發(fā)生?缺乏制度規(guī)范和政策監(jiān)督的減債行動可能加劇道德困境?并最終陷入困境?如助長債務(wù)國盲目舉債擴張、惡意賴賬的傾向?或造成債權(quán)人互相推諉、拒不合作和試圖搭便車的局面?因此?必須完善和落實關(guān)于債務(wù)形成、資金使用、項目評估、風(fēng)險預(yù)警等全過程管理和監(jiān)督制度?包括提高債務(wù)透明度、優(yōu)化債務(wù)可持續(xù)①蘇振興、張勇:?拉美經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代化進程的曲折性??載?拉丁美洲研究??發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架性評估方法、加強財政和債務(wù)管理知識培訓(xùn)等?第四?及時適度的減債援助是應(yīng)對債務(wù)危機的最后手段?雖然債務(wù)違約和重組可以起到直接削減債務(wù)負(fù)擔(dān)的作用?但也可能帶來副作用?造成產(chǎn)出下降、信用評級下降、失去國際金融市場準(zhǔn)入資格、讓渡國家資產(chǎn)和主權(quán)等負(fù)面影響?此外?減債援助必然會損害債權(quán)人的經(jīng)濟利益?進而影響這些債權(quán)人為債務(wù)國提供進一步融資支持的意愿和能力?因此?在開展減債行動之前?債務(wù)國和債權(quán)人應(yīng)當(dāng)充分考慮這些行動的負(fù)面效應(yīng)?并在削減存量債務(wù)和確保新增融資的方案之間綜合權(quán)衡?此外?不同債務(wù)重組和減免方案可能造成不同經(jīng)濟影響?應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體國情選擇恰當(dāng)方案?研究表明?事前重組比事后重組耗時更短?債務(wù)削減幅度更低?產(chǎn)出損失更小?①而相比現(xiàn)值減免?名義減免對經(jīng)濟增長的促進作用更強?②(二)解決方案的全面性:從參與者范圍來看首先?加強發(fā)達經(jīng)濟體的宏觀政策協(xié)調(diào)?緩解負(fù)面溢出效應(yīng)?加強不同類型經(jīng)濟體之間的宏觀政策協(xié)調(diào)對維護全球發(fā)展融資環(huán)境和避免爆發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)危機至關(guān)重要?從發(fā)達經(jīng)濟體宏觀政策的內(nèi)部影響來看?發(fā)達經(jīng)濟體應(yīng)當(dāng)盡力避免過快和過度收縮貨幣政策引發(fā)系統(tǒng)性金融危機或全球經(jīng)濟衰退?2008年美國次貸危機和2012年歐債危機的經(jīng)歷表明?由于金融發(fā)展程度較高?發(fā)達經(jīng)濟體內(nèi)部可能存在系統(tǒng)性風(fēng)險?尤其在缺乏監(jiān)管的非銀行金融部門和貨幣聯(lián)盟體系中的邊緣經(jīng)濟體?系統(tǒng)性風(fēng)險更易發(fā)生?2022年年初以來?歐美等發(fā)達經(jīng)濟體過快收緊貨幣政策?也已經(jīng)并且正在加劇著國際金融市場動蕩?并持續(xù)產(chǎn)生負(fù)面的外溢效應(yīng)?從發(fā)達經(jīng)濟體宏觀政策的外溢影響來看?在貨幣政策轉(zhuǎn)向過程中?發(fā)達經(jīng)濟體應(yīng)為其負(fù)向外溢效應(yīng)提供風(fēng)險對沖機制、減債援助和再融資支持?從多邊機制角度看?發(fā)達經(jīng)濟體可以通過為國際貨幣基金組織和世界銀行等國際機構(gòu)增資、推動特別提款權(quán)(SDR)從剩余國向匱乏國的再分配、參與G20?共同框架?下的緩債和減債行動等方式?為發(fā)展中國家提供公共產(chǎn)品?G20可發(fā)揮自身財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)的優(yōu)勢?維護穩(wěn)定、可預(yù)期的國際宏觀經(jīng)濟環(huán)境?G20各國應(yīng)該聯(lián)手加大宏觀政策對沖力度?防止世界經(jīng)濟陷入衰退?在貨幣政策方面?要防止“以鄰為壑”的貨幣政策?避免給他國造成嚴(yán)重的負(fù)面溢出效應(yīng)?在出臺財政政策時也應(yīng)注意防控債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生?加強金融信貸政策時應(yīng)兼顧金融監(jiān)管?防控金融風(fēng)險?此外?G20還要加強與各國際組織之間的政策協(xié)調(diào)力度?處理好控疫情與謀發(fā)展之間的關(guān)系?進一步完善和夯實G20機制?為改善債務(wù)國外部環(huán)境作出共同努力?同時?發(fā)達經(jīng)濟體可加大與其他國家央行的貨幣互換額度?兌現(xiàn)其對外援助占其國民總收入之比達0.7％以上和為發(fā)展中國家提供1000億美元氣候變化融資的歷史承諾?以及為發(fā)展中國家構(gòu)建國家和區(qū)域金融安全網(wǎng)提供技術(shù)和資金援助等?在當(dāng)前發(fā)達國家為發(fā)展中國家提供金融安全網(wǎng)存在缺位的情況下?中國為一些發(fā)展中國家提供的貨幣互換網(wǎng)絡(luò)則在一定程度上緩解了國際金融安全網(wǎng)絡(luò)中發(fā)展中國家面臨的這種不平等狀態(tài)?其次?新的債務(wù)綜合解決框架應(yīng)允許所有債權(quán)人共同參與?當(dāng)前債權(quán)人結(jié)構(gòu)決定債務(wù)問題的解決必須由雙邊債權(quán)人、多邊開發(fā)銀行和商業(yè)債權(quán)人共同參與解決?在雙邊債權(quán)人方面?G20?共同框架?約定了官方雙邊債權(quán)人公平分?jǐn)傌?fù)擔(dān)的原則?兼顧債權(quán)人和債務(wù)人的利益?此外?通過吸收和借鑒以往巴黎俱樂部在債務(wù)處置談判中的經(jīng)驗?兩種機制的合作可能進一步吸引多邊開發(fā)銀行和私人債權(quán)人參與債務(wù)國的債務(wù)處置談判?但是在達成綜合談判框架前?雙邊債權(quán)人可能不宜單方面減債?單方面減債不僅無益于從根本上解決債務(wù)問題?更有可能導(dǎo)致債務(wù)國現(xiàn)有債務(wù)結(jié)構(gòu)更加扭曲?作為負(fù)責(zé)任的新興債權(quán)國?中國應(yīng)秉承“人類命運共同體”理念來應(yīng)對發(fā)展中國家債務(wù)問題?堅持與其他債權(quán)人共同合作、支持多邊框架下的國際債務(wù)治理行動?①多邊開發(fā)銀行方面?在重債窮國倡議和多邊減債倡議之后?巴黎俱樂部主要成員國雖然不同程度地減少了雙邊渠道貸款?但通過多邊開發(fā)機構(gòu)如世界銀行、國際貨幣基金組織以及區(qū)域性開發(fā)銀行提供的貸款不斷增加?多邊開發(fā)銀行背后仍然是以發(fā)達國家主權(quán)債權(quán)人為主導(dǎo)?因此?多邊開發(fā)銀行應(yīng)清醒認(rèn)識當(dāng)前債務(wù)結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實?理性做出負(fù)責(zé)任的減債行動?債務(wù)處置上?多邊開發(fā)銀行首先應(yīng)在滿足資本充足率要求的前提下?盡可能增加對發(fā)①熊婉婷、趙海:?疫情沖擊下的國際債務(wù)處置問題研究??載?開發(fā)性金融研究??2022年第發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)問題:一個系統(tǒng)、全面、有效的綜合解決框架展中國家的發(fā)展融資支持?據(jù)統(tǒng)計?多邊開發(fā)銀行在不損害AAA評級的前提下?仍有數(shù)百億美元的額外放貸的空間?①此外?世界銀行、國際貨幣基金組織等機構(gòu)可以考慮通過增加資本金方式從根本上增加總體融資規(guī)模?與持股份額相匹配的資本金增加能夠更好地反映出當(dāng)前發(fā)展融資提供方的格局變化?多邊開發(fā)銀行以影響自身信用評級或?qū)е沦Y本金損失為理由拒絕參與減債談判并不具有法律依據(jù)?多邊開發(fā)銀行的信用評級不同于普通金融機構(gòu)?而是具有超主權(quán)特征:如果主要成員國愿意提供增資擴股的支持?那么多邊銀行參與減債并不必然導(dǎo)致評級下降?歷史上?多邊開發(fā)銀行也曾多次參與減債?國際貨幣基金組織和世界銀行就曾在多邊減債倡議下?對于達到債務(wù)談判決策點國家給予臨時性債務(wù)減免?在2007年利比里亞債務(wù)談判期間?世界銀行、非洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織分別為利比里亞免除了4億、在商業(yè)債權(quán)人方面?21世紀(jì)以來發(fā)展中國家債務(wù)的商業(yè)債權(quán)人結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化?從此前以商業(yè)銀行貸款為主?逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨虡I(yè)債券持有人為主?目前國際上還沒有相關(guān)法律規(guī)范制約商業(yè)債權(quán)人按照可比性規(guī)則參與債務(wù)談判?相比于雙邊主權(quán)債權(quán)人和多邊開發(fā)機構(gòu)?商業(yè)債券持有人人數(shù)眾多?可能會出現(xiàn)集體行動困難?協(xié)調(diào)成本增高?但是?也必須意識到商業(yè)債權(quán)人長期以來都是國際債務(wù)談判的重要參與者?即使是在重債窮國倡議和多邊減債倡議框架下?債務(wù)談判措施決策點和完成點也規(guī)定免債需要80％的債權(quán)人參與?這必然包括了商業(yè)債權(quán)人?如果以此標(biāo)準(zhǔn)對比當(dāng)前絕大多數(shù)發(fā)展中國家的商業(yè)債權(quán)人比例?幾乎沒有債務(wù)人能夠在商業(yè)債權(quán)人缺席的情況下完成債務(wù)談判?對此?國際社會需要共同努力?加快形成新的涵蓋各方債權(quán)人的綜合解決機制?商業(yè)債權(quán)人參與債務(wù)重組具有相當(dāng)?shù)目尚行?從商業(yè)債權(quán)人內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看?債券持有機構(gòu)占比高?持有機構(gòu)相對集中?其中最主要的三家公司分別權(quán)債券持有機構(gòu)?同時也是重要的資產(chǎn)管理公司?持有大量世界頂級公司股②中華人民共和國駐利比里亞使館經(jīng)濟商務(wù)處:?利比里亞的免債進程??2008年10月5日?份?商業(yè)債權(quán)人在債務(wù)談判中應(yīng)在更多方面發(fā)揮積極的建設(shè)性作用?此外?上述三家公司也是美國公司?處于相同的法律、金融市場環(huán)境?因此?構(gòu)建多方談判機制可以考慮從持有占比較高的美國機構(gòu)入手?美國政府也應(yīng)在此過程中積極推動上述債券持有機構(gòu)參與債務(wù)談判?通過必要的行政、法律和商業(yè)手段為美國債券持有機構(gòu)參與談判創(chuàng)造良好環(huán)境?最后?綜合解決框架可以為更多中等國家債務(wù)處置提供思路?2020年G20啟動暫停償債倡議?截至2021年12月已經(jīng)暫停了73個低收入國家共計129億美元的外債償付?①此外?G20與巴黎俱樂部合作創(chuàng)建了共同框架?正進一步幫助?緩債倡議?所涉的低收入國家重組債務(wù)?以解決資不抵債和長期流動性問題?目前中等收入國家不在?共同框架?范圍內(nèi)?但未來可以比照?共同框架?構(gòu)建多方減債機制?將這部分債務(wù)納入債務(wù)綜合談判框架?遵循共同負(fù)擔(dān)、可比減債等原則?同時在考慮到其與低收入國家、重債窮國差異的基礎(chǔ)上進行債務(wù)處置?(三)解決方案的有效性:從債務(wù)處置的過程來看首先?在債務(wù)談判中提升“一國一策”原則的針對性