21世紀中國立法的發(fā)展趨勢

第第頁21世紀中國立法的發(fā)展趨勢立法是經(jīng)濟、政治、文化、道德等綜合因素的反映，因此，立法的發(fā)展既取決于也受制于這些因素的發(fā)展變化。判斷或者分析21世紀中國的立法發(fā)展趨勢，必須設定前提條件，這就是：社會主義市場經(jīng)濟體制日漸成熟并運行良好，中國特色社會主義民主政治體制和法律制度日益完善并高效廉潔運作，公民文化道德不斷提高并趨于理性化，國際和平、國內(nèi)穩(wěn)定。在這個前提下，根據(jù)中國國情并參照法治發(fā)達國家的立法發(fā)展規(guī)律，21世紀中國的立法發(fā)展將呈現(xiàn)立法民主化、立法公開化、立法多元化、立法專業(yè)化、立法國際化的趨勢。與這個發(fā)展趨勢相伴隨的是，中國將由“數(shù)量型立法”向“質(zhì)量型立法”轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)出立法高質(zhì)化的態(tài)勢。

一、立法民主化

沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化，所以中國共產(chǎn)黨把實現(xiàn)人民民主確認為自己的奮斗目標，中華人民共和國憲法把中國建設成為富強、民主、文明的現(xiàn)代化國家規(guī)定為國家的基本任務，億萬人民把當家作主認同為自己的權(quán)力和責任。21世紀中國的政治發(fā)展必然是一個民主化、法治化的發(fā)展過程。在這個過程中，立法也將實現(xiàn)民主化。

立法的民主化意味著，立法的民主程度不斷提高、民主狀況不斷改善，例如選舉更加普遍、平等、真實；立法機關的構(gòu)成不僅具有代表性特征，而且更具有功能性內(nèi)涵；立法機關的活動更加開放、透明，民眾參與立法的渠道、方式和程序更方便、更快捷；所制定的法律能夠更多地反映和體現(xiàn)民意，能夠更好地調(diào)和不同利益等等。隨著中國社會主義民主政治的發(fā)展，中國立法民主化的發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)為立法決策和立法內(nèi)容的民主化。

立法決策的民主化要符合民主政治系統(tǒng)運作過程不同階段的要求：利益表達，即社會的集團和個人提出創(chuàng)制、改變或者繼續(xù)某一項政策或者法律的要求；利益綜合，即表達出來的各種利益被綜合起來，集中表現(xiàn)為少數(shù)幾個主要的選擇方案；政策、法律的制定，即立法機關依照法定程序把匯總起來的利益變?yōu)閲业恼呋蛘叻桑徽?、法律的實施。立法決策是一個過程，民主化將貫徹于這個過程的始終，但是從立法程序的階段性特點來看，立法決策的民主化主要是指對法案進行審議前的階段。在做出立法決策的過程中，將更多、更主動自覺地完善民主程序、運用民主方法，廣泛征求意見，多方協(xié)商切磋，尋找折衷調(diào)和的不同方案，最后按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決策。在民主原則下做出的立法決策也許不能保證是最佳的決策，但肯定能夠保證不是最壞的決策。

立法決策民主化的具體內(nèi)容，主要包括：

1、立法目的的民主化。即一方面，要求立法將以民主化為取向，在憲法精神、政體結(jié)構(gòu)、國家權(quán)力關系、立法體制、立法價值取向等方面均將有所體現(xiàn)；另一方面，立法目的的民主化通常體現(xiàn)為一項立法的宗旨或者稱為“目的條款”的內(nèi)容之中。立法目的要具有指引、評價、約束立法的功能。

2、立法對權(quán)利的認可和保障。民主不是抽象的，而是具體的。民主的具體化，在權(quán)利領域就是它通過法定權(quán)利和自由同公民個人緊密聯(lián)結(jié)在一起，使抽象的民主精神、民主原則、民主制度、民主程序在權(quán)利這個聯(lián)結(jié)點上得到具體化。立法內(nèi)容的民主化，對于每個具體的公民而言，通常表現(xiàn)為法定權(quán)利的確認和保護，特別是公民自由和民主權(quán)利。立法保障權(quán)利的多寡、強弱，是衡量立法內(nèi)容民主化程度的一個標尺。立法內(nèi)容的民主化，可以有以下幾個向度：首先，在范圍上，立法確認的權(quán)利與自由越多，可以認為民主化的程度越高。其次，在保護方式上，立法規(guī)定的權(quán)利與自由保護方式越合理有效，可以認為民主化的程度越高。其反命題是，立法對于權(quán)利與自由保護措施和機制的規(guī)定越不合理，越不能產(chǎn)生實際效能，就越難以體現(xiàn)和實現(xiàn)立法內(nèi)容的民主化。第三，在實現(xiàn)程度上，被憲法和法律所確認的權(quán)利與自由實現(xiàn)得越充分，立法保護的力度越強，可以認為民主化的程度越高。

3、立法對權(quán)力的規(guī)范。立法規(guī)范的權(quán)力是指公權(quán)力，即代表國家及其政權(quán)機關而行使的權(quán)力。公權(quán)力主要是為了保障人民權(quán)利的安全、財產(chǎn)、生命和幸福而設立的，因此公權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利并將服務于權(quán)利。但是，公權(quán)力天生具有由人性惡支配的侵略性、擴張性和腐敗性，因此，公權(quán)力最有可能對民主、人權(quán)、自由和法治造成侵害。為了保障民主和人權(quán)，國家將采用以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力等多種方式來規(guī)制公權(quán)力，使之盡可能“揚善抑惡”，造福人類。以立法規(guī)范權(quán)力、限制權(quán)力，就體現(xiàn)了這種精神和原則。

我們希望社會主義條件下的公權(quán)力沒有腐敗和濫用，不會對民主權(quán)利和其他各項權(quán)利與自由造成侵害，但是，現(xiàn)實反復告訴我們，這只是一廂情愿的臆想。所以，中國立法要加強對人權(quán)與自由的保障，遏制甚至鏟除腐敗，必然要強化對公權(quán)力的監(jiān)督和制約。沒有這種監(jiān)督和制約，人民民主、社會主義法治、公民的權(quán)利與自由、立法的民主化等等，都將化為烏有。

二、立法公開化

立法的公開化是關于立法機關公布議程、發(fā)表記錄、準許旁聽、發(fā)表意見、接受監(jiān)督以及公民參與立法等的各種制度和程序。民主立法的性質(zhì)，要求立法機關的立法和其他活動除法律規(guī)定的以外，都將是公開的，以便于民眾的參與和監(jiān)督。這是因為，實行代議制的立法機關是以人民的名義進行活動的：立法機關的合法性來自人民的同意，其權(quán)力來源于人民的授予，其制定的法律要反映和體現(xiàn)人民的利益，其一切活動要對人民負責，受人民監(jiān)督。立法機關必須代表人民進行活動，但是它與人民的聯(lián)系是經(jīng)由占人口極少數(shù)的代表來實現(xiàn)的，代表們是否代表以及怎樣代表人民，都需要有了解和監(jiān)督的渠道。沒有立法的公開化，就不會有立法的民主化。為了防止人民代表對人民的蛻變，保證立法能夠始終站在人民的立場，保證人民在行使選舉權(quán)之后還是國家的主人，就要求立法機關的立法將具有最大限度的公開化。

對于人民來講，立法機關的立法和議事公開，就是保證他們享有知情權(quán)（RightToKnow）。充分了解和知道立法機關及其人員的所作所為，是人民參與立法和監(jiān)督立法的前提。在實踐中，為保證立法機關立法和議事的公開化，許多國家都采取了相應措施，形成了一些行之有效的作法，包括公布議事日程，公布法律草案征求民眾意見，通過電臺、電視對議會辯論、表決等活動進行轉(zhuǎn)播，舉行立法公開聽證會，實行自由旁聽制度，公開議會的全部檔案和議事錄，在大眾傳媒上公開討論立法中的問題，代表向選區(qū)選民報告立法情況和他本人在此立法中的發(fā)言和作用，等等。

在中國，立法的公開化已經(jīng)受到有關方面某種程度的重視，實行了公布立法規(guī)劃、公布某些法律草案、舉行專家論證會等作法，取得了一定成效。但是，這些舉措的力度與中國社會主義民主政治的無比優(yōu)越性以及人民當家作的政權(quán)性質(zhì)的要求，還有相當大的距離。21世紀，社會主義民主政治的發(fā)展將對中國立法的公開化提出更高的要求：立法的公開化將體現(xiàn)在立法活動的各個方面和環(huán)節(jié)：在立法規(guī)劃的制定上，將更多地公布規(guī)劃草案，聽取廣大人民群眾的意見和建議；在立法起草階段，將允許公民、利害關系人和團體等以適當?shù)姆绞桨l(fā)表意見，闡述社會各界對法律草案的看法，以便更加廣泛地匯集民意；在立法提案階段，將允許若干數(shù)量的公民聯(lián)名，直接向立法機關提出法案；在立法審議階段，將廣泛采取電視和電臺直接轉(zhuǎn)播的形式讓公民了解立法的情況，并盡可能多地在報刊上公布法律草案以征求各方面的意見，經(jīng)常舉行立法的公開聽證會，允許公民自由旁聽立法討論；在法案表決階段，將允許公民旁觀并以電視和電臺轉(zhuǎn)播全過程；在法律公布階段，不僅要公布法律文本本身，而且將公開立法會議的議事記錄，包括每個代表的全部發(fā)言記錄。只有普遍地、真實地和全面地公開立法過程，才能更加有效地保障公民參與立法活動，切實保障人民在立法時當家作主。

21世紀公眾參與立法，將更多地通過大眾傳媒如廣播、電視、報刊、信件、電話、電子郵件等渠道，反映個人或者團體等對起草的法案的意見。隨著“電子民主”時代的到來，“電子立法”將廣泛運用，中國公民將通過電子信箱等直接參加立法起草，或者把已經(jīng)起草完畢的法案初稿通過電子信箱交由民眾評說、修改甚至進行預表決。另外，還將通過互聯(lián)網(wǎng)絡就某項立法主題設立專門主頁，下分若干小專題，供民眾查詢和發(fā)表意見；也可用此方法向公眾進行專門的實證問卷調(diào)查，以取得量化的分析數(shù)字。“電子民主”和“電子立法”對21世紀中國立法最大的影響，將出現(xiàn)在立法選舉、立法監(jiān)督和全民公決等方面。

三、立法多元化

21世紀的中國，在市場經(jīng)濟機制的推動下，將進一步強化生產(chǎn)資料主體的多元化、利益結(jié)構(gòu)的多樣化和利益分配的多元化，由此將產(chǎn)生階層劃分的細化和利益表達的多樣化。多元利益的存在和多元利益的表達，必然要求在立法上有所反映和體現(xiàn)。

首先，在立法職權(quán)的主體方面，將有更多層級的機構(gòu)享有立法職權(quán)。目前在中國的立法體制中，享有立法職權(quán)的主體包括全國人大及其常委會、中央軍事委員會、國務院及其部委、省級地方人大及其常委會、省會市的人大及其常委會、較大市的人大及其常委會、獲得中央授權(quán)的經(jīng)濟特區(qū)的人大及其常委會、民族自治地方的人大等。未來地方利益的發(fā)展，在縱向方面，立法職權(quán)將可能進一步下放到地、縣級的人大，在橫向方面，將可能根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展不平衡等情況，授予西部地區(qū)更多的地方立法權(quán)，授予中部和東部地區(qū)更大的地方立法權(quán)，使中國的立法體制成為具有分散立法特征的多元化體制。在必要的情況下，將可能賦予鄉(xiāng)級人大和某些社會自治組織以有限的自治立法的職權(quán)。

其次，在起草法案方面，過去那種以機構(gòu)為單位的官方壟斷立法起草的作法將會逐漸式微，而根據(jù)需要以中立的非官方機構(gòu)為主導來起草法案的作法將得到推廣。因為立法起草是決定法案命運的關鍵，而起草人的立場傾向、利益訴求、價值目標等，都將貫徹到法案中，影響法案的方方面面。目前那種由行政主管部門牽頭起草法案的作法，已經(jīng)顯現(xiàn)出諸多弊端，直接違背了“利害關系人應當回避”的民主立法原則。21世紀的中國立法，必將扭轉(zhuǎn)這種局面，代之以中立的非官方機構(gòu)為主導的立法起草。

第三，在參與立法的主體方面，21世紀將有更多的民眾、法人、社團和利益群體參與或者影響立法，提出法案主體的范圍將得到擴大。在中國有關組織法和議事規(guī)則中規(guī)定的立法提案主體，不包括政黨、社會組織和一定數(shù)量的公民個人，這對于發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制和依法治國，弊多利少。中國實行的是共產(chǎn)黨領導的多黨合作的政黨制度，在共產(chǎn)黨之外，還有八個民主黨派，還有共青團、工會、婦聯(lián)等社會組織，共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導核心，其他黨派和社會組織都是社會主義建設的重要力量，它們在社會主義民主政治建設中發(fā)揮了不可或缺的重要作用。鑒于它們的代表性、組織性和實際作用，將授予它們享有立法提案權(quán)，即規(guī)定上述黨派組織可以依照憲法和法律向立法機關提出其任務范圍內(nèi)的法案。這種設計在中國是有先例可循的。

為了更加充分地體現(xiàn)中國社會主義民主的無比優(yōu)越性，體現(xiàn)人民當家作主的主權(quán)在民原則，21世紀的立法發(fā)展，應當允許一定數(shù)量的選民可以直接提出立法議案，例如，50萬以上選民聯(lián)名可以向全國人大提出法案；30萬以上選民聯(lián)名可以向全國人大常委會提出法案；20萬以上選民聯(lián)名可以向省級人大提出法案；15萬以上選民聯(lián)名可以向省級人大常委會提出法案；10萬以上選民可以向省會市和較大市的人大提出法案；8萬以上選民聯(lián)名可以向省會市和較大市的人大常委會提出法案。

第四，在立法權(quán)限方面，中央與地方之間、中央各立法主體之間、地方各立法主體之間的立法權(quán)限，將得到更加明晰的劃分。因為立法權(quán)限劃分的實質(zhì)是權(quán)力、利益和責任的分配，因此利益主體多元化的格局出現(xiàn)以后，各個利益主體將會圍繞著立法權(quán)限的重新劃分與調(diào)整展開合法斗爭。

第五，在立法內(nèi)容方面，由于立法民主化程度的提升，立法主體的多元化與普遍參與，利益集團的出現(xiàn)，公民對于立法利益的關注等原因，法律的內(nèi)容將更加全面、客觀、折衷地協(xié)調(diào)、確認和規(guī)范各種利益，使各種利益主體的利益要求都能夠通過民主的法定程序得到適當而合理的體現(xiàn)。

第六，在立法表決主體方面，將允許黨團身份的人大代表根據(jù)自己的覺悟、信念、學識、認識和判斷等做出投票選擇，不必在立法表決上強求一律。因為我們每個人大代表都既是該選區(qū)或者界別的代表，又是代表人民的，所以可以推定每個人大代表基于自己的認識做出的投票判斷，都是反映人民意志和利益的，只是側(cè)重點和角度有所區(qū)別而已。況且，在使用公正的電子表決器的情況下，要想完全控制表決在技術上也是行不通的。但是，從黨團內(nèi)部的組織規(guī)則講，將允許其內(nèi)部自行規(guī)定黨團員是否服從和怎樣服從該組織的安排。此外，中國公民將通過修憲，獲得全民公決和在某些特殊情況聯(lián)署變更立法的權(quán)利。

第七，“一國兩制”方針的成功實施，特別是繼香港、澳門回歸祖國后，我們和平解決了臺灣與大陸統(tǒng)一的問題，必將使中國的立法在性質(zhì)上、法系特征上、形式內(nèi)容上以及適用程序上更具多元化。

應當指出，21世紀中國立法多元化無論怎樣發(fā)展，都絕對不能損害國家主權(quán)、民族團結(jié)和法治統(tǒng)一的原則。

四、立法專業(yè)化

現(xiàn)代社會關系的復雜化，社會分工的高度專業(yè)化，法律調(diào)整對象的多樣化，現(xiàn)代立法極具技術性，21世紀的立法工作將進一步專業(yè)化、技術化和規(guī)范化，更多地由專業(yè)化（例如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、金融、醫(yī)療、教育、科技、文化、環(huán)境、社會福利、交通等方面的法案，既涉及到本領域的許多專業(yè)知識，也涉及到立法學、憲法學、政治學、經(jīng)濟學、行政學等專業(yè)領域）的人士來承擔。

由專業(yè)化的人員制定法律，是21世紀立法的趨勢和特點。但是，專業(yè)化立法的現(xiàn)實，卻可能產(chǎn)生立法上的悖論：一方面立法要求更多的民眾參與，以體現(xiàn)和實現(xiàn)立法的民主化；另一方面，立法工作卻主要是少數(shù)專業(yè)人士的專業(yè)化行為，從而使多數(shù)人統(tǒng)治的民主變成為少數(shù)專業(yè)人士的壟斷。在立法過程、特別是立法起草過程中，如何把專業(yè)化與民主化有機結(jié)合起來，是當代各個民主國家遇到的一個難題。

在21世紀，解決或者緩解立法專業(yè)化與民主化的矛盾，關鍵是要在立法起草中不斷增強民主化的程度。立法起草的民主化要貫穿于起草法案的始終，在每個階段都將有所體現(xiàn)。其中，最重要的是專家學者、法案涉及的利害關系人和公眾等的參與。在絕大多數(shù)法案中，專家學者是中立者，一般沒有法案涉及的利害關系，加之他們可以從各個學科專業(yè)的角度對法案進行設計、改造、分析、評判，因此有利于使法案全面客觀反映民意，協(xié)調(diào)各方面的利益關系。專家學者參與立法起草的形式，一是接受立法機關的委托，牽頭起草法案；二是與立法機關的負責法案起草的工作人員共同起草；三是專家學者對立法機關起草的法案提出咨詢、論證、批評和修改等意見和建議。

按照民主立法的要求，起草法案將全面聽取法案涉及的各方面利害關系人的意見，讓不同的甚至對立的利益主體向起草者陳述他們的利益要求及其理由，防止偏聽偏信，保證起草者能夠兼聽則明，通過對法案利害關系人的利益調(diào)和、選擇等方式，盡可能使各方面利害關系人能夠接受法律草案的設計安排。行之有效的解決方法是，在立法起草和法案審議階段，更多地召開主要由法案利害關系人參加的調(diào)查會、聽證會、座談會等，以專門聽取意見。

在一些國家，利益集團（也稱壓力集團、游說集團）作為有組織的利害關系人，對法案的決策、起草、審議、表決等均產(chǎn)生較大的作用。在中國，隨著經(jīng)濟改革的深入，利益不斷分化，形成利益多元化格局后，利益集團這種參與和影響立法的方式在21世紀將會盛行起來，我們將未雨綢繆。

五、立法國際化

隨著對外開放政策的進一步實施，尤其是中國加入WTO以后，在經(jīng)濟全球化迅猛擴張的浪潮下，中國在經(jīng)濟等方面與外國和世界的相互依賴、相互合作的關系將愈來愈密切，反映在國內(nèi)立法上，必然要求一些立法要實現(xiàn)國際化。所謂立法的國際化，主要指國內(nèi)立法更多地引進、適用、吸收、參照、借鑒或者學習國外和國際社會的立法原理、原則、規(guī)范和制度，以服務于本國的法治建設。在中國，要實行社會主義市場經(jīng)濟體制，參與國際經(jīng)濟的合作與競爭，在立法上就必須轉(zhuǎn)變過去閉關鎖國的觀念，立足于中國國情，大膽吸收和借鑒國外經(jīng)驗，對于國外立法中比較好的又適合我們目前情況的東西，我們都將大膽吸收。他們走過的彎路，也值得我們借鑒。有些適合我們的法律條文，可以直接移植，在實踐中充實、完善。

21世紀，中國在經(jīng)濟、貿(mào)易、科技、環(huán)保、資源、人口、教育、社會保障等領域的立法中，更多地借鑒和吸收國際成功的立法經(jīng)驗，是對人類文明成果的繼承，是改革開放、發(fā)展市場經(jīng)濟、經(jīng)濟全球化的客觀要求。例如，在經(jīng)濟領域，我們制定的市場經(jīng)濟的法律法規(guī)，本質(zhì)上是現(xiàn)代市場交易的規(guī)則，它反映了現(xiàn)代市場經(jīng)濟共同的客觀規(guī)律。我們按照市場經(jīng)濟的規(guī)律進行立法，借鑒和吸收國外的立法經(jīng)驗，與國際慣例接軌，是適應市場經(jīng)濟規(guī)律的舉措，可以大大加快中國立法的發(fā)展步伐。

21世紀中國立法的國際化，大致將通過以下幾種方式實現(xiàn)：1、在國內(nèi)立法中借鑒甚至移植某些國際立法或者外國立法的經(jīng)驗；2、根據(jù)中國立法的實際和需要，學習、改造某些國際立法或者外國立法的經(jīng)驗，為我所用；3、賦予某些國際條約和公約在國內(nèi)法上直接適用的效力，或者將某些國際條約和公約轉(zhuǎn)化適用于國內(nèi)法領域；4、積極參加國際或者區(qū)域性的立法活動，將中國以及中國所代表的那些國家、民族的利益反映并體現(xiàn)在國際或者區(qū)域性立法中。

21世紀中國立法的國際化必須堅持國家主權(quán)原則、國家平等原則，有利于中國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和人民的根本利益，符合中國國情，而不能機械地照搬照抄。

六、立法高質(zhì)化與中國立法的民主化、公開化、多元化、專業(yè)化和國際化發(fā)展趨勢相適應，21世紀必然要求中國立法改變“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的做法，使立法工作的重點由過去的“數(shù)量型立法”盡快轉(zhuǎn)變到“質(zhì)量型立法”上來，實現(xiàn)立法的高質(zhì)化發(fā)展。立法高質(zhì)化是以追求高質(zhì)量、高品質(zhì)為價值取向和操作標準的立法范式，是對“數(shù)量型立法”超越的高級立法階段、高級立法范式。立法高質(zhì)化是立法數(shù)量與立法質(zhì)量的辯證統(tǒng)一，其中立法數(shù)量是立法的依托，立法質(zhì)量是立法的生命。沒有立法數(shù)量的積累，當然不可能有立法質(zhì)量的提高；但僅有立法數(shù)量是遠遠不夠的，在一定條件下甚至是有害。過去我們立法工作中存在著“借立法擴權(quán)卸責”，立法的“地方保護主義”、重復立法、越權(quán)立法，以及所謂“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”等不正常形象，都或多或少地與片面追求立法數(shù)量、忽視立法質(zhì)量有關聯(lián)。

從21世紀角度評判和提高中國的立法質(zhì)量，實現(xiàn)中國立法的高質(zhì)化發(fā)展，將把握以下幾個維度：

第一，立法充分匯集和表達民意。立法是人民意志的體現(xiàn)，追求民主是現(xiàn)代立法的價值取向，因此立法能否充分保障人民參與并表達自己的意見，能否真正體現(xiàn)最廣大人民的整體意志，就成為立法質(zhì)量高低的首要的、價值性評判標準。換言之，這個特點實際上將是“以人為本”、“人民當家作主”以及“執(zhí)政為民”等政治話語在立法上的表現(xiàn)和落實，是中國立法發(fā)展具有合理性、合法性的重要依據(jù)。社會主義中國立法的使命在于充分匯集和表達民意，由人民按照立法程序并以立法的方式做出決策和決定，再通過法律的執(zhí)行和適用等途徑，保障人民意志的實現(xiàn)。在代議民主制條件下，立法是否表達了民意，并不由立法者本身來評判，而將主要由人民來判斷和認可，由廣大人民群眾在法律制定出臺以后對該法律是歡迎、接受、認同還是反對、排斥、抵制等態(tài)度做出檢測。凡是受到人民反對、排斥或者抵制的立法，無論其立法詞句如何絢麗、立法技巧如何嫻熟、立法邏輯如何嚴密、立法宣傳如何漂亮，都不能認為是有質(zhì)量的立法，甚至將被視為“負價值”、“負質(zhì)量”的立法。

第二，立法程序的科學化與民主化。立法的利益平衡功能及其民主性價值是靠立法程序來保障和實現(xiàn)的，立法程序與立法實體價值之間，反映著程序正義與實質(zhì)正義的關系，體現(xiàn)了立法程序?qū)α⒎▋r值目標的規(guī)制和引導。法律的立、改、廢制度，立法的提案制度、審議制度、表決制度，立法公開制度、立法聽證制度、專家論證制度、公眾參與立法制度，以及立法備案審查制度、立法解釋制度等，都是立法程序的重要組成部分。這些程序性制度，不僅要創(chuàng)設、要完備，而且應當符合科學化、民主化的時代要求，符合中國國情。立法程序是否科學、是否有利于表達和匯集民意，主要應當通過立法程序的設計和制度安排來解決，使科學與民主在整個立法程序中相互融合、相互貫通、彼此統(tǒng)一，在立法程序的各個環(huán)節(jié)和具體制度中得到落實。在這方面，我們有許多成功的經(jīng)驗值得總結(jié)，但也有一些做法需要檢討和完善。例如，立法聽證是為了聽取立法涉及的各方厲害關系人對法案的意見、從而協(xié)調(diào)相關利益關系而設計的制度，但在某些地方的立法聽證的程序安排和實踐中，由于立法信息不對稱、立法資源不平衡、立法聽證的民主參與不充分等原因，立法聽證往往變成了立法民主的“走過場”。又如，在立法表決制度中，由于沒有關于對法案逐條甚至逐款付諸表決的強制性規(guī)定，而通常是對整部法案進行表決，因此投票者如果對法案中的個別或少數(shù)條款有不同意見（反對意見），就會面臨投票行為的兩難選擇：要么全盤否定，要么全盤肯定，而無論哪種選擇，都將可能違背立法者的立法意志。

第三，立法的可實施性（可操作性）。在依法治國的過程中，法律創(chuàng)制是人民意志的匯集和表達，法律實施（包括法律執(zhí)行、適用、應用等）則是人民意志的執(zhí)行，是使法律由紙面的法變?yōu)樯钪械姆?、由文字變?yōu)楝F(xiàn)實的關鍵。實踐是檢驗真理、同時也是檢驗立法質(zhì)量好壞的根本標準。在良法善治的前提下，如果一部法律制定出來以后，不能被有效實施、形同虛設，成為一紙空文，那么它的立法質(zhì)量就無從談起。近年來，我們在對中國法制建設的基本評價中認為，經(jīng)過20多年的不懈努力，中國無法可依的問題已經(jīng)基本解決，法制建設要解決的主要矛盾將是有法不依、執(zhí)法不公、違法不究的問題。這個評價應