關(guān)于交通事故認定的行政訴訟研究

關(guān)于交通事故認定的行政訴訟研究

之所以有人認為道路交通事故認定行為不能提起行政訴訟，是因為他們認為這一行為不是具體行政行為，不具備行政可訴性。如全國人大法工委《〈關(guān)于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見〉的答復》就認為：“根據(jù)《道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定，公安機關(guān)交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟?！本唧w行政行為在學術(shù)界存在不同看法，“根據(jù)目前相對公認的觀點，具體行政行為是指行政主體基于行政職權(quán)進行的，針對特定的行政相對人就特定的事項，直接引起權(quán)利義務(wù)法律效果的行為?！保郏保荩玻担本唧w行政行為的基本特征表現(xiàn)為行政性、特定性、外部性、單方性和法律效果性。道路交通事故認定是指公安機關(guān)交通管理部門在查明交通事故事實后，根據(jù)當事人與交通事故之間有因果關(guān)系的違法行為的作用大小，依法認定當事人責任的行為。道路交通事故認定行為，符合具體行政行為的本質(zhì)要求，具備具體行政行為的特征。行政性：道路交通事故認定行為是公安機關(guān)依據(jù)其行政職權(quán)作出的，是法律賦予公安機關(guān)的法定職責?！兜缆方煌ò踩ā返谖鍡l規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負責全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！薄兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第四條規(guī)定：“道路交通事故由發(fā)生地的縣級公安機關(guān)交通管理部門管轄。未設(shè)立縣級公安機關(guān)交通管理部門的，由設(shè)區(qū)市公安機關(guān)交通管理部門管轄?！碧囟ㄐ裕旱缆方煌ㄊ鹿收J定行為是公安機關(guān)就交通事故這一特定事項，對特定當事人的責任所作出的認定，無論是在對象上，還是在內(nèi)容上都具有特定性?！兜缆方煌ò踩ā返谄呤龡l規(guī)定：“交通事故認定書應(yīng)當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人?！薄兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第四十六條規(guī)定：“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當根據(jù)當事人的行為對發(fā)生道路交通事故所起的作用以及過錯的嚴重程度，確定當事人的責任?！眴畏叫裕旱缆方煌ㄊ鹿实恼J定是公安機關(guān)依職權(quán)單方作出的。道路交通事故認定不以與各方當事人的合意為前提，是公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論依職權(quán)單方作出。外部性：道路交通事故認定是公安機關(guān)就道路交通事故特定當事人的責任所作出的認定，具有外部性，無需贅述。法律效果性：道路交通事故認定能產(chǎn)生影響當事人權(quán)利義務(wù)的法律效果。交通事故認定書是確定事故當事人承擔民事責任、行政責任甚至刑事責任的重要證據(jù)，事故責任大小的認定將直接影響到當事人法律責任的大小，對當事人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利都將產(chǎn)生實際的法律效果。因此，道路交通事故認定行為的法律性質(zhì)應(yīng)當是具體行政行為。

有論者認為道路交通事故認定解決的是一種具有很強專業(yè)技術(shù)性的事實問題，而非法律問題，從本質(zhì)上說應(yīng)該是一種鑒定行為；道路交通事故認定書是公安機關(guān)交通管理部門的專門辦案人員，運用其以往從事道路交通事故處理工作的相關(guān)經(jīng)驗以及專業(yè)知識，對事故形成原因、事故造成的后果以及當事人責任等專門性問題進行鑒別、分析后作出的結(jié)論性意見，是司法機關(guān)用以審理道路交通事故案件的客觀依據(jù)，是一種鑒定結(jié)論［２］。公安部《關(guān)于對地方政府法制機構(gòu)可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》）中也認為：“交通事故責任認定是公安機關(guān)在查明交通事故原因后，根據(jù)當事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結(jié)論。在公安機關(guān)處理交通事故中起證據(jù)作用，不屬于具體的行政行為?！辫b定行為分為行政鑒定和司法鑒定，行政鑒定是行政主體在行政執(zhí)法時，依法對所涉及的專門性問題委托所屬的行政鑒定機構(gòu)或法律、法規(guī)專門指定的檢驗、鑒定機構(gòu)進行檢驗、分析和評判，為行政執(zhí)法或糾紛事件的處理、解決提供科學依據(jù)而從事的一項行政活動；司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學技術(shù)或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動①。行政鑒定與司法鑒定之間存在著本質(zhì)的區(qū)別，兩者的主體、客體、性質(zhì)、內(nèi)容、管轄等都不相同。顯然，道路交通事故認定行為即使是鑒定行為，也是行政鑒定，而行政鑒定也是具體行政行為，也應(yīng)該可以申請行政復議和提起行政訴訟的。比如《工傷保險條例》第五十五條就規(guī)定：申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定申請不予受理的決定不服的，申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定結(jié)論不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。②還有論者認為，道路交通事故認定行為是行政責任認定行為，是公安行政機關(guān)在道路交通事故處理過程中，對交通事故責任人的行政違法行為所作的一種行政責任認定［３］；道路交通事故認定行為是一種行政裁決行為，是行政機關(guān)對平等民事主體之間的糾紛作出的一種裁決［４］。但筆者認為，道路交通事故認定行為不論是行政裁決行為，還是行政責任認定行為，都是行政活動的一種形式，都是具體行政行為，都應(yīng)當具有行政可訴性。確切地說，道路交通事故認定行為是行政確認行為，所謂“行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或者有關(guān)法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為?！保郏担荩玻福残姓_認可分為對法律地位的確認和對法律事實的確認?！按_認法律地位，是指行政主體通過行政行為對某種法律關(guān)系是否存在及存在范圍的認定。如土地管理部門或人民政府對土地所有權(quán)或使用權(quán)的確認?！薄按_認法律事實，是指行政主體通過行政行為對某種法律關(guān)系有重大影響的事實是否存在，依法加以確認?！保郏叮荩保保垢鶕?jù)《道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定和《道路交通安全法實施條例》第九十一條的規(guī)定，道路交通事故認定行為應(yīng)是行政確認中確認法律事實的行為③。事實上，早在２００２年，四川省瀘州市中級人民法院在羅倫富案件的判決中，就已認為道路交通事故認定行為是行政確認行為，具有行政可訴性，屬于人民法院行政訴訟受案范圍④。

道路交通事故認定行為行政可訴性的法律依據(jù)

我國《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定由三部分組成，即總體概括式規(guī)定、正面列舉式規(guī)定和反面排除式規(guī)定。從三個組成部分的法律規(guī)定來看，道路交通事故認定行為應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。

首先，從總體概括式規(guī)定來看。《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！鼻拔囊咽?，道路交通事故認定行為符合具體行政行為的特征，其法律性質(zhì)是具體行政行為中的行政確認，應(yīng)當屬于《行政訴訟法》第二條規(guī)定的受案范圍。２０００年３月１０日實施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！痹摋l款取消了“具體行政行為”的提法，而改為“行政行為”，擴大了行政訴訟的受案范圍，規(guī)定公民、法人或其他組織只要對行政主體的“行政行為”不服，就可以提起行政訴訟，這就更加包括道路交通事故認定行為在內(nèi)。

其次，從正面列舉式規(guī)定來看。《行政訴訟法》第十一條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的；認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復的；申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的；認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的；認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！痹摋l用肯定式列舉的方式規(guī)定了可以提起行政訴訟的八類具體行政行為，道路交通事故認定行為，雖然不屬于列舉的前七項具體行政行為，但是卻符合第八項“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定。道路交通事故認定關(guān)系到當事人的民事責任、刑事責任和行政責任的承擔，當然會影響到當事人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利；所以，當?shù)缆方煌ㄊ鹿收J定不準確或不公平時，就有可能侵犯了公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當允許當事人對其提起行政訴訟。

再次，從反面排除式規(guī)定來看?！缎姓V訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：國防、外交等國家行為；行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為。”該條用否定式列舉的方法規(guī)定了不屬于行政訴訟受案范圍的四類行為，道路交通事故認定行為并不屬于《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的被排除的四類行為之列。雖然道路交通事故認定行為與第四類“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為”之間容易使人產(chǎn)生誤解，但《解釋》第五條明確規(guī)定：“行政訴訟法第十二條第項規(guī)定的‘法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為’中的‘法律’，是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、通過的規(guī)范性文件?！北M管最高人民法院、公安部和全國人大法工委曾明文規(guī)定：交通事故認定行為不能向人民法院提起行政訴訟，但這些規(guī)定都不屬于《解釋》第五條所規(guī)定的“法律”。

迄今為止，在我國所有法律中并未規(guī)定道路交通認定行為是由公安機關(guān)最終裁決，故道路交通事故認定行為并不屬于《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為”?！督忉尅返牡谝粭l第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；不具有強制力的行政指導行為；駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為?！薄督忉尅返谝粭l第二款的第至項，在《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的四類行為之外又補充了五類行為；道路交通事故責任認定行為顯然也不屬于《解釋》被排除的五類行為之列。綜上，雖然《行政訴訟法》第十一條沒有明文列舉道路交通事故認定行為是行政訴訟的受案范圍，但第十二條也未將這一行為排除在外；而根據(jù)《行政訴訟法》第二條的總體概括式規(guī)定和第十一條第八項“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”的規(guī)定，道路交通事故認定行為應(yīng)當具有行政可訴性，是行政訴訟的受案范圍。因此，道路交通事故認定行為的行政可訴性在我國《行政訴訟法》中是有法律依據(jù)的。

道路交通事故認定行為行政可訴性的法律價值

訴權(quán)是當事人的一項基本權(quán)利，“有權(quán)利必有救濟”，“沒有救濟的權(quán)利、不是真正的權(quán)利”。如１９４８年《世界人權(quán)宣言》第八條規(guī)定：“當憲法或法律賦予的基本權(quán)利遭受侵犯時，人們有權(quán)向有管轄權(quán)的法院請求有效的救濟”。又如意大利憲法第二十四條：“所有人都可以起訴，以保護自己的權(quán)利和利益。在訴訟的任何階段和任何情況下，辯護均為不得侵犯之權(quán)利。應(yīng)以特別法規(guī)保障貧窮者擁有在任何法院起訴和辯護手段?！蔽覈趹椃ㄖ须m然沒有對訴權(quán)或訴訟權(quán)的直接表述，但明確規(guī)定了公民享有請愿、申訴、控告、辯護權(quán)以及不受非法和非正當程序?qū)徟械臋?quán)利，表明了對訴權(quán)的保護。道路交通事故認定是道路交通事故處理過程中的核心環(huán)節(jié)，直接影響到當事人行法律責任的承擔，對當事人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)具有實質(zhì)性的影響。不允許當事人對道路交通事故認定行為提起行政訴訟，不利于保護當事人的合法權(quán)益。

有論者指出，《道路交通安全法》第七十三條規(guī)定，道路交通事故認定書只作為處理交通事故的證據(jù)使用，當事人如果認為認定書錯誤，可以在訴訟程序中指出，法院有權(quán)對公安機關(guān)作出的交通事故認定書不予采信，重新確定交通事故的責任，不會影響當事人的合法權(quán)益。的確，《道路交通安全法》第七十三條規(guī)定了交通事故認定書僅作為處理交通事故的證據(jù)使用，最高人民法院《關(guān)于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第二十七條也規(guī)定當事人有相反證據(jù)推翻交通事故認定書的，人民法院有權(quán)不確認認定書的證明效力①。但是，民事訴訟與行政訴訟的證據(jù)規(guī)則不同，民事是誰主張誰舉證，行政訴訟是被告舉證。如果允許當事人對道路交通事故認定行為提起行政訴訟，公安機關(guān)交通管理部門若沒有證據(jù)證明其作出的交通事故認定書合法有效，就要承擔敗訴的法律后果，舉證責任在被告公安機關(guān)交通管理部門；而在民事訴訟中，當事人要想否定認定書的證明效力，必須要向人民法院舉證推翻交通事故認定書的證據(jù)，舉證義務(wù)在當事人。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二條規(guī)定：“當事人對自己提出的訴訟請求所依據(jù)的事實或者反駁對方訴訟請求所依據(jù)的事實有責任提供證據(jù)加以證明。沒有證據(jù)或者證據(jù)不足以證明當事人的事實主張的，由負有舉證責任的當事人承擔不利后果。”第七十七條規(guī)定：“人民法院就數(shù)個證據(jù)對同一事實的證明力，可以依照下列原則認定：國家機關(guān)、社會團體依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般大于其他書證……”可見，公安交警部門制作的事故認定書的證明力大于其他證據(jù)，人民法院一般會直接采信并確認其相應(yīng)的證明力；法院在審理相關(guān)案件中，當事人要想推翻事故認定書中的責任認定，難度很大；事實上，在司法實踐中，人民法院的確很少改變事故認定書中的責任認定。因此，僅依靠在訴訟階段的證據(jù)采信來糾正錯誤的道路交通事故認定行為，這樣的制度設(shè)計，不利于當事人的權(quán)利救濟，不利于對當事人合法權(quán)益的保護。依靠在訴訟中證據(jù)采信來糾正認定書錯誤的制度設(shè)計，也不利于社會公信力的確立。如果法院在訴訟階段大量不采信認定書的證明力，公安機關(guān)交警部門行政執(zhí)法的公信力如何確立？如果法院在訴訟階段直接不采信認定書的證明力，還可能會導致不利的一方當事人認為法院存在司法腐敗，也不利于司法公信力的確立。再說，按照此制度設(shè)計，如果法院在訴訟階段沒有采信認定書的證明力，原認定書又沒有經(jīng)過合法程序予以撤銷或宣布無效，原認定書效力何定、是否還有效？原認定書作出的相關(guān)責任人員是否要追究責任、如何追究？如果公安交警部門對道路交通事故認定行政不作為或程序違法，當事人又如何救濟？

行政訴訟的重要價值在于對行政權(quán)的法律監(jiān)督?！兜缆方煌ò踩ā坊乇芰水斒氯藢Φ缆方煌ㄊ鹿收J定行為是否可以提起行政復議和行政訴訟問題，全國人大法工委《答復》規(guī)定：“交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟?！蹦壳?，對道路交通事故認定行為不服，當事人唯一的救濟途徑，只能依據(jù)公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》的規(guī)定，向上一級公安機關(guān)交通管理部門提出書面復核申請①，但這只是公安機關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督機制，并不是第三方中立機構(gòu)的審查，復核結(jié)論的公正性、準確性會受到當事人的質(zhì)疑。這一行為實際上成了公安機關(guān)最終決定的行政行為，缺乏應(yīng)有的司法監(jiān)督。這樣的法律設(shè)計和制度安排，不符合行政法的基本原理，不符合依法治國的基本理念。沒有制約的權(quán)力必將被濫用，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。行政權(quán)是國家公權(quán)力的重要組成部分，行政權(quán)的行使猶如一把雙刃劍，有積極和消極雙重作用；一方面行政權(quán)的運行對于維護社會程序，增進公共利益，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起著重要的作用；另一方面如果行政權(quán)行使不當或者被濫用，則有可能破壞社會秩序，損害公共利益，侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。孟德斯鳩曾說“凡有權(quán)者都易于濫用權(quán)力，這是萬古不易的經(jīng)驗，有權(quán)的人都是最大限度地使