關(guān)于公民基本權(quán)利限制-正當性和限制原則

關(guān)于公民基本權(quán)利限制正當性和限制原則

「摘要」

現(xiàn)代法治社會，權(quán)力以權(quán)利為目的與歸宿。不論是權(quán)力對權(quán)利的積極保護，還是權(quán)力對權(quán)利的消極限制，皆以人權(quán)保障為首要價值。國家基于對人性善惡、權(quán)利性質(zhì)、公私權(quán)益的合理考量，獲具限制公民基本權(quán)利之正當性；然循憲政一般原理，其亦需劃定自身權(quán)力行使的合法維度；惟其如此，方能實現(xiàn)憲政、法治、人權(quán)的終極統(tǒng)一。

「關(guān)鍵詞」基本權(quán)利基本人權(quán)權(quán)利限制人權(quán)保障

引言：人權(quán)·憲政

人權(quán)，即人之以為人所應(yīng)當享有的基本權(quán)利；憲政，即以憲法為前提，以民主政治為基石，以法治為基本原則，以限制政府權(quán)力為核心內(nèi)容，以保障公民基本權(quán)利為目的的政治制度或統(tǒng)治模式；人權(quán)與憲政緊密相連?！敖裉?，作為許多國家憲法一部分的‘權(quán)利法案’，被恰當?shù)孛枋龀蛇@些國家公民基本權(quán)利的清單?！睉椪匀藱?quán)為首要目標和終極價值，人權(quán)以憲政為最佳實現(xiàn)路徑；憲政是人權(quán)的天然屏障，人權(quán)是憲政的必然歸宿。被馬克思譽為人類歷史上“第一個人權(quán)宣言”的1776年美國《獨立宣言》開篇即稱：“人人生而平等，他們都從他們的‘造物者’那邊被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，其中包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福權(quán)。為了保障這些權(quán)利，人類才在他們之間建立政府?！?789年法國《人權(quán)宣言》亦宣稱：“人生來是而且始終是自由平等的；一切政治組合的目的在于維護人的天賦的和不可侵犯的權(quán)利。”憲政對人權(quán)的保護通常表現(xiàn)為權(quán)力對權(quán)利的積極關(guān)照，然而權(quán)力對權(quán)利的消極限制亦是憲政運行的常態(tài)。權(quán)力何以要限制權(quán)利，權(quán)力如何限制權(quán)利才稱得上合法、合憲？權(quán)利限制與權(quán)利保障之間的界限如何劃分？這既是每一個以民主、法治為權(quán)力行使準則的憲政國家亟待解決的瓶頸難題，也是每一位以國家公權(quán)為基本研究對象的憲法學者必須關(guān)注的學科焦點。在此，筆者欲以公民基本權(quán)利限制為切入點，運用法哲學等基本原理多層面地考究該領(lǐng)域權(quán)力運行的正當性根源及其所必須遵循的基本原則。

一、邏輯起點：公民基本權(quán)利·基本人權(quán)

公民基本權(quán)利=明示基本權(quán)利+推定基本權(quán)利

公民基本權(quán)利是指憲法所保護的公民應(yīng)當享有的合法權(quán)利或利益，它表明權(quán)利主體在權(quán)利體系中的重要地位，賦予公民實施某一行為的可能性，并構(gòu)成公民維系自身政治、經(jīng)濟、文化地位所必須的權(quán)利基礎(chǔ)。不少學者認為，公民基本權(quán)利即憲法所明文列舉或確認的權(quán)利，不在憲法文本規(guī)定之中或未為憲法明示的權(quán)利不是公民基本權(quán)利。但事實上，立憲過程中，除了那些被統(tǒng)治者認為不符合本階級利益而不予確認或受客觀條件限制不能確認的權(quán)利外，還存在著某些公民基本權(quán)利應(yīng)被憲法確認但實際為憲法所漏列的情形，由此就使得憲法權(quán)利推定成為必要。憲政經(jīng)驗亦表明，在欠缺權(quán)利普遍原則和權(quán)利推定原則的立憲模式中，國家權(quán)力的膨脹必將導致公民權(quán)利的極度流失或消減。因此，筆者認為，公民基本權(quán)利不僅包括明示基本權(quán)利，還包括推定基本權(quán)利。

1.明示基本權(quán)利：文本權(quán)利的宣告

作為一國公民，理應(yīng)享有該國憲法明文列舉的各項基本權(quán)利。如我國公民根據(jù)現(xiàn)行憲法第二章規(guī)定，享有下列基本權(quán)利：平等權(quán)，選舉權(quán)與被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由，批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)，請求國家賠償權(quán)，人身自由，人格尊嚴，宗教信仰自由，住宅安全，通信秘密與通信自由，勞動權(quán)，休息權(quán)，受教育權(quán)，獲得物質(zhì)幫助權(quán)，私有財產(chǎn)權(quán)等。在立憲主義國家中，明示基本權(quán)利主要通過個體權(quán)利、他人義務(wù)、政府義務(wù)三重規(guī)定得以確立，并由人民主權(quán)、基本人權(quán)、權(quán)力制約等憲法原則予以保障。應(yīng)當說，明示基本權(quán)利體系于強化公民法治觀念，提升政府責任意識發(fā)揮了不容抹煞的重要作用，是一國憲政實踐不可或缺的制度性規(guī)范。

2.推定基本權(quán)利：現(xiàn)實權(quán)利的隱藏

權(quán)利推定“大多表現(xiàn)為法律解釋上的推論或推擬，從而將那些由法律予以確認的明示權(quán)利所隱含的權(quán)利揭示出來。這種在立法中雖未明確授權(quán)，而在法律上可視為具有授權(quán)意圖的權(quán)利……為默示權(quán)利，通過一定法律程序?qū)δ緳?quán)利予以確認，就使其具有了明確的法律地位，并可與明示權(quán)利一樣得到法律的保護?！睉椃?quán)利推定首先即表現(xiàn)為憲法權(quán)利的發(fā)現(xiàn)或憲法權(quán)利體系的擴充。任何立憲者均不可能將人們應(yīng)當享有的基本權(quán)利一一列舉，且依據(jù)憲法精神、憲政理念發(fā)現(xiàn)、拾掇公民基本權(quán)利乃現(xiàn)代民主法治國家的基本義務(wù)。因此，公民基本權(quán)利不應(yīng)僅限于憲法的文本宣告，為憲法暗示或隱藏的權(quán)利亦屬于公民基本權(quán)利范疇。在違憲審查機制比較完善的國家，推定基本權(quán)利大多通過憲法判例得以實證化。如1973年美國“多伊訴韋德案”，Blackman法官即認為，個人具有憲法所保護的隱私權(quán)，“隱私權(quán)的廣泛性足以涵蓋婦女自行決定是否終止妊娠的權(quán)利”，盡管憲法沒有明文提到“隱私權(quán)”，但無論是權(quán)利法案提供的特定保障，還是第9條、第14條修正案所確認的“人民保留的權(quán)利”和未經(jīng)正當法律程序不可剝奪的個人“自由”都隱含著隱私權(quán)的憲法保護，個人隱私屬于基本權(quán)利或法定自由范疇。在中國，違憲審查機制的闕如及現(xiàn)行法律監(jiān)督機制的疲軟，使得我們不可能在本土求得此方面的真實案例，但并不能據(jù)此否認推定基本權(quán)利的真實存在。根據(jù)現(xiàn)行憲法“人權(quán)條款”及公民基本權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，筆者認為，我國公民至少應(yīng)享有以下推定基本權(quán)利，即自由權(quán)、隱私權(quán)和訴權(quán)。

公民基本權(quán)利≠基本人權(quán)

如前所述，公民基本權(quán)利包括明示基本權(quán)利和推定基本權(quán)利兩大領(lǐng)域，但人權(quán)作為人依其自然屬性和社會屬性所應(yīng)享有的權(quán)利，根據(jù)其內(nèi)容、地位、價值與功能上的差異可分為基本人權(quán)與非基本人權(quán)?；救藱?quán)具有絕對性與母體性；非基本人權(quán)則僅具相對性，是基本人權(quán)繁衍、派生的產(chǎn)物。在作為主體的人所享有的權(quán)利維度中，基本人權(quán)是一種最低限度的人格利益，是主體存在的必要前提，是整個權(quán)利體系的中軸，集中體現(xiàn)了人權(quán)共性，并成為人類追求的共同理想。一個不爭的事實是，無論資本主義國家還是社會主義國家無不普遍遵循《聯(lián)合國憲章》所提出的保障“全人類之人權(quán)及基本自由”的宗旨以及《世界人權(quán)宣言》所確認的一系列基本人權(quán)與自由原則，并共同譴責或制裁某些嚴重侵犯基本人權(quán)的行為?；救藱?quán)理念的倡導，其主旨也就在于通過普及人權(quán)知識、弘揚人權(quán)精神，達到“厲行寬恕，彼此以善鄰之道，和睦相處，集中力量，以維持國際和平與安全?！钡恼文康?。

然而，不少學者認為，基本人權(quán)就是一國憲法所確認的公民基本權(quán)利，憲法規(guī)定之外的為非基本人權(quán)。對此，筆者不敢茍同。筆者認為，公民基本權(quán)利不等于基本人權(quán)。在公民基本權(quán)利體系中，既有基本人權(quán)內(nèi)容，亦有非基本人權(quán)內(nèi)容；基本人權(quán)既可為憲法文本列舉，亦可獨立存在于憲法條款之外，是否為憲法條款所列舉，不影響基本人權(quán)的實然存在；但公民基本權(quán)利則不然，公民對基本權(quán)利的享有僅限于為本國憲法所確認或暗含的權(quán)利內(nèi)容。具體而言，二者之界分主要在于：就權(quán)利形態(tài)而言，公民基本權(quán)利是為憲法條款明文列舉或隱藏的權(quán)利，是法定權(quán)利；而基本人權(quán)則是應(yīng)然權(quán)利，其具有不由實在法授予也不能被實在法所剝奪或取消的價值，基本人權(quán)能否載于憲法并體現(xiàn)為公民基本權(quán)利的一部分取決于立憲者對權(quán)利的認知程度以及權(quán)利實現(xiàn)所必須的社會經(jīng)濟文化條件。就權(quán)利主體而言，基本人權(quán)具有普遍性，而公民基本權(quán)利則應(yīng)根據(jù)具體內(nèi)容判定權(quán)利享有主體。如我國現(xiàn)行憲法列舉的婦女、老人、兒童、華僑、僑眷的權(quán)利或利益就僅為相應(yīng)的特定主體享有。就權(quán)利穩(wěn)定性程度而言，基本人權(quán)與人類自身相始相終，在人的生命歷程中永恒不變，是不容國家立法隨意入侵或踐踏的權(quán)利“領(lǐng)地”。某些權(quán)利一旦被確定為基本人權(quán)，則一般法的修改或廢止、國家政權(quán)的更迭、政府制度的改革將不再對其產(chǎn)生影響；但公民基本權(quán)利中隸屬非基本人權(quán)的部分，則會因社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化而為立法者所廢棄、轉(zhuǎn)換或取消。如婦女墮胎權(quán)、公民持有武器權(quán)、同性戀權(quán)等在某些西方國家立法中就曾有所反復，我國公民的遷徒自由權(quán)亦如此。就權(quán)利屬性而言，基本人權(quán)具有絕對性，為國家所絕對保護，不容受到任何性質(zhì)或形式的權(quán)力限制、剝奪或侵犯，基本人權(quán)乃國家權(quán)力介入公民基本權(quán)利必須恪守的底線所在；而公民基本權(quán)利中的非基本人權(quán)部分則僅具相對性，國家可以正當理由對之進行必要、合理限制。

從世界范圍看，目前各國主要通過憲法或緊急狀態(tài)法中的“最低人權(quán)保障”條款確定基本人權(quán)與非基本人權(quán)之間的界限劃分。如《葡萄牙共和國憲法》第19條第4項明確規(guī)定，宣布戒嚴不能侵犯生命權(quán)、人格完整、個人身份、個人的公民資格與公民權(quán)利、刑法的非追溯性、被告人的抗辯權(quán)及信仰自由與宗教自由。又如《哈薩克斯坦憲法》第39條第3款規(guī)定，在任何情況下，都不得限制任何公民的下列基本權(quán)利：國籍權(quán)；公民不得被引渡到國外權(quán)；個人作為法律主體的權(quán)利；平等權(quán)；生存權(quán)、人身自由權(quán)；人的尊嚴；民族、黨派與民族語言權(quán)；信仰自由權(quán)；財產(chǎn)權(quán)。然而，在我國，目前既無緊急狀態(tài)的專門立法，又無公民基本權(quán)利限制范圍的相關(guān)憲法規(guī)則，但這并不表明我國公民基本權(quán)利可受政府權(quán)力的無度侵入；相反，根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》及《中華人民共和國立法法》相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合前文對公民基本權(quán)利的范圍界定，筆者認為，我國公民享有下列基本人權(quán)：生命權(quán)，人格尊嚴權(quán)，平等權(quán)，思想自由、良心自由、信仰自由、不受刑事法律的溯及既往追究權(quán)和訴權(quán)。

二、公民基本權(quán)利限制的正當性考量

從亞里士多德提出“人是政治性的動物”這一論斷開始，“公民”與“國家”便為諸多政治學家或哲學家所關(guān)注，并形成了相對系統(tǒng)的國家權(quán)力與公民權(quán)利學說。如洛克認為，人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)下保障自身權(quán)利存在的缺陷才成立國家或政府，而國家或政府存在的目的就在于實現(xiàn)人民的和平、安全和公眾福利，并強調(diào)“政治社會的首要目的是保護財產(chǎn)?！币虼?，保障公民的各項權(quán)利與自由是國家基于社會契約所必須履行的基本義務(wù)。然而，在法理上，權(quán)利限制與權(quán)利保障相并存，為了確?；緳?quán)利的實現(xiàn)，必須限定基本權(quán)利范圍；且對基本權(quán)利進行限制的惟一目的就是更為充分、全面地保護基本權(quán)利。在實踐中，對基本權(quán)利的保障也正是通過界定基本權(quán)利范圍、確保每一公民享有同等基本權(quán)利并獲得同等保護予以實現(xiàn)。限制基本權(quán)利與保障基本權(quán)利的辯證統(tǒng)一關(guān)系告訴我們：保障基本權(quán)利是目的，限制基本權(quán)利是手段。如果說基于社會契約而生的國家義務(wù)是權(quán)力保障權(quán)利的理論依據(jù)，那么權(quán)力限制權(quán)利的正當性根源又何在？

性惡：公民基本權(quán)利限制的法哲學依據(jù)

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！北M管該至理名言常被用以引證權(quán)利限制權(quán)力之合理，然而筆者認為其哲理內(nèi)蘊于考究權(quán)力限制權(quán)利之正當同樣適用。因為權(quán)力本身就是權(quán)利的聚合物，無論是權(quán)力的享有，還是權(quán)利的行使，從根本上說都是權(quán)力主體或權(quán)利主體的行為，都與主體的人性善惡緊密相連。

“性惡”抑或“性善”，是人類對本性問題所作出的兩種對立回答。憲政作為西方文化積淀之產(chǎn)物，在觀念層面肇始于對人性的悲觀估計。人是上帝的造物，有著不可侵犯的靈魂與尊嚴；但人又生而有罪，有著與生俱來的罪惡潛能與墮落趨勢。人是一種可上可下的“居間動物”，但其中“可上”是有限度的，人可以得救，但卻永遠不可能變得像神一般完美。因為人的墮落性是無限和隨時可能的，人盡管可以在自己的努力和神的恩寵中“得救”，但不可能“神化”，所謂“完人”不啻于理想主義者的“紙上談兵”。神至善，人至惡。人類犯罪并非是受外力所迫而結(jié)成的惡果，而是人之本性使然；且在惡之程度上，人人平等，世間既無僅具善而無惡的人，亦無僅具惡而無善的人；在人性方面，沒有“圣人”與“凡夫俗子”的界分。以法治為核心的憲政民主社會即堅信：“作為人，我們都是平等的——平等的人并且具有平等的人性。在人性上，沒有一個人比另外一個人多或少?！睙o論是權(quán)利還是權(quán)力，在本質(zhì)上均可歸結(jié)為利益，而“趨利避害”乃人之常情；利益驅(qū)動機制的既存以及人性欲望的難以遏止，使得權(quán)利與權(quán)力在享有者手中皆易泛濫成災(zāi)。此種道德沉淪趨勢普遍存在于每個人心中，且不因地位高低、權(quán)利或權(quán)力大小有所區(qū)別；這是現(xiàn)實中的人所必須面臨的永恒困惑：所有的人都無一例外地在人性上具有“惡”要素且永遠無法消解。然而，人又天生具有對平和友善的內(nèi)在渴求，是故必須通過有效機制的創(chuàng)設(shè)對人之“惡”進行必要矯治，以使人類社會朝著健康有序方向發(fā)展。其中，權(quán)力對權(quán)利的正當、合理限制即為現(xiàn)代法治國家建構(gòu)本國良性憲政秩序的必然選擇。

權(quán)利雙重制約：公民基本權(quán)利限制的憲法學依據(jù)

眾所周知，公民基本權(quán)利為憲法所保障、為國家公權(quán)所積極維護，但其地位的至高性并不意味著毋庸受到任何限制；憲政實踐亦表明，基本權(quán)利的受制約性與基本權(quán)利的不受侵犯性相伴而生。恰如羅爾斯所言“限制自由的理由來自自由原則本身”一樣，基本權(quán)利限制之正當性根基亦可從基本權(quán)利自身予以挖掘。在此，對基本權(quán)利的受制約性可從以下兩方面理解

1.內(nèi)在制約

所謂內(nèi)在制約是指基本權(quán)利相互之間的制約，即一種基本權(quán)利對另一種基本權(quán)利的制約，某一主體的基本權(quán)利對另一主體基本權(quán)利的制約。如言論自由權(quán)的行使，不能構(gòu)成對他人隱私權(quán)、人格尊嚴等的侵犯，這是言論自由作為一種權(quán)利在本質(zhì)上所必然伴隨的制約。應(yīng)當說，凡基本人權(quán)之外的其他一切權(quán)利皆存在這種內(nèi)在制約。因為權(quán)利的和平共存是構(gòu)筑公正、合理權(quán)利體系的重要因素，并非所有權(quán)利均有理由絕對高于已身之外的其他一切權(quán)利，也未必所有基本權(quán)利的實現(xiàn)都必須以其他非基本權(quán)利的犧牲為代價。為了自身基本權(quán)利的享有，也為了他人基本權(quán)利的實現(xiàn)，以適當形式劃定公民基本權(quán)利之合理維度，其正當性是不言而喻的。

2.外在制約

所謂外在制約是指為實現(xiàn)秩序、福利及公序良俗而對基本權(quán)利所必需設(shè)定的且為憲法價值目標所容許的制約。此處的“秩序、福利及公序良俗”可統(tǒng)稱為“公共利益”。公共利益原則是現(xiàn)代憲法權(quán)利配置所必須遵循的基本原則。根據(jù)該原則，在公共利益與個人利益的矛盾運動中，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位，個人利益是矛盾的次要方面，居于受支配地位；當個人利益與公共利益在同一領(lǐng)域相遇時，個人利益應(yīng)當服從于公共利益。早在倡導個人自由的近代，資產(chǎn)階級啟蒙思想家就已闡明了這一思想。如格老秀斯認為，國家為了公共利益，比財產(chǎn)的主人更有權(quán)支配私人財產(chǎn)；孟德斯鳩也指出，共和政體“要求人們不斷的把公共利益置于個人利益之上”。當自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義后，承認公共利益支配個人利益的人越來越多。如英國學者米爾恩曾言：“共同體的每個成員所負有的一項義務(wù)就是使共同體的利益優(yōu)先于他的自我利益，不論兩者在什么時候發(fā)生沖突都一樣?！比毡緦W者浦部法穗亦稱，日本公認的見解和判例是“所有人權(quán)都受到公共福利的制約”。

公共利益何以成為限制公民基本權(quán)利的正當理由呢？經(jīng)分析，筆者認為，首先，從數(shù)理學上講，公共利益在總量上勢必超過個人利益。公共利益是全體社會成員的共同利益，個人利益是單個社會成員的個體利益；個人利益與公共利益的關(guān)系就是單個社會成員的利益與有組織的全體社會成員的共同利益的關(guān)系，是個別社會成員與整個社會所有其他社會成員的利益關(guān)系；所有社會成員個人利益的總和必然大于單個社會成員的利益，個人利益只能服從于公共利益。其次，個人利益有必要且有可能服從于公共利益。社會之所以要把個人利益聚合成公共利益，其目的也就在于保障個人利益安全，調(diào)節(jié)社會成員利益占有，并最終促進個人利益增長；公共利益的發(fā)展，可供分配總量的累積，對社會成員而言只會意味著更多利益的享有；且個人利益也只有在社會秩序穩(wěn)定、國家和平安全的情況下才能得以現(xiàn)實化。個人利益對公共利益服從之必要性與可能性的存在，即國家權(quán)力限制公民基本權(quán)利的正當性根源所在。憲政經(jīng)驗表明，各國憲法無不在確認公民基本權(quán)利、規(guī)定國家保障義務(wù)的同時，又以公共利益為由對公民基本權(quán)利進行必要限制。如《日本國憲法》第12條規(guī)定：“本憲法所保障的國民自由和權(quán)利，國民必須以不斷的努力保持之。此種自由和權(quán)利，國民不得濫用，并應(yīng)經(jīng)常負起為公共福利而利用的責任。”我國現(xiàn)行憲法第51條亦規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！?/p>

三、公民基本權(quán)利限制原則

主體層面：法律保留原則

1.法律保留

法律保留是以德國為主要代表的國家所奉行的一種基本權(quán)利限制制度，該制度強調(diào)任何情況下對基本權(quán)利的限制都必須以代議機關(guān)通過的法律為準。法律保留原則源于分權(quán)結(jié)構(gòu)模式下的法治理念，即對民意機關(guān)的信任和對行政權(quán)力的恐懼。因為國會代表直接由委派或選舉產(chǎn)生，人民通過他們向國家上層建筑反映自己的利益或愿望，并堅信他們會理性行使權(quán)力，即便國會通過了對己身不利或有害的法律，那也是人民心甘情愿的選擇；且權(quán)力的官僚化通常表現(xiàn)為行政權(quán)的擴張，而這正是自由與權(quán)利受到威脅的重要來源。上述思想在后來諸多法律思想家的著述中均可以找到依據(jù)，如布來克斯通就認為：“對這個王國的自由來說非常重要的一個因素就是，必須把這種最重要的信任托付給議會的成員，他們因正直、剛毅和博學而聲名顯赫；因為正像偉大的財政大臣伯利勛爵的那句著名的格言所說的那樣：英國永遠不會被議會毀掉?！贝餮┰诿枋銎浣?jīng)典法治理論時，亦流露出對議會的無尚推崇和對行政權(quán)的決然否定。他說，法治這一概念有三層含義：首先，“常規(guī)法律……享有免受專斷權(quán)力影響的絕對至上性”；其次，它意味著法律面前的平等，或者“所有階層都平等地服從于由普通法院加以適用的本國領(lǐng)土上的普通法律”；最后，該概念是一表達下述事實的公式：在我國的制度中，“私法原則是……通過法院和議會的行動而得到確立的，這種行動旨在確定國王及其臣民的地位”。也就是說，“憲法是本國普通法律的結(jié)果”，且“憲法……不是個人權(quán)利的來源，而是它的結(jié)果。”伯特曼甚至更為直接地表明，“法律保留制度能成為憲法之制度，是國會取得權(quán)力的表現(xiàn)，也是國會權(quán)力受到憲法信任的表現(xiàn)，并借此來防止人民權(quán)力遭到第二權(quán)及第三權(quán)非法之侵犯?！?/p>

根據(jù)法律保留原則，對公民基本權(quán)利的限制只能由國家立法機關(guān)通過制定法律的形式進行。在人權(quán)保障業(yè)已成為不可逆轉(zhuǎn)之歷史潮流的當下，世界上大部分國家均在本國憲法典或憲法性法律中明確了法律保留原則。如《聯(lián)邦德國憲法》第2條規(guī)定：“人人都有發(fā)展其個性的權(quán)利，但不得侵犯他人的權(quán)利或觸犯憲法秩序或道德準則”，“人人都享有生存權(quán)和人身不可侵犯權(quán)、個人的自由不可侵犯，只有根據(jù)法律才能侵害這些權(quán)利。”《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第55條第3款規(guī)定：“人和公民的權(quán)利和自由，只能在捍衛(wèi)憲法制度基礎(chǔ)、他人的道德、健康、權(quán)利和合法利益、保證國防和國家安全所必須的限度內(nèi)，由聯(lián)邦法律予以限制?！痹谖覈?，雖未確立法律保留原則的憲法性地位，但實踐表明我國正力圖將其納入法制框架。近年來加入的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》即充分蘊涵了應(yīng)依法限制公民基本權(quán)利的憲政精神。

2.法律保留與行政緊急權(quán)

所謂行政緊急權(quán)是指當國家處于危難時，行政機關(guān)有權(quán)突破憲法關(guān)于權(quán)力界限的規(guī)定，發(fā)布緊急命令、采取緊急措施。緊急權(quán)的設(shè)置已成為現(xiàn)代各國立憲之重要內(nèi)容。根據(jù)緊急權(quán)理論，國家于緊急狀態(tài)期間，行政機關(guān)有權(quán)采取措施禁止或限制公民的言論自由、人身自由、遷徙自由等。但此種禁止或限制并不構(gòu)成對法律保留原則的否定或與之相沖突，憲政實踐表明，惟有在憲法或法律明確授權(quán)時，行政機關(guān)始有發(fā)布緊急令狀之權(quán)力，且該令狀發(fā)布后必須在法定期限內(nèi)提交國會或議會審核批準?？疾飚斍案鲊⒎?，主要通過以下三種方式搭建了法律保留與行政緊急權(quán)之間的銜接：一為憲法制度規(guī)定，如《巴基斯坦伊斯蘭共和國憲法》第232條第7款規(guī)定：“總統(tǒng)應(yīng)在緊急狀態(tài)宣布后的30天內(nèi)召集議會并將上述公告提交聯(lián)席會議審批?！保欢閷ｉT緊急狀態(tài)立法規(guī)定，如法國《緊急狀態(tài)法》第2條規(guī)定：“緊急狀態(tài)由部長會議以法令宣布。非經(jīng)法律批準，緊急狀態(tài)不得超過12天。”；三為一般法律中的緊急狀態(tài)條款規(guī)定，如我國《反分裂國家法》第8條第2款規(guī)定：“依照前款規(guī)定采取非和平方式及其他必要措施，由國務(wù)院、中央軍事委員會決定和組織實施，并及時向全國人民代表大會常務(wù)委員會報告?！?/p>

施行層面：立法均衡原則

公民基本權(quán)利限制以維護公共利益為目的，本身即邏輯地隱含著公益與私益的二元對立，如何以法律的方式來消弭、調(diào)和二者的緊張關(guān)系，體現(xiàn)憲政之人權(quán)保障精神并促進社會正義實現(xiàn)，這是立法者必須善待的問題。在此，筆者認為，法律在設(shè)置公民基本權(quán)利限制條款時應(yīng)遵循立法均衡原則，即立法權(quán)行使主體在實施立法裁量時得全面衡量各種利益關(guān)系以作出最佳選擇判斷。具體而言，立法均衡原則包括平等保護與利益平衡兩項子原則

1.平等保護

平等，就字面含義而言，系指“身為人之價值與地位皆無差等，無特殊之謂”。平等保護是社會和諧的必要條件，平等意味著對個人自由的崇尚和對人性尊嚴的捍衛(wèi)，它有助于鏟除觀念及制度層面對人實行差別待遇或歧視之土壤。平等作為憲法基本原則，在公民基本權(quán)利限制立法中，主要表現(xiàn)為以下三種情形：一是同等情況同等對待，即立法主體在面對境遇相同的公民群體時，應(yīng)當一視同仁，反對歧視，并保持法律的相對穩(wěn)定。二是不同情況區(qū)別對待，即立法主體在實施立法行為前，應(yīng)進行充分的社會調(diào)查，考慮應(yīng)當考慮的所有情況，區(qū)別對待不同的公民群體。三是比例對待，即立法主體應(yīng)根據(jù)不同情況的不同比重具體配置公民的權(quán)利義務(wù)。

平等保護不僅禁止任意立法，而且禁止任何在客觀上違反憲法基本精神和事物本質(zhì)的行為。因此，凡是欠缺合理、充分理由或者未依“事物的本質(zhì)”及“實質(zhì)正義”所為之立法皆為無效。此處，“事物的本質(zhì)”是“一種有意義的，且在某種方面，已具備規(guī)律性的生活關(guān)系，也就是社會上一種已經(jīng)存在之事實及存在之秩序?！痹撛瓌t常為德國聯(lián)邦憲法法院在判決中所援引，并成為衡量立法行為是否違反平等原則構(gòu)成任意立法的基本準則。據(jù)此，我們可以推斷，平等保護并非機械地、無條件地不允許有任何差別對待，在客觀衡量基礎(chǔ)上形成的差別待遇是有其合理存在空間的；至于在何種程度上允許對特定情事加以區(qū)別，則應(yīng)依現(xiàn)存事物的本質(zhì)確定。如參政權(quán)的行使必須具備成熟的經(jīng)驗判斷，故在立法上可設(shè)置必要的年齡限制；但若以財產(chǎn)多寡確定權(quán)利可否享有，則為立法恣意。

2.利益均衡

利益均衡乃行政法“帝王條款”——比例原則在立法領(lǐng)域的具體運用。利益均衡要求立法主體在設(shè)定公民基本權(quán)利限制條款時，應(yīng)對相互沖突的公共利益與個人利益進行合理衡量，以作出最佳選擇判斷；亦即既不能為維護公共利益而過度侵害個人利益，也不能為保障個體私益而過度犧牲公共利益。具體而言，它包括以下兩項子原則

必要性原則。又稱“最少侵害原則”或“最溫和方式原則”，指在有多種可供選擇的公民基本權(quán)利限制手段時，立法主體應(yīng)當適用對公民利益限制或損害最小但又是為實現(xiàn)公共利益所絕對必需的方式。該原則的基本要求就在于“最溫和”，即對公民利益限制或損害最?。粚窭嫦拗谱钚?，也就意味著所采取的措施是為實現(xiàn)或保障公共利益所絕對必需。因此，該原則所指稱的“必要性”是指“絕對必要性”，即于目的實現(xiàn)而言，所采取的處理方式或行為措施是絕對必要的，除此之外別無他法。如在教育管理領(lǐng)域，若可以通過教育、訓導甚或是警告形式對學生違紀、違規(guī)行為進行矯正的，法律就不能賦予教育行政機關(guān)或其他教育管理機構(gòu)以開除學生學籍的權(quán)力。

適當性原則。又稱“法益相稱原則”，指立法主體對公民基本權(quán)利的限制不得超過所追求的公共利益，二者必須相適當或相對稱。也就是說，盡管立法主體規(guī)定了必要的處理模式以達到所追求的公益目的，但若該手段所侵害的公民基本權(quán)利與期待實現(xiàn)的公共利益相比較顯然不相稱，則有違適當性原則，構(gòu)成立法非正當。因此，立法主體在啟動立法程序前，必須將其可能對公民基本權(quán)利造成的損害與可能實現(xiàn)的公共利益之間進行質(zhì)與量的理性權(quán)衡，只有在后者明顯超過前者時，方能制定相應(yīng)限制條款。如在緊急狀態(tài)立法中，可以受到限制的基本權(quán)利僅應(yīng)包括人身自由權(quán)、表達自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、罷工權(quán)等相關(guān)政治權(quán)利，對其他類型權(quán)利的限制即為非適當，因為損害的個人利益已明顯超過了緊急狀態(tài)立法所欲維護的社會公共安全。

救濟層面：合憲審查原則

依據(jù)憲政一般原理，為恢復憲法秩序，在公共利益可能受到極大損害的情況下，可通過立法形式對公民基本權(quán)利進行限制，但該限制必須在憲法的嚴格約束下進行，而不得規(guī)避憲法規(guī)范、憲法原則或憲法精神；如若公民認為自身基本權(quán)利受到了來自國家立法權(quán)的非必要侵害，即有權(quán)申請憲法審判機關(guān)對該立法行為進行合憲性審查。此即公民基本權(quán)利限制所必須遵循的合憲審查原則。該原則于立法主體而言，意味著其權(quán)力行使必須具備充分的合憲性；對普通公民而言，則意味著憲法訴權(quán)的應(yīng)然獲得。據(jù)此，筆者認為，合憲審查原則具體涵蓋以下兩項子原則：

1.合憲性原則

民主社會人們意欲中的價值目標，在政治上集中體現(xiàn)為立憲主義，而立憲主義實現(xiàn)的前提是有一部具備“正當性”的憲法，但憲法的“正當性”又與憲法的最高價值緊密相連。憲法作為一種價值體系，其至上性根植于國民合意。從歷史縱深角度考察，憲法顯然是因為一定目的或理念而存在，而目的與理念又是人們在社會生活中根據(jù)社會需要作出的種種抉擇。該抉擇的精髓即自身所內(nèi)涵的“理性與正義”?？梢哉f，正是理性與正義賦予了憲法以至上的權(quán)威。實現(xiàn)憲政理想，必須厲行法治、保障民主；憲政本身就是民主和法治的集中概括，是二者的聯(lián)結(jié)點；法治是憲政之綱，民主是憲政之魂；法治國的基本原則就是憲法至上。不論是立法權(quán)的啟動，還是立法權(quán)的具體運作，都必須以憲法規(guī)范、憲法精神、憲法原則為根本依據(jù)，合憲性原則即立法主體對公民基本權(quán)利的限制，應(yīng)當符合憲法的基本價值取向，以憲法作為立法權(quán)行使的根本指南；同時，立法不僅應(yīng)做到實體合憲，而且必須做到程序合憲，符合憲法關(guān)于正當法律程序的相關(guān)規(guī)定。嚴格恪守憲法關(guān)于平等保護、禁止歧視、公開、回避、聽證等的基本要求，真正履行已身所擔負的憲法義務(wù)，切實保護公民的基本權(quán)