戶籍制度：戶籍制度下地皮承包經營權人在地皮征收時的權益保障

戶籍制度論文：戶籍制度下土地承包經營權人在土地征收時的權益保障[摘要]隨著社會的發(fā)展和戶籍制度的改革,越來越多的農業(yè)戶籍轉為非農業(yè)戶籍,由此就出現了土地承包經營權的享有者并非農業(yè)戶籍的現象。在征地時,這部分人員將不能得到補償安置。本文以重慶市為例,試圖從現行戶籍制度改革、征地補償安置制度與保障土地承包經營權人在土地征收時的權益的矛盾進行分析,從而提出征地補償安置對象認定方式的合理建議,以期對征地補償安置制度的完善有所裨益。[關鍵詞]戶籍制度改革;土地征收補償制度;土地承包經營權人權益保護自古以來,我國的戶籍制度與土地制度都有著密切的關聯。戶籍是分配土地的依據,也是政府征收賦稅和徭役的基礎。隨著社會的發(fā)展和戶籍制度的改革,農業(yè)戶籍轉為非農業(yè)戶籍成為發(fā)展趨勢。黨的十七屆三中全會提出,“推進戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農民有序轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民?！苯陙?重慶市響應黨的號召,積極地推進戶籍制度改革。戶籍制度改革在加速農轉非進程、促進城鎮(zhèn)化建設健康發(fā)展的同時,也勢必會對部分人群的合法利益帶來沖擊。如何在現行戶籍制度改革的背景下,保護土地承包經營權人在土地征收時的權益,解決相關征地糾紛,維護社會穩(wěn)定,是一個亟需從理論上回應和從實踐上加以解決的問題。一、征地補償制度與戶籍制度改革的矛盾(一)現行征地制度制約戶籍制度改革的深化2003年,重慶市出臺了多項放寬戶口遷移的政策,實施城鄉(xiāng)戶口一體化的戶口登記制度,規(guī)定居民按照經常居住地可分為城鎮(zhèn)居民和農村居民,所有居民公平地享有國民待遇。雖然現有戶籍制度改革力度較大,但是,與農業(yè)戶口直接“掛鉤”的征地補償政策卻抑制了一些農村居民轉為城鎮(zhèn)居民的意愿,從而影響了戶籍制度改革的深化。筆者認為,重慶市戶籍制度改革總的方向是正確的,符合黨中央推進城鎮(zhèn)化的精神,但相關政策,特別是征地政策,由于完善力度不夠,制約了戶籍制度的改革。盡管《農村土地承包法》承認了戶籍不是該村社的人員也可以合法擁有承包地,但重慶市征地補償安置制度卻是以戶籍為準,對非農業(yè)人口擁有承包土地的人員不予安置,從而否定了農轉非人員的承包經營權所應得的合法利益。在當前戶籍制度改革的背景下,若此類人員的承包經營權在征地時得不到補償,由此激發(fā)的矛盾將制約戶籍制度改革的實施,影響該類人群進入城鎮(zhèn)的積極性。(二)戶籍制度改革對土地承包經營權人的權益帶來沖擊隨著重慶市戶籍制度的改革,農村居民戶口變動的情況日益增多,從而導致了戶籍與實際土地經營權不一致的情況。諸如:擁有集體經濟組織承包土地而戶籍卻不在該集體經濟組織;擁有承包土地而戶籍已轉為城鎮(zhèn)居民等現象。這些變化沖擊著現行的土地征收制度。在戶籍制度改革的實際操作中,公安部門將農業(yè)戶口的人員直接改為農村居民,非農業(yè)戶口的人員改為城鎮(zhèn)居民,允許農村居民轉為城鎮(zhèn)居民,但禁止城鎮(zhèn)居民轉為農村居民。此政策只允許人口單向流動,即只允許“農轉非”,不允許“非轉農”。這就會導致擁有承包土地而戶籍已轉為城鎮(zhèn)居民的原農業(yè)人員在征地時無法得到安置補償。同時,戶籍制度改革的內容未涉及集體經濟組織成員資格的認定,相關法律法規(guī)對集體經濟組織成員資格的認定也很模糊,這就不利于集體經濟組織對補償資金進行合理地分配。由此可見,現行的征地制度若仍以戶籍制度為基礎,否定擁有土地承包經營權的非農業(yè)人員得到安置補償的權利和參與集體資產補償資金分配的權利,勢必會引發(fā)更多的征地矛盾,這也違背了征收制度是為了制約政府權力,使私有財產免受不當干擾的設立目的。[1]二、征地補償制度保障土地承包經營權人權益的現狀重慶市現行的征地政策主要有《重慶市征地補償安置辦法》(市政府令1999第55號,以下簡稱55號令)、《重慶市人民政府關于調整征地補償安置有關政策的通知》(渝府發(fā)[2023]65號,以下簡稱渝府發(fā)[2023]65號)等。其征地補償安置對象的認定都是以戶籍為基礎。在當前人口流動較為頻繁的現實情況下,筆者在對現行的征地政策進行分析后發(fā)現,在征地時,重慶市雖然把部分擁有土地承包經營權的非農業(yè)人員認定為安置補償對象,但是,大部分擁有土地承包經營權的非農業(yè)人員卻得不到安置補償,其矛盾越來越顯現?，F行的征地制度存在以下問題:55號令第十三條該條文規(guī)定“被征地單位的下列人員按有關規(guī)定農轉非或以調整承包地方式予以安置:(1)農業(yè)人口;(2)在校大中專學生;(3)現役義務兵;(4)勞改勞教人員?！痹撘?guī)定明確了征地安置對象為被征地單位的農業(yè)人口,同時,原戶籍在被征地單位的在校大中專學生、現役義務兵、勞改勞教人員等群體也認定為安置補償對象。該征地政策在人口流動較少的年代是比較適合的,但是,由于近幾年大量的農民遷往城鎮(zhèn),該政策就越來越不適應現實的需要,不能妥善解決征地工作中的矛盾。2005年重慶市以渝府發(fā)[2005]67號文調整了征地補償標準,但對安置對象的認定未進行調整該文件進一步加強了征地的安置工作,采取土地補償費和安置補助費(以下簡稱“兩費”)合一的辦法進行征地,“兩費”只對此次征地的農轉非人員進行補償。其征地補償基本上是“征人”。如該文件規(guī)定征地“兩費”標準按人均耕地面積不同折合人均“兩費”20700元至27600元,也就是說,不管征地多少,“兩費”只按農轉非人員計算,農轉非一人,按20700元至27600元的標準支付一人的補償費。從總體來看,此政策對有承包土地的非農業(yè)人員未進行補償,這在實際工作中引發(fā)了很多矛盾。2023年渝府發(fā)[2023]65號廢止了渝府發(fā)[2005]67號文型該文魯調整踐了征舟地補膛償方雄式,材將謝“奴兩費橡”復分離筍,提矮高了險補償沃標準撕,并師且將縫土地烤補償詠費總予額的鑄80重%首慌先統(tǒng)急籌用逃于被骨征地塘農轉后非人釘員參饅加城磁鎮(zhèn)企喘業(yè)職厚工基江本養(yǎng)蠟老保皮險,圈其余毯20爸%支斜付給治被征務地農伍村集護體經壺濟組廢織,爐用于賺發(fā)展靈集體彩經濟店和安禍排集南體經僻濟組徐織成梁員的截生產嗓、生期活;危未滿踢16禿歲的擾被征永地農做轉非訪人員棄,其蹤安置技補助呆費支碗付給陸個人炒,箏16木歲以駕上的吳被征慚地農備轉非棄人員悅的安筑置補錄助費殃,首片先用癥于繳爆納被混征地早農轉而非人昂員參莫加城加鎮(zhèn)企棚業(yè)職恨工基型本養(yǎng)炸老保鬧險費薄用總額額的理50刊%。商該政停策解農決了幫征地飾農轉巷非人累員后堤顧之錘憂。肚但是柱,該像文件蝶對安段置對械象的斷認定獨卻未黃明確伙規(guī)定稿,實井際操增作中膝仍然以以5蓋5號量令的返規(guī)定廊為準階。因掃此,鄉(xiāng)有承瑞包土爺地的借非農納業(yè)人臺員按進照文眉件規(guī)披定仍伐然得啦不到后安置由,且拘不能離參加摸被征獲地農銷轉非雜人員臉的基叛本養(yǎng)蹦老保循險。編部分描區(qū)縣兇在執(zhí)憤行過閘程中穗進行您了變特通,寶將大竭中專艘學生殊已畢冬業(yè)但粒未就恢業(yè)的張納入碑了補點償安水置對排象,擦但是程,有雀承包瓣土地幅的非要農業(yè)臉人員將仍不跳能成帆為補有償安仗置對稱象,蔬此類嘉人員喬最多乘只能懶享受桑青苗哥、構久附作早物(亮如被碌征土歸地上耳的水饑井、莫豬圈句等)捷的補頂償和蓄土地透補償賄費的搜20續(xù)%的滋分配悟,并懲且,業(yè)他們撿是否貓具有謀參與遮土地幅補償斤費的您分配如資格拍,還衰需要戴村集宇體經其濟組浙織討沈論決敢定。填筆者捉認為廢,重神慶市日的征腫地補孝償安而置政酸策,夾特別議是2秧00蜓8年眉調整姜后的森征地痛補償礙安置塔政策道,提代高了豐征地茄補償向標準妖,解油決了勁被征蛋地農躍民的奪基本勾養(yǎng)老霧問題食,是宣值得朽肯定駝的。廟然而屋,針跑對征趟地工核作中疾的一具些特絨殊情保況,疫如對怕于有歲承包敗土地狠的非歉農業(yè)遵人員歇的補惡償等控問題糕,還口有很掌多需樂要完濕善的直地方鋪。目擱前,條因承救包被錢征地百集體址經濟虛組織愈土地補的非斑農業(yè)渴人員涼或承治包土惹地后虧戶籍畫轉入墨其他卷集體旱經濟離組織絞的農咽業(yè)人注員因慚未獲趴得與唐被征謎地農普轉非拘人員蘿一樣環(huán)的補餓償安哥置待蠢遇,宗而將國征地源單位相告上嗽法庭浮的案暫件不鼻斷增翻多。歐但是做,由肯于沒抖有相擋關依稍據,苦法官峽對此泥類案輕件判需決各賠異,守有支胸持補桌償的末,也計有不霧支持適補償集的。沒由此司可以孩看出覆,征漿地政投策的筐調整剝和變拴通執(zhí)筐行仍躍然未繪能從知根本誼上解升決征壟地引覺發(fā)的梳糾紛艦。究頂其原此因,凝征地弦政策州的本蓮質是餓在高“合征人載”溜,廊而不羅是在齒征地評,主案要是貧在解示決人騰的安遭置問扒題,有忽略嘗了對砍用益灣物權消的補俘償。卻三、直當前址戶籍上制度裕下保錢障土黑地承蜓包經模營權與人權滅益的曲思考蔑農村劣土地且在被般征收弦時,蛛集體蓮經濟幕組織很和被看征地撐人員兵將獲鼠得補且償和罵安置屆。若道被征鏈地人網員被穩(wěn)認定敵為集小體經壞濟組娃織成期員,屋除了棵獲得葉被征劃地人毀員的嗚補償中安置溪外,弦還能打分配飲到集物體經株濟組疫織財呢產補麥償資翼金。吳然而醉,土干地征但收制探度安欄置對注象的陶認定豈單純過以戶式籍為確基礎砍,排燃除了話不具按有農運業(yè)人騾員身價份的廚土地瑞承包梁經營括權人撞所應亭享有哲的征恢地補腥償權句益,澡這已端經越免來越梨不能卡適應螺日益膠增多虧的人鞠、戶科口和撒土地碰分離燥及轉槳化的夢現實懶。此衫類問蠢題如唉果不行予以耐認真班研究南、解留決,顆極有扒可能蘇引發(fā)株更大工的社呆會矛充盾。淺那么言,在朗當前棚戶籍腔制度立改革壽的大厚環(huán)境校下,格如何誓保障期土地放承包暑經營蛇權人遭的征雕地補太償權蔬益呢騎?筆敢者認騾為,會此問緒題的越妥善婚解決版需要弊征地惱補償捐安置攻方式摔從制緒度層醬面、粗實際挽操作纏層面積結合假戶籍膏制度次的改禍革進墾行完莖善。通調整其征地活補償皂安置蜂對象央認定鼠的標仁準夕根據速重慶雹市現廈行的檔征地站政策認,單汗純以廚戶籍畢為標縣準認鋒定土蟲地征弱收制顛度安林置對夕象的菜做法闊應從告制度鍵層面幼上予壤以根里本改追變。貌筆者軟認為存,土鄙地承患包經礎營權詞具有雖相對妥的長惜期性儉、穩(wěn)摟定性慚,相炊對于肉戶籍躲來說頑,具管有對去土地毛權利捎人認們定的去準確映性,帆更有場利于繳保障俘權利應人的金權益緒,因失此,旁征地濃制度瞧應把晴權利撕人承寄包經梨營的戒土地棄面積彼作為麗征地粒補償挖認定哪的標死準。制土地豐征收嚇直接鍬表現腰為對元權利登人的同土地禁所有超權的魂剝奪哈,權釘利人燦因公偶共利戒益而朵蒙受灰特別真的經鮮濟損擇失,塌理應陽就其銹損失置得到獲補償糊。我烘國《錯憲法臟》規(guī)疾定,匠為了雹公共淺利益券的需忽要,茶可以渠依照生法律除規(guī)定副對土魯地實坦行征婚收并書給以嬌補償遺。《辣農村厭土地籮承包忠法》決規(guī)定新,承隨包地之被依超法征潑收的慮,承調包人衡有權換依法祝獲得薯相應充補償前?！毒弁恋孛芾砘鸱ā窉佉?guī)定肆,征夸收土洪地的抹,按趴照被據征收賣土地臭的原鉛用途沫給予誦補償綁?！陡`物權迅法》攝第4稀2條后第2氏款規(guī)疊定了柿征收倍集體助所有索的土飲地,爐應當尤依法肺足額全支付蜜土地牧補償鴉費、汁安置昂補助虹費、坡地上葡附著肌物和妻青苗熊補償襪費等顯費用周,安浮排被燈征地縮農民爸的社罷會保膏障費軌用,鞏保障意被征命地農貞民的澤生活救,維交護被蔽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