第六章-公共政策內(nèi)容的執(zhí)行分析課件

第六章

公共政策方案的執(zhí)行分析政策執(zhí)行的概念公共政策執(zhí)行的研究公共政策執(zhí)行的理論（行動(dòng)理論、組織理論、博弈理論）影響公共政策執(zhí)行的因素公共政策執(zhí)行的模型公共政策執(zhí)行過(guò)程與方式創(chuàng)造性執(zhí)行公共政策問(wèn)題中國(guó)政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗(yàn)

“執(zhí)行憲法比制定憲法困難得多?！?/p>

——W·威爾遜因此，政策執(zhí)行被看成是政策過(guò)程的“馬掌問(wèn)題”。

政策執(zhí)行概念涵義特點(diǎn)原則

美國(guó)政策學(xué)家艾利森認(rèn)為：在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案擬定的作用只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。切實(shí)執(zhí)行重在落實(shí)提高執(zhí)行力認(rèn)真貫徹政策（1）一個(gè)天真的假定——政策能夠得到貫徹執(zhí)行取得預(yù)期目標(biāo)；（2）強(qiáng)調(diào)權(quán)威決策者的作用而排除了“低層次”官員對(duì)執(zhí)行過(guò)程的負(fù)責(zé)；（3）研究任務(wù)的困難——從方法論上看，難以界定相關(guān)行動(dòng)者；（4）時(shí)間和資源的巨大消耗?！椎潞突舳鳎?975）政策執(zhí)行此前不受重視的主要原因：公共政策執(zhí)行的涵義

公共政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它是政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動(dòng)，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。理解政策執(zhí)行政策執(zhí)行——將合法化的政策方案轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的過(guò)程。涉及共同體認(rèn)同尤其是集體行動(dòng)這一社會(huì)科學(xué)的經(jīng)典難題。政府管理改革實(shí)踐中的核心問(wèn)題：責(zé)任、績(jī)效與工具。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿鮑威爾談美國(guó)政策執(zhí)行：“人民選舉總統(tǒng)來(lái)統(tǒng)治國(guó)家，但總統(tǒng)很快會(huì)發(fā)現(xiàn)，他自己未必控制得了政府機(jī)構(gòu)?？偨y(tǒng)的許多理想常常在這只怪獸從屁股被踢到頭腦中有感覺(jué)的這兩年期間遭到挫折。”誰(shuí)執(zhí)行？從參與者和利益相關(guān)者思路來(lái)探索這一問(wèn)題。確定參與者的方式：a、交給一個(gè)新成立的組織來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施；b、授權(quán)給現(xiàn)存的行政單位來(lái)運(yùn)作；c、將執(zhí)行責(zé)任分派給多個(gè)行政部門(mén)，并要求它們將新的政策融入各自當(dāng)前的工作之中；d、不指定具體的執(zhí)行單位。政策執(zhí)行的利益相關(guān)者政策共同體的成員在政策方案被采納后仍發(fā)揮著重要影響。實(shí)際上，重大政策在立法程序中獲得通過(guò)后，普通公眾對(duì)它的興趣可能會(huì)有所下降，但利益相關(guān)者的熱情依然如故。其主要原因是政策執(zhí)行中存在許多增減利益的變數(shù)，主要有——a.政策從觀念文字變成行動(dòng)需要制定具體操作規(guī)程；

b.政策的執(zhí)行過(guò)程可能會(huì)涉及競(jìng)爭(zhēng)以及利益分配問(wèn)題；

c.立法機(jī)關(guān)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。官員的類(lèi)型

類(lèi)型特點(diǎn)一心往上爬的人權(quán)力、收入和聲望差不多是他們的價(jià)值譜系中最重要的內(nèi)容。保存既得利益的人便利和安全對(duì)他們至關(guān)重要。與一心往上爬的人不同，保存既得利益的人僅僅尋求維護(hù)已有的權(quán)力、收入和聲望，而不是去擴(kuò)大它們?？駸嵴咚麄冎艺\(chéng)于相對(duì)比較狹窄的政策和概念，如發(fā)展核潛艇。他們?yōu)榱藱?quán)力而追求權(quán)力，又為了影響他們忠誠(chéng)的政策而追求權(quán)力。我們把這些政策稱(chēng)為他們的神圣政策。倡議者他們忠誠(chéng)的功能和組織比狂熱者要廣泛。他們也追求權(quán)力，因?yàn)樗麄円獙?duì)關(guān)系到那些功能和組織的政策和行動(dòng)有重要的影響力。政治家他們忠誠(chéng)于作為一個(gè)整體的社會(huì)，他們希望獲得必要的權(quán)力對(duì)國(guó)家的政策和行動(dòng)產(chǎn)生重要的影響。在很大程度上，他們是利他的，因?yàn)樗麄冎艺\(chéng)的對(duì)象是他們認(rèn)為的“普遍的福利”。因此，政治家很像公共行政教科書(shū)上說(shuō)的官員。資料來(lái)源：安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第9章。公共政策執(zhí)行的特點(diǎn)

（一）對(duì)象的適用性（二）執(zhí)行的靈活性（三）階段的有序性（四）過(guò)程的動(dòng)態(tài)性（五）執(zhí)行的協(xié)調(diào)性（六）執(zhí)行的時(shí)限性政策執(zhí)行的作用

（一）確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（二）檢驗(yàn)政策成效（三）政策過(guò)程的中介性環(huán)節(jié)失效率高中低

時(shí)間

初期

中期

后期執(zhí)行失效的“浴盆原理”公共政策執(zhí)行的原則忠實(shí)執(zhí)行與靈活運(yùn)用相結(jié)合實(shí)事求是與開(kāi)拓創(chuàng)新相結(jié)合迅速果斷與注重效益相結(jié)合強(qiáng)制執(zhí)行與說(shuō)服宣傳相結(jié)合

完美的政策執(zhí)行必須具備的10大條件霍格伍德和岡恩提出了完美的政策執(zhí)行必須具備的10個(gè)先決條件：一、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境沒(méi)有對(duì)其構(gòu)成足以使之癱瘓的限制。二、擁有足夠的時(shí)間和資源來(lái)執(zhí)行政策。三、不僅不存在總的資源的限制，而且在執(zhí)行過(guò)程的每個(gè)階段，所需的資源都是足夠的。四、所要執(zhí)行的政策建立在一個(gè)有效的因果關(guān)系理論的基礎(chǔ)上。五、因果之間的關(guān)系是直接的，中間幾乎沒(méi)有什么因素。六、只有一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作并不受制于任何其他機(jī)構(gòu)；如果必須引入其他機(jī)構(gòu)，這一執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)其他機(jī)構(gòu)的依賴(lài)程度，無(wú)論從數(shù)量還是重要性來(lái)說(shuō)，都必須達(dá)到最小化。七、對(duì)所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，必須完全理解和認(rèn)可，并且在整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程中這些條件都存在。八、在實(shí)現(xiàn)共同認(rèn)可的政策目標(biāo)的過(guò)程中，有可能對(duì)每一個(gè)政策執(zhí)行參與者所要履行的任務(wù)，按照嚴(yán)格時(shí)序，細(xì)致地進(jìn)行分解。九、在于政策項(xiàng)目有關(guān)的各種要素之間，有著良好的溝通和協(xié)調(diào)。十、那些掌握權(quán)威的人可以要求并能夠維持良好的服從公共政策執(zhí)行的研究政策執(zhí)行研究是一種相對(duì)新的現(xiàn)象，它的興起以1973年普雷斯曼（T.L.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的政策項(xiàng)目——“奧克蘭計(jì)劃”執(zhí)行的跟蹤研究而寫(xiě)成的報(bào)告《執(zhí)行》（Implementation）一書(shū)的出版作為標(biāo)志。20世紀(jì)七八十年代，西方尤其是美國(guó)公共政策研究領(lǐng)域出現(xiàn)了一場(chǎng)研究政策執(zhí)行的熱潮，形成了聲勢(shì)頗大的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”（implementationmovement）。這一時(shí)期，西方學(xué)者們提出的政策執(zhí)行研究的途徑主要有如下幾種：

一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途徑；二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途徑；三是“政策/行動(dòng)連續(xù)統(tǒng)”（policy/actioncontinum）途徑；四是工具選擇途徑（instrument-choice）。

1.“自上而下”（top-bottom或top-down）途徑也被稱(chēng)為“以政策為中心的途徑”或“政策制定者透視”途徑。這種途徑假定，政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后，它們被翻譯或具體化為各種指示，以便由下層的行政官員或職員執(zhí)行。依照這種途徑，政策過(guò)程被看作是一種指揮鏈條，其中，政治領(lǐng)導(dǎo)人形成政策偏好，而這種偏好隨行政層次的降低而不斷被具體化，為下層行政官員所執(zhí)行。這種途徑關(guān)注的焦點(diǎn)是政策制定者，要考察他們做什么以及如何將政策付之于實(shí)踐而生效。普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基的《執(zhí)行》一書(shū)所采取的正是這種途徑。政策執(zhí)行研究的途徑優(yōu)點(diǎn)：為政策分析的執(zhí)行提供了一個(gè)非常清晰的路線(xiàn)。通過(guò)命令命令序列、命令在每一次發(fā)出后被執(zhí)行的程度及其原因的分析，我們能夠詳細(xì)地了解該政策的執(zhí)行過(guò)程缺陷：它要求政策有清晰的目標(biāo)，但在許多時(shí)候，政策目標(biāo)往往并不十分清晰它更關(guān)注上層的政策決策者，而不是下層的執(zhí)行者，但對(duì)于政策的執(zhí)行來(lái)說(shuō)，政策制定者所發(fā)揮的作用有時(shí)并沒(méi)有下層的政策執(zhí)行者大19據(jù)說(shuō)，美軍1910年的一次部隊(duì)的命令傳遞是這樣的：營(yíng)長(zhǎng)對(duì)值班軍官：明晚大約8點(diǎn)鐘左右，哈雷彗星將可能在這個(gè)地區(qū)看到，這種彗星每隔76年才能看見(jiàn)一次。命令所有士兵著野戰(zhàn)服在操場(chǎng)上集合，我將向他們解釋這一罕見(jiàn)的現(xiàn)象，如果下雨的話(huà)，就在禮堂集合，我為他們放一部有關(guān)彗星的影片。值班軍官對(duì)連長(zhǎng)：根據(jù)營(yíng)長(zhǎng)的命令，明晚8點(diǎn)哈雷彗星將在操場(chǎng)上空出現(xiàn)，如果下雨的話(huà)，就讓士兵穿著野戰(zhàn)服列隊(duì)前往禮堂，這一罕見(jiàn)的現(xiàn)象將在那里出現(xiàn)。連長(zhǎng)對(duì)排長(zhǎng)：根據(jù)營(yíng)長(zhǎng)的命令，明晚8點(diǎn)，非凡的哈雷彗星將身穿野戰(zhàn)服在禮堂中出現(xiàn)，如果操場(chǎng)上下雨，營(yíng)長(zhǎng)將下達(dá)另一個(gè)命令，這種命令每隔76年才會(huì)出現(xiàn)一次！排長(zhǎng)對(duì)班長(zhǎng)：明晚8點(diǎn)，營(yíng)長(zhǎng)將帶著哈雷彗星在禮堂中出現(xiàn)，這是每隔76年才有的事，如果下雨的話(huà)，營(yíng)長(zhǎng)將命令彗星穿上野戰(zhàn)服到操場(chǎng)上去。班長(zhǎng)對(duì)士兵：在明晚8點(diǎn)下雨的時(shí)候，著名的76歲哈雷將軍將在營(yíng)長(zhǎng)的陪同下身著野戰(zhàn)服，開(kāi)著他那“彗星“牌汽車(chē)，經(jīng)過(guò)操場(chǎng)前往禮堂。行政系統(tǒng)最高層控制政策性質(zhì)控制執(zhí)行結(jié)構(gòu)控制外部影響控制執(zhí)行主體

自上而下的公共政策執(zhí)行模式2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途徑與“自上而下”途徑相反，“自下而上”途徑以組織中的個(gè)人（即參與政策過(guò)程的所有行動(dòng)者）作為出發(fā)點(diǎn)，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；它強(qiáng)調(diào)政策或項(xiàng)目的成功與否依賴(lài)于參與執(zhí)行項(xiàng)目的行動(dòng)者的承諾與技巧。這一途徑以韋瑟利和利普斯基（R.WeatherleyandM.Lipsky）的《街道層次的官僚與制度創(chuàng)新》一文為代表。

強(qiáng)制/博弈/勸服/妥協(xié)

作為學(xué)習(xí)的過(guò)程作為結(jié)盟的過(guò)程作為演化的過(guò)程作為責(zé)任的過(guò)程政策原則

自下而上的公共政策執(zhí)行模式與自上而下方法不同，自下而上分析方法的出發(fā)點(diǎn)是所有與政策的執(zhí)行相關(guān)的、下層的政策活動(dòng)者，包括公共的和私人的組織或者個(gè)體。分析的核心是這些個(gè)體或組織的目標(biāo)、策略和行為方式以及個(gè)體、組織之間的相互關(guān)系，并通過(guò)這些分析來(lái)研究如何解決政策問(wèn)題。在此之后，該方法自下而上地分析上層的政策活動(dòng)者，考察它們的目標(biāo)、策略、行為方式及與政策系統(tǒng)中其它組織和個(gè)人之間的相互關(guān)系。顯然，這是一種更加注重系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的分析方式。它與政策制定過(guò)程中的政策子系統(tǒng)分析方式?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別這種分析強(qiáng)調(diào)的是正式的或非正式的制度安排對(duì)政策的制定和執(zhí)行的影響對(duì)比：自上而下的方式自然會(huì)將注意力集中到剛剛制定出來(lái)的政策如何被執(zhí)行；而自下而上的方式則將注意力自然地引導(dǎo)到當(dāng)初導(dǎo)致我們?nèi)バ袆?dòng)的那些“政策問(wèn)題”25兩種研究途徑的區(qū)別（1）最初的焦點(diǎn)（2）主要行動(dòng)者的認(rèn)定（3）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（4）整體焦點(diǎn)

3．“政策/行動(dòng)連續(xù)統(tǒng)”（policy/actioncontinuum）途徑該途徑或多或少有作為“自上而下”和“自下而上”兩種途徑綜合的意味。按巴雷特和富奇（S.BarrettandC.Fudge）的說(shuō)法，應(yīng)該將執(zhí)行“當(dāng)作一種政策/行動(dòng)的連續(xù)統(tǒng)”，在其中，在那些尋求將政策執(zhí)行付之于實(shí)踐者與那些采取行動(dòng)者之間隨時(shí)發(fā)生相互作用和談判的過(guò)程。在這個(gè)意義上，這一過(guò)程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者將做出限制其他行動(dòng)者權(quán)力的決策，而行動(dòng)者將作出規(guī)避決策者權(quán)力的決策。因而這一途徑可以說(shuō)是以權(quán)力作為焦點(diǎn)的。

4.工具選擇途徑（instrument-choice）這種途徑從這樣一個(gè)觀察開(kāi)始——政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個(gè)或更多的政府的基本工具應(yīng)用到政策問(wèn)題上，這些基本工具被稱(chēng)為政策工具（policyinstruments或policytools）。不管我們是以“自上而下”設(shè)計(jì)的方式，還是以“自下而上”的更傳統(tǒng)的行政管理方式來(lái)研究政策過(guò)程，給予政策決策的實(shí)質(zhì)或形式的過(guò)程總是包含著在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。這種途徑處理為什么政府從許多可供利用的工具中選擇特定的工具，以及是否可以在政策執(zhí)行過(guò)程中探明工具選擇的模式或風(fēng)格等問(wèn)題。公共政策執(zhí)行的理論1．因果理論——將政策看作一種假設(shè)，將政策執(zhí)行看作是引導(dǎo)人們達(dá)到目的地的地圖，關(guān)心政策過(guò)程中的因果關(guān)系；

2．管理理論——強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行是一個(gè)管理過(guò)程；

3．交易理論——認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)政治上討價(jià)還價(jià)的過(guò)程；

4．系統(tǒng)理論——將政策執(zhí)行理解為政策行動(dòng)者與環(huán)境的相互作用；

5．演化理論——主張?jiān)谡邎?zhí)行中重新設(shè)計(jì)目標(biāo)和修改方案，政策的制定與執(zhí)行是一個(gè)演化的過(guò)程。

行動(dòng)理論：執(zhí)行是對(duì)某一項(xiàng)公共政策所要采取的廣泛的行動(dòng)組織理論：強(qiáng)調(diào)組織在政策執(zhí)行中的核心地位，認(rèn)為只有了解組織是怎樣工作的，才能理解所要執(zhí)行的政策以及它在執(zhí)行中如何被調(diào)整和塑造的博弈理論：執(zhí)行是一個(gè)政治上討價(jià)還價(jià)的過(guò)程。如何在競(jìng)爭(zhēng)與沖突情況下獲取最大收益，取決于參加者的競(jìng)爭(zhēng)策略

影響公共政策執(zhí)行的因素政策問(wèn)題的性質(zhì)政策本身的因素調(diào)適對(duì)象執(zhí)行機(jī)構(gòu)及人員政策環(huán)境政策執(zhí)行的影響因素政策問(wèn)題的特性1.政策問(wèn)題的性質(zhì)2.目標(biāo)團(tuán)體行為的多樣性3.目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)4.目標(biāo)團(tuán)體行為需要調(diào)適量政策本身的因素1.政策的正確性2.政策的具體明確性3.政策資源的充足性4.政策上安排執(zhí)行機(jī)關(guān)與人員政策以外的因素1.目標(biāo)團(tuán)體的服從2.執(zhí)行人員的素質(zhì)與工作態(tài)度3.執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性4.機(jī)關(guān)組織間的溝通與協(xié)調(diào)5.政策監(jiān)督6.政策環(huán)境政策執(zhí)行越復(fù)雜的問(wèn)題、執(zhí)行中觸動(dòng)的權(quán)利關(guān)系越多、涉及的機(jī)構(gòu)和人員越多、政策目標(biāo)越大、需要調(diào)整的利益關(guān)系越大，政策執(zhí)行的難度越大。十八屆三中全會(huì)以后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革短時(shí)間內(nèi)對(duì)人們長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)行為習(xí)慣進(jìn)行大幅度調(diào)整，加大執(zhí)行難度；不同社會(huì)問(wèn)題所涉及的人口的差別，伴隨人員增加，相互溝通協(xié)調(diào)難度加大，執(zhí)行難度加大。人口計(jì)劃生育政策政策目標(biāo)越明確，涉及的人數(shù)越少，政策執(zhí)行越容易；政策目標(biāo)越模糊，涉及的人數(shù)越多，執(zhí)行難度越大。美國(guó)：62000種污水來(lái)源政策問(wèn)題的性質(zhì)

政策對(duì)象行為調(diào)適量大小政策問(wèn)題所涉及及目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)

政策問(wèn)題因素1）政策的科學(xué)合理性——政策有效執(zhí)行的根本前提（客觀上實(shí)現(xiàn)的可能性）2）政策的穩(wěn)定性——政策有效執(zhí)行的保證（2010年廣州免費(fèi)公交）3）政策資源的充足性——政策有效執(zhí)行的物質(zhì)保證4）小案例：地方政府債務(wù)問(wèn)題

據(jù)2012年4月統(tǒng)計(jì)，我國(guó)地方債務(wù)總余額在10萬(wàn)億元以上，約相當(dāng)于2012年GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%，其中，直接債務(wù)超過(guò)3萬(wàn)億元，約相當(dāng)于GDP的12.9%，財(cái)政收入的62.7%，地方財(cái)政收入的136.4%。造成這種困境的原因之一就是上級(jí)政府制定政策時(shí)沒(méi)有考慮下級(jí)政府的政策執(zhí)行資源狀況。上級(jí)政府繼續(xù)給下級(jí)政府下達(dá)很多指標(biāo)，如扶貧計(jì)劃、基礎(chǔ)教育計(jì)劃、環(huán)保計(jì)劃、計(jì)劃生育指標(biāo)等，但同時(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)卻沒(méi)有相應(yīng)的足夠的資源配給，在這種情況下，上級(jí)的很多政策就得不到有效的實(shí)施。政策本身因素政策執(zhí)行者政策組織機(jī)構(gòu)政策目標(biāo)團(tuán)體政策：政策制定者人的因素完整的政策執(zhí)行過(guò)程組織基礎(chǔ)控制作用上訪順暢或阻滯認(rèn)同或反抗執(zhí)行者的素質(zhì)水平執(zhí)行者的執(zhí)行手段①

執(zhí)行者的素質(zhì)高低決定了執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)知水平②執(zhí)行者素質(zhì)高低決定了執(zhí)行者的利益出發(fā)點(diǎn)③執(zhí)行者素質(zhì)高低也決定了其在政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮主觀能動(dòng)性的水平

①

行政手段：強(qiáng)約束力下級(jí)被動(dòng)一定范圍內(nèi)使用②經(jīng)濟(jì)手段：經(jīng)濟(jì)杠桿經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不能解決所有社會(huì)問(wèn)題③法律手段：強(qiáng)制力有法可依，有章可循④思想教育手段：非強(qiáng)制性，人本主義管理方法政策執(zhí)行者您更欣賞誰(shuí)？谷子地李云龍職位作戰(zhàn)類(lèi)型目標(biāo)對(duì)任務(wù)的態(tài)度敵情調(diào)查性格連長(zhǎng)（基層）攻堅(jiān)戰(zhàn)、陣地戰(zhàn)守住或占領(lǐng)陣地完成任務(wù)的過(guò)程是否符合上級(jí)意圖不明忠厚堅(jiān)定，但不乏謀略團(tuán)長(zhǎng)至師長(zhǎng)（中層）運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)、殲滅戰(zhàn)保存并發(fā)展壯大注重任務(wù)的結(jié)果而非上級(jí)意圖清楚精明靈活，但不乏勇敢

天下之事，慮之貴詳，行之貴力，謀在于眾，斷在于獨(dú)。

——（明）張居正：《陳六事疏》對(duì)政策執(zhí)行成本的接受程度認(rèn)知水平目標(biāo)群體承擔(dān)大部分執(zhí)行成本，阻礙政策執(zhí)行對(duì)新政策的認(rèn)知公民參與機(jī)制目標(biāo)團(tuán)體利益增加，支持政策執(zhí)行利益受損，阻礙政策執(zhí)行利益考慮

政策目標(biāo)團(tuán)體是政策直接作用和影響的對(duì)象。目標(biāo)團(tuán)體順從，接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)成功；目標(biāo)團(tuán)體不順從、拒不接受政策，政策執(zhí)行就會(huì)失?。荒繕?biāo)團(tuán)體部分接受政策，政策執(zhí)行難度加大。目標(biāo)團(tuán)體目標(biāo)群體的態(tài)度政治社會(huì)化的影響形式實(shí)質(zhì)合理的看法成本收益的權(quán)衡合法性危機(jī)信任危機(jī)政策評(píng)估存在問(wèn)題社會(huì)心理負(fù)擔(dān)過(guò)大政策執(zhí)行存在偏差政策自身存在缺陷政策認(rèn)同的緣由政策抗拒的起因傳統(tǒng)觀念行為習(xí)慣大局或整體的考慮避免受到懲罰環(huán)境條件的變化

政策執(zhí)行的權(quán)力配置

縱向上表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同層級(jí)的分配。政策權(quán)力配置相對(duì)集中，有利于對(duì)公共政策的執(zhí)行實(shí)行監(jiān)控，不利于調(diào)動(dòng)下級(jí)組織的積極性，易產(chǎn)生“一刀切”。橫向上表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)力在不同地區(qū)和不同職能部門(mén)之間的配置。配置不合理，會(huì)導(dǎo)致職能配置交叉重疊。

政策執(zhí)行的監(jiān)督制度

監(jiān)督的主要目的是減少政策執(zhí)行中不確定性的發(fā)生。在政策執(zhí)行中出現(xiàn)某些沒(méi)有料想到的新情況和新問(wèn)題時(shí)，監(jiān)督能夠及時(shí)采取措施進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)救。建立健全權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度、充分發(fā)揮新聞媒體和社會(huì)的監(jiān)督作用，對(duì)政策執(zhí)行具有十分積極的作用。

政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制

從縱向溝通看，信息下行順暢，才能政令通行，上傳下達(dá)，政策執(zhí)行才能順利進(jìn)行。信息上行順暢，才能使信息反饋及時(shí)而準(zhǔn)確，有利于對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行有效的控制。從橫向溝通看，橫向溝通機(jī)制順暢，有利于各政策執(zhí)行部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)，有利于信息來(lái)源的多樣化，擴(kuò)大信息的范圍。制度條件傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)實(shí)行的是一種人治型的統(tǒng)治，在這種統(tǒng)治中，人情—面子—關(guān)系網(wǎng)不但是人們實(shí)現(xiàn)其利益的最基本手段，而且是人治型統(tǒng)治內(nèi)在的本質(zhì)規(guī)定。人情—面子—關(guān)系網(wǎng)最基本的特點(diǎn)就是把人情、面子、關(guān)系看得特別重要，人們只講人情、顧面子、憑關(guān)系，而不講是非、不顧原則、不憑才識(shí)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這三者體現(xiàn)的是一種利益交換關(guān)系，人們通過(guò)自身手中的資源與他人進(jìn)行交換，實(shí)現(xiàn)憑借自身所掌握資源所不能實(shí)現(xiàn)和達(dá)到的目的。人情—面子—關(guān)系網(wǎng)案例：義務(wù)教育政策執(zhí)行的影響因素（一）積極因素：黨和政府的支持政策本身的正確、合理、具體、穩(wěn)定社會(huì)各界和社會(huì)輿論的關(guān)心和聲援廣大群眾的擁護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門(mén)的團(tuán)結(jié)合作等（二）消極因素財(cái)力物力資源不足（資源）中小學(xué)生輟學(xué)嚴(yán)重（對(duì)象）中小學(xué)教師嚴(yán)重外流（執(zhí)行者）中小學(xué)亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）三國(guó)人物“點(diǎn)評(píng)”隆中對(duì)所圈定的蜀漢的戰(zhàn)略政策是什么？

連吳抗曹，三分天下（政策基礎(chǔ)）諸葛亮留下誰(shuí)守荊州？

關(guān)羽關(guān)于是一個(gè)合格人選嗎？

不是諸葛亮：曹操引兵來(lái)到，如何應(yīng)付？關(guān)羽：以力拒之。諸葛亮：曹操、孫權(quán)一齊殺來(lái)，又怎么應(yīng)付？關(guān)羽：分兵拒之。諸葛亮：北拒曹操，東和孫權(quán)關(guān)羽失荊州失劉備、張飛失根本！執(zhí)行難：農(nóng)民工當(dāng)街拍賣(mài)判決書(shū)

（1）過(guò)程模型（2）系統(tǒng)模型（3）互適模型（4）循環(huán)模型（5）綜合模型（6）博弈模型（7）府際溝通模型

公共政策執(zhí)行的模型史密斯的過(guò)程模型政策制定過(guò)程執(zhí)行機(jī)構(gòu)目標(biāo)群體理想化的政策環(huán)境因素緊張?zhí)幚斫ㄖ品答佌哒邎?zhí)行過(guò)程范氏模式政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)資源組織溝通強(qiáng)制力政治條件經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬性執(zhí)行者屬性執(zhí)行績(jī)效系統(tǒng)模式組織間的溝通與強(qiáng)化行動(dòng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)資源執(zhí)行人員的意向政策互適模式（麥克拉夫林模型）執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策目標(biāo)群體政策環(huán)境相互調(diào)適部分反饋調(diào)適策略

循環(huán)模式擬定綱領(lǐng)分配資源

執(zhí)行原則合法原則理性官僚原則共識(shí)原則監(jiān)督過(guò)程環(huán)境條件1.目標(biāo)顯著性2.程序復(fù)雜性3.可利用資源的性質(zhì)與層次

綜合模式

影響政策執(zhí)行各個(gè)階段的因素，最主要可分為三大類(lèi)：（1）政策問(wèn)題的可辦性（2）政策本身的規(guī)制能力（3）政策本身以外的變數(shù)博弈模式

尤金·巴達(dá)克（E.Bardach）把政策執(zhí)行過(guò)程視為一種賽局，包括下列因素：（1）政策執(zhí)行人員，即參賽者；（2）利害關(guān)系；（3）策略與技術(shù)；（4）競(jìng)賽的資源；（5）競(jìng)賽規(guī)范（取勝的條件）；（6）公平競(jìng)賽的規(guī)則（即不得作弊）；（7）競(jìng)賽者之間信息溝通的狀況；（8）所得結(jié)果的不穩(wěn)定程度。

府際政策執(zhí)行溝通模式

高金（Goggin）等人認(rèn)為中央政府做出決定啟動(dòng)了政策執(zhí)行過(guò)程，這會(huì)對(duì)政策執(zhí)行人員的選擇和行為形成一定約束。地方政府回應(yīng)中央政府強(qiáng)加的誘導(dǎo)和約束的方式則取決于地方政府偏好的性質(zhì)和強(qiáng)度以及地方政府行為的能力。因此，政府決策已經(jīng)不再是一個(gè)單一的理性人的行為，而更可能是團(tuán)體之間相互討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。

該模型重點(diǎn)關(guān)注政府間關(guān)系對(duì)政策執(zhí)行的影響，強(qiáng)調(diào)了地方政府的獨(dú)立性。府際政策執(zhí)行溝通模式地方政府能力地方政府輸出的決定聯(lián)邦政府的誘導(dǎo)和約束地方政府的誘導(dǎo)和約束自變量中介變量反饋地方政府政策執(zhí)行因變量反饋公共政策執(zhí)行的過(guò)程與方式政策執(zhí)行操作步驟政策執(zhí)行過(guò)程的諸環(huán)節(jié)執(zhí)行的基本手段政策執(zhí)行操作步驟政策執(zhí)行的目標(biāo)

觀念政策現(xiàn)實(shí)政策利益相關(guān)者分析：阻力與動(dòng)力制定政策執(zhí)行計(jì)劃及方案進(jìn)行資源配置政策實(shí)施與控制解讀政策方案明確政策目標(biāo)

公共政策執(zhí)行的過(guò)程

1.公共政策執(zhí)行的準(zhǔn)備階段（1）加強(qiáng)政策認(rèn)知（2）制定執(zhí)行計(jì)劃（3）做好組織準(zhǔn)備（4）進(jìn)行物質(zhì)準(zhǔn)備（5）注意制度配套政策問(wèn)題根源機(jī)制政策方案政策內(nèi)涵動(dòng)力阻力有哪些?政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和范圍能否定性定量表達(dá)?實(shí)施方案是什么?所需資源是否到位?是否按照計(jì)劃執(zhí)行?政策執(zhí)行目標(biāo)示意圖論證和判斷政策執(zhí)行的阻力和動(dòng)力了解利益相關(guān)者的潛在損益了解利益相關(guān)者的可能的行為選擇利益相關(guān)者發(fā)生行為偏離所需的條件預(yù)測(cè)利益相關(guān)者在政策執(zhí)行中的動(dòng)力和阻力的大小

政策執(zhí)行的實(shí)施階段是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它包括政策宣傳、政策試驗(yàn)和政策全面推廣三個(gè)層次。（1）政策宣傳（2）政策試驗(yàn)（3）政策全面推廣（4）指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)控

2.公共政策執(zhí)行的實(shí)施階段

政策宣傳政策分解物質(zhì)準(zhǔn)備政策實(shí)驗(yàn)全面實(shí)施協(xié)調(diào)與監(jiān)控政策輸入

效果輸出評(píng)估反饋政策執(zhí)行基本手段行政手段法律手段經(jīng)濟(jì)手段思想教育手段組織準(zhǔn)備1．政策宣傳。政策宣傳是政策執(zhí)行過(guò)程的起始環(huán)節(jié)和一項(xiàng)重要的功能活動(dòng)。政策執(zhí)行活動(dòng)是由許多人員一起協(xié)作完成的。要使政策得到有效執(zhí)行，必須首先統(tǒng)一人們的思想認(rèn)識(shí)。政策宣傳就是統(tǒng)一人們思想認(rèn)識(shí)的一個(gè)有效手段。

2．政策分解。政策分解就是通常所說(shuō)的制定計(jì)劃，它是政策實(shí)施初期的另一項(xiàng)功能活動(dòng)。要使政策執(zhí)行順利進(jìn)行，就必須在這些基本原則指導(dǎo)之下，對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行分解，編制出政策執(zhí)行活動(dòng)的“線(xiàn)路圖”，明確工作任務(wù)指向，使執(zhí)行活動(dòng)有條不紊地進(jìn)行。

3．物質(zhì)準(zhǔn)備。物質(zhì)準(zhǔn)備是保證政策執(zhí)行順利進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是必不可少的環(huán)節(jié)。物質(zhì)準(zhǔn)備主要是指必需的財(cái)力（經(jīng)費(fèi)）和必要的物力（設(shè)備）兩方面的準(zhǔn)備。解讀政策方案明確政策目標(biāo)

熟悉政策方案

收集和掌握相關(guān)信息

把握政策核心實(shí)質(zhì)

明確政策目標(biāo)指向的利益格局

掌握政策的內(nèi)在機(jī)制

了解政策所處地位及相互關(guān)系

政策內(nèi)容政策前景政策難度政策實(shí)驗(yàn)政策經(jīng)驗(yàn)

政策步聚公共政策執(zhí)行宣傳

公共政策執(zhí)行中的宣傳積極支持政策實(shí)施者贊同政策實(shí)施者反對(duì)及抵制政策者政策態(tài)度隨大流者

促進(jìn)態(tài)度向積極方向轉(zhuǎn)變消除反對(duì)情緒、向隨大流方向轉(zhuǎn)化保護(hù)和維持積極性公共政策執(zhí)行中的客體層次和宣傳工作重點(diǎn)

4．組織準(zhǔn)備。組織準(zhǔn)備工作是政策具體貫徹落實(shí)的保障機(jī)制組織準(zhǔn)備不只是解決組織形式問(wèn)題，而且包括建立精干高效的組織執(zhí)行機(jī)構(gòu)、配備勝任稱(chēng)職的領(lǐng)導(dǎo)者和一般的政策執(zhí)行人員，制定必要的規(guī)章制度，使人力、物力、財(cái)力得到最合理的利用。

5．政策實(shí)驗(yàn)。政策實(shí)驗(yàn)是政策實(shí)施過(guò)程中的重要步驟。政策實(shí)驗(yàn)既可以驗(yàn)證政策，如發(fā)現(xiàn)偏差，及時(shí)反饋信息，修改和完善政策，又可以從中取得帶有普遍指導(dǎo)意義的東西，如實(shí)施的方法、步驟、注意事項(xiàng)等，為政策的全面實(shí)施取得經(jīng)驗(yàn)。政策實(shí)驗(yàn)的步驟大致包括選擇實(shí)驗(yàn)對(duì)象、設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)方案和總結(jié)實(shí)驗(yàn)結(jié)果三個(gè)階段。

6．全面實(shí)施。政策的全面實(shí)施是政策實(shí)施過(guò)程中操作性、程序性最強(qiáng)、涉及面最具體、最廣泛的一個(gè)環(huán)節(jié)。全面實(shí)施政策要求嚴(yán)格遵循政策執(zhí)行的基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素，以保證政策目標(biāo)的圓滿(mǎn)實(shí)現(xiàn)。

7．協(xié)調(diào)與監(jiān)控。政策的協(xié)調(diào)與監(jiān)控是貫穿于政策實(shí)施全過(guò)程。協(xié)調(diào)做好了，才能使執(zhí)行人員及其他有關(guān)人員做到思想觀念上的認(rèn)識(shí)統(tǒng)一和行動(dòng)上的一致。監(jiān)控是政策實(shí)施過(guò)程的保障環(huán)節(jié)。必須對(duì)整個(gè)實(shí)施過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)控，以保證政策的全面貫徹和落實(shí)。解釋政策內(nèi)涵改變價(jià)值觀念獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰激勵(lì)和制約權(quán)利和強(qiáng)制資源及配置利益的衡量知覺(jué)/價(jià)值觀期望能力/組織/制度選擇之間的競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)象政策執(zhí)行者利益相關(guān)者政策方案正確性具體明確政策問(wèn)題根源機(jī)制控制措施損益因素認(rèn)知因素行為條件其他選擇

行為規(guī)定偏差動(dòng)力阻力分析其他目標(biāo)政策目標(biāo)措施政策外效果政策問(wèn)題糾正措施領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)控制分析原因監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題監(jiān)督反饋政策評(píng)估政策實(shí)施控制思路示意圖公共政策執(zhí)行的方式（基本手段）

行政手段；法律手段；經(jīng)濟(jì)手段；思想誘導(dǎo)手段政策執(zhí)行方式的各自特點(diǎn)

行政手段：政策執(zhí)行的基本手段，包括行者行政指揮、行政處理、行政處罰、行政強(qiáng)制等。其特點(diǎn)是直接性、強(qiáng)制性、無(wú)償性。無(wú)償性的特點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中容易導(dǎo)致長(zhǎng)官意志瞎指揮，要特別注意。

法律手段：不但包括行政執(zhí)法，而且行政規(guī)章的執(zhí)行也可以看作是法律手段。其特點(diǎn)有權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性。請(qǐng)討論“依法執(zhí)行”和“以法執(zhí)行”的區(qū)別。

經(jīng)濟(jì)手段：其特點(diǎn)是利益性、間接性、有償性。這一手段在政策工具的探討中已比較充分，

思想教育手段：教育手段不僅有思想政治教育，而且包括科學(xué)文化教育。教育手段的特點(diǎn)是長(zhǎng)遠(yuǎn)性、誘導(dǎo)性、自覺(jué)性。教育手段的關(guān)鍵在于教育者先受教育。政策執(zhí)行中的四種病癥1.誠(chéng)信缺乏癥有些部門(mén)決策草率，朝令夕改；有些部門(mén)合同意識(shí)不強(qiáng)，簽訂的合同隨意修改；有些地方“新官不理舊賬”，做了承諾不兌現(xiàn)。長(zhǎng)此以往，讓投資者和老百姓失去信心?！耙恍┑胤叫姓C(jī)關(guān)還是工程款拖欠大戶(hù)，有的在法院判決敗訴后，仍不償還債務(wù)”。2.大局淡化癥一事當(dāng)前，先從小集體利益出發(fā)，公共權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化。有利的就爭(zhēng)，有麻煩的就推，有困難的就躲?！暗胤秸蔀橥恋剡`法主體”地方政府主導(dǎo)已成為土地違法新的特點(diǎn)。

3.服務(wù)冷漠癥

在全面開(kāi)放中，這邊費(fèi)了九牛二虎之力招商引資，然而卻有人利用手中的權(quán)力玩弄投資者，甚至多方伸手，“割唐僧肉”，把外商打成“內(nèi)傷”。

4.效率低下癥

一些地方的政務(wù)大廳“只掛號(hào)、不看病”，“徒有虛名，像個(gè)收發(fā)室”。

政策執(zhí)行總結(jié)是對(duì)政策執(zhí)行信息反饋和執(zhí)行情況的回顧、檢查和監(jiān)測(cè)，為政策評(píng)估提供重要資料，同時(shí)也為制定新政策做好準(zhǔn)備。政策執(zhí)行總結(jié)包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：（1）政策執(zhí)行績(jī)效評(píng)估（2）政策執(zhí)行再?zèng)Q策3.公共政策執(zhí)行的總結(jié)階段

原則性與靈活性相統(tǒng)一

所謂政策執(zhí)行中的原則性，是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。所謂靈活性原則，是指在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時(shí)因地制宜，使政策目標(biāo)得到真正實(shí)現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。創(chuàng)造性執(zhí)行公共政策問(wèn)題原則性和靈活性辯證統(tǒng)一政策提倡政策禁止

政策界限政策靈活變通范圍走邊緣、不出線(xiàn)，用足用活用好政策

政策變通

政策變通是因人因時(shí)因事因地制宜地執(zhí)行政策的方法，是政策的原則性與靈活性關(guān)系在政策執(zhí)行過(guò)程中的具體體現(xiàn)。

政策變通的形式

（1）“求神似，去形似”，這是一種正確的變通。（2）“不求神似，只求形似”，這是一種不正確的變通。（3）“既不求神似，也不求形似”，這是一種錯(cuò)誤的變通。政策變通的四種情況：

上級(jí)已有明確具體政策的上級(jí)政策只規(guī)定了方向目標(biāo)和一般原則上級(jí)政策不符合本地區(qū)本單位實(shí)際情況的遇到新問(wèn)題，上級(jí)還沒(méi)有制定政策的

如何做到政策正確、合理的變通

政策執(zhí)行過(guò)程中，要真正做到正確、合理的變通，必須注意如下事項(xiàng)：（1）了解上情（2）摸清下情（3）上下情有機(jī)結(jié)合在執(zhí)行政策過(guò)程中，還要注意兩點(diǎn)：一要充分考慮政策的社會(huì)承受能力，根據(jù)時(shí)間、地點(diǎn)、條件的不同，在貫徹執(zhí)行的方法、步驟和程度上要有所區(qū)別。二要勇于創(chuàng)造性地解決執(zhí)行政策中遇到的新情況、新問(wèn)題，敢于制定過(guò)去沒(méi)有而又符合實(shí)際的新政策。

“上有政策、下有對(duì)策”及治理“上有政策下有對(duì)策”是改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，地方利益不斷膨脹的情況下，地方政府或下級(jí)組織以自身的利益為準(zhǔn)，對(duì)于中央和上級(jí)的政策，進(jìn)行選擇、變通、象征甚至抗拒執(zhí)行。它的表現(xiàn)有：

你有政策、我有對(duì)策——替換式執(zhí)行曲解政策、為我所用——選擇式執(zhí)行軟拖硬抗、拒不執(zhí)行——象征式執(zhí)行搞土政策——附加式執(zhí)行

(1)象征式政策執(zhí)行：在執(zhí)行公共政策過(guò)程中，只重視表面文章和形象包裝，而忽視了深層問(wèn)題的解決。輕視戰(zhàn)略，缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)，把主要精力集中在任期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)的短期目標(biāo)上，以提高自己的政績(jī)或地方的知名度。

(2)附加式政策執(zhí)行：指在執(zhí)行公共政策過(guò)程中，人為地附加了與政策目標(biāo)背離的其他內(nèi)容，使政策執(zhí)行超出了政策的基本要求。

(3)或缺式政策執(zhí)行：即政策執(zhí)行的不配套、不完備、不及時(shí)，政策內(nèi)容只有部分被執(zhí)行，而其余則被“遺忘”。

(4)替代式政策執(zhí)行：即在執(zhí)行政策過(guò)程中，執(zhí)行者用自己的一套政策替代既定政策，也就是