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消耗性公共支出第八章消耗性公共支出第一頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出本章導(dǎo)言公共管理支出的基本內(nèi)容和政府效率的關(guān)系公共教育支出的配置、我國的現(xiàn)狀和改革方向政府科技支出的原則與內(nèi)容公共衛(wèi)生支出的途徑和改革方向國防支出的性質(zhì)、提供方式、增長及合理規(guī)模第二頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三公共管理支出內(nèi)涵和意義構(gòu)成行政支出公安司法部門支出外交支出公共管理支出與政府行政效率公共教育支出必要性配置選擇面向貧困家庭面向所有家庭兼顧效率和公平現(xiàn)狀財政性教育投資不足教育投資結(jié)構(gòu)不夠合理教育資源難以滿足社會需求改革方向改進預(yù)算管理機制加大財政支持力度優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu)教育投資多元化科學(xué)技術(shù)支出范圍現(xiàn)狀科技活動主體錯位科技管理體制的弊端導(dǎo)致科技活動效率低下科技投入不足改革方向調(diào)整財政科技投入方向和方式改進科技預(yù)算管理體制第八章消耗性公共支出第三頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三公共衛(wèi)生支出公共部門介入的必要性衛(wèi)生產(chǎn)品的混合屬性衛(wèi)生產(chǎn)品市場的失靈現(xiàn)象內(nèi)容構(gòu)建公共衛(wèi)生體系醫(yī)療補貼對衛(wèi)生市場實施監(jiān)管體制與改革方向存在的問題模式單一總量不足結(jié)構(gòu)不合理改革方向向政府采購模式轉(zhuǎn)變積極調(diào)整其規(guī)模和結(jié)構(gòu)國防支出內(nèi)容決定因素國家安全戰(zhàn)略國家安全形勢經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政能力性質(zhì)和提供方式國防支出的增長國防支出的合理結(jié)構(gòu)人力投入、技術(shù)裝備投入的合理比例國防科研、生產(chǎn)投入之間的合理比例作戰(zhàn)系統(tǒng)、后勤保障投入的合理比例第八章消耗性公共支出(續(xù))第四頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第一節(jié)公共管理支出第五頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.公共管理支出的內(nèi)涵與意義公共管理支出就是公共財政用于各級權(quán)力機關(guān)、公共管理機關(guān)、司法檢察機關(guān)和外事機構(gòu)行使其職能所需的經(jīng)費,使維持國家政權(quán)存在、保障各級國家管理機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所必須的費用。公共管理支出屬于非生產(chǎn)性支出。公共管理支出是一種純粹的消費性支出。第六頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共管理支出的構(gòu)成行政支出公安司法部門支出外交支出第七頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共管理支出的構(gòu)成(一)行政支出公務(wù)人員薪資:工資、津貼、補助、住房福利、社會保險、養(yǎng)老金等;政府自身建設(shè)經(jīng)費:基本建設(shè)支出、辦公設(shè)備支出、交通與通訊工具支出等;政府辦公經(jīng)費:器材、材料、差旅、禮儀、信息費用及相關(guān)勞務(wù)費等;公務(wù)人員培訓(xùn)經(jīng)費:政府人力資源開發(fā)與培訓(xùn);其他行政經(jīng)費。第八頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共管理支出的構(gòu)成(二)公安司法部門支出司法檢察支出:各級人民法院、檢察院、司法行政機關(guān)涉及的相關(guān)費用;公安、安全支出:各級公安系統(tǒng)、國家安全機關(guān)涉及的相關(guān)費用和地方消防體系、人民警察學(xué)校和公安、安全干部培訓(xùn)學(xué)校相關(guān)經(jīng)費。第九頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共管理支出的構(gòu)成(三)外交支出駐外機構(gòu)經(jīng)費;各級政府機構(gòu)、各民主黨派和人民團體外交或外事訪問經(jīng)費;對外國代表團的招待費、我國應(yīng)繳國際組織會費、向外國政府或國際組織的捐贈支出,以及其他外事經(jīng)費等。第十頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.公共管理支出與政府行政效率政府的效率可以用收益與成本的比值來衡量。在政府所能提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量一定的情況下,公共管理支出的成本是決定政府效率的重要因素。在中國,公共管理支出增長速度過快,占財政支出的比重逐年增加,造成公共管理支出超常規(guī)增長的原因主要有:政府機構(gòu)過于龐大財政管理體制不完善
第十一頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.公共管理支出與政府行政效率(一)政府機構(gòu)過于龐大我國長期計劃經(jīng)濟體制造就的“大政府”模式,致使政府機構(gòu)規(guī)模相對社會經(jīng)濟發(fā)展水平過度膨脹,而建國后多次機構(gòu)精簡并未從根本上理順政府職能,造成了機構(gòu)越改越大,人員越減越多的不良局面。
第十二頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.公共管理支出與政府行政效率(一)政府機構(gòu)過于龐大以1993年3月政府機構(gòu)改革之前情況為例,國務(wù)院工作部門達86個,全國省級黨政機關(guān)的廳(局)級機關(guān)多達2100個,平均每個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)設(shè)置70余個,超過中央編制部門規(guī)定機構(gòu)限額15個左右。非直轄市的大中城市常設(shè)機構(gòu)為65個,地區(qū)50個,縣一級45個,分別超過限額15個、20個、10個左右。我國最低級別的政權(quán)機構(gòu)即鄉(xiāng)鎮(zhèn),全國有60000多個,而50年代末成立人民公社時,全國只有27000個公社。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計,中國黨政機關(guān)干部1979年為279.12萬人,1989年為543.5萬人,10年翻了一番。據(jù)1992年統(tǒng)計,到1991年底,全國靠財政預(yù)算支付工資的人員為3400萬人,并且每年至少還在以10萬人的速度增加。第十三頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.公共管理支出與政府行政效率(一)政府機構(gòu)過于龐大在這種情況下,一方面,大量公務(wù)人員薪資和所需經(jīng)費給公共財政形成了極其沉重的負(fù)擔(dān),造成了嚴(yán)重的社會資源浪費;另一方面,機構(gòu)的臃腫重疊,職能交叉,使組織活動的能力下降,造成了政府行政效率低下,阻礙了社會經(jīng)濟的正常運行。因此,精簡行政機構(gòu),縮減公務(wù)員隊伍,壓縮公共管理支出,使公共部門煥發(fā)活力是社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要,也是現(xiàn)階段我國政治體制改革的主要目標(biāo)。第十四頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.公共管理支出與政府行政效率(二)財政管理體制不完善預(yù)算分配不統(tǒng)一、職能肢解嚴(yán)重、管理嚴(yán)重缺位。由于歷史原因,財政預(yù)算被人為割裂為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩塊。長期以來,預(yù)算外資金脫離財政管理,濫用、揮霍等現(xiàn)象嚴(yán)重;預(yù)算管理乏力,支出約束力弱。支出管理界定不清,缺乏嚴(yán)格支出標(biāo)準(zhǔn),造成列支口徑不一,支出普遍超標(biāo)。預(yù)算約束軟化,追加預(yù)算過多;缺乏財務(wù)預(yù)算約束機制以及事后的收益——成本評價體系。缺乏健全的法律法規(guī)和財務(wù)預(yù)算約束機制,普遍超標(biāo)經(jīng)常出現(xiàn)。由于沒有收益——成本評價體系,各公共管理部門也缺乏自覺節(jié)約費用的動機,時常出現(xiàn)劃撥的財政資金增多,政府履行職能的效能反而下降的情況。第十五頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第二節(jié)公共教育支出第十六頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.公共教育支出的必要性教育是一種混合產(chǎn)品,具有較大的外部效益。教育消費中的這種外部效益使得市場對這種產(chǎn)品的配置往往不足,因此需要將市場收費與政府撥款結(jié)合起來;收入的不均導(dǎo)致人力資本市場上不公平競爭。如果政府從再分配角度提供教育,參與人力資本投資,將有助于提高公平程度與效率水平;人力資本市場是一個不完善的資本市場。政府有必要通過免費教育、補貼和教育貸款等方式,資助貧困學(xué)生完成自己的學(xué)業(yè)。第十七頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出下表通過對我國近來來教育經(jīng)費供給結(jié)構(gòu)描述,表明了公共教育支出對于教育體系的重要作用。
我國教育經(jīng)費的供給結(jié)構(gòu)(單位:%)資料來源:<中國統(tǒng)計年鑒>2000
財政經(jīng)費社會團體和公民個人辦學(xué)社會集資學(xué)雜費其他199184.46—8.59
199284.05—8.03
199371.870.316.62
199478.910.726.55
199575.161.088.67
199673.891.168.33
199773.571.196.74
199868.921.634.81
一.公共教育支出的必要性第十八頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.教育支出的配置政府教育支出的兩個目標(biāo):提高效率和增進公平。政府對不同家庭提供教育資助,可有以下三種基本選擇:面向貧困家庭提供教育資助。這種配置顯然是有助于促進公平的,并且效率也不是最低的;面向所有家庭均等提供教育支出。這種配置不但沒有改善公平狀況,而且還產(chǎn)生了效率問題。原因是:1.得到政府教育(尤其是高等教育)資助的人不一定是真正需要幫助的人;2.均等配置高等教育支出還可能造成高等教育中的“消費過度”與“消費不足”并存現(xiàn)象;兼顧效率與公平目標(biāo)提供教育支出。政府應(yīng)向所有家庭均等地提供最低標(biāo)準(zhǔn)的教育(如九年制義務(wù)教育),而給予貧困的、有能力的個人以非義務(wù)教育尤其是高等教育的資助,這樣便可兼顧公平和效率。第十九頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.教育支出的配置關(guān)于政府教育支出配置理論的分析給我們這樣四方面啟示:教育產(chǎn)品的外部性、公平性和市場的不完善,要求政府介入該產(chǎn)品的消費和分配領(lǐng)域;政府應(yīng)向所有家庭均等地免費提供最低標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育,保證全民整體素質(zhì)提高;在高等教育階段,政府可通過教育補貼等方式側(cè)重資助貧困的、有才能的學(xué)生,側(cè)重資助需要重點發(fā)展的學(xué)科。同時積極鼓勵社會各方多渠道興辦教育,以滿足不同層次家庭對教育的需求;政府可面向貧困學(xué)生提供教育貸款,以便他們做出有效率的決定。第二十頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.中國公共教育支出的現(xiàn)狀財政性教育投資不足教育投資結(jié)構(gòu)不夠合理現(xiàn)有教育資源難以滿足社會需求第二十一頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.中國公共教育支出的現(xiàn)狀(一)財政性教育投資不足改革開放以來,我國教育事業(yè)有了一定發(fā)展,財政性教育支出自80年代以來逐年穩(wěn)定增長。但若以教育支出占GDP的比重衡量,我國財政對教育的投入水平仍相當(dāng)?shù)停?991年數(shù)據(jù)顯示,我國教育經(jīng)費占GDP比重僅為2.81%,而發(fā)達國家達到5.3%,世界平均水平為5.1%,發(fā)展中國家平均水平為4.1%。從歷史比較來看,財政性教育經(jīng)費占GDP比重近年來呈逐年下降趨勢,1980年為2.53%,1995年則下降到2.05%,這與《中國教育發(fā)展綱要》提出的“我國財政性教育投入占GNP的比重在本世紀(jì)末達到4%”的要求相去甚遠。由于教育投入不足,我國人均受教育程度不足5年,九年制義務(wù)教育在一些地方無法實施。有資料表明,我國15歲以上人口中文盲率高達31.9%,這個比例不僅高于發(fā)達國家,而且也明顯高于許多發(fā)展中國家。第二十二頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.中國公共教育支出的現(xiàn)狀(二)教育投資結(jié)構(gòu)不夠合理從理論上講,政府應(yīng)在基礎(chǔ)教育中起主導(dǎo)作用,而在高等教育中起輔助、推動、引導(dǎo)作用。但是我國在初等、中等、高等教育經(jīng)費上的分配卻并非如此。長期以來,政府幾乎包辦了高等教育。據(jù)統(tǒng)計,1990年我國高等教育投入比重為24%,不僅高于一般發(fā)展中國家,如韓國的7.4%、馬來西亞的14.4%,還高于一些發(fā)達國家,如日本的22.5%、英國的19.4%;而我國對初等、中等教育的投入分別為34%和36.2%,合計70.2%,與許多國家相比顯得相對不足,如泰國的77.8%、美國的75.6%。不僅如此,我國高等教育中還存在效率低下的問題。據(jù)統(tǒng)計,我國培養(yǎng)一名大學(xué)生的投資相當(dāng)于培養(yǎng)60名小學(xué)生的投資,無論與發(fā)達國家還是發(fā)展中國家相比,這個代價都是驚人的。第二十三頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.中國公共教育支出的現(xiàn)狀(三)現(xiàn)有教育資源難以滿足社會需求長期以來,我國教育一直由政府包辦,由于教育經(jīng)費不足,城鄉(xiāng)居民日益增長的教育需求與現(xiàn)有教育資源相對不足的矛盾不斷加劇。據(jù)1998年統(tǒng)計資料,全國有155萬名小學(xué)畢業(yè)生,704萬名初中畢業(yè)生和117萬名普通高中畢業(yè)生不能升入更高一級的學(xué)校學(xué)習(xí)。第二十四頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出四.中國公共教育支出改革的政策方向改進預(yù)算管理體制加大財政支持教育的力度優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu)教育投資多元化第二十五頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出四.中國公共教育支出改革的政策方向(一)改進預(yù)算管理體制目前的預(yù)算管理體制分為類、款、項、目四級,教育事業(yè)屬于文教科學(xué)類下的款級,教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)類下的社會文教款級。這使得教育發(fā)展與政府對教育的撥款脫節(jié),教育部門無法有效行使教育的宏觀管理權(quán)和調(diào)控權(quán)。可考慮單獨設(shè)置“教育經(jīng)費類”級科目,匯總目前分散在各級各類政府部門的教育經(jīng)費,以便真實又清晰地反映教育經(jīng)費支出狀況。在此基礎(chǔ)上,改革現(xiàn)行教育管理體制,將所有學(xué)校及其各類教育經(jīng)費撥款統(tǒng)一歸各級政府教育部門管理。第二十六頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出四.中國公共教育支出改革的政策方向(二)加大財政支持教育的力度政府應(yīng)轉(zhuǎn)換職能,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),在有限的財力中確保教育支出的優(yōu)先增長。此外,政府的教育基礎(chǔ)建設(shè)投資屬于資本性支出,能夠在較長時期內(nèi)產(chǎn)生效率。本著成本與收益對應(yīng)的原則,教育基建投資可通過教育公債來籌集資金,將成本分?jǐn)偟剿a(chǎn)生效益的各個時期中去。在發(fā)行教育公債的同時,政府應(yīng)強化教育費附加的征收。我國征收城鄉(xiāng)教育費附加已經(jīng)以法律形式固定下來,但目前城鄉(xiāng)教育費附加漏征和少征現(xiàn)象突出,若能解決好這一問題,可在很大程度上增加教育經(jīng)費來源。第二十七頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出四.中國公共教育支出改革的政策方向(三)優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu)一是優(yōu)化初等、中等、高等這三級教育的投入結(jié)構(gòu)。我國文盲率還很高,人均GDP還很低,這決定了我國提高國民整體素質(zhì)的任務(wù)十分艱巨。為了把有限的資金用在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上,政府應(yīng)明確義務(wù)教育在教育經(jīng)費中的優(yōu)先地位。而非義務(wù)教育尤其是高等教育應(yīng)引進市場機制,實行全社會參與戰(zhàn)略;二是優(yōu)化地區(qū)教育投入結(jié)構(gòu)。我國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡,單靠地方政府財力,不能保證對義務(wù)教育的足夠投入。因此,中央政府應(yīng)通過平衡各地區(qū)之間教育條件特別是義務(wù)教育條件,來保證所有國民享有基本的受教育機會和權(quán)利。中央政府應(yīng)充分認(rèn)識到,中國經(jīng)濟不可能在大部分地區(qū)貧困的情況下持續(xù)高速增長。第二十八頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出四.中國公共教育支出改革的政策方向(四)教育投資多元化要使教育經(jīng)費占GNP的比重提高到一個合理水平,顯然是目前我國財政能力承受不了的。所以多渠道籌集資金,依靠社會力量辦學(xué),已是必然趨勢??晒┱x擇的政策取向是,非義務(wù)教育尤其是高等教育在辦學(xué)體制和投資體制上應(yīng)推行多元化發(fā)展,可建立公立學(xué)校、民辦學(xué)校等各種學(xué)校共同發(fā)展的新格局。同時應(yīng)完善對貧困學(xué)生的獎學(xué)金、助學(xué)貸款和勤工儉學(xué)等制度。從根本上改變教育只能由政府獨家經(jīng)營的觀念,積極引導(dǎo)社會各方投資于教育,促進我國教育事業(yè)朝更為協(xié)調(diào)、健康的方向發(fā)展。第二十九頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第三節(jié)科學(xué)技術(shù)支出第三十頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.政府科學(xué)技術(shù)支出的范圍科技支出的范圍由科技活動的內(nèi)容決定??萍蓟顒涌蓜澐譃槿齻€層次:研究與發(fā)展(R&D)、科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用、科技服務(wù)。在基礎(chǔ)科學(xué)的研究領(lǐng)域,企業(yè)的作為是有限的,只活動在少數(shù)具有明顯商業(yè)前景的項目群體中,而在數(shù)學(xué)、理論物理等潛在商業(yè)價值不夠明朗的領(lǐng)域,只能由政府部門所屬科研機構(gòu)、大學(xué)和非盈利性科研組織擔(dān)綱,其中絕大多數(shù)科研經(jīng)費來自政府財政的科學(xué)研究支出。在技術(shù)科學(xué)和應(yīng)用研究領(lǐng)域,由于其相對明顯的私人產(chǎn)品性質(zhì),企業(yè)和私人部門參與廣泛,研究投入也大。但在一些對于國家利益和國民經(jīng)濟體系具有重要意義的項目上,政府的介入仍是必要的,如軍工技術(shù)、宇航技術(shù)、核能技術(shù)等。在科技服務(wù)領(lǐng)域,政府同樣擔(dān)當(dāng)相當(dāng)重要的角色,絕大多數(shù)非盈利性科技服務(wù)組織是由政府創(chuàng)辦并提供財政支持的。第三十一頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.我國政府財政科學(xué)技術(shù)支出的現(xiàn)狀和改革方向政府科學(xué)技術(shù)支出現(xiàn)狀科技活動主體錯位科技管理體制的弊端導(dǎo)致科技活動效率低下科技投入不足科技支出的改革方向調(diào)整財政科技投入的方向與方式改進科技預(yù)算管理體制第三十二頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.我國政府財政科學(xué)技術(shù)支出的現(xiàn)狀和改革方向(一)政府科學(xué)技術(shù)支出現(xiàn)狀科技活動主體錯位受長期計劃經(jīng)濟體制的影響,政府不僅要支持基礎(chǔ)性科學(xué)技術(shù)的研究,同時也廣泛介入到應(yīng)用技術(shù)、產(chǎn)品技術(shù)等商業(yè)性科技領(lǐng)域,而企業(yè)作為商業(yè)性科學(xué)技術(shù)研發(fā)的主體,其作用沒有得到應(yīng)有發(fā)揮;科技管理體制的弊端導(dǎo)致科技活動效率低下由于科技市場化的過程中,國家利益、部門利益和個人利益之間的約束關(guān)系沒有得到有效處理,造成各種問題,使科技活動效率大大降低,給社會資源帶來了巨大損失。例如,科研機構(gòu)為了爭取更多政府財政資助,通常盲目介入多個領(lǐng)域、發(fā)展各種項目,致使不同機構(gòu)間的許多業(yè)務(wù)內(nèi)容重疊、重復(fù)建設(shè),科研活動蛻變?yōu)榈退街貜?fù)性勞動的不良局面。第三十三頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.我國政府財政科學(xué)技術(shù)支出的現(xiàn)狀和改革方向(一)政府科學(xué)技術(shù)支出現(xiàn)狀科技投入不足
1996年,全國R&D經(jīng)費支出總額為332億元,占全年GDP的0.5%,而我國《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進步的決定》規(guī)定到2000年社會研究開發(fā)經(jīng)費占GDP的比例應(yīng)達到1.5%。若我國GDP增長速度以每年8%計算,到2000年GDP為87272.77億元,全國R&D經(jīng)費支出按占GDP的1.5%計算,應(yīng)為1309億元,是目前總量的4倍,這么快的增長速度顯然是財政資金無法解決的。因此,要重新界定支出,增加企業(yè)科技投入。第三十四頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.我國政府財政科學(xué)技術(shù)支出的現(xiàn)狀和改革方向(二)科技支出的改革方向調(diào)整財政科技投入的方向與方式首先,要合理界定財政對科技事業(yè)的支持范圍,將主要從事基礎(chǔ)科學(xué)研究和社會公益性研究,以及一些有特殊意義的科研部門與組織,納入財政供給范圍。將主要從事技術(shù)開發(fā)和科技應(yīng)用研究的部門與組織,逐步推向市場,減少或停止財政經(jīng)費的劃撥;其次,要建立并規(guī)范多元化的科技投資體系。主要措施包括:1.完善科研機構(gòu)自我投資和發(fā)展的機制。支持技術(shù)開發(fā)型和其他有條件的科研單位由純科技型向科研經(jīng)營綜合型轉(zhuǎn)變,并逐步走上自我投入和持續(xù)發(fā)展的軌道。2.加大財政對非政府科研機構(gòu)研究工作的支持力度,使其科研水平得到強化,從而逐步成為社會科技投入的主體。第三十五頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.我國政府財政科學(xué)技術(shù)支出的現(xiàn)狀和改革方向(二)科技支出的改革方向調(diào)整財政科技投入的方向與方式第三,應(yīng)當(dāng)在科技支出環(huán)節(jié)中大力推行政府采購。在科研活動中,有的成果雖然有著良好的應(yīng)用和商業(yè)前景,但不易立即被市場認(rèn)可,即存在一定的市場沉默期;有的則對國家安全和國際競爭力有重大意義,需要在一定范圍和一定時間內(nèi)控制這些科技成果的擴散和轉(zhuǎn)移。這些時候,只有政府采購所創(chuàng)造的特殊政府市場能為其提供完成科技活動全過程的場所。第三十六頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.我國政府財政科學(xué)技術(shù)支出的現(xiàn)狀和改革方向(二)科技支出的改革方向改進科技預(yù)算管理體制財政的科技投入應(yīng)該由面向組織和個人的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蝽椖康哪J?,并集中財力重點支持重大項目或項目群,攀登計劃、“863”計劃、火炬計劃等大型國家科研計劃便是很好的范例。政府財政與科技管理部門應(yīng)根據(jù)科研發(fā)展計劃,確定各級科技預(yù)算支持的重點,從而形成中央和地方各有側(cè)重、互為補充的財政科技資金管理體系。此外,在科技資金管理上要改變單一使用行政手段的作法,采用政府管理和專家管理有機結(jié)合的方式。大學(xué)作為知識創(chuàng)造與傳播的載體,同時也承擔(dān)了大量科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新任務(wù)。但目前看來,我國公共財政對大學(xué)科技創(chuàng)新體系的專項支持還處于初級階段。這必然導(dǎo)致大學(xué)在一些其本應(yīng)發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域缺乏能動性和自主性,制約了大學(xué)科研能力。因此,政府的科技預(yù)算體制必須對高等學(xué)??萍纪度胩峁┐罅χС?。第三十七頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第四節(jié)公共衛(wèi)生支出第三十八頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.公共部門介入衛(wèi)生市場的必要性衛(wèi)生產(chǎn)品的混合屬性衛(wèi)生產(chǎn)品市場的失靈現(xiàn)象特殊的供求關(guān)系導(dǎo)致的患者成本與收益的脫節(jié)患者處于信息的劣勢地位外部性問題第三十九頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.公共部門介入衛(wèi)生市場的必要性(一)衛(wèi)生產(chǎn)品的混合屬性衛(wèi)生產(chǎn)品與服務(wù)同時具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特征。一方面,衛(wèi)生事業(yè)有著非排他性和共同消費性,是典型的公共產(chǎn)品;另一方面,衛(wèi)生服務(wù)資源的稀缺性和衛(wèi)生服務(wù)需求的無限性之間的矛盾導(dǎo)致了衛(wèi)生產(chǎn)品具有消費競爭的特征,同時,具體衛(wèi)生產(chǎn)品供給的市場化和貨幣化使排他成為現(xiàn)實,這樣看,衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)又屬于私人產(chǎn)品。衛(wèi)生產(chǎn)品的混合屬性導(dǎo)致了它的供給必然是由公共部門和私人部門共同完成的。第四十頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.公共部門介入衛(wèi)生市場的必要性(二)衛(wèi)生產(chǎn)品市場的失靈現(xiàn)象衛(wèi)生產(chǎn)品市場失靈最顯著的特點是由特殊的供求關(guān)系所導(dǎo)致的患者成本與收益的脫節(jié)。醫(yī)生或衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)是衛(wèi)生產(chǎn)品市場的供給者,而這一供給過程具有很強的單向選擇性,即醫(yī)生可以選擇病人,而病人無法象在其他產(chǎn)品市場上一樣自由地選擇醫(yī)生和具體的醫(yī)療服務(wù)。基于“經(jīng)濟人”假設(shè),可以認(rèn)定醫(yī)生會出于自身利益最大化考慮,主動提高病人的治療成本,而大多數(shù)病人只能被動接受。正是這種特殊的供求關(guān)系,使衛(wèi)生服務(wù)中的價格機制、競爭機制和供求機制在不同程度上產(chǎn)生失靈現(xiàn)象,導(dǎo)致了衛(wèi)生產(chǎn)品市場的低效率和患者福利的巨大損失;第四十一頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.公共部門介入衛(wèi)生市場的必要性(二)衛(wèi)生產(chǎn)品市場的失靈現(xiàn)象患者處于信息的劣勢地位,也是衛(wèi)生產(chǎn)品市場市場失靈的重要方面。在醫(yī)療服務(wù)和藥品消費過程中,存在著嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象,使病人處于極端的信息劣勢地位。一方面,知識和技術(shù)的專業(yè)化使絕大多數(shù)病人不可能詳細(xì)掌握醫(yī)學(xué)知識,不得不信賴醫(yī)生;另一方面,病人對醫(yī)療產(chǎn)品和服務(wù)的成本信息完全不掌握,他們只能被動接受價格。這些信息劣勢的扭轉(zhuǎn)需要較長時間和高昂成本,病人往往承擔(dān)不起,因此只能索性接受這一不利地位;外部性問題是衛(wèi)生產(chǎn)品市場失靈的第三個特點。一些疾病具有強傳染性,很容易擴散,對公共健康造成威脅。對這些疾病的防治不再是病人自身健康利益的問題,而是公共健康利益的問題。也就是說,對這類疾病提供的衛(wèi)生產(chǎn)品具有外部性,既然存在外部性,市場機制自然不會發(fā)揮正常作用,因此,政府應(yīng)對這類疾病的防治予以支持。第四十二頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共衛(wèi)生支出的內(nèi)容在市場經(jīng)濟條件下,根據(jù)衛(wèi)生產(chǎn)品的特殊屬性和糾正衛(wèi)生市場失靈的需要,政府介入衛(wèi)生市場的途徑是多樣的,主要有以下幾點,公共衛(wèi)生支出也是通過這些渠道實現(xiàn)的:構(gòu)建完善的公共衛(wèi)生體系醫(yī)療補貼對衛(wèi)生市場實施監(jiān)管第四十三頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共衛(wèi)生支出的內(nèi)容構(gòu)建完善的公共衛(wèi)生體系公共衛(wèi)生體系是由政府投資建設(shè)和管理的,向全社會成員提供最基本健康服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和組織系統(tǒng),是衛(wèi)生產(chǎn)品公共屬性的體現(xiàn)。完善的公共衛(wèi)生體系包括:免疫與疾病控制體系、公共衛(wèi)生應(yīng)急體系、最低衛(wèi)生需求保障體系、特殊衛(wèi)生服務(wù)與保障體系、衛(wèi)生宣傳教育體系和國際衛(wèi)生合作體系等多個子系統(tǒng)。在公共衛(wèi)生體系的建設(shè)中,一定要遵循公共性原則,即公共衛(wèi)生服務(wù)體現(xiàn)的是公共產(chǎn)品的基本特征,目標(biāo)是彌補和糾正市場失靈,以滿足公共衛(wèi)生需要。第四十四頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共衛(wèi)生支出的內(nèi)容醫(yī)療補貼由于社會成員對衛(wèi)生服務(wù)需求的多樣性和成本因素,公共衛(wèi)生體系(政府直接介入衛(wèi)生產(chǎn)品市場的主要途徑)不能涵蓋整個衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域,而私立醫(yī)院或類似盈利性醫(yī)療機構(gòu)提供的服務(wù)則在絕大部分衛(wèi)生產(chǎn)品市場中發(fā)揮作用。從社會公平的原則出發(fā),為了消除衛(wèi)生服務(wù)的不平等性,必須通過一定公共衛(wèi)生支出方式,使公共部門在私人衛(wèi)生產(chǎn)品領(lǐng)域有所作為。醫(yī)療補貼是實現(xiàn)這一目的的基本途徑。常見醫(yī)療補貼方式有:1.對老年人或低收入階層進行醫(yī)療補助;2.對某些特殊醫(yī)療項目進行價格補貼;3.對退伍軍人的醫(yī)療補貼;4.對醫(yī)學(xué)研究和試制新醫(yī)療技術(shù)的資助。第四十五頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.公共衛(wèi)生支出的內(nèi)容對衛(wèi)生市場實施監(jiān)管由于私人衛(wèi)生產(chǎn)品市場存在嚴(yán)重的市場失靈,政府對私人衛(wèi)生產(chǎn)品市場的監(jiān)管成為必需。為充分保護醫(yī)療服務(wù)消費者的利益,政府的衛(wèi)生行政管理部門必須制定相關(guān)衛(wèi)生法規(guī)、醫(yī)療服務(wù)規(guī)范、醫(yī)療技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和藥品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)進行資格認(rèn)定、許可準(zhǔn)入、服務(wù)監(jiān)督,對醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員進行資質(zhì)考核、頒發(fā)執(zhí)照,并對醫(yī)療服務(wù)中產(chǎn)生的糾紛進行仲裁。同時,政府還要對藥品和食品等與公眾健康關(guān)系密切的產(chǎn)品生產(chǎn)進行監(jiān)督。第四十六頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生支出體制與改革方向我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生支出體制的問題模式單一總量不足結(jié)構(gòu)不合理我國公共衛(wèi)生支出體制的改革方向公共衛(wèi)生支出適當(dāng)向政府采購模式轉(zhuǎn)變積極調(diào)整公共衛(wèi)生支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)第四十七頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生支出體制與改革方向(一)我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生支出體制的問題模式單一。長期以來,我國政府提供公共衛(wèi)生產(chǎn)品,采取的主要方式是由公共財政根據(jù)計劃向公共衛(wèi)生機構(gòu)撥款,然后由公共衛(wèi)生機構(gòu)開展各種公共衛(wèi)生服務(wù)。這實際上是一種直接投資支出模式。這種模式是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。隨著市場化的進程,這種政府直接參與投入、生產(chǎn)、配置或銷售公共衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品的體系,作為依靠政府公共權(quán)力而運行的壟斷性體制,越來越難以適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)市場化和全球化的要求;總量不足。在一些發(fā)達國家,政府公共衛(wèi)生支出可以達到GDP的10%以上,即使在這一水平上仍然不能滿足國民對衛(wèi)生服務(wù)的需求,而我國長期以來公共衛(wèi)生支出僅占GDP的5%,人均值更是遠遠低于世界平均水平,可見,我國的政府公共衛(wèi)生投入嚴(yán)重不足;結(jié)構(gòu)不合理。這主要體現(xiàn)為:大量的資源消耗在邊際公共效益較低的私人醫(yī)療部門,而對于公共健康利益意義重大的公共衛(wèi)生體系,尤其是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系,卻得不到足夠的財政支持。第四十八頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生支出體制與改革方向(二)我國公共衛(wèi)生支出體制的改革方向公共衛(wèi)生支出適當(dāng)向政府采購模式轉(zhuǎn)變對涉及大宗社會需求的公共衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品,變單純的計劃性公共財政投入為政府采購,不僅是解決公共衛(wèi)生資源短缺問題的有效途徑,而且是一場深刻的管理理念和管理模式變革,也是對加入WTO后中國政府職能急需轉(zhuǎn)變的積極回應(yīng)。政府采購與以往的財政投入方式有四方面不同:
1.“先”與“后”的差異;
2.“單一”與“多元”的差異;
3.“有選擇”與“無選擇”的差異;
4.“硬約束”與“軟約束”的差異。第四十九頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生支出體制與改革方向(二)我國公共衛(wèi)生支出體制的改革方向積極調(diào)整公共衛(wèi)生支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)公共財政部門應(yīng)當(dāng)大力開拓財源,支持公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展,使公共衛(wèi)生支出保持一個合理的規(guī)模和增長速度。同時要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),將更多資金投入到公共衛(wèi)生效益最高的領(lǐng)域,使資源的配置合理化。主要應(yīng)該處理好如下幾個問題:
1.預(yù)防投入和治療投入的關(guān)系;
2.商業(yè)性醫(yī)療服務(wù)投入和公共衛(wèi)生普遍服務(wù)投入的關(guān)系;
3.人員投入和技術(shù)投入的關(guān)系;
4.直接投入和間接投入的關(guān)系。第五十頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第五節(jié)國防支出第五十一頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.國防支出的內(nèi)容與決定因素國防支出的內(nèi)容國防支出的決定因素國家安全戰(zhàn)略國家安全形勢經(jīng)濟發(fā)展水平與公共財政能力第五十二頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.國防支出的內(nèi)容與決定因素(一)國防支出的內(nèi)容國防支出是公共財政用于國防建設(shè)和軍隊建設(shè)方面的費用,是國家的一項基本支出。一般來說,國防支出可劃分為維持費用和投資費用兩大類:
1.維持費用:保證國防系統(tǒng)穩(wěn)定運行和軍隊日?;顒诱i_展的經(jīng)費,用于提高軍隊?wèi)?zhàn)備水平,是國防建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ);
2.投資費用:為了提高國防系統(tǒng)武裝和設(shè)備先進性所進行的投入,主要有武裝研制費用、采購費用、軍事工程建設(shè)費用和防空費用。此外,按照國際通行做法,可以從軍兵種的劃分來對國防支出分類,大致可分為國防部支出、戰(zhàn)略部隊支出、陸軍支出、海軍支出、空軍支出、內(nèi)衛(wèi)部隊支出(如我國的武警部隊支出)和預(yù)備役支出等項目。第五十三頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出一.國防支出的內(nèi)容與決定因素(二)國防支出的決定因素國家安全戰(zhàn)略。不同的國家安全戰(zhàn)略,對應(yīng)不同程度的國防和軍事需求,從而導(dǎo)致不同的國防支出水平。從現(xiàn)代國際政治軍事實踐考察,國家安全戰(zhàn)略可簡單分為進攻型、全球防御型、地區(qū)防御型和本土防御型;國家安全形勢。當(dāng)戰(zhàn)爭發(fā)生時,國際或地緣局勢惡化,國防支出的增加是必要且必然的。相反,國際與地緣關(guān)系和睦時,國防支出就可能因此壓縮。但是,一國自身安全形勢的估計,應(yīng)該基于長期國際局勢考慮,因為國防體系的建設(shè)有一定的周期性;經(jīng)濟發(fā)展水平與公共財政能力。經(jīng)濟實力強,用于國防的支出就可以越大,經(jīng)濟實力弱,國防支出就會受到很大限制。在正常的國家安全戰(zhàn)略下,政府在安排國防支出時必須考慮社會經(jīng)濟和公共財政承受能力,不能以犧牲經(jīng)濟應(yīng)有的發(fā)展和公民生活福利為代價。第五十四頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.國防支出的性質(zhì)和提供方式國防支出的性質(zhì)國防支出屬于一種典型的公共財政消耗性支出,具有純粹的社會消費性質(zhì),各類國防支出都不會直接帶來社會有形產(chǎn)品的增加,而是消耗大量社會產(chǎn)品。一般來說,國防具有純粹的公共產(chǎn)品性質(zhì),國防的消費是一個共同消費的過程,并且難以實現(xiàn)排他,由國防支出所提供的國防安全,關(guān)系到每個人的切身利益。第五十五頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.國防支出的性質(zhì)和提供方式國防支出的提供方式正是因為國防的公共產(chǎn)品性質(zhì),決定了這種公共服務(wù)的成本必須通過公共財政支付。但這也并不是說不允許市場和企業(yè)的介入。從現(xiàn)實情況看,按照市場參與國防服務(wù)的程度,世界各國的國防提供模式可以分成兩類:政府主辦型和政府主導(dǎo)型。政府主辦型:不僅國防體系的建設(shè)、組織和管理是由政府負(fù)責(zé),國防科研及核心軍事裝備與設(shè)施的制造也都是由政府附屬機構(gòu)或公共企業(yè)部門完成的。我國是較為典型的政府主辦國防的國家;政府主導(dǎo)型:政府負(fù)責(zé)對國防體系進行組織和管理,同時可以通過政府采購等方式將具體的國防科研工作和軍事裝備的生產(chǎn)過程交由私人機構(gòu)或企業(yè)完成。美國的國防體系就是在這種模式下進行組織的。第五十六頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出二.國防支出的性質(zhì)和提供方式政府主辦型的國防提供方式優(yōu)點在于反應(yīng)靈敏、迅速,能夠及時地提供國家所需的軍事科研成果和裝備,以及各類具有軍事技術(shù)的人員,同時還具有保密性強的特點;缺點在于,由于生產(chǎn)者和提供者的唯一性,容易產(chǎn)生類似于公共選擇理論中提到的政府壟斷現(xiàn)象,導(dǎo)致國防支出的使用效率下降;政府主導(dǎo)型的國防提供方式優(yōu)點在于通過引入國防資源供給的企業(yè)間競爭,有效地降低國防成本,提高了預(yù)算使用效率。同時還可以促進企業(yè)充分利用高新技術(shù)開發(fā)先進可靠的武器和裝備;缺點在于,由于在軍事裝備采購中普遍采用招標(biāo)競爭方法,可能產(chǎn)生招標(biāo)過程中的尋租行為。另外,缺點還體現(xiàn)在招標(biāo)周期與企業(yè)產(chǎn)品的研發(fā)周期不同而引起的資源浪費。兩種國防提供模式之間的界限并不是絕對的,一個國家往往是根據(jù)形式需要或具體國防項目特點來決定采用什么模式。第五十七頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.國防支出的增長隨著經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步,各國國防體系也在不斷進行新陳代謝,國防體系在數(shù)量尤其是質(zhì)量上的升級,導(dǎo)致消耗的資源必然要不斷增加,因此公共財政支出的總體變化趨勢是增長的,當(dāng)然由于受國家安全戰(zhàn)略和國家安全形勢等因素變化的影響,國防支出的波動也十分明顯。接下來的兩個圖分別顯示了美國和我國國防支出的變化情況:第五十八頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.國防支出的增長右圖為美國從20世紀(jì)50年代到80年代中期各財政年度國防支出的變化情況,可看出總體上的增長趨勢,波動中有比較明顯的兩個峰值,分別對應(yīng)著50年代的朝鮮戰(zhàn)爭和60年代年代的越南戰(zhàn)爭。年度10203040506070809010億美元美國國防總支出的增長趨勢(按照1972年不變價格計算)第五十九頁,共六十六頁,編輯于2023年,星期三第八章消耗性公共支出三.國防支出的增長
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