本科畢業(yè)設(shè)計(jì)-農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化存在的問題與對(duì)策論文初稿

I農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化存在的問題與對(duì)策——以丹陽為例摘要農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)被賦予了時(shí)代的重任，成為破解“三農(nóng)”問題的可選道路，當(dāng)前全國各地都在積極探索農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，但是農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)諸多問題，對(duì)此，通過對(duì)丹陽地區(qū)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化存在的問題進(jìn)行剖析，有效地化解這些時(shí)代性問題，必須深入到鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)邏輯中，通過經(jīng)驗(yàn)的比較分析，探索適合各地發(fā)展的多元新型城鎮(zhèn)化道路。關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；對(duì)策建議目錄TOC\o"1-3"\h\u7173第一章緒論 83781.1研究背景 69071.2研究意義 28881.3研究現(xiàn)狀 298611.4研究內(nèi)容 267341.5研究方法 9138第二章新型城鎮(zhèn)化概述 266382.1新型城鎮(zhèn)化的概念界定 139412.2新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵 161242.3新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn) 22694第三章丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與成因分析 49243.1丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的條件與現(xiàn)狀 170853.1.1丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)條件 278733.1.2丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀 3043.2丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問題 56373.2.1認(rèn)識(shí)不清，重視不夠 11323.2.2缺乏科學(xué)的規(guī)劃，規(guī)劃布局不合理 30563.2.3建設(shè)規(guī)模小，功能不健全，基礎(chǔ)設(shè)施不配套 125213.2.4制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性因素依然存在 134083.2.5新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中資金短缺 92203.3成因分析 131673.3.1客觀原因 176253.3.2主觀原因 394第四章丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議 104614.1提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃工作 189794.2完善新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)制度 210564.3進(jìn)一步完善新型城鎮(zhèn)化的多元投資機(jī)制 84644.4增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展能力 159654.5按經(jīng)濟(jì)區(qū)域合并鄉(xiāng)鎮(zhèn) 7701第五章總結(jié) 31124參考文獻(xiàn) 5622致謝 第一章緒論1.1研究背景新型城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化的標(biāo)志、動(dòng)力和必由之路。新型城鎮(zhèn)化的基本涵義是指一個(gè)國家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過程。這一過程也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、城鄉(xiāng)文明不斷融合發(fā)展的過程。新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力，也是現(xiàn)代化的必由之路。如果說沒有農(nóng)村的小康就沒有中國的小康，那么沒有新型城鎮(zhèn)化也就沒有中國的現(xiàn)代化。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是聚集（產(chǎn)業(yè)、人口聚集）。通過聚集產(chǎn)生較高的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化要素的配置效率，從而不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張、不斷帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、不斷創(chuàng)新發(fā)展方式，使城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的綜合體現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征就是“以空間換財(cái)富、以空間換速度、以空間換資源、以空間換生態(tài)”。1.2研究意義農(nóng)村新型城鎮(zhèn)發(fā)展是城市化的重要組成部分，有利于加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程城市化是指人口和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)在空間上集聚、鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程，是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)村人口，人口向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)地區(qū)，城鎮(zhèn)數(shù)量增加的過程。城市化，也有學(xué)者稱之為城鎮(zhèn)化、都市化。是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，土地及地域空間的變化。城鎮(zhèn)是我國城市體系的中堅(jiān)力量，其發(fā)展?fàn)顩r直接影響到中國城市化進(jìn)程的目標(biāo)，是城市化的重要組成部分。新型城鎮(zhèn)是“農(nóng)村之首、城市之尾”,搞好小城鎮(zhèn)建設(shè),對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高我國城鎮(zhèn)化水平,加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程都具有十分重要的意義。在我國,由于幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成了“先進(jìn)的城市,落后的農(nóng)村,城市辦工業(yè),農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)”的二元結(jié)構(gòu),這種長期城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì),不僅使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,而且對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了消極的影響。隨著改革開放的不斷深人和社會(huì)生產(chǎn)力的不斷提高,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展,要求沖破城鄉(xiāng)壁壘,向外擴(kuò)張,要求城市在資金、技術(shù)、人才、管理等方面的支持與合作。城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)往來越來越多,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始向一元結(jié)構(gòu)邁進(jìn),以城促鄉(xiāng),優(yōu)勢互補(bǔ),共同發(fā)展的城鄉(xiāng)一體。小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)發(fā)展是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口，是消除城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)途徑，也是帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略。1.2.1研究現(xiàn)狀中國改革開放30多年來，一方面，大中城市空間擴(kuò)大了二三倍，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了53.73%。但是，空間城市化并沒有相應(yīng)產(chǎn)生人口城市化，中國仍有2.6億農(nóng)民工，戶籍問題使他們享受不到城市化成果，城市的繁榮，對(duì)農(nóng)民工來說只能是霧里看花，水中望月，他們沒有歸宿感。另一方面，農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖規(guī)模擴(kuò)大，但有限人口數(shù)量被進(jìn)一步分散，形成不了規(guī)模市場，就業(yè)機(jī)會(huì)更少，生活成本卻上升，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入還是來自于極有限的農(nóng)田產(chǎn)值。失地農(nóng)民為了便宜找事做和降低生存成本，不愿進(jìn)新城；有的農(nóng)民用房屋、失地補(bǔ)償款進(jìn)城鎮(zhèn)購房，為補(bǔ)差價(jià)和裝修，花去至少5-10萬元，這是他們能有和能借到的最大值。“安身”容易，“立命”難，暗淡的就業(yè)形勢使無法外出打工的農(nóng)民生活窘迫。可見，農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化不是萬能的，也絕不是徹底解決“三農(nóng)”問題的充分條件，要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，注定是一個(gè)漫長、艱辛、曲折的過程。雖然，城鎮(zhèn)化是人類文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢，是落后的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國轉(zhuǎn)變的必由之路，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)必經(jīng)過程。但是我國人口多、底子薄，耕地相對(duì)不足，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，這就決定了我國的城鎮(zhèn)化，注定制約多，重重困難。為此，我們必須找出一條適合我國國情的城鎮(zhèn)化道路，走一條資源節(jié)約、環(huán)境友好、城鄉(xiāng)和諧、穩(wěn)定發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。中央在分析研究2014年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)指出，要繼續(xù)堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”工作總基調(diào)，把改革貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)，保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，出臺(tái)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地管理制度改革。這要求我們要實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，本質(zhì)在于以人為本，抓手在于深化改革。1.4研究內(nèi)容本課題主要以丹陽地區(qū)農(nóng)村新型化建設(shè)的現(xiàn)狀、當(dāng)前丹陽地區(qū)新型城鎮(zhèn)化存在的主要問題及原因以及完善新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策等方面，著重把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為研究的突破口。具體從以下幾個(gè)方面得以展開：首先，從關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其次，從村民自治的發(fā)展歷程探討其發(fā)展趨勢以及在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的功能定位；再次，在充分肯定我市農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已取得的成效基礎(chǔ)上，把農(nóng)民參與作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)力量，找出村民參與建設(shè)進(jìn)程中所面臨的主要問題，并從經(jīng)濟(jì)、政治、人文、法治等外在環(huán)境因素分析問題存在的原因。最后，在綜合理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出完善新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策，并相應(yīng)地探究推動(dòng)我農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施路徑﹑方法與因地制宜的必要性。1.5研究方法本課題的研究以馬克思主義中國化理論成果作為指導(dǎo)思想，遵循理論聯(lián)系實(shí)際的研究方法。如何對(duì)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)問題進(jìn)行正確理解和闡釋，必須秉持求真務(wù)實(shí)，與時(shí)俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度。在這里，主要采用文獻(xiàn)研究法、訪談法、理論聯(lián)系實(shí)際等方法。文獻(xiàn)研究法主要用于農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的概括性研究，通過閱讀國內(nèi)外學(xué)者的理論著述，形成對(duì)新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化全面了解，然后確定研究方向。通過與鄉(xiāng)村干部和村民的直接訪談，有目的、有計(jì)劃、有系統(tǒng)的搜集相關(guān)信息，掌握其現(xiàn)實(shí)成就與存在的主要問題，并對(duì)它們進(jìn)行分析、綜合、歸納，從而得出規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。理論聯(lián)系實(shí)際的方法貫穿于整個(gè)研究過程中，既能尊重客觀事實(shí)，又能聯(lián)系現(xiàn)實(shí)需要，以解決新型城鎮(zhèn)化所存在的問題。

第二章新型城鎮(zhèn)化概述2.1新型城鎮(zhèn)化的概念界定“新型城鎮(zhèn)化，是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子2.2新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，而不是建高樓、建廣場。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，不僅農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益出不來，擴(kuò)大內(nèi)需也無法實(shí)現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化道路”具有這樣幾個(gè)要求：（1）規(guī)劃起點(diǎn)高。城鎮(zhèn)要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，要使城鎮(zhèn)規(guī)劃化城市建設(shè)、發(fā)展和管理中始終處于“龍頭”地位，從而解決城市建設(shè)混亂、小城鎮(zhèn)建設(shè)散亂差、城市化落后于工業(yè)化等問題。（2）途徑多元化。中國地域遼闊、情況復(fù)雜，發(fā)展很不平衡，在基本原則的要求下，中國城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的途徑應(yīng)當(dāng)是多元的。中國東中西部不一樣，山區(qū)、平原不一樣，不同的發(fā)展階段要求不一樣，不同地域特色不一樣……不能強(qiáng)調(diào)甚至只允許一種方式。與工業(yè)化的關(guān)系處理也應(yīng)該有多種方式，有的是同步，有的可能要超前。（3）聚集效益佳。城鎮(zhèn)一個(gè)最大的特點(diǎn)是具有聚集功能和規(guī)模效益。要在增加城鎮(zhèn)數(shù)量、適度擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模的同時(shí)，把城鎮(zhèn)做強(qiáng)，不能外強(qiáng)中干，有些城市就虛得很。（4）輻射能力強(qiáng)。利用自身的優(yōu)勢向周邊地區(qū)和廣大的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行輻射，帶動(dòng)郊區(qū)、農(nóng)村一起發(fā)展，這是城鎮(zhèn)責(zé)無旁貸的義務(wù)，它應(yīng)該做到而且也可以做到，問題是我們要有這種意識(shí)、視野、規(guī)劃和措施。千萬不能搞成孤島式的城鎮(zhèn)。（5）個(gè)性特征明。中國的城鎮(zhèn)要有自己的個(gè)性，每個(gè)地方的城鎮(zhèn)，每一個(gè)城鎮(zhèn)都應(yīng)該有自己的個(gè)性，要突出多樣性。城和鎮(zhèn)都是有生命的，都有自己不同的基礎(chǔ)、背景、環(huán)境和發(fā)展條件，由此孕育出來的城鎮(zhèn)也應(yīng)顯示出自己與眾不同的特點(diǎn)。（6）人本氣氛濃。我們不能為城鎮(zhèn)而城鎮(zhèn)，發(fā)展城鎮(zhèn)的目的是為人服務(wù)。所以，城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當(dāng)圍繞人來展開，要樹立牢固人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，產(chǎn)生良好的為人服務(wù)的功能?？偟膩碚f，就是要使城鎮(zhèn)具有人情味，能夠促進(jìn)人的自由而全面的發(fā)展，而不是相反。（7）城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)緊。筆者在表述上使用的是“城鎮(zhèn)化”，而非城市化。其內(nèi)涵是要把城市的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為一個(gè)有機(jī)的整體來考慮，解決好非此即彼或非彼即此或畸輕畸重的問題。600多個(gè)大中小城市和兩萬多個(gè)小城鎮(zhèn)本來就是一個(gè)完整的梯隊(duì)，不能人為地分割開來。（8）城鄉(xiāng)互補(bǔ)好。中國的城鎮(zhèn)化一定要體現(xiàn)一盤棋的思想，要打破二元結(jié)構(gòu)，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、利益整合、共存共榮、良性互動(dòng)的局面。市帶縣體制也好、城鄉(xiāng)一體化也好，其出發(fā)點(diǎn)都是要走活城鄉(xiāng)這盤棋。因?yàn)檗r(nóng)村可以為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供有力支持，形成堅(jiān)強(qiáng)后盾，城鎮(zhèn)可以為農(nóng)村的發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力，從而全面拉動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。決不能以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來謀求城鎮(zhèn)的進(jìn)步，這是一些發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)走過的老路，是一條教訓(xùn)，當(dāng)引以為戒。與國際社會(huì)比較，中國城鎮(zhèn)化的道路仍然漫長而艱難。1998年，世界的平均城市化水平（城市人口占總?cè)丝诘谋戎兀┦?6%，低收入國家為30%，中等收入國家為65%，高收入國家為77%，中國為31%，而整個(gè)東亞和太平洋地區(qū)則為34%。到2000年底，我國的城市化水平盡管上升為36.09%，但仍處在一個(gè)較低的發(fā)展水平，比低收入國家略高一點(diǎn)。中國正在全面建設(shè)小康社會(huì)，大幅度提高城鎮(zhèn)人口比重，逐步扭轉(zhuǎn)、縮小工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別是其中的重要目標(biāo)之一。2.3新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)（1）規(guī)劃起點(diǎn)高。城鎮(zhèn)要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，要使城鎮(zhèn)規(guī)劃在城市建設(shè)、發(fā)展和管理中始終處于“龍頭”地位，從而解決城市建設(shè)混亂、小城鎮(zhèn)建設(shè)散亂差、城市化落后于工業(yè)化等問題。

（2）途徑多元化。中國地域遼闊、情況復(fù)雜，發(fā)展很不平衡，在基本原則的要求下，中國城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的途徑應(yīng)當(dāng)是多元的。中國東中西部不一樣，山區(qū)、平原不一樣，不同的發(fā)展階段要求不一樣，不同地域特色不一樣……不能強(qiáng)調(diào)甚至只允許一種方式。與工業(yè)化的關(guān)系處理也應(yīng)該有多種方式，有的是同步，有的可能要超前。

（3）聚集效益佳。城鎮(zhèn)一個(gè)最大的特點(diǎn)是具有聚集功能和規(guī)模效益。要在增加城鎮(zhèn)數(shù)量、適度擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模的同時(shí)，把城鎮(zhèn)做強(qiáng)，不能外強(qiáng)中干，有些城市就虛得很。

（4）輻射能力強(qiáng)。利用自身的優(yōu)勢向周邊地區(qū)和廣大的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行輻射，帶動(dòng)郊區(qū)、農(nóng)村一起發(fā)展，這是城鎮(zhèn)責(zé)無旁貸的義務(wù)，它應(yīng)該做到而且也可以做到，問題是我們要有這種意識(shí)、視野、規(guī)劃和措施。千萬不能搞成孤島式的城鎮(zhèn)。

（5）個(gè)性特征明。中國的城鎮(zhèn)要有自己的個(gè)性，每個(gè)地方的城鎮(zhèn)，每一個(gè)城鎮(zhèn)都應(yīng)該有自己的個(gè)性，要突出多樣性。城和鎮(zhèn)都是有生命的，都有自己不同的基礎(chǔ)、背景、環(huán)境和發(fā)展條件，由此孕育出來的城鎮(zhèn)也應(yīng)顯示出自己與眾不同的特點(diǎn)。

（6）人本氣氛濃。我們不能為城鎮(zhèn)而城鎮(zhèn)，發(fā)展城鎮(zhèn)的目的是為人服務(wù)。所以，城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當(dāng)圍繞人來展開，要樹立牢固人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛，產(chǎn)生良好的為人服務(wù)的功能?？偟膩碚f，就是要使城鎮(zhèn)具有人情味，能夠促進(jìn)人的自由而全面的發(fā)展，而不是相反。

（7）城鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)緊。筆者在表述上使用的是“城鎮(zhèn)化”，而非城市化。其內(nèi)涵是要把城市的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為一個(gè)有機(jī)的整體來考慮，解決好非此即彼或非彼即此或畸輕畸重的問題。600多個(gè)大中小城市和兩萬多個(gè)小城鎮(zhèn)本來就是一個(gè)完整的梯隊(duì)，不能人為地分割開來。

（8）城鄉(xiāng)互補(bǔ)好。中國的城鎮(zhèn)化一定要體現(xiàn)一盤棋的思想，要打破二元結(jié)構(gòu)，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、利益整合、共存共榮、良性互動(dòng)的局面。市帶縣體制也好、城鄉(xiāng)一體化也好，其出發(fā)點(diǎn)都是要走活城鄉(xiāng)這盤棋。因?yàn)檗r(nóng)村可以為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供有力支持，形成堅(jiān)強(qiáng)后盾，城鎮(zhèn)可以為農(nóng)村的發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力，從而全面拉動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。決不能以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來謀求城鎮(zhèn)的進(jìn)步，這是一些發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)走過的老路，是一條教訓(xùn)，當(dāng)引以為戒。

第三章丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與成因分析3.1丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的條件與現(xiàn)狀盡管早在1984年的著名的中央1號(hào)文件中，就已經(jīng)明確提出“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”的政策，但在八十年代的熱點(diǎn)中，農(nóng)民如何進(jìn)城、小城鎮(zhèn)如何建設(shè)的問題并不引人注目。只是隨著九十年代中國地方化和城市化的高速之中各地“開發(fā)區(qū)熱（1992年鄧小平南巡談話之后各地大辦開發(fā)區(qū)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)高速增長）”濫占耕地引發(fā)出的矛盾愈演愈烈，新型城鎮(zhèn)建設(shè)及其相關(guān)的政策問題，目前江蘇分行在支持丹陽城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，通過規(guī)劃引領(lǐng)，成系統(tǒng)、成批量、成產(chǎn)業(yè)開發(fā)，以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，開展“融資、融智”合作，創(chuàng)新金融服務(wù)，在提供中長期貸款的同時(shí)，吸引社會(huì)資金參與項(xiàng)目建設(shè)，幫助平臺(tái)及產(chǎn)業(yè)企業(yè)使用企業(yè)債、中票、短融等直接融資工具，增加“社會(huì)融資總量”。江蘇分行這種“銀政合作、規(guī)劃先行、堅(jiān)持創(chuàng)新、立體推動(dòng)”的開發(fā)性金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)新模式，被政府稱為“丹陽模式”。3.1.1丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)條件改革開放30多年來，一方面，大中城市空間擴(kuò)大了二三倍，城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了53.73%。但是，空間城市化并沒有相應(yīng)產(chǎn)生人口城市化，中國仍有2.6億農(nóng)民工，戶籍問題使他們享受不到城市化成果，城市的繁榮，對(duì)農(nóng)民工來說只能是霧里看花，水中望月，他們沒有歸宿感。另一方面，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)雖規(guī)模擴(kuò)大，但有限人口數(shù)量被進(jìn)一步分散，形成不了規(guī)模市場，就業(yè)機(jī)會(huì)更少，生活成本卻上升，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入還是來自于極有限的農(nóng)田產(chǎn)值。失地農(nóng)民為了便宜找事做和降低生存成本，不愿進(jìn)新城；有的農(nóng)民用房屋、失地補(bǔ)償款進(jìn)城鎮(zhèn)購房，為補(bǔ)差價(jià)和裝修，花去至少5-10萬元，這是他們能有和能借到的最大值。“安身”容易，“立命”難，暗淡的就業(yè)形勢使無法外出打工的農(nóng)民生活窘迫?？梢姡r(nóng)村城鎮(zhèn)化不是萬能的，也絕不是徹底解決“三農(nóng)”問題的充分條件，要實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，注定是一個(gè)漫長、艱辛、曲折的過程。雖然，城鎮(zhèn)化是人類文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢，是落后的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國轉(zhuǎn)變的必由之路，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)必經(jīng)過程。但是我國人口多、底子薄，耕地相對(duì)不足，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，這就決定了我國的城鎮(zhèn)化，注定制約多，重重困難。為此，我們必須找出一條適合我國國情的城鎮(zhèn)化道路，走一條資源節(jié)約、環(huán)境友好、城鄉(xiāng)和諧、穩(wěn)定發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。中央在分析研究2014年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)指出，要繼續(xù)堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)”工作總基調(diào)，把改革貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)，保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，出臺(tái)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地管理制度改革。這要求我們要實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必要性。3.1.2丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀作為蘇南地區(qū)，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)起步較早且比較發(fā)達(dá)，但正因?yàn)榇?，使得工業(yè)園區(qū)出現(xiàn)規(guī)模小、分布散、設(shè)施差、層次低等問題，并與居民區(qū)相互混雜，既制約了產(chǎn)業(yè)自身的發(fā)展，又影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。要改變這種狀況，市委書記童國祥提出必須推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，以產(chǎn)帶城，產(chǎn)城融合。

在去年8月我市排出的十項(xiàng)重點(diǎn)工作中，涉及城鎮(zhèn)化建設(shè)的就有規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、加快推進(jìn)農(nóng)村綜合改革、規(guī)劃建設(shè)濱江新城等。今年，丹陽市濱江新城總體發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)，沿江地區(qū)打造一個(gè)面積139平方公里、人口達(dá)20萬的城市副中心的構(gòu)想即將變成現(xiàn)實(shí)。即去年我市從市級(jí)層面重點(diǎn)打造沿江裝備制造、航空航天、高新技術(shù)、生命科學(xué)、家紡、汽車零部件等六大產(chǎn)業(yè)園區(qū)和一個(gè)開發(fā)區(qū)，今后新建項(xiàng)目原則上均須落戶于相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，集聚區(qū)以外的現(xiàn)有企業(yè)不再擴(kuò)大規(guī)模，從而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，整合發(fā)展資源，以園區(qū)建設(shè)帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，讓城鎮(zhèn)居民真正過上和城里人一樣的日子，我市區(qū)新型城鎮(zhèn)化，還要推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化?！睘楸M快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌，今年，我市已在云陽鎮(zhèn)開展勞動(dòng)年齡段被征地農(nóng)民進(jìn)城保試點(diǎn)，同時(shí)將加快新園區(qū)、新市鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)，實(shí)施村莊環(huán)境整治，加快提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。3.2丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問題3.2.1認(rèn)識(shí)不清，重視不夠在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我市對(duì)加快城鎮(zhèn)化步伐的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)如何處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化的關(guān)系研究不多，存在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕城鎮(zhèn)建設(shè)；重經(jīng)濟(jì)管理、輕城鎮(zhèn)管理；重工業(yè)化、輕城市化的問題。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是蓋幾棟樓、修幾條路、多幾個(gè)農(nóng)民進(jìn)城的問題，缺乏促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長期戰(zhàn)略，忽視了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提升，=3\*GB2⑶許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)新型城鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略重視不夠，政策落實(shí)不到位。為了追求所謂的“形象工程”，不切實(shí)際地盲目上項(xiàng)目，造成許多有城無市或有城無業(yè)現(xiàn)象；把城鎮(zhèn)建設(shè)誤認(rèn)為就是村鎮(zhèn)建設(shè)、廣場建設(shè)、綠化建設(shè)、建新村奔小康或建設(shè)工業(yè)園區(qū)等。許多部門僅從自己的認(rèn)識(shí)和工作范圍來考慮和實(shí)施小城鎮(zhèn)建設(shè)，工作重點(diǎn)不突出。有些地方對(duì)城市發(fā)展十分偏愛，拆了舊城建新城，搞了小城搞大城，這樣容易出成效，容易讓人看得見，認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是小兒科，比較效益低，集聚功能和輻射功能都有限，難規(guī)范、難管理，因此對(duì)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展喊得多，做得少，沒有把發(fā)展新型城鎮(zhèn)建設(shè)放到推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的角度來考慮，放到建立完整的城鎮(zhèn)化體系來考慮，放到農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題的角度去思考。3.2.2缺乏科學(xué)的規(guī)劃，規(guī)劃布局不合理長期以來，我市新型城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏總體規(guī)劃，缺乏長遠(yuǎn)的科學(xué)的規(guī)劃，存有較大的盲目性。新型城鎮(zhèn)的規(guī)劃和布局受短期利益的驅(qū)動(dòng)，缺乏長遠(yuǎn)打算。在新型城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，一些地方堅(jiān)持大干快上，掀起了一股“新型城鎮(zhèn)”熱，出現(xiàn)了不按規(guī)劃建設(shè)甚至不規(guī)劃就建設(shè)的盲目舉動(dòng)，相當(dāng)數(shù)量的建制鎮(zhèn)缺少鎮(zhèn)區(qū)的總體規(guī)劃，控制性詳規(guī)和修建性詳規(guī)更是無從談起。另外，一些建制鎮(zhèn)雖然編制了鎮(zhèn)區(qū)的總體規(guī)劃，未能嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)甚至不執(zhí)行，比如，我國北方某些小城鎮(zhèn)由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃體系或者不按規(guī)劃建設(shè)，造成不少數(shù)量的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)最主要的街道都是彎彎曲曲、寬窄不一，鎮(zhèn)區(qū)居民所建住宅布局散亂，房基高低無序，導(dǎo)致排水困難。這不僅加大了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度，也增加了城鎮(zhèn)管理的困難，影響了城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。3.2.3建設(shè)規(guī)模小，功能不健全，基礎(chǔ)設(shè)施不配套我市新型城鎮(zhèn)的基本特點(diǎn)是數(shù)量多、規(guī)模小、功能弱，集聚效應(yīng)和輻射能力差，城鎮(zhèn)功能不夠完善。特別是一些城鎮(zhèn)缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)的就業(yè)空間和容量十分狹窄，對(duì)周邊農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用微弱。由于資金緊缺、運(yùn)作無方等原因，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施長期得不到改善，跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平提高的需要。缺少文化、娛樂、社交場所，以馬路作市場，交通阻塞、電力供應(yīng)不正常，室內(nèi)現(xiàn)代化、室外臟亂差的很普遍，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)整體功能的發(fā)揮。規(guī)模過小，使基礎(chǔ)設(shè)施的修建與服務(wù)業(yè)的供給不能產(chǎn)生規(guī)模效益。受行政區(qū)劃的影響，各鎮(zhèn)各自為政，往往在同一區(qū)域爭市場、爭資源，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施在低水平上重復(fù)建設(shè)。又由于新型城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模普遍偏小，一方面是其自身發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮起來，并阻礙了人口和其它資源的進(jìn)一步集聚，聚集效應(yīng)發(fā)揮不理想；另一方面是規(guī)模相對(duì)較小的小城鎮(zhèn)，其行政人員卻少不了多少，這就必然在造成資源浪費(fèi)的同時(shí)，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。3.2.4制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性因素依然存在（1）體制不順，管理無序，權(quán)責(zé)不清新型城鎮(zhèn)化管理體制不健全,不適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制與條條塊塊的管理關(guān)系難以理順,執(zhí)法管理政出多門，多頭管理，沒有形成城市執(zhí)法管理整體合力。部門之間的管理和執(zhí)法權(quán)限劃分不科學(xué)，部門間職責(zé)交叉多，對(duì)新型城鎮(zhèn)的調(diào)控引導(dǎo)受到多方摯肘。權(quán)責(zé)不清、管理分散，各自為政，有的有責(zé)無權(quán)，有的有權(quán)無責(zé)；有的多頭管理，為了部門利益，互不相讓，工作難協(xié)調(diào)形成了“有利益搶著管，有矛盾避著走，有問題先開溜”的現(xiàn)象。泛言之，新型城鎮(zhèn)發(fā)展中存在著政策和實(shí)施手段不一致的問題，導(dǎo)致資源的無效使用。在快速的城鎮(zhèn)化以及滿足增長的城鎮(zhèn)人口需求所需要的行政資源之間，存在著不斷擴(kuò)大的差距。同時(shí)，政府也需要從直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)中退出來，將職能轉(zhuǎn)換到提供法制框架、規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)上來。（2）農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)的制約土地管理制度不利于土地的合理利用。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場尚不成熟，是造成農(nóng)民不愿意放棄現(xiàn)有建房收租、土地分紅所獲取較大收益的根本原因。新型城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)與用地的實(shí)際需求相脫節(jié)的矛盾時(shí)有發(fā)生，有關(guān)存量土地的調(diào)整和置換的政策措施尚不完善，建設(shè)用地指標(biāo)分配逐級(jí)下達(dá)，層層留有機(jī)動(dòng)，落實(shí)到小城鎮(zhèn)的用地指標(biāo)所剩無幾，城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)展的建設(shè)用地受到制約，限制了城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大。城市與農(nóng)村的土地所有制不同，土地進(jìn)入市場的條件和補(bǔ)償機(jī)制不同，土地使用的政策和費(fèi)用不同，鄉(xiāng)村企業(yè)進(jìn)城的“門檻”過高，城市里的“村制固化”，嚴(yán)重阻礙著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)后，農(nóng)村的宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遷入鎮(zhèn)區(qū)的用地與原占土地不能置換。絕大多數(shù)農(nóng)民承包的土地未能有償轉(zhuǎn)讓。這些問題反映了在土地管理上仍沿襲著舊體制，制約著產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)聚集，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)形式大多數(shù)都是采取半工半農(nóng)，就業(yè)者“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只“流動(dòng)”不“轉(zhuǎn)移”，農(nóng)村工業(yè)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化相分離，制約了小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。（3）不完善的社會(huì)保障制度的制約從2002年起平均每個(gè)建制鎮(zhèn)的人口達(dá)到了3.23萬人，每個(gè)建制鎮(zhèn)人從業(yè)人員1.67萬人，其中農(nóng)業(yè)從業(yè)人員約占60％，非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員約占40％，后者比例還在逐漸提高。無任是哪種情況，這意味著在新型城鎮(zhèn)建立起較為完善的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等己刻不容緩。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加社會(huì)保障的意識(shí)不強(qiáng)，不能正確認(rèn)識(shí)其重要性。由于目前實(shí)行的保障制度名義上是“個(gè)人賬戶+社會(huì)統(tǒng)籌”的方式，但實(shí)際上是現(xiàn)收現(xiàn)付制，因此面對(duì)不甚匹配的權(quán)利與義務(wù)，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)重的企業(yè)參保往往帶有甩包袱的傾向。這些問題的存在，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我市新型城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，既不利于新型城鎮(zhèn)化社會(huì)保障功能的發(fā)揮，也不利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健全。2.2.5新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中資金缺乏目前，我市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制雖呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，但政府仍然是最重要的投資者，各類企業(yè)、個(gè)人參與投資的很少，在吸引社會(huì)資本上缺乏有效的機(jī)制，不能調(diào)動(dòng)社會(huì)閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。而隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況緊張、資金短缺現(xiàn)象比較普遍，不利于新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)建設(shè)需要大量的資金，但在目前體制下，大部分建設(shè)資金主要來自拍賣土地所得和城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)等預(yù)算外收入。資金投入不足、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套，以及政府管理效率低下，未能跟上發(fā)展的需要等，也限制了新型城鎮(zhèn)的健康快速發(fā)展。財(cái)政體制上，鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政不能完全獨(dú)立，收入上繳縣財(cái)政，支出由縣級(jí)財(cái)政撥給。鎮(zhèn)財(cái)政多收不能多得，使鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政無力來辦鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)上的事情。投資體制上，適應(yīng)市場化的投融資渠道不通暢。新型城鎮(zhèn)不僅基礎(chǔ)設(shè)施資金嚴(yán)重不足，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和居民消費(fèi)亦缺少中長期貸款支持。多種投資方式未能充分發(fā)揮作用，民間資金投入的積極性未能更好地發(fā)揮出來。3.3成因分析3.3.1客觀原因通過分析我市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要成因還在于，發(fā)展迅速，規(guī)模較小，人口吸納能力較弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間分布不均衡，生產(chǎn)力水平差異明顯，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過程中基礎(chǔ)設(shè)施水平低、數(shù)量少、配套差等諸多原因。3.3.2主觀原因由于諸多客觀原因的，發(fā)展初期客觀條件所限制，有其歷史的必然性，但主要還是政策環(huán)境和體制性的原因。

第四章丹陽新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議4.1提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃工作我市新型城鎮(zhèn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)特點(diǎn)的集中體現(xiàn)。要充分認(rèn)識(shí)到新型城鎮(zhèn)發(fā)展的重要意義，做好新型城鎮(zhèn)發(fā)展的各項(xiàng)工作。規(guī)劃是新型城鎮(zhèn)建設(shè)的龍頭。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要以人為本、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，必須高度重視對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的修編完善工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，要全面綜合考慮，不應(yīng)受行政區(qū)域的限制。新型城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃要隨國家宏觀調(diào)控政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃及發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而應(yīng)及時(shí)加以完善，不能始終停留在幾年前業(yè)已編制的規(guī)劃上。在新型城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編完善的基礎(chǔ)上，要突出抓好各功能小區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃以及交通、供排水、供電、通訊、環(huán)保等公用基礎(chǔ)設(shè)施的專業(yè)規(guī)劃工作。通過科學(xué)合理的規(guī)劃及設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)出小城鎮(zhèn)建設(shè)的地方風(fēng)格和特色。建設(shè)、規(guī)劃部門要對(duì)新型城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的修編完善工作加強(qiáng)指導(dǎo)，實(shí)行規(guī)劃招投標(biāo)市場化運(yùn)作，建立專家?guī)?，提供技術(shù)支撐和智力支持，確保規(guī)劃修編質(zhì)量。有了科學(xué)的規(guī)劃及規(guī)劃體系以后，各級(jí)政府、各有關(guān)部門都必須不折不扣地按規(guī)劃實(shí)施，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性。要遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，在有法可依的前提下，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理，嚴(yán)格規(guī)劃管理，如果新型城鎮(zhèn)規(guī)劃一味照搬大城市的樣子，必然使新型城鎮(zhèn)失去特色，失去自我，也失去了建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義?？茖W(xué)規(guī)劃滿足區(qū)域發(fā)展的合理需求，滿足建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，科學(xué)選址、準(zhǔn)確定位合理劃分不同功能區(qū)，力求最佳的用地布局，為遠(yuǎn)景發(fā)展搭好框架。進(jìn)而全面協(xié)調(diào)和提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。4.2完善新型城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)制度（1）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)一步推進(jìn)我市城鎮(zhèn)土地使用制度改革，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。按照國家《土地管理法》的規(guī)定，要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)用地，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，保證耕地總量控制平衡。當(dāng)然，耕地要保持動(dòng)態(tài)平衡，而非靜態(tài)平衡。因此，要按照既有利于保護(hù)耕地，節(jié)約用地，又有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的原則，創(chuàng)新土地利用和管理制度，保證小城鎮(zhèn)建設(shè)用地需要，同時(shí)為小城鎮(zhèn)建設(shè)集聚資金，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。河北省小城鎮(zhèn)土地使用制度改革主要應(yīng)強(qiáng)調(diào)四點(diǎn)：一是土地使用向重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜。在城鎮(zhèn)土地管理上，應(yīng)改變以往小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)平均分配的做法，體現(xiàn)重點(diǎn)支持的原則。對(duì)新型城鎮(zhèn)建設(shè)用地，做到既從嚴(yán)控制，又保證合理用地需要，力爭在嚴(yán)格遵守國家法律和政策的前提下，給重點(diǎn)鎮(zhèn)以更多的自主權(quán)和發(fā)展空間。二是擴(kuò)大土地有償使用范圍，由市場定價(jià)。對(duì)新型城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地，除法律規(guī)定可以以劃撥方式提供外，都應(yīng)采用出讓、租賃等有償使用方式提供，三是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。在保護(hù)耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地與嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民宅基地和責(zé)任田的有序流轉(zhuǎn)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，妥善解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地。四是盤活城鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地，提高土地的集約利用率。城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要靠立足存量，內(nèi)涵挖潛，集約利用城鎮(zhèn)土地資源，達(dá)到保護(hù)耕地的目的。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚比“天女散花”式地分布于廣大的鄉(xiāng)村更能共享基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)約基建和項(xiàng)目耕地占用。而且農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化通過城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村住宅用地的置換，能節(jié)約更多的農(nóng)村人口建房用地，從總量上減少住宅占地。（2）推進(jìn)小城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革從實(shí)際出發(fā)，分階段、多層次、多形式地建立農(nóng)村新型城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系。要解決多頭管理、見利不讓、難以協(xié)調(diào)的問題，現(xiàn)在農(nóng)村的社保是“三駕馬車”、“五龍治水”：衛(wèi)生部門管合作醫(yī)療，民政部門管貧困救濟(jì)與最低生活保障，計(jì)生委搞計(jì)生保險(xiǎn)，扶貧部門搞扶貧保障。新型城鎮(zhèn)怎樣搞，要探索適合新型城鎮(zhèn)特點(diǎn)的新路，確保進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民能住得下、有工作、留得住，確保進(jìn)鎮(zhèn)上班但住在農(nóng)村的農(nóng)民工也有一份應(yīng)得的社保。（3）要?jiǎng)?chuàng)新小城鎮(zhèn)的社會(huì)管理體制城鎮(zhèn)是城市的雛形，兼具城市和鄉(xiāng)村的特點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化要在強(qiáng)化自己的產(chǎn)業(yè)支撐時(shí)，一定要在高起點(diǎn)上統(tǒng)籌好新型城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，發(fā)揮好中介組織、社會(huì)團(tuán)體的作用。4.3進(jìn)一步完善新型城鎮(zhèn)化的多元投資機(jī)制要充分運(yùn)用市場機(jī)制，盤活城市公共資產(chǎn)，走資本運(yùn)營的路子，廣泛吸引社會(huì)投資，完善小城鎮(zhèn)的財(cái)政管理體制，從制度上保證小城鎮(zhèn)建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源。更多地發(fā)揮民間投資的作用，建立以政府投入為導(dǎo)向，國家、集體、個(gè)人和民間資本共同投資建設(shè)的多元化投資機(jī)制。一是鼓勵(lì)一部分先富裕起來的農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)，買房建房、興辦企業(yè)、務(wù)工經(jīng)商；二是以優(yōu)惠政策吸引外地客商參與小城鎮(zhèn)建設(shè)、興辦企業(yè)；三是按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，動(dòng)員單位、企業(yè)和個(gè)人投資建設(shè)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施；四是在小城鎮(zhèn)征收的城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)應(yīng)全額返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)；五是盤活存量資產(chǎn)、以項(xiàng)目為載體實(shí)行股份合作方式直接融資；六是爭取上級(jí)政府給予財(cái)政投入等。盤活土地資源，以地聚財(cái)。按照黨的十七大提出的節(jié)約土地的原則，將土地受益大部或全部用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。千方百計(jì)啟動(dòng)民間投資，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，使小城鎮(zhèn)盡快步入自我積累、自我發(fā)展的良性軌道。一是按照“誰投資、誰受益”的原則，進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革，打破政府對(duì)公益事業(yè)的壟斷，大力發(fā)展招商引資，鼓勵(lì)集體、個(gè)人及社會(huì)各方面的人士參與小城鎮(zhèn)開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資城鎮(zhèn)文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)，最大限度地為小城鎮(zhèn)開辟資金渠道。二是引導(dǎo)農(nóng)民投資建城。農(nóng)民作為小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要承擔(dān)者和受益者，在小城鎮(zhèn)建設(shè)中具有符殊的地位和作用，從某種意義上講，農(nóng)民投資建城是小城鎮(zhèn)建設(shè)的主體。為了吸引更多的農(nóng)民投資建城，就必須有效地運(yùn)用市場機(jī)制，樹立“自己城鎮(zhèn)自己建”的理念。三是大膽探索實(shí)踐依靠民間投資建設(shè)小城鎮(zhèn)的投融資體制，吸引國內(nèi)外資金，使小城鎮(zhèn)盡快步入自我積累、自我發(fā)展的良性軌道。除此以外，還應(yīng)探索在建設(shè)銀行設(shè)立專項(xiàng)資金用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改革金融體制，在小城鎮(zhèn)創(chuàng)辦股份制性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)等途徑，為小城鎮(zhèn)提供更多資金來源。按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”和分稅制改革的要求，改革小城鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，合理確定了縣、鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系，以此增加鎮(zhèn)政府可支配財(cái)力，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。應(yīng)將事權(quán)與財(cái)權(quán)分離、“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“多收不多得”的現(xiàn)行財(cái)政體制，改為事權(quán)與財(cái)權(quán)主相統(tǒng)一，以分稅制為基礎(chǔ)的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。為此，條件成熟的小城鎮(zhèn)可按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，建立具有完整預(yù)算和收支功能的機(jī)構(gòu)，條件不成熟的應(yīng)遵循“讓利于鎮(zhèn)，適當(dāng)放寬”的原則，增強(qiáng)稅費(fèi)留鎮(zhèn)的規(guī)模，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)可支配的資金范圍。當(dāng)前,資金短缺是制約城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要“瓶頸”,沒有資金,城鎮(zhèn)化建設(shè)難以為繼。隨著改革的深入,經(jīng)營城市作為一種全新的城市建設(shè)理念,正在為人們所接受。為了實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐,必須確立經(jīng)營城市的新思路。解除小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金制約,就要把小城鎮(zhèn)建設(shè)推向市場,廣辟投融資渠道,盡快建立起以民間投資為主,國家、地方和個(gè)人共同投資的多元化投資機(jī)制。要實(shí)行投資主體多元化,投資行為市場化，按照誰投資、誰受益、誰開發(fā)、誰經(jīng)營、誰管理的原則,制定優(yōu)惠政策,啟動(dòng)民間投資,吸引企業(yè)、社會(huì)各界和廣大農(nóng)民以多種方式參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營,多渠道投資小城鎮(zhèn)教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)。對(duì)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施,可以合理確定服務(wù)價(jià)格,實(shí)行有償使用。地方黨委、政府也要根據(jù)自身財(cái)力狀況,拿出一定的資金,重點(diǎn)支持小城鎮(zhèn)公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。金融機(jī)構(gòu)要加大對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款力度,拓寬服務(wù)領(lǐng)域,對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民購置房產(chǎn)、創(chuàng)辦企業(yè)等方面開展信貸業(yè)務(wù)。總之,小城鎮(zhèn)建設(shè)要引入市場機(jī)制,走出一條在政府引導(dǎo)下,主要依靠社會(huì)資金發(fā)展的新路子。要改革和完善多元化的投融資機(jī)制，從依靠政府投資和向群眾集資搞建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空呦蚴袌鲆Y金，向社會(huì)要資金，逐步建立自身籌措為主，國家扶持為輔，企業(yè)和個(gè)人積極參與，大力引進(jìn)外資等多渠道、多元化、全方位的投入機(jī)制。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等，應(yīng)根據(jù)“誰投資，誰所有，誰經(jīng)營，誰受益”的原則，實(shí)行有償使用制度，使小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)資金形成良性循環(huán)。要吸引和鼓勵(lì)企業(yè)事單位、個(gè)人以及外商以多種方式參與小城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)營，允許單位和個(gè)人投資經(jīng)營供排水、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施以及文化、教育和衛(wèi)生等公用事業(yè)。國家主要在農(nóng)村電網(wǎng)改造、公路、廣播電視、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予支持，地方政府則視自身財(cái)力狀況，重點(diǎn)支持小城鎮(zhèn)公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。與此同時(shí)，緊緊抓住當(dāng)前國有企業(yè)戰(zhàn)略改組的重大機(jī)遇，吸引技術(shù)、人才和相關(guān)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)大中城市工商企業(yè)到小城鎮(zhèn)發(fā)展。4.4增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展能力城鎮(zhèn)化外在表現(xiàn)是人口聚集，實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)聚集帶動(dòng)人口聚集，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密結(jié)合起來。近年來，一些城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，根本原因是經(jīng)濟(jì)缺乏活力，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)空間不大。因此，有效地推進(jìn)城市化，必須以產(chǎn)業(yè)為依托，立足當(dāng)?shù)刭Y源、區(qū)位、交通、人文、信息等方面的優(yōu)勢，選準(zhǔn)、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，形成城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支撐體系。小城鎮(zhèn)建設(shè)最根本的是要發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、培育支柱產(chǎn)業(yè),否則，小城鎮(zhèn)就成為無源之水、無本之木，就會(huì)出現(xiàn)“空城”。因此，在建設(shè)小城鎮(zhèn)的同時(shí)，必須把發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、培育支柱產(chǎn)業(yè)擺到突出的位置。發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，必須立足本地資源優(yōu)勢和條件，圍繞建設(shè)工業(yè)帶動(dòng)型、商貿(mào)流通型、旅游拉動(dòng)型、資源開發(fā)型等各具特色的小城鎮(zhèn)，來確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的小城鎮(zhèn)，應(yīng)確定以發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、個(gè)體手工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)。把發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)同建設(shè)特色城鎮(zhèn)結(jié)合起來，把建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化同培育支柱產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，通過培育一、二個(gè)產(chǎn)業(yè)和幾個(gè)龍頭企業(yè)，建立起小城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。有了具有特色的支柱產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展才具有充足的活力和后勁。當(dāng)前和今后一