多元利益視角下的城市規(guī)劃管理

中國政府治理研究

yanghsh@263.net2021/5/91提綱一、城市規(guī)劃的價值目標(biāo)二、城市規(guī)劃面臨的批評三、城市規(guī)劃的多元利益訴求四、完善城市規(guī)劃管理的政策思考2021/5/92引言

中國正處于歷史上前所未有的城市化快速發(fā)展時期。21世紀(jì)以來，中國城市化率平均每年提高1個百分點。每年有1300多萬人口要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。2007年底，全國城市化水平達(dá)到44.9％。中國城市化的快速發(fā)展，造就了世界城市建設(shè)史上膨脹最快的造城運動，形成了世界上規(guī)模最大的城市群。城市化和城市建設(shè)的快速推進，為城市規(guī)劃提供了難得的發(fā)展機遇。

2021/5/93一、城市規(guī)劃的價值目標(biāo)

城市規(guī)劃是城市管理的重要手段之一，它通過調(diào)控城市空間資源，指導(dǎo)城市發(fā)展和建設(shè)，以維護多元利益平衡，促進公共利益最大化，保障公共安全和社會公平，提升城市發(fā)展和市民福利水平。伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和政府治理轉(zhuǎn)型的步伐，，中國城市規(guī)劃研究正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的物質(zhì)空間研究視角轉(zhuǎn)向從社會利益和公共政策研究視角的路徑轉(zhuǎn)型。2021/5/94.傳統(tǒng)上，城市規(guī)劃被看作是城市物質(zhì)空間的社會工程設(shè)計方案。近代城市規(guī)劃脫胎于建筑學(xué)，關(guān)心的主要問題是如何改善城市物質(zhì)空間環(huán)境。設(shè)計路徑的城市規(guī)劃方案，大都難以擺脫圖紙上畫畫的狀態(tài)。由于物質(zhì)空間路徑的城市規(guī)劃在現(xiàn)實中難以付諸實施，公共政策視角的城市規(guī)劃研究逐漸流行起來。在公共政策研究路徑看來，城市是建立在分工基礎(chǔ)上高度復(fù)雜的社會共同體，社會成員的利益訴求具有多樣性，不同利益訴求之間可能存在沖突。為了保障城市發(fā)展的秩序狀態(tài)，需要城市政府運用公共政策工具進行必要的管理活動。2021/5/95.城市社會利益格局的復(fù)雜性，客觀要求城市規(guī)劃能夠正視多元化的社會利益訴求，經(jīng)由一定公共選擇過程，對城市建設(shè)和發(fā)展作出權(quán)威性的目標(biāo)選擇和綜合部署。城市規(guī)劃的基本價值目標(biāo)在于，協(xié)調(diào)多元社會利益訴求，維護多元利益平衡，促進公共利益最大化。在計劃經(jīng)濟時期，由于不承認(rèn)個人利益的合法性，在“舍小家，顧大家”的思想指導(dǎo)下，結(jié)果是“國家利益”替代了“公共利益”，。在市場經(jīng)濟體制下，社會利益格局呈多元化發(fā)展趨勢。城市規(guī)劃已經(jīng)不是城市政府對城市建設(shè)和發(fā)展的單方面具體安排，城市政府不再是建設(shè)行為的惟一主體，而是主要擔(dān)負(fù)著建設(shè)活動管理者的角色。土地使用也不再是政府工程獨家壟斷，而是以商業(yè)開發(fā)和城市經(jīng)營為主。面對這種局面，城市政府當(dāng)然不能再以自身利益來涵蓋公共利益。正是在這個意義上，近年來，我國城市規(guī)劃出現(xiàn)了由注重物質(zhì)空間規(guī)劃逐漸向注重統(tǒng)籌城市發(fā)展的公共政策規(guī)劃的路徑轉(zhuǎn)型。2021/5/96.城市規(guī)劃中的公共利益主要體現(xiàn)在：（1）維護社會公平。（2）促進協(xié)調(diào)發(fā)展。（3）追求美好環(huán)境。（4）提供公共服務(wù)。（5）維護法律秩序。2021/5/97二、城市規(guī)劃面臨的批評自20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施整體數(shù)量和質(zhì)量都有了顯著改進。中國城市面貌的改變、住房環(huán)境的進步和綠地面積的增加，都離不開城市規(guī)劃的貢獻。在城市發(fā)展和進步的同時，社會公眾卻對城市規(guī)劃行業(yè)提出了很多批評，主要集中在土地批租、舊城改造和規(guī)劃局的公共決策上。一些人提出，規(guī)劃部門、規(guī)劃師往往是和開發(fā)商站在一起，而忽略了普通老百姓的利益。規(guī)劃管理部門和規(guī)劃師還存在以權(quán)謀私、以權(quán)謀利的現(xiàn)象。面對社會的批評和指責(zé)，規(guī)劃管理部門常常感到無辜，認(rèn)為自己實際上是替人受過，被推到了一線，承擔(dān)了本來不該承擔(dān)的責(zé)任。規(guī)劃部門只是執(zhí)行上級的指示，在重大問題上，規(guī)劃部門并沒有決策發(fā)言權(quán)。2021/5/98三、城市規(guī)劃的多元利益訴求城市規(guī)劃行業(yè)飽受社會誹議的現(xiàn)實標(biāo)明，那種就空間論空間的思維模式已經(jīng)不能適應(yīng)城市發(fā)展需要。實現(xiàn)城市規(guī)劃的科學(xué)化，必須通過一定的公共選擇途徑，維護多元利益平衡，促進公共利益最大化。1.城市政府的利益訴求規(guī)范地講，城市政府行為應(yīng)以促進公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向。實證地看，除公共利益以外，政府也具有自身的利益訴求。2021/5/99.2．政府官員的利益訴求政府官員既是公職人員，同時也是普通社會成員.每個政府官員都代表著三種不同的社會利益。3．城市規(guī)劃師的利益訴求城市規(guī)劃師具有普通社會人、知識分子和規(guī)劃專家三種社會身份。他們重視書本知識和權(quán)威意見，輕視普通百姓的意見，他們在道義上同情弱勢群體，但在實際工作中卻往往照章行事，很少為了弱勢群體利益而頂住壓力修改規(guī)劃。2021/5/910.4．開發(fā)商的利益訴求開發(fā)商利用資本優(yōu)勢提升自身的話語權(quán)力，對城市發(fā)展具有強烈的參與決策欲望。在他們看來，應(yīng)該由政治家和開發(fā)商決定城市規(guī)劃，然后再由規(guī)劃師在技術(shù)上予以論證，在圖紙上予以體現(xiàn)。5．普通市民的利益訴求隨著公民權(quán)利意識的覺醒，市民對城市規(guī)劃表現(xiàn)出越來越強的參與愿望。公眾參與是民主治理的基本形式之一。城市規(guī)劃作為公共政策過程，不應(yīng)將普通市民排斥在外。一些人卻以“公眾參與會影響效率”、“低效率政府與公眾的最大利益不一致”為借口，反對公眾參與，試圖將公眾參與排斥在城市規(guī)劃過程之外。2021/5/911四、完善城市規(guī)劃管理的政策思考在城市規(guī)劃過程中，由于不同行動主體具有不同的利益訴求，基于多元社會利益和諧共生考慮，需要發(fā)展和完善一套公共選擇機制，以維護多元利益平衡，促進公共利益最大化。公共選擇理論是經(jīng)由布坎南、塔諾克等經(jīng)濟學(xué)者發(fā)展起來的新政治經(jīng)濟學(xué)理論，它利用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)與分析方法來解釋人類政治行為與結(jié)果。自20世紀(jì)70年代以來，公共選擇理論儼然成為研究政治問題與現(xiàn)象的有力工具。

2021/5/912.促進和保障公眾利益，需要強化制度建設(shè)，完善公共選擇機制。