關(guān)于地方政府財政競爭行為分析

關(guān)于地方政府財政競爭行為分析

【論文關(guān)鍵詞】財政競爭收益最大化社會責(zé)任

【論文摘要】地方政府間的財政競爭是普遍現(xiàn)象。財政分權(quán)制度下地方政府的目標(biāo)選擇是影響財政競爭行為的關(guān)鍵因素。地方政府在收益最大化目標(biāo)上的努力程度與該目標(biāo)的收益正相關(guān)，與社會責(zé)任目標(biāo)的關(guān)系取決于地方政府的類型。增加財政收入并不一定激勵所有的地方政府努力工作。

一、文獻(xiàn)回顧和問題提出

最早從理論上闡述轄區(qū)間財政競爭思想的是Tiebout(1956)，他在《一個關(guān)于地方支出的純理論》中提出，轄區(qū)政府受居民“用腳投票”的威脅，為了避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失，地方政府將提高財政的運(yùn)行效率，并提高公共產(chǎn)品供給的滿意程度，以此形成圍繞公共產(chǎn)品供給的財政競爭。自從Tiebout提出財政競爭的模型之后，財政競爭理論逐漸走向成熟和完善。國內(nèi)對財政競爭進(jìn)行清晰定義并具有代表性的觀點(diǎn)主要有：鐘曉敏(2OO4)認(rèn)為，財政競爭是指各國政府通過財政的支出和收人(主要是稅收)政策，各國或各地政府競相改變本國或本地區(qū)的政策環(huán)境來吸引外部資源，以達(dá)到加快發(fā)展本國或本地經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)J。楊志勇(2005)認(rèn)為，財政競爭是政府競爭的重要內(nèi)容之一，它是指不同政府之間為了特定的目標(biāo)(吸引資本、吸引居民等)，通過降低稅收、增加公共支出或其他影響政府收支的方式而展開的競爭。張恒龍(2006)認(rèn)為，所謂財政競爭是指政府之間采取財政手段，旨在實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的競爭。通過對財政競爭文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們大多是從政府行為以及對Tiebout模型的假設(shè)條件放松及驗(yàn)證角度人手，主要討論政府間財政競爭對社會福利和效率的影響，對地方政府參與財政競爭的行為目標(biāo)分析較少。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為促使地方政府參與財政競爭的主要因素是財政分權(quán)。由于社會資源的稀缺性和各個利益主體之間的利益訴求，競爭是普遍存在的社會現(xiàn)象。只要各級政府存在獨(dú)立的利益，它們之間的財政競爭就不可避免。Qian和Roland(1998)認(rèn)為，財政分權(quán)和生產(chǎn)要素的流動性，可以促使地方政府進(jìn)行財政競爭。張維迎和栗樹和(1998)認(rèn)為，地區(qū)間財政競爭是改革初期地方分權(quán)政策的產(chǎn)物，中國中央政府在20世紀(jì)70年代末期實(shí)施地方分權(quán)政策后，地方政府間就展開了競爭。

劉錫田(2oo4)認(rèn)為，財政分權(quán)、資源流動制度改革以及地方政府官員政績評價規(guī)則的引導(dǎo)構(gòu)成了地方政府財政競爭的動力機(jī)制和影響要素。朱軍(2007)認(rèn)為，從20世紀(jì)80年代開始到9o年代中后期的分稅制改革以后，各地政府為了吸引外來資源、擴(kuò)大稅基，從稅收和支出兩個方面展開財政競爭。任勇和肖宇(2005)認(rèn)為，分灶吃飯的財政分權(quán)思路使得地方政府獨(dú)立的利益主體的地位日益突出。經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r幾乎成為地方政府的政績表現(xiàn)的唯一指標(biāo)，這在給地方政府帶來壓力的同時，也刺激了地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來謀取更大的利益，表現(xiàn)出更強(qiáng)的“地方法團(tuán)主義”和自利傾向，再加上地方政府官員的極強(qiáng)的升遷欲望，他們會利用各種手段為自己的政績增加砝碼，彼此的明爭暗斗得以形成。龐明禮(2007)認(rèn)為，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、權(quán)利中心的認(rèn)可、自身利益的強(qiáng)化、轄區(qū)居民的支持是地方政府間財政競爭的激勵要素口】。

可見，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究，主要是從財政分權(quán)、資源的流動性、地方官員的政治激勵角度人手探討地方政府介入財政競爭的動力所在，而缺少對地方政府財政競爭行為目標(biāo)的分析。筆者認(rèn)為，政府間財政競爭作為競爭的一種類型，既有競爭的共性，也具有自身的特性。財政競爭的主體是政府，因而競爭的目標(biāo)要和政府的行為目標(biāo)相切合，它不光要追求經(jīng)濟(jì)效益，同時也要關(guān)注社會福利和尋求社會效用的最大化。財政分權(quán)制度下地方政府的目標(biāo)選擇才是影響地方政府財政競爭行為的關(guān)鍵因素。

二、地方政府參與財政競爭的多重目標(biāo)：一個二階動態(tài)優(yōu)化模型

1、二階模型的框架。為了分析的簡單起見，我們假設(shè)地方政府介入財政競爭存在兩個目標(biāo)，即：參與財政競爭的收益最大化目標(biāo)(簡稱目標(biāo)1)：這其中包含了地方政府在財政競爭的過程中，提升財政競爭力、拓展稅收來源、提高經(jīng)濟(jì)增長水平等所帶來的綜合財政收入的增加。參與財政競爭的社會責(zé)任目標(biāo)(簡稱目標(biāo)2)：地方政府為了獲得本地區(qū)選民支持，需要對居民負(fù)責(zé)，向居民提供符合其偏好和需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這其中包含了地方政府在參與財政競爭中所能提供的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品數(shù)量和效率增加。

對于兩個目標(biāo)，地方政府所投入的努力程度分別為e，e。對應(yīng)一定努力程度，其所達(dá)到的實(shí)際效果分別為Yl，Y2。其中：Yl=F(el，s1)，Y2=F(e2，s2)，這里的s一Ⅳ(0，21)，s2一Ⅳ(0，2)服從正態(tài)分布，即地方政府努力的效果存在不確定性，不確定性的存在導(dǎo)致地方政府的努力程度客觀上具有不可觀察性，因此存在不完全信息下的激勵約束。

兩類努力效果Y，Y2可以達(dá)到的產(chǎn)出分別為：

Pl：l=lYl一ly2(1)

P2：2=2Y2一Yl

度量了地方政府在該目標(biāo)下的生產(chǎn)效率，越高，說明該地方政府在同等努力程度下的收益越高，即財政競爭能力越強(qiáng)；度量了兩類努力間的外部性效果，若為正，說明兩類目標(biāo)是替代性的，反之則為互補(bǔ)性的。同時，地方政府在兩個目標(biāo)下的努力程度ee對其帶來的成本為：

1

c(el，e2)=_l7(el+e2)一＆le2(2)

這里的y0，艿0，23,8，根據(jù)y和8的大小關(guān)系，可將成本函數(shù)分為3類：

2，1

若y6，則0，目標(biāo)2對目標(biāo)1的邊際成

d1ae2

本為正，說明兩目標(biāo)帶來的成本效果同向變化，地方政府對參與財政競爭有抵觸。

2，1

若y6，則0，目標(biāo)2對于目標(biāo)1的邊際

aeloe2

成本為負(fù)，兩目標(biāo)帶來的成本效果反向變化，地方政府傾向于參與財政競爭。

1

若y=6，C(，e2)=(e+e；)，兩目標(biāo)帶來二的成本效果是獨(dú)立的，即地方政府對財政競爭的立場是中立的。

地方政府的收益來源是參與財政競爭過程中的，兩類目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為地方政府帶來的價值，量化在地方政府的財政收入上，w=wl+w2，其中：

wl=。ll+bl

W2=oax2+b2

(3)收益函數(shù)是線性支付的方法，a和6即是所需要求解的最優(yōu)彈性收入系數(shù)，在現(xiàn)實(shí)中，W，是地方政府固有的財政收入，加上由于參于財政競爭提升了財政競爭力、拓展了稅收來源、提高了經(jīng)濟(jì)增長水平而增加的財政收入。W是地方政府在履行社會責(zé)任目標(biāo)時由于增加了公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給數(shù)量和效率，吸引了新的資源要素的流入而獲得的財政收入，其表現(xiàn)為固定報酬加彈性報酬的形式。

2、二階模型的求解。設(shè)地方政府的絕對風(fēng)險厭惡系數(shù)為R，且地方政府的努力效果函數(shù)形式為：

F(el，1)=el+l(4)

F(e2，s2)=e2+82

借鑒Holmstrom-Milgrom模型的方法，我們可求得地方政府所選擇的最優(yōu)的努力程度，其確定性等價函數(shù)形式

max(塒+塒)一C(e，e2)一}[(22+；

i-

+(+)a；]

上式第一部分為地方政府總的財政收益，第二部分為直接成本，第三部分為風(fēng)險成本。根據(jù)(1)、(2)、(3)式，可以將Wl，W2表示成e，ai，o／，的函數(shù)，求解一階條件：

3,all+(8一y)2一(8一y)口l盧l一"yoaot2

一

8(23,一8)

f5)

2+(8一y)aio／l一(8一y)一3,all

一

8(23,一8)

(6)

命題1：財政競爭過程中，地方政府在收益最大化目標(biāo)上的努力程度與該目標(biāo)的收益正相關(guān)，與社會責(zé)任目標(biāo)的關(guān)系取決于地方政府的類型。

旦一竺、n

aO／1—8(2一6)

=0，當(dāng)且僅當(dāng)y地方政府在財政競爭的過程中，在收益最大化目標(biāo)上的效率越高，其獲得的報酬越高，即財政收益越高，其更愿意在該目標(biāo)上付出努力，反映在財政競爭的過程中，地方政府把財政收入的大部分投向有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入增加的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施中去；當(dāng)且僅當(dāng)?shù)胤秸谏鐣?zé)任目標(biāo)上的工作會促使收益最大化目標(biāo)的完成時，社會責(zé)任目標(biāo)的高效率工作才會對地方政府的努力程度有正的激勵作用，否則會因?yàn)榕Τ潭鹊摹皵D出效應(yīng)”造成負(fù)的影響。

命題2：財政競爭過程中，增加財政收入并不一定激勵所有的地方政府努力工作。

aell一(8一y)盧l

aal一6(23,一6)

ael(8一y)2—7l

aa28(23,一8)

盡管上式的符號不能確定，但是，我們可以看到6是}ot$o，}o的充分非必要條件。即在兩個目標(biāo)1aa2

相異的情況下，增加財政收入只能激勵對財政競爭有抵觸的地方政府；對于傾向于參加財政競爭的地方政府，增加財政收入無法起到激勵效果，甚至可能引起反效果。引起這一悖論的原因正是由于財政競爭中目標(biāo)的不一致。若目標(biāo)是完全一致的，外部性不存在，即=0，增加財政收入能激勵所有地方政府在收益最大化目標(biāo)和社會責(zé)任目標(biāo)上努力工作。三、具體的分析和例證

1、中國現(xiàn)有的官員績效考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府的財政競爭行為異化。在西方國家，地方政府官員政績的好壞主要由選民進(jìn)行評價，因此選民的滿意程度成為財政競爭行為所要考慮的首要因素。而在中國目前的干部考核機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)增長(尤其以GDP)的相對績效評估成為官員考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的財政競爭行為更多地是考慮上級官員的滿意程度。地方官員只關(guān)注那些能夠被考核的指標(biāo)，而對那些不在考核范圍或者不易測度的后果不予重視。M地方政府更加注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標(biāo)則相對忽視，而且很難找到相應(yīng)的機(jī)制來激勵地方政府追求長期目標(biāo)。教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)的發(fā)展，從長期來看是非常重要的目標(biāo)，但對于經(jīng)濟(jì)增長的短期效果并不顯著，因此，地方政府普遍對教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)采取了“甩包袱”或“一拖再拖”策略。張恒龍和陳憲(2007)根據(jù)各省份所吸引的外商直接投資份額與地方公共支出項(xiàng)目的相關(guān)性分析，指出招商引資競爭使地方政府把更多的公共資源用于改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，而擠占了醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通等公共服務(wù)支出。因此，在財政競爭的過程中，地方政府就會優(yōu)先選擇能夠?qū)崿F(xiàn)收益最大化的目標(biāo)，而忽視其應(yīng)該承擔(dān)的社會責(zé)任目標(biāo)。

2、轉(zhuǎn)型期的特殊國情，使地方政府參與財政競爭更專注于短期內(nèi)能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政支出。轉(zhuǎn)型期這一大背景決定了中國地方政府的財政支出在次序、結(jié)構(gòu)和數(shù)量上都有別于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家。處于轉(zhuǎn)型期的中國地方政府需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的職能，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步形成，地方政府要把工作的重心逐步轉(zhuǎn)移到社會管理上來。然而，由于受到體制因素和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的制約，地方政府職能又具有特殊性，各級地方政府面臨實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和有效供給居民和社會需求較大的醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共產(chǎn)品的雙重挑戰(zhàn)。

一方面，地方政府要承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的任務(wù)，在稅收自主程度有限的情況下，吸引資源等流動要素的公共支出競爭就成為了地方政府的共同選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性導(dǎo)致地方政府把相當(dāng)部分的財政支出用于生產(chǎn)投資活動，以及能夠直接為生產(chǎn)投資服務(wù)的公共產(chǎn)品。地方政府在財政競爭的目標(biāo)選擇中更專注于收益最大化的目標(biāo)。另一方面，地方政府還要承擔(dān)社會責(zé)任目標(biāo)，即地方政府為了獲得本地區(qū)選民支持，需要對居民負(fù)責(zé)，向居民提供符合其偏好和需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如社會公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、教育等。從國際經(jīng)驗(yàn)看，處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的國家，由于歷史原因和體制慣性，政府在教育衛(wèi)生和社會福利領(lǐng)域的開支占政府總開支的44％，明顯低于發(fā)達(dá)國家的水平，普遍存在一定程度的教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)供給不足問題。特殊的轉(zhuǎn)型期背景反映在地方政府的財政競爭行為中，則表現(xiàn)為地方政府處于自利的考慮更傾向于在收益最大化目標(biāo)上努力工作，而在社會責(zé)任目標(biāo)上相對懈怠。

3、政治激勵的扭曲，使地方政府的財政競爭目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。財稅激勵雖然是地方政府行為的一個重要動力，但是地方政府是由官員組成的，他們除了關(guān)心財政收入之外，更關(guān)心政治仕途上的升遷，政治激勵更為重要。但是，基于政治晉升錦標(biāo)賽有效實(shí)施不僅具備較為嚴(yán)格的技術(shù)條件，同時還面I}缶來自兩個方面的現(xiàn)實(shí)條件：第一，晉升錦標(biāo)賽不能公平、公正和公開地推行，地方官員的晉升與經(jīng)濟(jì)績效無關(guān)，就會使錦標(biāo)賽形同虛設(shè)；第二，地方官員失去參與競賽的興趣和熱情，看淡晉升利益，只求保住位子。

在中國目前的“基于GDP考核為主的官員晉升”體制下，由于各地經(jīng)濟(jì)條件的差異，相對績效是一個噪音很多的指標(biāo)，相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣。而且，比較富裕的地區(qū)更多地享受著先天的區(qū)位優(yōu)勢和收益遞增機(jī)制的好處，這就使得經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方官員不能獲得適當(dāng)?shù)募頙。職務(wù)晉升路徑又使地方官員進(jìn)入一個典型的逐級淘汰的錦標(biāo)賽結(jié)構(gòu)(Rosen，1986)，贏家的數(shù)量是有限的，而大部分則是輸家，每一輪的輸家將會失去晉升的信心，晉升激勵對他們而言可能將是不足的。由于晉升條件的限制，在財政競爭過程中，增加財政收入的收益最大化目標(biāo)并不一定能夠激勵由官員組成的地方政府努力工作。

四、結(jié)論

對于市場經(jīng)濟(jì)國家，財政競爭理論具有某種通用性，因?yàn)樨斦偁幍闹黧w都有相對獨(dú)立的利益，相互之間存在著競爭關(guān)系。無論是西方的聯(lián)邦制、單一制，還是中國逐步建立的分稅制下的分級財政體制，各級地方政府都有相對