土地征收權配置缺陷及原因分析

土地征收權配置缺陷及原因分析

論文摘要土地征收權包括征收申請權、征收審批權和征收執(zhí)行權，它體現(xiàn)的是國家土地行政部門在管理土地配置活動中與土地所有權人、土地使用權人及土地違法行為人之間所形成的法律關系。當前我國土地征收權因為配置存在申請主體范圍過大、審批不嚴以及執(zhí)行操作不當?shù)葐栴}，從而衍生了諸多的社會矛盾，甚至危及法治進程，同時嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程和耕地保護的開展，本文試從我國傳統(tǒng)法律文化、法律價值取向、我國行政體系以及權力監(jiān)督的角度來分析土地征收權配置缺陷的原因，以期能夠拋磚引玉，盡快破解土地征收權配置之難題。

論文關鍵詞土地征收權配置缺陷行政體系

一、土地征收權內容

根據權力運行的一般原理，權力的實現(xiàn)離不開主體的實踐，依據主體行使權力的過程我們可以總結出土地征收權的應有內容。根據2004年憲法修正案第21條的規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以依照法律的規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說國家是土地征收權的權力主體，但由于國家不是一個實體而欠缺行為能力，無法自己實施征地行為。為了滿足公益的需要來征地，必須將土地征收申請權賦予給一些主體，讓他們代表國家或者人民提出土地征收申請，同時還需要將土地征收審批權授予給一些政府機關，讓他們代表國家審核土地征收申請人的征收申請是否符合法律的規(guī)定，另外，還要將土地征收執(zhí)行權賦予給一些主體，讓他們來代表國家具體實施獲得土地的行為。因此，我們從征收權被行使的三個階段：申請、審批、執(zhí)行來分析土地征收權，這樣就可以涵蓋征收權的所有內容了，即土地征收申請權，土地征收審批權以及土地征收執(zhí)行權，特此說明的是關于申請權與審批權屬于土地征收權目前在學術界幾乎是沒有異議的，本文將執(zhí)行權納入土地征收權之中是考慮到我國強制拆遷、暴力拆遷以及其他在征地后期執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多困境的現(xiàn)實需要。

二、土地征收權配置缺陷及后果

申請權配置缺陷及其后果

1.實際申請人范圍過寬，導致征地程序啟動具有隨意性

根據有關土地征收管理辦法以及土地管理法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)土地征收申請權的主體從1953年的國有組織到1998年的任何組織和個人，直至1998年之后名義上的征地申請人只能是政府，看似申請人范圍的總體趨勢是在縮小，但是這種縮小只是名義上的主體縮小，在實際上主體的范圍十分寬泛且具有一定的隨意性，即只要取得政府的支持，實際用地人即可輕松地在“幕后”間接啟動征地程序。這類規(guī)定在計劃經濟體制下的弊端不會十分明顯，但是不適合市場經濟體制。因為在計劃經濟體制下，任何組織都是利益共同體，其所占有的生產資料屬于公有，建設單位不能通過占有土地獲得增值利益，授予幾乎所有建設組織征收申請權，即使有缺陷，但是不會太嚴重，不會對占有土地的人造成很大的損害。但是，隨著改革開放的逐步推進，特別是隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和完善，加之土地固有的商品屬性日益顯露，各種組織和個人的利益日益獨立，相互之間的利益沖突日益加劇，就可能出現(xiàn)為了個人和組織的私利而損害土地財產權人的現(xiàn)象，導致征地程序的隨意啟動，造成行政資源的浪費和土地資源的濫用。

2.間接申請方式不當，引發(fā)土地財政愈演愈烈

在直接申請的情形之下，申請人直接以自己的名義與被申請人發(fā)生關系，并且與審批機關接觸，審批機關可以更清晰的、準確的審核土地申請的公益必要性，反觀間接申請，一方面因為政府本身的為公共服務的職能屬性導致其有濃厚公益色彩，當政府以自己的名義來替其他主體申請之時，很容易給審批機關以及廣大群眾一個以申請人身份界定公共利益的誤導，最終致使公共目的條款失效；另一方面政府在間接申請中充當經紀人角色，在缺乏有效監(jiān)督之下很容易滋生土地征收權腐敗現(xiàn)象，或是政府為了政績而與開發(fā)商沆瀣一氣，只重經濟發(fā)展而忽視百姓民生。更有甚者，低價征地高價賣出，以公益為名行土地財政之實，而政府從征地中獲取巨額利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。

審批權配置缺陷及后果

1.審批主體不適當，導致被征收人救濟困境

目前我國土地征收審批主體只要是省級政府和國務院，這種權限集中上收主要是基于耕地保護的需要及對地方政府的不信任，國家這樣做的本意是上收權力，加強審批權威性和公正性，但是我國幅員遼闊，行政體系建設十分龐雜，在實踐中，在具體的土地征收中，征收審批機關只是根據書面材料進行審查，由于信息的缺乏和不對稱，并不能起到真正的審查作用，只能流于形式。層層上報的結果就是中央審核的審批資料與地方的實情可能并不相符。而且這種審批的強制程度遠遠高于地方，基于我國的行政復議、行政訴訟等終局制度，被征收人并沒有有效地救濟途徑。

2.審批程序不當，有礙征地決策公正性

“程序是看得見的正義”，沒有程序的正義就難以實現(xiàn)實體的正義，當前我國審批程序不公開，缺乏公眾參與機制，被征收人并不能夠參與到土地是否被征收的決定中去。根據目前的規(guī)定，在土地被征收時，被征收人只能有限度地參與決定征地補償、安置辦法，或者是對于有關規(guī)劃提出自己意見，但是毋庸諱言，這些有限度的意見參與并不能發(fā)揮多大的實質性作用。加之征收審批機關在進行審批時僅根據相關的法律法規(guī)和政策對征收申請人提交的書面材料進行形式審查，不需要進行實質性審查，這種審批程序存在著一個很大的風險，即當征收申請人提交的材料是虛假材料時，征收審批機關極有可能作出錯誤決定，而且這種審批程序也為征地是否符合公共利益以及征地補償問題留下很大隱患。

執(zhí)行權配置的缺陷及后果

1.強制征收權主體不當，危及法治公正

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》以司法強拆取代行政強拆后，很多人認為這是強拆制度的一大進步，但筆者認為有待商榷。首先，行政強調的是執(zhí)行性，強制拆遷本來就是屬于社會行政管理層面，由經驗豐富的行政機關來處理更能夠提高效率、充分利用行政資源。其次，司法在強制拆遷中扮演的角色應該是監(jiān)督者而非執(zhí)行者，讓居中裁判地位的法院來執(zhí)行強制搬遷，從某種程度上來說是行政機關對于近年來強制拆遷矛盾尖銳的責任規(guī)避，但是這種規(guī)避不僅加重了法院的業(yè)務壓力，而且折損了司法在拆遷中的監(jiān)督價值。最后法院作為公平正義的最后一道防線，一旦卷入這些矛盾和沖突中，其公信力和權威性將受到嚴重損害，甚至危及到法治建設。

2.執(zhí)行權行使程序不當，促使征地矛盾尖銳

首先，我國在土地征收決定和補償方案審批之后的有關公告規(guī)定不完善，主要表現(xiàn)在沒有將公告的有關事項諸如公告對象、地點、違背告知義務后果等予以明確，在實踐中，往往會出現(xiàn)告知義務人不履行告知義務，侵犯被征收人知情權的情況。其次在強制拆遷方面，盡管《土地管理法》以及《國有土地上房屋征收與補償條例》都規(guī)定了違法要承擔相應的民事、行政甚至是刑事責任，但是其具體界限或操作程序規(guī)定的并不具體，致使實際操作中無法做出準確的考量。

三、土地征收權配置中存在問題的原因分析

公益必然高于個人的法律價值取向

土地所有權是土地所有制關系的法律表現(xiàn)形式，一定的土地所有權形式，體現(xiàn)了一定土地所有制的內容，在這種“二元”土地所有制結構之下，對于個人來說，土地是間接財產，國家和集體是不動產的權利主體，不存在個人所有，只存在個人占有，人們的行為模式、心態(tài)都受到這一土地所有制度的制約，人不是單個的個人，而是集體、國家中的個人?；诖朔N社會經濟條件，個人對國家集體的依附性很高，缺乏應有的獨立性，這也就導致了無論何種情況之下，公益必然高于個人的義務本位傳統(tǒng)法律特征殘留明顯，出現(xiàn)對國家公權力的過分強調以及對私權保護的忽視，對私有財產保護的文化傳統(tǒng)和法律措施的缺乏，在土地征收權配置方面，就體現(xiàn)為具體制度設計上傾向于多征地，對公益不加嚴格區(qū)分，對公權力限制不足，對被征收者在征收中的權利賦予不夠，救濟途徑不暢。

側重于法律價值合理性的傳統(tǒng)法律思想

自古以來，中國就是“重實體，輕程序。”即注重法律的價值合理性而忽略法律的工具合理性，這種傳統(tǒng)的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我國的土地征收制度更多傾向于保障公益的多征地，傾向于實體權利義務的規(guī)定，但是忽略了程序保障的實體利益是無源之水、無本之木，實踐中，被征收人的知情權、參與權并沒有得到程序性的保障。至于審批公告也是在征地被批準之后，此時被征地一方只有搬遷的義務，而沒有保護自己土地不被征收的權利。剩下的，只有對補償、安置方案進行一些討價還價的機會而已，而這些討價還價的機會并不能為被征收人帶來多大的實際利益，因為被征收權利人已經在審批前程序中已經在很大程度上喪失了談判主動權。

以中央集權為基點生長出來的行政體系

一個社會的行政體系是了解其行政法律關系的入口，我國行政體系的建設是基于我國的國情以及傳統(tǒng)行政系統(tǒng)文化的影響，其有利于國家對于中央與地方的協(xié)調和控制，但是這種以中央集權為基點生長出來的行政權難免過于強勢，忽視對于公民權利的保障，改革開放后雖然大肆“放權”，但對于權力的劃分管理卻深受計劃經濟思維的影響，按照事物的類別和產品的類型來設立管理權及相應的機構。在社會經濟活動相對簡單、部門利益尚未形成時，這種做法的缺陷并不明顯，但隨著市場經濟的發(fā)展，特別是部門利益被強化之后，其弊端不斷暴露。首先是職責不清，各個機關職能混淆；其次就是審批權、執(zhí)法權結合，導致執(zhí)法目的扭曲。而放權后導致行政機關膨脹，行政部門及工作人員數(shù)量大增，人員素質參差不齊，部分行政機關工作人員素質低下，粗暴執(zhí)法，那幺土地征收權實際執(zhí)行之中被濫用、土地征收矛盾升級也就是不可避免的了。

政策司法化下的權力監(jiān)督

從權力制約監(jiān)督角度看，我國雖然已經初步建立了全面的行政監(jiān)督體系，但是實際操作中的法律監(jiān)督機制難以與行政權力抗衡，理論上司法應是國家機關的專有活動，任何個人或團體不得染指國家司法領域。但是一定的司法文化現(xiàn)象只能是在一定的時間和空間的條件下形成和發(fā)展的，如前文所述中國歷來是一個行政主導的國家，甚至可以說，我國立法和司法權一直沒有與行政權力成功剝離。法律在多數(shù)場合下仍然只是黨和政府執(zhí)政和行政的工具，限制行政權力就更無從談起了。