論行政訴訟與檢察權(quán)的關(guān)系

論行政訴訟與檢察權(quán)的關(guān)系

一、修改行政訴訟法與深化司法體制改革的關(guān)系

修改行政訴訟法，又是構(gòu)建社會主義司法制度的一項(xiàng)具體而重要的內(nèi)容。因此，目前我們研究修改行政訴訟法，需要全面、客觀地認(rèn)識修法與深化司法體制改革的關(guān)系。

司法體制改革動因與行政訴訟困境

上個世紀(jì)末以來，我國開始醞釀、推動司法改革，基本動因是中國出現(xiàn)了明顯的司法不公、司法腐敗，導(dǎo)致司法公信力降低，黨中央和人民群眾對司法權(quán)運(yùn)行情況不滿意。追根溯源，司法中出現(xiàn)的問題，既有體制的原因，也有人為因素，還與訴訟制度不完善有關(guān)。與2012年修改刑事訴訟法、民事訴訟法一樣，此次修改行政訴訟法，也是深化司法體制改革、鞏固改革成果的重要步驟。為此，我們必須清楚深化司法體制改革與推動訴訟制度完善的基本動因。關(guān)于導(dǎo)致司法公信力降低的原因，各方面認(rèn)識并不一致。有的學(xué)者認(rèn)為，司法出現(xiàn)問題，根本原因在于司法機(jī)關(guān)和司法官員不夠獨(dú)立，司法權(quán)依附于黨政權(quán)力。也有人認(rèn)為，導(dǎo)致司法公信力下降的主要原因是我國司法人員特別是法官、檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，執(zhí)法行為不規(guī)范。還有學(xué)者認(rèn)為，是因?yàn)槲覈菩蟹ㄖ蔚臅r間不長，公眾沒有形成信仰法治、尊重司法裁判的觀念和習(xí)慣。從中國的實(shí)際情況來看，上述說法都有一定道理，又都只是說明了問題的一個方面?？傮w來看，地方公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)、司法官員的能力局限、訴訟中的貪賄行為，都有可能導(dǎo)致司法裁判不公。正因?yàn)槿绱?，司法體制改革才是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要著眼于保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，又要監(jiān)督其依法公正行使職權(quán);既要著眼于提高司法官員的素質(zhì)能力，又要防范司法官員貪贓枉法;既要完善司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，又要構(gòu)建科學(xué)的訴訟制度。三大訴訟由于各自的功能定位不同，導(dǎo)致其司法公信力下降的原因不盡相同。行政訴訟案件，關(guān)乎私權(quán)保障與公權(quán)力邊界，是各種公權(quán)力交集最深的一種訴訟，也是各種公權(quán)力干預(yù)司法的重災(zāi)區(qū)。雖然憲法和法院組織法規(guī)定，人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)干涉，但事實(shí)上，法院在審判保障、人員管理等諸多方面需要由行政機(jī)關(guān)提供，地方法院和本地同級政府實(shí)際上是一個利益共同體。因此，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)遇到的最大障礙是在行政審判領(lǐng)域。我國行政訴訟制度經(jīng)過二十多年的探索與發(fā)展，總體來看，法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的憲法規(guī)定在行政審判中仍然經(jīng)常受到挑戰(zhàn)，立法者預(yù)設(shè)的通過檢察監(jiān)督維護(hù)行政審判權(quán)獨(dú)立公正的制度安排依然難以有效發(fā)揮作用。在規(guī)范層面，可以通過行政訴訟解決的爭議還比較有限。在操作層面，法院由于種種限制對公民、組織尋求訴訟救濟(jì)的權(quán)利不能給予充分保障。

司法體制改革目標(biāo)與修改行政訴訟法的目標(biāo)

黨中央歷次報告關(guān)于司法體制改革目標(biāo)的表述大同小異。十五大報告提出，“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。十六大報告提出，“從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)?！笔叽髨蟾嫣岢?，“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”十八大報告提出，“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！庇纱丝梢?，黨中央關(guān)于司法體制改革的目標(biāo)具有很強(qiáng)的連續(xù)性，始終圍繞強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的制度保障，構(gòu)建公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。具體而言，我國司法體制改革的目標(biāo)是:強(qiáng)化司法獨(dú)立、促進(jìn)司法公正、增強(qiáng)司法公信。一般認(rèn)為，司法體制改革是政治體制改革的重要突破口。政治體制改革的本質(zhì)是加強(qiáng)對公權(quán)力的有效監(jiān)督，將公權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，讓公權(quán)力服從于、服務(wù)于社會。而司法體制改革不僅要強(qiáng)化對司法權(quán)的監(jiān)督，還要強(qiáng)化司法權(quán)對其他公權(quán)力的監(jiān)督。行政審判的最大難題是如何排除行政權(quán)對行政審判的不當(dāng)干預(yù)。因此，此次修改行政訴訟法的重要目標(biāo)是保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，使得行政訴訟的受案范圍更加清晰、寬廣，對行政權(quán)的司法監(jiān)督更加有力、有效，公民、組織享有的訴訟權(quán)利與實(shí)體權(quán)利更有保障。與完善行政訴訟制度的總體思路相一致，行政訴訟檢察監(jiān)督的目標(biāo)是，形成一種符合法治精神的、正常的訴訟秩序:法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，法院和法官在行政審判中不受外來壓力或者誘惑所影響;作為行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)通過依法應(yīng)訴保障合法行政行為得以實(shí)現(xiàn)。檢察監(jiān)督既要防止行政審判受到不當(dāng)干預(yù)，又要防止行政機(jī)關(guān)為息事寧人而無原則讓步。中發(fā)［2004］21號、中發(fā)［2008］19號兩個重要司法體制改革文件，把重點(diǎn)放在了刑事訴訟與民事訴訟而并沒有直接針對行政訴訟改革提出較多的具體要求。其中一個重要原因是，行政訴訟不僅關(guān)系公民、組織合法權(quán)益的司法保障，而且是決定司法權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的重要制度，行政訴訟改革點(diǎn)多面寬，不宜在缺少行政機(jī)關(guān)深度參與的情況下貿(mào)然前行。此次修改行政訴訟法，應(yīng)當(dāng)以中央司法體制改革的原則和精神為指導(dǎo)，完善行政訴訟的各項(xiàng)制度。

司法體制改革的路徑與修改行政訴訟法的特殊要求

司法體制改革旨在促進(jìn)司法公正。關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)司法公正，在推進(jìn)和深化司法體制改革過程中一直存在認(rèn)識分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化司法獨(dú)立來保障司法公正。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化對司法的監(jiān)督來促進(jìn)司法公正。最終，決策者認(rèn)為，司法不公問題，首要原因在于對司法權(quán)監(jiān)督不力，而不是獨(dú)立性不夠，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)對司法權(quán)監(jiān)督來促進(jìn)司法公正。在行政訴訟法修改中，應(yīng)該如何看待獨(dú)立與監(jiān)督的關(guān)系?其一，行政訴訟中審判權(quán)不夠獨(dú)立的問題尤為突出，此次修法需要著力解決地方公權(quán)力干預(yù)行政審判權(quán)的問題。其二，行政審判權(quán)同樣需要來自外部的監(jiān)督。外部監(jiān)督并不當(dāng)然是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更主要的還有當(dāng)事人的監(jiān)督、社會公眾的監(jiān)督。按照立法本意，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟的主要目的有兩個:防止審判不公;為審判權(quán)公正行使排除干擾?？墒?，在現(xiàn)行體制之下，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮作用困難重重?，F(xiàn)有的當(dāng)事人監(jiān)督、檢察監(jiān)督，其作用都十分有限。因此，有必要通過完善當(dāng)事人申請監(jiān)督的制度，將檢察監(jiān)督與當(dāng)事人監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。就如何保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，學(xué)者們曾經(jīng)做過多種假設(shè)，多數(shù)人的觀點(diǎn)是促使司法權(quán)擺脫對行政權(quán)的依賴。2003年以來，中央統(tǒng)一部署的推進(jìn)和深化司法體制改革并沒有從體制上改變司法權(quán)在諸多方面對行政權(quán)的依賴，過去采取的改革措施很多，但真正屬于體制性的變革并不多。

在現(xiàn)行體制框架之下如何保障行政審判的公正性，是完善行政訴訟制度的一個重要課題。中央司法體制改革的精神是，通過加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對審判權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)法院公正行使審判權(quán)。最高法院采取的策略是通過提高案件審級和改變地域管轄來減輕行政權(quán)對審判活動的消極影響。例如，2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”明確為中級法院管轄的案件。2013年1月13日，最高法院下發(fā)《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，在部分中級法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作，試點(diǎn)中級法院根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2至3個基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件;集中管轄法院不宜審理的本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留，主要負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件等有關(guān)工作，同時協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調(diào)、處理工作。這一改革措施，一旦經(jīng)過試點(diǎn)證明是可行的，就應(yīng)當(dāng)在修改行政訴訟法時明確規(guī)定下來。最高法院為擺脫地方因素對行政審判的影響所采取的措施，對于檢察系統(tǒng)配置行政訴訟監(jiān)督權(quán)也具有重要的借鑒意義。訴訟法在配置檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)時，明確規(guī)定上級檢察院對下級法院的生效裁判可以提出抗訴。這種上級檢察院監(jiān)督下級法院的規(guī)則，既有利于維護(hù)檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性，又有利于提升檢察監(jiān)督的公信力。假如由各級檢察院對同級法院的生效裁判和調(diào)解書進(jìn)行抗訴，反而不符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原理，不利于維護(hù)司法裁判的既判力，也不能確保檢察權(quán)擺脫行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。對于行政訴訟檢察監(jiān)督而言，提高案件的級別管轄，是擺脫地方干預(yù)和行政干預(yù)的比較有效的措施之一。因此，上級檢察院對下級法院生效裁判提出抗訴的法律規(guī)則仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。

二、行政訴訟中行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間的關(guān)系

我國的行政訴訟，是行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)直接發(fā)生交集的最主要領(lǐng)域。明晰行政訴訟中審判權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系是完善行政訴訟制度的理論前提，也是修改行政訴訟法不可回避的重要問題。

行政訴訟中審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

行政訴訟中審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系應(yīng)該從以下兩方面理解:其一，行政訴訟與行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督之間的關(guān)系。在我國，對行政權(quán)的監(jiān)督主要是通過四種方式實(shí)現(xiàn)的:人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督。與法治發(fā)達(dá)國家均將司法監(jiān)督與社會監(jiān)督作為最主要的渠道不同，我國司法與社會力量監(jiān)督行政權(quán)的歷史不長、力度有限，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督仍然是監(jiān)督行政權(quán)的重要制度安排。基于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的重要地位，行政訴訟必須與該類監(jiān)督形成良好的互補(bǔ)與銜接。從降低監(jiān)督成本的角度考慮，行政權(quán)主要應(yīng)當(dāng)依靠它自身的規(guī)范運(yùn)作來保障公正性與合法性，行政訴訟應(yīng)當(dāng)作為解決行政爭議的最后的手段，而不是大多數(shù)行政事項(xiàng)的解決方式。這與擴(kuò)大行政訴訟受案范圍看似矛盾，實(shí)際有個先后順序的問題。其實(shí)只要行政權(quán)規(guī)范運(yùn)作，或者行政內(nèi)部監(jiān)督能夠有效發(fā)揮作用，絕大多數(shù)問題無需通過訴訟解決。其二，司法最終與行政權(quán)之間的關(guān)系。在法治國家，行政機(jī)關(guān)與公民、組織之間的爭議，一旦進(jìn)入訴訟，原則上就要通過訴訟來解決。可是，過去一段時間以來，由于法院所作的行政裁判得不到應(yīng)有尊重與及時執(zhí)行，有些當(dāng)事人走上了信訪之路，撇開行政裁判直接要求上級政府解決問題，也使得政府信訪部門事實(shí)上成為司法裁判之后的最終處理機(jī)構(gòu)，損害了司法裁判的權(quán)威性。為此，2013年元月召開的全國政法工作電視電話會議提出要將涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出來，納入法治軌道。將涉法涉訴信訪與普通信訪分開，有利于明晰行政權(quán)與審判權(quán)之間的界限，有利于維護(hù)司法裁判的權(quán)威。凡是法律規(guī)定屬于司法權(quán)最終處理范圍內(nèi)的事項(xiàng)，一旦進(jìn)入司法程序，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)再作為信訪案件予以處理。行政訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照司法裁判行使權(quán)利、履行義務(wù)。公民、組織不服司法裁判應(yīng)當(dāng)依法申請?jiān)賹徎蛘咛岢錾暝V。實(shí)行涉法涉訴案件與普通信訪案件相分離，對行政機(jī)關(guān)尊重和履行司法裁判提出了更高的要求。因此，有必要完善拒不履行司法裁判的法律責(zé)任追究機(jī)制。中央關(guān)于涉法涉訴信訪改革的精神，也是處理司法最終與行政權(quán)關(guān)系的原則和思路，應(yīng)當(dāng)通過修改行政訴訟法鞏固下來。

行政訴訟中檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系

行政訴訟中檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系可以從以下兩方面理解:第一，檢察監(jiān)督的存在并未破壞審判權(quán)的獨(dú)立性。檢察機(jī)關(guān)遵循職權(quán)法定原則，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，對審判活動實(shí)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有程序性，抗訴、檢察建議等監(jiān)督手段的作用僅限于啟動審判程序，實(shí)體裁決仍然由法院依法獨(dú)立公正作出。法院正常行使審判權(quán)的活動，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)干涉。第二，行政訴訟本質(zhì)上是法院通過行使審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)對審判權(quán)的監(jiān)督承載著雙重功能:監(jiān)督法院依法公正行使行政審判權(quán);保障審判權(quán)公正行使，以補(bǔ)強(qiáng)審判權(quán)監(jiān)督行政權(quán)能力之不足。檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)監(jiān)督行政訴訟被告通過依法積極應(yīng)訴推動合法的行政目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，當(dāng)初行政訴訟法確定的檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的定位既符合中國實(shí)際的，又具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但是，過去的實(shí)踐表明，行政訴訟檢察監(jiān)督制度并未有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用。此次修改行政訴訟法應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央司法體制改革的精神，進(jìn)一步加強(qiáng)檢察權(quán)對審判權(quán)的監(jiān)督?，F(xiàn)行行政訴訟法僅規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式，相關(guān)的監(jiān)督方式與措施仍有待豐富。針對行政審判中的程序違法，行政裁判執(zhí)行中的違法等等，法律還需要明確相應(yīng)的監(jiān)督措施，以全面落實(shí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政訴訟的法律原則。

行政訴訟中檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

在新中國歷史上，法律曾經(jīng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對行政行為進(jìn)行監(jiān)督，即通常所說的“一般監(jiān)督”。當(dāng)今中國，建設(shè)法治政府仍然需要更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用。但是，西方經(jīng)驗(yàn)也表明，法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容是行政權(quán)接受有效的社會監(jiān)督。在信息技術(shù)條件下，我國社會力量監(jiān)督行政權(quán)的力度越來越大，檢察機(jī)關(guān)包攬監(jiān)督的社會環(huán)境已經(jīng)不復(fù)存在。而且，行政法律規(guī)范體系已經(jīng)非常龐大，檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)自承擔(dān)起監(jiān)督行政權(quán)的使命。因此，國家已經(jīng)沒有必要也不可能讓檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)“一般監(jiān)督”職責(zé)。盡管單行法可以在訴訟之外授予檢察機(jī)關(guān)某項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)，但是，未來中國檢察權(quán)圍繞訴訟配置的基本格局不會改變。過去，一些地方檢察機(jī)關(guān)開展了直接針對行政行為的執(zhí)法監(jiān)督探索，為司法體制改革乃至政治體制改革提供了一些實(shí)踐素材。但是，修改完善行政訴訟法，不可能脫離行政訴訟來規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的問題。從行政訴訟的角度，提起行政公訴可以作為檢察機(jī)關(guān)直接監(jiān)督行政行為的方式。此外，法院支持行政訴訟原告的訴求之后，檢察機(jī)關(guān)以檢察建議敦促行政機(jī)關(guān)對于未提起行政訴訟的同等情況的公民、組織給予同等對待，或許可以使得檢察權(quán)與審判權(quán)之間形成有效的互補(bǔ)，因?yàn)榉ㄔ鹤鳛閷徟袡C(jī)關(guān)需要更加嚴(yán)格地奉行“不告不理”的原則。對行政訴訟被告從事行政訴訟活動、履行訴訟義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督，是現(xiàn)行行政訴訟法的應(yīng)有之義，但這項(xiàng)工作一直沒有在全國開展起來。檢察機(jī)關(guān)直接針對行政訴訟被告實(shí)施監(jiān)督的方式，主要是檢察建議。至于“檢察意見”、“糾正違法通知”，其效力與檢察建議沒有本質(zhì)上的差別。理論上，檢察建議在監(jiān)督行政訴訟被告方面的作用是有限的。法院每作出一個審判行為，對于行政訴訟被告都是一種提示和建議。既然行政訴訟被告可以無視法院旨在推動訴訟順利進(jìn)行的審判行為，它同樣可以無視檢察機(jī)關(guān)的建議。即使可以設(shè)想對不履行訴訟義務(wù)的被告給予某種制裁，要證明這種制裁必須由檢察機(jī)關(guān)發(fā)動還存在一定的困難，因?yàn)榱⒎ㄍ耆梢钥紤]將制裁權(quán)賦予法院或者上級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著職務(wù)犯罪偵查職能，行政訴訟被告不履行訴訟義務(wù)，嚴(yán)重瀆職構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可以追究其刑事責(zé)任，這或許是授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟被告進(jìn)行監(jiān)督的一個重要的考量因素。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)遵循檢察職權(quán)法定原則，由法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的范圍和方式。對于檢察機(jī)關(guān)來說，修改行政訴訟法或許是擴(kuò)大檢察權(quán)的一個良好機(jī)遇。但是，對于各級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督同級政府及其職能部門的能力，不能寄予太大的希望。在現(xiàn)行體制之下，每一個地方的“一府兩院”本來就是一個利益共同體。發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督作用，必須保障檢察權(quán)相對于行政權(quán)的獨(dú)立性。在堅(jiān)持中國基本政治制度的前提下推進(jìn)改革，可以選擇的道路不多，調(diào)整檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的級別對應(yīng)關(guān)系，或許是一個出路。2013年1月4日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，嘗試將基層法院管轄的一審行政案件，通過上級法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層法院集中管轄。對于檢察機(jī)關(guān)而言，行政訴訟監(jiān)督案件數(shù)量不會太大，將基層法院審理行政案件的監(jiān)督權(quán)集中到分州市檢察院未嘗不可。

三、修改行政訴訟法與民事訴訟新制度的關(guān)系

我國的行政訴訟脫胎于民事訴訟。不僅如此，由于1989年《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟程序的規(guī)定并不完整，最高人民法院的司法解釋要求，各級法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和司法解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。這表明，行政訴訟可以在很大程度上適用民事訴訟程序規(guī)則。因此，2007年、2012年兩次修改民事訴訟法形成的新制度對于修改行政訴訟法無疑會產(chǎn)生直接影響。

民事抗訴制度新變化對完善行政抗訴制度的影響

目前，法院審理行政案件遵循的主要法律還是1989年《行政訴訟法》?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條關(guān)于“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”的規(guī)則仍然有效。但是，2013年1月1日起，2012年《民事訴訟法》有關(guān)民事抗訴的一些新規(guī)則是否可以適用于行政抗訴，卻是一個比較復(fù)雜的問題。例如，民事訴訟法關(guān)于作出生效裁判的法院的同級檢察院可以向法院提出再審檢察建議的規(guī)定，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以就審判人員在訴訟中的程序違法行為提出檢察建議的規(guī)定，或許可以在行政訴訟中適用，因?yàn)檫@些規(guī)定是根據(jù)中央深化司法體制改革要求所作的修改，而中央司法體制改革精神對民事訴訟改革與行政訴訟改革提出了相同的要求，“兩高”在2012年民事訴訟法修改之前也曾經(jīng)共同簽署過規(guī)范性文件。但是，2012年《民事訴訟法》第209條關(guān)于當(dāng)事人向法院申請?jiān)賹徶糜谏暾埧乖V之前的規(guī)定是否可以參照適用于行政抗訴，可能是一個分歧比較大的問題。研究修改行政訴訟法的著眼點(diǎn)不在于當(dāng)前行政訴訟制度應(yīng)當(dāng)在多大范圍內(nèi)參照民事訴訟法，而在于弄清楚將來行政訴訟制度可以在多大程度上參照民事訴訟相關(guān)制度，行政訴訟法需要就哪些問題作出不同于民事訴訟的規(guī)定。由于行政訴訟案件總量不大，行政抗訴案件數(shù)量更少，實(shí)行申請?jiān)賹徢爸糜谏暾埧乖V的實(shí)際意義不大。

關(guān)于行政抗訴的功能定位。我國憲法歷來將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。有些學(xué)者因此認(rèn)為，抗訴是一種純粹的訴訟監(jiān)督方式，而不是一種救濟(jì)方式。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的絕大多數(shù)案件是基于公民、組織的申請而不是依職權(quán)進(jìn)行的。如果檢察機(jī)關(guān)絲毫不考慮當(dāng)事人的申請，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法裁判的成本將會大幅度上升，監(jiān)督效果也會大幅度降低;如果僅僅將抗訴作為一種維護(hù)公共利益的制度安排，將侵害公民、組織合法權(quán)益的裁判排除在抗訴范圍之外，它必然是一種成本高昂、效率低下的制度，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原理。因此，必須將抗訴定位為兼具監(jiān)督與救濟(jì)兩種功能的制度。此次修改行政訴訟法，應(yīng)當(dāng)借鑒2012年《民事訴訟法》，明確規(guī)定當(dāng)事人不服生效行政裁判可以依法向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)為符合條件的當(dāng)事人提供平等的權(quán)利救濟(jì)。當(dāng)然，這并不是突破兩審終審制來要求檢察機(jī)關(guān)不顧案情與事由一概滿足所有當(dāng)事人的抗訴申請，而是要求檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一監(jiān)督尺度和標(biāo)準(zhǔn)，平等對待所有當(dāng)事人，同等情況、相同對待，不同情況、區(qū)別對待。因此，在法律上明確規(guī)定抗訴事由、當(dāng)事人可以申請抗訴，是法律平等保護(hù)原則的必然要求，符合法治原則，將來行政訴訟法有必要作這樣的規(guī)定。有的同志提出，為了彰顯行政抗訴補(bǔ)強(qiáng)行政審判權(quán)公信力不足的功能，建議檢察機(jī)關(guān)只受理公民、組織不服行政裁判的抗訴申請，不再受理行政訴訟被告一方提出的抗訴申請。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)為訴訟雙方提供平等的權(quán)利救濟(jì)與保障。關(guān)于行政抗訴的對象?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的抗訴對象從字面上看是明確的，檢察機(jī)關(guān)對所有判決、裁定都可以提出抗訴。但是，從抗訴引起再審的法律后果來看，抗訴對象應(yīng)僅限于可以通過再審予以糾正的判決、裁定。對于哪些判決、裁定可通過再審予以糾正，訴訟法沒有進(jìn)行限定。相當(dāng)一部分判決、裁定是否通過再審來糾正，實(shí)際是由最高法院通過司法解釋來規(guī)定。法院出于簡化程序、提高效率等考慮，完全有可能縮小可通過再審予以糾正的裁定的范圍。此次修改行政訴訟法，宜明確規(guī)定可再審、可抗訴的判決、裁定的范圍。其中有一個意義重大但又會出現(xiàn)認(rèn)識分歧的問題是，法院審查執(zhí)行行政行為的裁定是否屬于檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督的范圍?檢察機(jī)關(guān)能否對法院審查執(zhí)行行政行為的活動進(jìn)行監(jiān)督，不僅是訴訟監(jiān)督范圍問題，還關(guān)系到行政權(quán)、審判權(quán)與檢察權(quán)之間的配置規(guī)則，這也是檢察機(jī)關(guān)可以影響行政行為執(zhí)行力的關(guān)鍵。此外，借鑒2012年《民事訴訟法》的規(guī)定，有必要將行政賠償調(diào)解書納入檢察機(jī)關(guān)抗訴對象的范圍，同時將針對行政賠償調(diào)解書的抗訴事由確定為損害國家利益、社會公共利益和個體合法權(quán)益。因?yàn)?，行政賠償金需要從國庫中支出，支付行政賠償金的多少關(guān)涉公共利益。檢察機(jī)關(guān)對行政賠償調(diào)解書的監(jiān)督，既要防止國家支付不必要的賠償金，又要保障公民、組織依法獲得足額賠償。

關(guān)于行政抗訴的事由?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的行政抗訴事由過于籠統(tǒng)，為規(guī)范檢察機(jī)關(guān)行使行政抗訴權(quán)，2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第37條根據(jù)行政訴訟的特點(diǎn)，對行政抗訴事由進(jìn)行了細(xì)化，列舉了檢察機(jī)關(guān)可以抗訴的十一種情形。但由于涉及檢察機(jī)關(guān)抗訴范圍的一些重要問題尚存認(rèn)識分歧，該規(guī)則規(guī)定的行政抗訴事由仍比較原則，對于有關(guān)案件事實(shí)的抗訴事由未作出具體規(guī)定，只能將1991年《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定照搬過來。2007年、2012年兩次修改民事訴訟法，對認(rèn)定事實(shí)方面的民事抗訴事由作了更為具體的規(guī)定。此次修改行政訴訟法，將行政抗訴事由具體化，既要借鑒民事訴訟法的成功經(jīng)驗(yàn)，又要充分考慮行政訴訟不同于民事訴訟的特點(diǎn)，尤其是行政訴訟獨(dú)特的舉證責(zé)任規(guī)則。其一，關(guān)于與認(rèn)定事實(shí)有關(guān)的行政抗訴事由，可以考慮分為以下情形:有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的;原判決、裁定認(rèn)定的基本事實(shí)缺乏證據(jù)證明的;認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是偽造的;認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是行政訴訟被告沒有正當(dāng)理由于作出具體行政行為后收集的;認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的;對審理案件需要的主要證據(jù)，原告由于客觀原因不能自行收集，書面申請人民法院調(diào)查收集，人民法院未調(diào)查收集的;認(rèn)定事實(shí)違反行政訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任的。其二，關(guān)于與程序違法有關(guān)的行政抗訴事由，可以借鑒民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，將行政抗訴的程序事由具體化，不再設(shè)置相應(yīng)的兜底條款。關(guān)于行政抗訴案件的審理程序?？梢詤⒄彰袷略V訟法的相關(guān)規(guī)定，明確法院受理抗訴之后作出再審裁定的期限，以防止法院拖延再審。有關(guān)民事抗訴案件的具體審理程序，2007年、2012年兩次修改民事訴訟法以及司法體制改革中未形成共識的問題，仍將是修改行政訴訟法過程中分歧較大的問題。對于檢察機(jī)關(guān)派員出庭、宣讀抗訴書、出示檢察機(jī)關(guān)調(diào)取的有關(guān)證據(jù)，“兩高”已有共識，在行政訴訟法中作規(guī)定的難度不大。至于出席抗訴再審的檢察官可否發(fā)表出庭意見，“兩高”會簽文件中未予提及，因?yàn)闆]有達(dá)成共識，如果要在行政訴訟法中得到體現(xiàn)，就需要做更加充分的論證，爭取共識。檢察機(jī)關(guān)對法院再審抗訴案件如何實(shí)行法律監(jiān)督，也是一個存在認(rèn)識分歧的問題。有人認(rèn)為，為保障再審的公正性，檢察機(jī)關(guān)派員出席抗訴再審法庭的任務(wù)之一就是監(jiān)督再審法庭的審理活動，發(fā)現(xiàn)再審活動違法，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭指出，甚至建議休庭。有人認(rèn)為，出席抗訴再審法庭的檢察官發(fā)現(xiàn)庭審活動違法，應(yīng)當(dāng)在庭后提出糾正意見，而不能當(dāng)庭建議休庭。事實(shí)上，再審活動的公正性不是完全依靠檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，而是通過一系列的制度保障保證其實(shí)現(xiàn)的。例如，提高審理抗訴再審案件的審級，避免原審法院審理抗訴再審案件;落實(shí)審判責(zé)任制，對違反程序的審判人員依法依紀(jì)追究其責(zé)任。

民事公益訴訟新規(guī)對構(gòu)建行政公益訴訟制度的影響

我國1989年《行政訴訟法》和1991年《民事訴訟法》都旨在保障私權(quán)，沒有預(yù)留下通過訴訟維護(hù)公益的制度空間。在行政關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)很大程度上就是公益的維護(hù)者。對于公民、組織損害公益的行為，行政機(jī)關(guān)可以直接采取行政措施，無需通過訴訟。對于行政機(jī)關(guān)損害公益的行為或者不作為，國家也規(guī)定了一系列的監(jiān)督制度，因此，從理論上說，行政公益訴訟并沒有太大的存在空間。盡管如此，過去的實(shí)踐中，一些公民、組織為維護(hù)公益起訴到法院，由于法律沒有規(guī)定，有些法院對這類案件適用審理普通民事、行政案件的程序進(jìn)行了審理;有些案件，由于存在重重阻力，法院只好拒絕受理。這就使得公益在訴訟中常常處于弱勢地位。法律上的平等原則，不僅要求法律面前人人平等，而且要求平等保護(hù)公益與私益。當(dāng)今中國，不僅經(jīng)常發(fā)生公權(quán)力侵犯個體利益的情況，同時也有一些公民、組織乃至行政機(jī)關(guān)，為了一己私利通過權(quán)力尋租損害國家和社會公益。在法治國家，公益不應(yīng)凌駕于私益之上，更不應(yīng)當(dāng)被拋棄。建立公益訴訟或者行政公訴制度，是貫徹法律平等保護(hù)原則的需要。為此，2012年《民事訴訟法》規(guī)定了公益訴訟。在行政訴訟中，公益與私益之間的沖突更加明顯?？梢哉f，行政爭議多數(shù)情況下就是公益與私益之間的沖突。面對行政行為侵害國家和社會公益、損害眾多不特定公民、組織的合法權(quán)益的現(xiàn)象，在非訴訟監(jiān)督手段失靈的情況下，將訴訟作為維護(hù)公益的一種制度安排是必要的。

首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為行政公訴的主體之一而不是唯一主體。2012年《民事訴訟法》將提起民事公益訴訟的主體限定為法定機(jī)關(guān)和社會組織，排除了公民提起公益訴訟的資格。這體現(xiàn)出立法者對公民可能濫用公益訴訟訴權(quán)的擔(dān)憂。由此可以預(yù)見，將來行政訴訟法允許公民提起公益訴訟的可能性很小。由法定行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，雖然拓展了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的方式，但由于行政執(zhí)法本來就是維護(hù)公益的手段，讓行政機(jī)關(guān)作為原告起訴，實(shí)際是降低了效率。這也決定了將來由行政機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟不會有太大的制度空間。在我國，行政機(jī)關(guān)主要以執(zhí)法、監(jiān)管等方式維護(hù)公益，推動行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。行政公益訴訟如果同樣由行政機(jī)關(guān)來提起，那就只能是基于實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的公益訴訟，而不可能是基于監(jiān)督行政的公益訴訟。為保障實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，國家通常直接賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的措施，這比訴訟更加高效。因此，行政訴訟法中討論的旨在維護(hù)公益的訴訟，應(yīng)該主要是基于監(jiān)督行政的公益訴訟。這種職能不可能讓行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)。我國的社會組織大部分脫胎于行政系統(tǒng)，也不可能完全指望它去充當(dāng)原告來啟動行政公益訴訟。這樣，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的可能性增加了。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也不是沒有弊病:公益訴訟與專門監(jiān)督、上下監(jiān)督相比，其魅力本來在于原告具有不確定性，不容易被收買。如果公益訴訟原告是明確的、唯一的，就會很容易被收買。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在檢務(wù)保障的諸多方面還要依賴行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)與政府政治地位的不均衡也不可能改變。如果賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)，就必須保障這種權(quán)力能夠有效行使，以防止法律授權(quán)異化為尋租的工具。為此，行政訴訟法可以將檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)與社會力量對公權(quán)力的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

其次，行政公訴的范圍將受到嚴(yán)格的限制。2012年《民事訴訟法》增設(shè)民事公益訴訟制度時，對民事公訴的范圍實(shí)際上作了限制。任何機(jī)關(guān)、社會組織提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過單行法的明確授權(quán)。這也決定了將來的行政公訴在范圍上不同于中國檢察制度史上的“一般監(jiān)督”。當(dāng)初，國家授權(quán)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“一般監(jiān)督”也是為了有效監(jiān)督行政權(quán)，在法律規(guī)范體系相對簡單的情況下，檢察機(jī)關(guān)在理論上是可以承擔(dān)起“一般監(jiān)督”責(zé)任的，只是當(dāng)時的中國并不具備約束公權(quán)力的社會思想基礎(chǔ)。如今，監(jiān)督制約公權(quán)力已經(jīng)成為一種社會共識，隨著信息技術(shù)的普及應(yīng)用，社會公眾監(jiān)督公權(quán)力的能力日益增強(qiáng)，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督制度日臻完善，這些因素必然會在客觀上壓縮行政公訴的存在空間。因此，行政權(quán)的強(qiáng)大與需要監(jiān)督并不能當(dāng)然推出擴(kuò)張檢察監(jiān)督的結(jié)論?，F(xiàn)有的社會主義法律體系是一個更加龐大的規(guī)范系統(tǒng)，不少適用于特定領(lǐng)域的法律具有很強(qiáng)的專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)不具備對所有法律的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的條件。而且，局限于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)來構(gòu)建監(jiān)督制度，無疑會大幅度增加監(jiān)督成本。在法治國家，訴訟是解決糾紛的最重要方式，但不是最經(jīng)濟(jì)的方式。如果授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，應(yīng)設(shè)置一個前置程序，由檢察機(jī)關(guān)建議行政機(jī)關(guān)自行糾正。這也正是當(dāng)初檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行“一般監(jiān)督”的方式。由行政權(quán)的性質(zhì)和職能所決定，行政行為涉及國家和社會生活的方方面面，但是，檢察監(jiān)督絕對不能遍地開花。為了避免出現(xiàn)檢察建議滿天飛的局面，訴前檢察建議的范圍必須與行政公訴的范圍相一致，行政公訴的范圍有必要在法律上盡可能予以明確。

與社會組織相比，檢察監(jiān)督的優(yōu)勢在于它是一種有秩序的監(jiān)督。同時，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)行使行政公訴權(quán)，也可能遭遇檢察機(jī)關(guān)動力不足或者受利益驅(qū)動的困境。因此，如果法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴，應(yīng)當(dāng)同時設(shè)計相應(yīng)的制度，以社會力量推動和監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)有效行使行政公訴權(quán)。此外，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的對象也將受到嚴(yán)格限制。從行政權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)來看，行政立法、行政決策、行政執(zhí)法環(huán)節(jié)都需要有相應(yīng)的監(jiān)督制約。對行政立法的監(jiān)督，全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦均設(shè)置了相應(yīng)的備案審查機(jī)構(gòu)，《立法法》已授權(quán)最高人民檢察院對于同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)向最高立法機(jī)關(guān)書面提出進(jìn)行審查的要求。行政決策是行政權(quán)行使過程中法治化程度最低的一個環(huán)節(jié)。如何加強(qiáng)對重大行政決策的監(jiān)督，是當(dāng)前行政法學(xué)者研究的重點(diǎn)問題。目前，除了對行政決策實(shí)行程序約束之外，尚未提出更有價值的應(yīng)對策略，司法權(quán)以訴訟方式介入重大行政決策，并不現(xiàn)實(shí)。行政行為，包括處罰、許可、強(qiáng)制等等，是行政權(quán)運(yùn)行諸環(huán)節(jié)中與群眾發(fā)生關(guān)系最直接、法治化程度最高的環(huán)節(jié)?？偟膩砜?，各級黨委、政府希望通過加強(qiáng)監(jiān)督來防范一線執(zhí)法人員濫用權(quán)力、違法失職;上級機(jī)關(guān)希望通過加強(qiáng)監(jiān)督來防范下級機(jī)關(guān)的權(quán)力濫用、違法瀆職。長期以來，行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為的現(xiàn)象比較突出。行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的違法與不作為，可以考慮作為行政公訴的重點(diǎn)。行政活動事關(guān)公益，也事關(guān)公民、組織合法權(quán)益，行政公訴的制度設(shè)計，既要著眼于糾正行政機(jī)關(guān)損害公益的違法行政或者不作為，又要防范行政機(jī)關(guān)損害不特定公民、組織的合法權(quán)益。通過訴訟解決爭議是一種高成本的制度設(shè)計，我國過去更多運(yùn)用訴訟外手段解決公益與私益之間的沖突，因此，行政公益訴訟起初不宜范圍過寬，最初可以考慮在市場監(jiān)管、公共服務(wù)等領(lǐng)域以單行法授權(quán)的方式明確規(guī)定行政公訴。

民事訴訟檢察監(jiān)督新方式、新措施對行政訴訟檢察制度的影響

審判公正與否，不