農(nóng)業(yè)教育政府理念革新

農(nóng)業(yè)教育政府理念革新

1．條塊結(jié)合的管理理念

條塊關(guān)系是各級政府同各級業(yè)務(wù)部門之間以及上級主管部門與下級業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系。“部門行政”是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，是與政府在資源配置上發(fā)揮主導(dǎo)作用狀況相適應(yīng)的。長期以來，我國政府對高等農(nóng)業(yè)教育的管理采取得是條塊分割的管理體制。所謂條塊分割指的是由于條塊關(guān)系而形成的地區(qū)、系統(tǒng)等體系的劃分。其包括權(quán)力分割，利益分割兩部分。自從2000年農(nóng)業(yè)部不再直接管理農(nóng)業(yè)院校起。中央政府的高等農(nóng)業(yè)教育最高行政機(jī)構(gòu)，也發(fā)生了變革，由原以農(nóng)業(yè)部為主行業(yè)部門管理變?yōu)橐越逃繛橹?，教育部與農(nóng)業(yè)部共建的格局。實際上是原來的“小條”變?yōu)榱恕按髼l”。從而形成了以省級政府為主辦學(xué)與管理的條塊結(jié)合的新體制的框架。目前的條塊結(jié)合，只是在政府內(nèi)部，中央政府和地方政府之間在管理體制、政府行為、政府職能、方法等內(nèi)容上作了相應(yīng)變動。但與高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體的關(guān)系不大，高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體，特別是學(xué)歷教育這一塊雖在辦學(xué)自主權(quán)上有新改進(jìn)，但從體上來看，變化不大，基本上還是延用了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理模式。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日趨成熟，高等農(nóng)業(yè)教育政府管理也由無限政府管理逐步向有限型政府轉(zhuǎn)變，政府在總結(jié)條塊分割、條條分割、塊塊分割等弊端的基礎(chǔ)上，實行了條塊結(jié)合新管理體制，目的是為了調(diào)動地方的積極性，促使權(quán)力、利益分配更加合理。不再單單在管理歸屬上做文章，而是把自主權(quán)留給學(xué)校，使其真正成為獨立自主的辦學(xué)實體。

2．以市場為導(dǎo)向的理念

隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，辦學(xué)的格局也發(fā)生了變化，由原來的“面向政府辦學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦蛉瞬攀袌鲛k學(xué)”，從而使高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體與政府的關(guān)系發(fā)生了一系列變化，但變化不大。雖說，人才供求已不在通過指令性的紅頭文件，但人才供求的市場化、社會化程度普遍較低。根據(jù)國發(fā)[1999]26號《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國務(wù)院部門所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》，此《決定》明確指出：教育要確定“國家管理的專業(yè)點”，以保證某些特殊行業(yè)人才培養(yǎng)的需要，這些專業(yè)點繼續(xù)面向全國招生。在農(nóng)業(yè)部上報原農(nóng)業(yè)部部屬院校需保護(hù)的專業(yè)匯總表中，農(nóng)口專業(yè)如農(nóng)學(xué)、園藝、植保、動物科學(xué)、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理等都在之列，而目前并沒有對“國家管理的專業(yè)點”中的各類專業(yè)采取一些保護(hù)政策，而是和其它優(yōu)勢行業(yè)優(yōu)勢專業(yè)放在一起，共同面向市場、面向社會。由于上述專業(yè)屬艱苦專業(yè)人才，其供求關(guān)系單單通過人才市場恐怕不行，還需充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能。由此可見，在對其他優(yōu)勢行業(yè)教育管理上，以市場為導(dǎo)向的理念的可作為政府管理的理念，而對高等農(nóng)業(yè)教育管理上，單單以市場為導(dǎo)向作為政府管理的理念是欠缺的。

3、重指揮，輕服務(wù)的理念

“重指揮，輕服務(wù)”的管理理念形成和存在的基礎(chǔ)是：計劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府包攬一切、管理一切、指揮一切”的行政權(quán)限與行政方式。按說這種計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政權(quán)限與行政方式，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善而改變，但我國的教育體制與經(jīng)濟(jì)體制、科技體制的變革并不同步，而是相差很遠(yuǎn)。改革開放20多年來，高等農(nóng)業(yè)教育體制基本上沒有改變，仍是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的高等農(nóng)業(yè)教育體制。其特征是政府仍把高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體作為它的附屬機(jī)構(gòu)，憑借自身強(qiáng)有力的權(quán)力，來指揮各高等農(nóng)業(yè)教育辦學(xué)主體。從辦學(xué)規(guī)模、人事管理、招生計劃、教學(xué)質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)等諸方面仍過多的使用行政手段，重指揮與管制，服務(wù)意識淡薄。而不是在高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體在辦學(xué)過程中遇到困難時，特別是經(jīng)費(fèi)、環(huán)境營造等方面，政府應(yīng)多支持、多扶持。

自從2000年農(nóng)業(yè)部不再直管農(nóng)業(yè)院校后，政府的上述理念已日顯弊端，急待更新。政府理念，從抽象的意義上講，是政府對自身使命的目的、性質(zhì)和意義等所持有的總的信念，是政府關(guān)于自身的規(guī)范性的認(rèn)知模式。它屬于政府管理模式中的最高層面——即管理哲學(xué)層面。它不但是政府管理模式的核心，而且是政府管理模式創(chuàng)新的基本依據(jù)和追求。政府理念從深層次上規(guī)約著政府的行為方式。其定位的優(yōu)劣，將直接影響政府管理的績效和社會經(jīng)濟(jì)、文化、教育等事業(yè)的發(fā)展。政府理念先進(jìn)與否，將對行業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，尤其是高等農(nóng)業(yè)教育這樣的弱勢行業(yè)。從中華人民共和國建國起到現(xiàn)在，高等農(nóng)業(yè)教育政府管理模式的實踐，也說明了這一點。政府在對高等農(nóng)業(yè)教育的管理上，政府理念先后起著主導(dǎo)、引導(dǎo)及指導(dǎo)作用，并隨著市場經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而變遷。目前我國正處在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及WTO的規(guī)則體系都對政府理念提出了新的要求。在這種背景下，政府理念的可塑性較大，一方面要面對國內(nèi)傳統(tǒng)的政府理念：人治，形式主義官本位等；另一方面是來自“WTO”全球認(rèn)同的政府理念體系的沖擊。這里的政府理念體系指的是民主理念、法治理念、公正理念、人性理念、責(zé)任理念、服務(wù)理念及自律、合作理念等。在這雙重影響下，迫使我國政府理念的轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新，并逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府理念。我國政府應(yīng)抓住WTO帶來的強(qiáng)大外部契機(jī)，進(jìn)一步塑造法治理念、民主理念、公正理念、服務(wù)理念、合作理念、效率理念和自律理念等等。在高等農(nóng)業(yè)教育的管理上，政府應(yīng)在這一政府理念體系的大框架下，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育發(fā)展的實際，政府理念應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行更新。

1、興教興農(nóng)興國理念

自1949年建國以來，雖我國的歷屆政府都把農(nóng)業(yè)定位為“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”、“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富”，甚至把它放在國家發(fā)展戰(zhàn)略的首位，尤其是本屆政府，但實際上認(rèn)識與行動之間存在著巨大鴻溝。最突出的就是“農(nóng)科教”的經(jīng)費(fèi)遲遲未見實質(zhì)性的增長，其次就是農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣仍三國鼎立，尚未形成三位一體的體系。

這種認(rèn)識與行動不一的政府“興教興農(nóng)、興農(nóng)興國”理念，未得到實質(zhì)性的落實。譬如：在農(nóng)、工關(guān)系方面，到目前為止，從整體上來講，走的仍是以農(nóng)補(bǔ)工之路。據(jù)統(tǒng)計：1952-1990年，通過稅收從農(nóng)業(yè)獲取的資金為億元，通過價格‘剪刀差’從農(nóng)業(yè)獲取的資金為8707億元，通過儲蓄從農(nóng)業(yè)獲取的資金為億元，扣除國家對農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化積累資金1萬億元；在農(nóng)業(yè)學(xué)歷教育方面，目前我國政府采取的“頂天立地”戰(zhàn)略——即“頂天”指的是重點投資少數(shù)重點高校爭創(chuàng)世界一流；立地即重點投資義務(wù)教育。而農(nóng)業(yè)學(xué)歷教育則夾在中間，無任何優(yōu)勢可言，最突出的問題就是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

由表1可看出6所直屬教育部的農(nóng)業(yè)高校投資之和僅為清華大學(xué)的56%。這種狀況下我國的“重農(nóng)”政府理念與我國的農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育的發(fā)展趨勢極不相適應(yīng)，尤其是與農(nóng)業(yè)的國際化趨勢不相適應(yīng)。為此，政府應(yīng)強(qiáng)化“興教興農(nóng)興國”理念。把這種政府理念貫穿于政府對農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育的管理中去，并予以實質(zhì)性的落實，最好貫穿于農(nóng)業(yè)、教育立法及各項政策制定的過程中去。真把農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育放到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置?！芭d教興農(nóng)興國”理念應(yīng)強(qiáng)化糧食安全意識、廣義農(nóng)業(yè)意識，即產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一體化的意識及三位一體的意識，即科研、教育，推廣一體化的體系和公益性教育意識。把農(nóng)業(yè)放在社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的首要位置，把高等農(nóng)業(yè)教育作為重點保護(hù)的公益性教育甚至部分認(rèn)同為“義務(wù)教育”來看待。

2、法治理念

法治是一種理念，一種制度，一種實踐。在理念層面上，人們常常把法治與自由、平等、公正、秩序、民主等范疇聯(lián)系在一起。其核心在于國家不僅僅通過法進(jìn)行統(tǒng)治，而且它本身也為法所支配，即以“法律制約權(quán)力”?！胺ㄖ巍笔且粋€與“人治”相對應(yīng)的概念，無論在哪個國家、哪個時代，絕對純粹的法治是不存在的，只是理想而已。我國政府也很注重法治建設(shè)，正實踐著依法治國的方略，并取得了一定的成效，但相對于法治的要求而言，還是“人治”而不是“法治”。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國“法治”的程度較低。由于長期以來我國實行的是計劃體制，其影響可謂根深蒂固，從整體上來看，我國還是一個“法制”的國家，與社會主義市場體制相適應(yīng)的法治理念尚未真正建立，尚處在起步階段。這與WTO的要求，與社會主義市場體制的要求是極不相適應(yīng)的，尤其在教育領(lǐng)域，其人治色彩依然較濃。在高等農(nóng)業(yè)教育領(lǐng)域也是如此。目前政府在對高等農(nóng)業(yè)教育的管理上，絕大多數(shù)是采用的法制管理，而不是法治治理。譬如：在辦學(xué)體制、管理體制、投資體制、招生及畢業(yè)生就業(yè)制度、人事管理制度等諸多問題上，采用的還是指令性的行為等，基本上屬于法制而非法治的管理。到目前為止，高等農(nóng)業(yè)教育還沒有專門的法案，來對高等農(nóng)業(yè)教育進(jìn)行實質(zhì)性的保護(hù)，除《農(nóng)業(yè)法》外，其他都是套用相關(guān)的教育法規(guī)。而這些相關(guān)的教育法規(guī)過多考慮的是統(tǒng)一性的問題，對于特殊領(lǐng)域的特殊難題思考的甚少。這樣一來，對兼有雙重弱質(zhì)性的高等農(nóng)業(yè)教育來說更多的是弊大于利，從而影響了農(nóng)業(yè)人力資源的開發(fā)和利用，也影響了我國農(nóng)業(yè)的國際化。隨著經(jīng)濟(jì)體制、教育體制轉(zhuǎn)型的不斷深入及WTO承諾的履行，對政府法治治理的要求，也愈來愈高。政府要樹立法治理念，也是政府自身發(fā)展的需要。要實現(xiàn)政府由法制政府向法治政府轉(zhuǎn)化，首先最關(guān)鍵的是建立一個法治政府。所謂法治政府是指整個政府的設(shè)立、變更、運(yùn)作都是合法化，規(guī)范化的，包括政府整個行為和個體行為都是合法化和規(guī)范化的。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)法制理念向法治理念的轉(zhuǎn)變。法治理念則要求政府在法治的框架下，來法定政府管理的權(quán)力，機(jī)構(gòu)編制，管理體制，政府職能以及費(fèi)、項目審批等。反映在高等農(nóng)業(yè)教育管理上則體現(xiàn)為，政府在制定高等農(nóng)業(yè)教育的行政法規(guī)、法律等規(guī)范性文件時，一定要在法治的框架下去制訂。并且管理高等農(nóng)業(yè)教育的行政機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)時，必須在立法機(jī)關(guān)的法律授權(quán)的范圍之內(nèi)行使職權(quán)，任何行政機(jī)構(gòu)不得在法律之外行使職權(quán)。逐步形成依法治理的局面。

3、培育教育中介組織的理念

教育中介組織不是政府機(jī)構(gòu)，不是政府的附屬物，也不是學(xué)校代言人，更不是政府與學(xué)校的一個行政管理層次，而是按照一定的法律、法規(guī)，遵循獨立、公開、公平、公正的原則，參與學(xué)校事物決策和學(xué)校管理的社會組織，它作為溝通政府、市場與辦學(xué)主體的中介體，擁有一定的公共權(quán)力，其權(quán)力的來源主要包括政府的委托、法律的授權(quán)和組織自身的章程，并且起著緩解政府、市場與高校矛盾的作用。這一點已被西方發(fā)達(dá)國家實踐所證實，并取得了成功的經(jīng)驗。而在我國，教育中介組織發(fā)展比較緩慢，并且不完善。主要原因是由于我國長期以來，主要實行的是計劃體制下的集權(quán)式高等農(nóng)業(yè)教育管理體制，政府包攬了高等農(nóng)業(yè)教育管理的所有職能，缺少社會的有效參與。本來可由教育中介組織承擔(dān)的職能，政府也全包了，未能將部分管不了或不該管的職能分解出來，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為中國的中介組織不但數(shù)量不足，而且由于它們通常不是在自由競爭的環(huán)境下成長，而是作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)展起來的，因而它們在專業(yè)技能和職業(yè)操守方面都存在不少缺陷，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的中介組織尚且如此，那教育中中介組織就更不健全了。其表現(xiàn)為官辦色彩較濃，民辦不足。這與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求、政府職能轉(zhuǎn)變及中介組織的發(fā)展是極不相適應(yīng)。既不能保證教育中介組織的自主權(quán)，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用，政府也不能有致地實現(xiàn)管理目的，是一種“雙輸”的局面。政府管理和中介管理在程度上存在著本質(zhì)的差別：政府的管理是行政性、法制性、強(qiáng)制性的管理，而教育中介組織的管理是專業(yè)性、服務(wù)性、咨詢性的管理。在這種新形勢下，政府要高度重視教育中介組織的發(fā)展，把其納入法治的框架下去引導(dǎo)、培育及管理。目前應(yīng)堅持兩條腿走路的辦法：一方面政府加大扶持、引導(dǎo)力度，促進(jìn)一批“半官”體制的教育中介組織的形成；另一方面為民辦中介組織營造一個良好的軟環(huán)境，促進(jìn)其健康、快速發(fā)展