農(nóng)業(yè)教育政府理念革新

農(nóng)業(yè)教育政府理念革新

1．條塊結(jié)合的管理理念

條塊關(guān)系是各級(jí)政府同各級(jí)業(yè)務(wù)部門之間以及上級(jí)主管部門與下級(jí)業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系。“部門行政”是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，是與政府在資源配置上發(fā)揮主導(dǎo)作用狀況相適應(yīng)的。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)高等農(nóng)業(yè)教育的管理采取得是條塊分割的管理體制。所謂條塊分割指的是由于條塊關(guān)系而形成的地區(qū)、系統(tǒng)等體系的劃分。其包括權(quán)力分割，利益分割兩部分。自從2000年農(nóng)業(yè)部不再直接管理農(nóng)業(yè)院校起。中央政府的高等農(nóng)業(yè)教育最高行政機(jī)構(gòu)，也發(fā)生了變革，由原以農(nóng)業(yè)部為主行業(yè)部門管理變?yōu)橐越逃繛橹鳎逃颗c農(nóng)業(yè)部共建的格局。實(shí)際上是原來(lái)的“小條”變?yōu)榱恕按髼l”。從而形成了以省級(jí)政府為主辦學(xué)與管理的條塊結(jié)合的新體制的框架。目前的條塊結(jié)合，只是在政府內(nèi)部，中央政府和地方政府之間在管理體制、政府行為、政府職能、方法等內(nèi)容上作了相應(yīng)變動(dòng)。但與高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體的關(guān)系不大，高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體，特別是學(xué)歷教育這一塊雖在辦學(xué)自主權(quán)上有新改進(jìn)，但從體上來(lái)看，變化不大，基本上還是延用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理模式。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟，高等農(nóng)業(yè)教育政府管理也由無(wú)限政府管理逐步向有限型政府轉(zhuǎn)變，政府在總結(jié)條塊分割、條條分割、塊塊分割等弊端的基礎(chǔ)上，實(shí)行了條塊結(jié)合新管理體制，目的是為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，促使權(quán)力、利益分配更加合理。不再單單在管理歸屬上做文章，而是把自主權(quán)留給學(xué)校，使其真正成為獨(dú)立自主的辦學(xué)實(shí)體。

2．以市場(chǎng)為導(dǎo)向的理念

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，辦學(xué)的格局也發(fā)生了變化，由原來(lái)的“面向政府辦學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊嫦蛉瞬攀袌?chǎng)辦學(xué)”，從而使高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體與政府的關(guān)系發(fā)生了一系列變化，但變化不大。雖說(shuō)，人才供求已不在通過(guò)指令性的紅頭文件，但人才供求的市場(chǎng)化、社會(huì)化程度普遍較低。根據(jù)國(guó)發(fā)[1999]26號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整國(guó)務(wù)院部門所屬學(xué)校管理體制和布局結(jié)構(gòu)的決定》，此《決定》明確指出：教育要確定“國(guó)家管理的專業(yè)點(diǎn)”，以保證某些特殊行業(yè)人才培養(yǎng)的需要，這些專業(yè)點(diǎn)繼續(xù)面向全國(guó)招生。在農(nóng)業(yè)部上報(bào)原農(nóng)業(yè)部部屬院校需保護(hù)的專業(yè)匯總表中，農(nóng)口專業(yè)如農(nóng)學(xué)、園藝、植保、動(dòng)物科學(xué)、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理等都在之列，而目前并沒(méi)有對(duì)“國(guó)家管理的專業(yè)點(diǎn)”中的各類專業(yè)采取一些保護(hù)政策，而是和其它優(yōu)勢(shì)行業(yè)優(yōu)勢(shì)專業(yè)放在一起，共同面向市場(chǎng)、面向社會(huì)。由于上述專業(yè)屬艱苦專業(yè)人才，其供求關(guān)系單單通過(guò)人才市場(chǎng)恐怕不行，還需充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能。由此可見，在對(duì)其他優(yōu)勢(shì)行業(yè)教育管理上，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的理念的可作為政府管理的理念，而對(duì)高等農(nóng)業(yè)教育管理上，單單以市場(chǎng)為導(dǎo)向作為政府管理的理念是欠缺的。

3、重指揮，輕服務(wù)的理念

“重指揮，輕服務(wù)”的管理理念形成和存在的基礎(chǔ)是：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府包攬一切、管理一切、指揮一切”的行政權(quán)限與行政方式。按說(shuō)這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政權(quán)限與行政方式，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善而改變，但我國(guó)的教育體制與經(jīng)濟(jì)體制、科技體制的變革并不同步，而是相差很遠(yuǎn)。改革開放20多年來(lái)，高等農(nóng)業(yè)教育體制基本上沒(méi)有改變，仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的高等農(nóng)業(yè)教育體制。其特征是政府仍把高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體作為它的附屬機(jī)構(gòu)，憑借自身強(qiáng)有力的權(quán)力，來(lái)指揮各高等農(nóng)業(yè)教育辦學(xué)主體。從辦學(xué)規(guī)模、人事管理、招生計(jì)劃、教學(xué)質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)等諸方面仍過(guò)多的使用行政手段，重指揮與管制，服務(wù)意識(shí)淡薄。而不是在高等農(nóng)業(yè)教育各辦學(xué)主體在辦學(xué)過(guò)程中遇到困難時(shí)，特別是經(jīng)費(fèi)、環(huán)境營(yíng)造等方面，政府應(yīng)多支持、多扶持。

自從2000年農(nóng)業(yè)部不再直管農(nóng)業(yè)院校后，政府的上述理念已日顯弊端，急待更新。政府理念，從抽象的意義上講，是政府對(duì)自身使命的目的、性質(zhì)和意義等所持有的總的信念，是政府關(guān)于自身的規(guī)范性的認(rèn)知模式。它屬于政府管理模式中的最高層面——即管理哲學(xué)層面。它不但是政府管理模式的核心，而且是政府管理模式創(chuàng)新的基本依據(jù)和追求。政府理念從深層次上規(guī)約著政府的行為方式。其定位的優(yōu)劣，將直接影響政府管理的績(jī)效和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、教育等事業(yè)的發(fā)展。政府理念先進(jìn)與否，將對(duì)行業(yè)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，尤其是高等農(nóng)業(yè)教育這樣的弱勢(shì)行業(yè)。從中華人民共和國(guó)建國(guó)起到現(xiàn)在，高等農(nóng)業(yè)教育政府管理模式的實(shí)踐，也說(shuō)明了這一點(diǎn)。政府在對(duì)高等農(nóng)業(yè)教育的管理上，政府理念先后起著主導(dǎo)、引導(dǎo)及指導(dǎo)作用，并隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而變遷。目前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及WTO的規(guī)則體系都對(duì)政府理念提出了新的要求。在這種背景下，政府理念的可塑性較大，一方面要面對(duì)國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的政府理念：人治，形式主義官本位等；另一方面是來(lái)自“WTO”全球認(rèn)同的政府理念體系的沖擊。這里的政府理念體系指的是民主理念、法治理念、公正理念、人性理念、責(zé)任理念、服務(wù)理念及自律、合作理念等。在這雙重影響下，迫使我國(guó)政府理念的轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新，并逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府理念。我國(guó)政府應(yīng)抓住WTO帶來(lái)的強(qiáng)大外部契機(jī)，進(jìn)一步塑造法治理念、民主理念、公正理念、服務(wù)理念、合作理念、效率理念和自律理念等等。在高等農(nóng)業(yè)教育的管理上，政府應(yīng)在這一政府理念體系的大框架下，結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育發(fā)展的實(shí)際，政府理念應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行更新。

1、興教興農(nóng)興國(guó)理念

自1949年建國(guó)以來(lái)，雖我國(guó)的歷屆政府都把農(nóng)業(yè)定位為“農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”、“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)、無(wú)工不富”，甚至把它放在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的首位，尤其是本屆政府，但實(shí)際上認(rèn)識(shí)與行動(dòng)之間存在著巨大鴻溝。最突出的就是“農(nóng)科教”的經(jīng)費(fèi)遲遲未見實(shí)質(zhì)性的增長(zhǎng)，其次就是農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣仍三國(guó)鼎立，尚未形成三位一體的體系。

這種認(rèn)識(shí)與行動(dòng)不一的政府“興教興農(nóng)、興農(nóng)興國(guó)”理念，未得到實(shí)質(zhì)性的落實(shí)。譬如：在農(nóng)、工關(guān)系方面，到目前為止，從整體上來(lái)講，走的仍是以農(nóng)補(bǔ)工之路。據(jù)統(tǒng)計(jì)：1952-1990年，通過(guò)稅收從農(nóng)業(yè)獲取的資金為億元，通過(guò)價(jià)格‘剪刀差’從農(nóng)業(yè)獲取的資金為8707億元，通過(guò)儲(chǔ)蓄從農(nóng)業(yè)獲取的資金為億元，扣除國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，農(nóng)業(yè)為工業(yè)化積累資金1萬(wàn)億元；在農(nóng)業(yè)學(xué)歷教育方面，目前我國(guó)政府采取的“頂天立地”戰(zhàn)略——即“頂天”指的是重點(diǎn)投資少數(shù)重點(diǎn)高校爭(zhēng)創(chuàng)世界一流；立地即重點(diǎn)投資義務(wù)教育。而農(nóng)業(yè)學(xué)歷教育則夾在中間，無(wú)任何優(yōu)勢(shì)可言，最突出的問(wèn)題就是經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

由表1可看出6所直屬教育部的農(nóng)業(yè)高校投資之和僅為清華大學(xué)的56%。這種狀況下我國(guó)的“重農(nóng)”政府理念與我國(guó)的農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育的發(fā)展趨勢(shì)極不相適應(yīng)，尤其是與農(nóng)業(yè)的國(guó)際化趨勢(shì)不相適應(yīng)。為此，政府應(yīng)強(qiáng)化“興教興農(nóng)興國(guó)”理念。把這種政府理念貫穿于政府對(duì)農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育的管理中去，并予以實(shí)質(zhì)性的落實(shí)，最好貫穿于農(nóng)業(yè)、教育立法及各項(xiàng)政策制定的過(guò)程中去。真把農(nóng)業(yè)、高等農(nóng)業(yè)教育放到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置?！芭d教興農(nóng)興國(guó)”理念應(yīng)強(qiáng)化糧食安全意識(shí)、廣義農(nóng)業(yè)意識(shí)，即產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一體化的意識(shí)及三位一體的意識(shí)，即科研、教育，推廣一體化的體系和公益性教育意識(shí)。把農(nóng)業(yè)放在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的首要位置，把高等農(nóng)業(yè)教育作為重點(diǎn)保護(hù)的公益性教育甚至部分認(rèn)同為“義務(wù)教育”來(lái)看待。

2、法治理念

法治是一種理念，一種制度，一種實(shí)踐。在理念層面上，人們常常把法治與自由、平等、公正、秩序、民主等范疇聯(lián)系在一起。其核心在于國(guó)家不僅僅通過(guò)法進(jìn)行統(tǒng)治，而且它本身也為法所支配，即以“法律制約權(quán)力”?！胺ㄖ巍笔且粋€(gè)與“人治”相對(duì)應(yīng)的概念，無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家、哪個(gè)時(shí)代，絕對(duì)純粹的法治是不存在的，只是理想而已。我國(guó)政府也很注重法治建設(shè)，正實(shí)踐著依法治國(guó)的方略，并取得了一定的成效，但相對(duì)于法治的要求而言，還是“人治”而不是“法治”。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)“法治”的程度較低。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃體制，其影響可謂根深蒂固，從整體上來(lái)看，我國(guó)還是一個(gè)“法制”的國(guó)家，與社會(huì)主義市場(chǎng)體制相適應(yīng)的法治理念尚未真正建立，尚處在起步階段。這與WTO的要求，與社會(huì)主義市場(chǎng)體制的要求是極不相適應(yīng)的，尤其在教育領(lǐng)域，其人治色彩依然較濃。在高等農(nóng)業(yè)教育領(lǐng)域也是如此。目前政府在對(duì)高等農(nóng)業(yè)教育的管理上，絕大多數(shù)是采用的法制管理，而不是法治治理。譬如：在辦學(xué)體制、管理體制、投資體制、招生及畢業(yè)生就業(yè)制度、人事管理制度等諸多問(wèn)題上，采用的還是指令性的行為等，基本上屬于法制而非法治的管理。到目前為止，高等農(nóng)業(yè)教育還沒(méi)有專門的法案，來(lái)對(duì)高等農(nóng)業(yè)教育進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的保護(hù)，除《農(nóng)業(yè)法》外，其他都是套用相關(guān)的教育法規(guī)。而這些相關(guān)的教育法規(guī)過(guò)多考慮的是統(tǒng)一性的問(wèn)題，對(duì)于特殊領(lǐng)域的特殊難題思考的甚少。這樣一來(lái)，對(duì)兼有雙重弱質(zhì)性的高等農(nóng)業(yè)教育來(lái)說(shuō)更多的是弊大于利，從而影響了農(nóng)業(yè)人力資源的開發(fā)和利用，也影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際化。隨著經(jīng)濟(jì)體制、教育體制轉(zhuǎn)型的不斷深入及WTO承諾的履行，對(duì)政府法治治理的要求，也愈來(lái)愈高。政府要樹立法治理念，也是政府自身發(fā)展的需要。要實(shí)現(xiàn)政府由法制政府向法治政府轉(zhuǎn)化，首先最關(guān)鍵的是建立一個(gè)法治政府。所謂法治政府是指整個(gè)政府的設(shè)立、變更、運(yùn)作都是合法化，規(guī)范化的，包括政府整個(gè)行為和個(gè)體行為都是合法化和規(guī)范化的。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)法制理念向法治理念的轉(zhuǎn)變。法治理念則要求政府在法治的框架下，來(lái)法定政府管理的權(quán)力，機(jī)構(gòu)編制，管理體制，政府職能以及費(fèi)、項(xiàng)目審批等。反映在高等農(nóng)業(yè)教育管理上則體現(xiàn)為，政府在制定高等農(nóng)業(yè)教育的行政法規(guī)、法律等規(guī)范性文件時(shí)，一定要在法治的框架下去制訂。并且管理高等農(nóng)業(yè)教育的行政機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)時(shí)，必須在立法機(jī)關(guān)的法律授權(quán)的范圍之內(nèi)行使職權(quán)，任何行政機(jī)構(gòu)不得在法律之外行使職權(quán)。逐步形成依法治理的局面。

3、培育教育中介組織的理念

教育中介組織不是政府機(jī)構(gòu)，不是政府的附屬物，也不是學(xué)校代言人，更不是政府與學(xué)校的一個(gè)行政管理層次，而是按照一定的法律、法規(guī)，遵循獨(dú)立、公開、公平、公正的原則，參與學(xué)校事物決策和學(xué)校管理的社會(huì)組織，它作為溝通政府、市場(chǎng)與辦學(xué)主體的中介體，擁有一定的公共權(quán)力，其權(quán)力的來(lái)源主要包括政府的委托、法律的授權(quán)和組織自身的章程，并且起著緩解政府、市場(chǎng)與高校矛盾的作用。這一點(diǎn)已被西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐所證實(shí)，并取得了成功的經(jīng)驗(yàn)。而在我國(guó)，教育中介組織發(fā)展比較緩慢，并且不完善。主要原因是由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，主要實(shí)行的是計(jì)劃體制下的集權(quán)式高等農(nóng)業(yè)教育管理體制，政府包攬了高等農(nóng)業(yè)教育管理的所有職能，缺少社會(huì)的有效參與。本來(lái)可由教育中介組織承擔(dān)的職能，政府也全包了，未能將部分管不了或不該管的職能分解出來(lái)，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為中國(guó)的中介組織不但數(shù)量不足，而且由于它們通常不是在自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下成長(zhǎng)，而是作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)展起來(lái)的，因而它們?cè)趯I(yè)技能和職業(yè)操守方面都存在不少缺陷，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的中介組織尚且如此，那教育中中介組織就更不健全了。其表現(xiàn)為官辦色彩較濃，民辦不足。這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、政府職能轉(zhuǎn)變及中介組織的發(fā)展是極不相適應(yīng)。既不能保證教育中介組織的自主權(quán)，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用，政府也不能有致地實(shí)現(xiàn)管理目的，是一種“雙輸”的局面。政府管理和中介管理在程度上存在著本質(zhì)的差別：政府的管理是行政性、法制性、強(qiáng)制性的管理，而教育中介組織的管理是專業(yè)性、服務(wù)性、咨詢性的管理。在這種新形勢(shì)下，政府要高度重視教育中介組織的發(fā)展，把其納入法治的框架下去引導(dǎo)、培育及管理。目前應(yīng)堅(jiān)持兩條腿走路的辦法：一方面政府加大扶持、引導(dǎo)力度，促進(jìn)一批“半官”體制的教育中介組織的形成；另一方面為民辦中介組織營(yíng)造一個(gè)良好的軟環(huán)境，促進(jìn)其健康、快速發(fā)展