信訪改革創(chuàng)新行政管理探討

第頁(yè)信訪改革創(chuàng)新行政管理探討摘要。關(guān)于信訪制度改革的主要三種觀點(diǎn)存在明顯的爭(zhēng)論，但三種觀點(diǎn)都將信訪工作的主要功能領(lǐng)域界定為事后糾錯(cuò)或救濟(jì)，實(shí)際上都是在”信訪后置”的模式下來(lái)認(rèn)識(shí)和分析信訪工作的弊病，并據(jù)此提出改革的方法。”信訪后置”因信訪機(jī)構(gòu)本身權(quán)威的缺陷難以有效解決劇增的信訪量，也無(wú)助于從源頭治理問(wèn)題。應(yīng)將”信訪后置”轉(zhuǎn)變?yōu)椤毙旁L前置”，將信訪工作前移至決策環(huán)節(jié)，在源頭上化解和防范各種矛盾，最大限度地減少信訪問(wèn)題的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：信訪改革;信訪前置;信訪后置

一、信訪制度改革爭(zhēng)論異見(jiàn)中的共識(shí)

20世紀(jì)90年代以來(lái)的”信訪洪峰”引發(fā)了其后關(guān)于信訪制度存廢的大討論[1]，隨著年新的《信訪條例》出臺(tái)，討論并未完畢。當(dāng)前，對(duì)信訪問(wèn)題的研究除去一些關(guān)于如何做好信訪工作的指導(dǎo)性操作外，研究中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中于信訪制度的功能定位和在功能定位根底上的有關(guān)信訪的改革、存廢問(wèn)題，概括起來(lái)就是社會(huì)上所熟知的三種觀點(diǎn)[2]：徹底改革（廢除）信訪制度、改進(jìn)信訪制度和強(qiáng)化信訪制度。

盡管在如何改革信訪制度上存在著改革路徑的極大分歧，但爭(zhēng)論中存在著關(guān)于現(xiàn)有信訪制度功能的共同認(rèn)識(shí)，即信訪制度目前的功能存在缺陷，不能有效履行其實(shí)際上的糾錯(cuò)和救濟(jì)功能，因而是需要進(jìn)展改革的對(duì)象。

一方面，信訪制度所具有的溝通功能、監(jiān)視功能（反官僚主義）被自身的官僚化所替代。信訪制度的建立本身意味著將信訪活動(dòng)程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，將分散的個(gè)人信訪活動(dòng)納入到科層化、標(biāo)準(zhǔn)化的行政程序之中，紛繁復(fù)雜的信訪問(wèn)題最終服膺于官僚制的處事規(guī)那么，導(dǎo)致信訪問(wèn)題陷入官僚程序的泥潭中，成效大失，一定程度上背離了信訪制度的原初設(shè)計(jì)意圖。同時(shí)，現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)是一個(gè)條塊分割、歸口不一的多元繁雜組織體系，信訪部門眾多、分工合作和組織協(xié)調(diào)的難度也降低了信訪功能[3]。

另一方面，信訪機(jī)構(gòu)本身在制度設(shè)計(jì)上并未賦予實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力以解決相應(yīng)的信訪問(wèn)題，更多履行的是接收信息和信件轉(zhuǎn)達(dá)的功能。即使依照新的《信訪條例》，目前信訪機(jī)構(gòu)處理信訪的主要工作方式是轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)和告知信訪人另外的投訴途徑，新《信訪條例》對(duì)信訪事項(xiàng)的處理仍繼承舊條例的”層層批轉(zhuǎn)”的方式，信訪工作依然受制于信訪過(guò)程的官僚化處理程序。

二、信訪制度改革異見(jiàn)之異

鑒于信訪制度的功能失效，信訪失效后社會(huì)成員不滿情緒的爆發(fā)甚至群體性事件的出現(xiàn)造成了消極的政治后果，導(dǎo)致了信訪制度本身的異化，即信訪制度從利益表達(dá)、申訴、救濟(jì)演變?yōu)閷?duì)上述活動(dòng)的控制。具體而言，信訪活動(dòng)導(dǎo)致了一定的社會(huì)不穩(wěn)定，把信訪活動(dòng)控制在一定范圍內(nèi)成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作的一個(gè)重要目標(biāo)，信訪制度那么開(kāi)場(chǎng)派生出背離信訪功能的控制功能：1）強(qiáng)調(diào)控制信訪源，從基層堵住上訪苗頭，以有效減緩上級(jí)信訪部門的壓力;2）限制越級(jí)上訪和集體上訪，尤其是限制”重要時(shí)刻”的集體上訪事件，為此建立相應(yīng)的責(zé)任制度;3）以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定指導(dǎo)信訪工作，在維穩(wěn)考評(píng)指標(biāo)壓力下，信訪制度的控制功能更加凸顯，由此甚至還催生出各類暴力”截訪”行為和其他暴力限制人身自由的措施。

針對(duì)此，改革派的研究者認(rèn)為，信訪制度本身的致命缺陷及其負(fù)面政治后果使得信訪制度功能失效而失去存在的必要。同時(shí)信訪制度試圖用行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)，會(huì)嚴(yán)重消解國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會(huì)的治理根底[4]。從這一點(diǎn)來(lái)看，目前政府對(duì)信訪制度暫時(shí)改革是應(yīng)急之策，不符合建立法治國(guó)家的開(kāi)展方向，信訪制度理應(yīng)被廢除。長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本性的方法是發(fā)揮司法救濟(jì)主渠道的功能，利用法治工具化解信訪危機(jī)[5]。

信訪制度改進(jìn)派根本成認(rèn)信訪存在的合理性，第一，信訪是密切黨（政）群關(guān)系、抑制官僚主義和監(jiān)視黨政工作的重要形式，是政治合法性的根底。第二，信訪是公民參與的制度性方式。第三，信訪是社會(huì)壓力的減壓閥和民意的寒暑表。第四，信訪是其他法律救濟(jì)渠道的有效補(bǔ)充。在成認(rèn)信訪制度合理性的同時(shí)，改進(jìn)派客觀認(rèn)識(shí)到信訪功能的局限性，認(rèn)為應(yīng)在年新的《信訪條例》根底上，進(jìn)一步對(duì)信訪制度加以改革和創(chuàng)新。第一，可以借鑒北歐國(guó)家的議會(huì)監(jiān)視專員制來(lái)完善我國(guó)現(xiàn)有的信訪制度，建立符合我國(guó)國(guó)情的人大監(jiān)察專員制度[6]。第二，豐富信訪制度的功能，放大信訪糾錯(cuò)的功能，同時(shí)讓信訪功能向決策信息參考、政治整合方面擴(kuò)展，在制度設(shè)計(jì)層面兼容糾紛解決同民意表達(dá)和政治監(jiān)視的功能，賦予信訪糾紛解決和政治參與和監(jiān)視的雙重職責(zé)[7]。第三，制定專門法來(lái)標(biāo)準(zhǔn)信訪受理程序，增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)工作的嚴(yán)屬性和權(quán)威性[8]。第四，創(chuàng)新信訪方式，如信訪聽(tīng)證制度、信訪聯(lián)席會(huì)議制度、領(lǐng)導(dǎo)接訪制度、人大申訴專員制度等等。

強(qiáng)化派的觀點(diǎn)認(rèn)為，目前信訪制度面臨的主要問(wèn)題是缺乏解決問(wèn)題的有效性，其原因在于信訪機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)力和權(quán)威性，改革方向是要加強(qiáng)其有效性，賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)性的救濟(jì)決定權(quán)[9]。而且，由于現(xiàn)實(shí)中其他救濟(jì)制度存在功能缺陷更應(yīng)該發(fā)揮信訪制度的救濟(jì)功能。因此，為加強(qiáng)信訪工作的有效性，應(yīng)當(dāng)賦予信訪機(jī)構(gòu)較大的權(quán)力，將信訪部門改建為一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，賦予其調(diào)查權(quán)、處理信訪問(wèn)題失職干部處分建議權(quán)、甚至信訪事項(xiàng)決定權(quán)，對(duì)信訪制度進(jìn)展強(qiáng)化。

三、信訪制度改革異見(jiàn)的局限及可能的改革創(chuàng)新

無(wú)論改革派、改進(jìn)派和強(qiáng)化派，對(duì)信訪功能失效的現(xiàn)象具有一致認(rèn)同，但對(duì)功能失效的原因認(rèn)識(shí)存在差異，改革路徑也因此不同。改革派認(rèn)為，信訪功能失效內(nèi)在地存在于信訪制度本身的缺陷，因而應(yīng)通過(guò)其他制度手段替代、消解、并最終廢除信訪制度;改進(jìn)派以成認(rèn)信訪制度的合理性為前提，開(kāi)掘信訪工作的潛力，通過(guò)信訪機(jī)制、方式方法等的創(chuàng)新來(lái)增強(qiáng)信訪工作效果;強(qiáng)化派在將改革出路直接寄托于強(qiáng)化信訪部門權(quán)力。上述改革路徑的爭(zhēng)論除了包含了對(duì)信訪功能失效現(xiàn)象的認(rèn)同外，還存在一個(gè)認(rèn)知上的趨同，即都將信訪工作的功能領(lǐng)域界定為事后糾錯(cuò)或事后救濟(jì)，將信訪工作后置于政府決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)，實(shí)際上都是在”信訪后置”的模式下來(lái)認(rèn)識(shí)和分析信訪工作的弊病，并據(jù)此提出改革的方法。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展變化過(guò)程來(lái)看，事后糾錯(cuò)或事后救濟(jì)的功能領(lǐng)域是信訪制度”難以承受之重”的職責(zé)，基層信訪干部對(duì)”信訪后置”下的工作困境冠之以”小馬拉大車”的形容，就形象地提醒了信訪工作面臨的困境。如果繼續(xù)在”信訪后置”模式下探討如何進(jìn)展信訪制度改革，實(shí)際上難以解決信訪工作面臨的困局，信訪制度改革需要一個(gè)新的思維角度，需要新的信訪工作模式。

目前的信訪行為，大多是在實(shí)際權(quán)益損害發(fā)生之后群眾利用信訪渠道進(jìn)展的利益維護(hù)行動(dòng)，是一種事后糾錯(cuò)機(jī)制。從政府與公眾關(guān)系角度來(lái)，如果說(shuō)是政府行為造成了群眾權(quán)益的損害或公眾在觀念上認(rèn)為對(duì)其權(quán)益造成了損害，那么信訪問(wèn)題的根源那么在政府決策環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)，這種事后糾錯(cuò)的機(jī)制具有滯后性。從信訪工作部門自身來(lái)看，信訪機(jī)構(gòu)根本不具備解決信訪問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性職權(quán)，無(wú)法承擔(dān)事后糾錯(cuò)的功能。就此而言，當(dāng)前”信訪后置”的工作模式存在如下困境，在決策或執(zhí)行環(huán)節(jié)所形成的大量信訪矛盾，卻交由權(quán)威缺乏、功能缺陷明顯的信訪機(jī)構(gòu)予以化解，這不僅造成信訪擠壓，難以解決信訪問(wèn)題，進(jìn)而損害政治合法性，而且不利于在源頭化解矛盾隱患。

在走出困境的各種選擇中，廢除信訪制度代之以法律解決手段，只是手段效能之間的選擇，沒(méi)有涉及到源頭治理問(wèn)題;改進(jìn)信訪制度將希望寄托于強(qiáng)化人民代表制度的監(jiān)視功能、利益整合功能、維護(hù)利益表達(dá)權(quán)和申訴權(quán)甚至抗議權(quán)等根本公民權(quán)利、制定專門標(biāo)準(zhǔn)的信訪受理程序、創(chuàng)新信訪工作方式方法等等手段，實(shí)際上是在一塊難以獲取收獲的工作領(lǐng)域做權(quán)宜之計(jì)的努力和耕耘;強(qiáng)化信訪制度和增加信訪部門的權(quán)力，除了隱含著部門利益要求的嫌疑外，實(shí)那么是在一個(gè)錯(cuò)誤方向上”自我感覺(jué)正確”的選擇。信訪工作如果繼續(xù)糾纏在當(dāng)前以權(quán)利救濟(jì)為主的功能領(lǐng)域的話，既不能有效從源頭治理問(wèn)題，也會(huì)因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)本身的權(quán)威缺陷使得信訪工作困難重重，消耗大量行政資源和工作精力卻收獲甚微。信訪問(wèn)題的突破性解決需要打破現(xiàn)有的信訪工作模式，重新開(kāi)辟新的工作領(lǐng)地，將”信訪后置”轉(zhuǎn)變?yōu)椤毙旁L前置”，將信訪工作的陣地遷移到?jīng)Q策環(huán)節(jié)，在公共決策中引入公眾參與而非事后的信訪糾錯(cuò)和救濟(jì)，在源頭上化解和防范各種矛盾，最大限度地減少信訪問(wèn)題的發(fā)生?！毙旁L前置”相比于”信訪后置”的工作模式，將工作重心聚焦于產(chǎn)生大量信訪問(wèn)題的決策環(huán)節(jié)，將工作資源和工作精力配置在信訪工作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，可以預(yù)見(jiàn)能產(chǎn)生更為高效的工作績(jī)效。

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