改革開放30年我國(guó)行政法的發(fā)展與展望

改革開放30年我國(guó)行政法的發(fā)展與展望【摘要】改革開放以來，我國(guó)行政法發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，取得了巨大成就。目前，行政法體系已經(jīng)基本形成、行政法基本原則漸趨成熟、行政法觀念實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變、行政法理論取得重大突破。今后我國(guó)行政法還將呈現(xiàn)五個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】改革開放；行政法；發(fā)展與展望

【正文】

今年是改革開放30周年。30年來，我國(guó)的民主法治建設(shè)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣，取得了舉世矚目的成就。伴隨著一這歷史進(jìn)程，我國(guó)行政法也從無到有逐步得到恢復(fù)和發(fā)展，取得了可喜成績(jī)，值得認(rèn)真總結(jié)。

一、30年來我國(guó)行政法的發(fā)展歷程

建國(guó)以來，我國(guó)在法治建設(shè)上走過了一個(gè)“之”字形的曲折道路，行政法治建設(shè)也一樣。建國(guó)初期，我國(guó)行政法已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展。從1949年至1956年，國(guó)家制定頒布了一大批行政組織、管理方面的法律、法規(guī)，規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、職責(zé)、工作原則、工作程序以及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)限、管理方式等。但1957年以后，隨著國(guó)家政治生活越來越不正常，民主法治建設(shè)也不斷遭受破壞，直至“文化大革命”完全無法無天，行政法的命運(yùn)自然也無能幸免。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的民主法治建設(shè)逐步得到恢復(fù)并迅速發(fā)展，行政法也隨之得到復(fù)興和發(fā)展。

回顧30年來我國(guó)行政法發(fā)展所走過的歷程，大致可以分為三個(gè)階段：

第一階段是從1979年到1988年以重建行政權(quán)立法為重點(diǎn)階段

改革開放之初，我國(guó)剛剛從“文化大革命”的惡夢(mèng)中醒來，國(guó)家滿目瘡夷，百廢待興，法治的王國(guó)更是一片荒蕪的沙漠。為了使被破壞的各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)盡快恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)，使混亂的社會(huì)秩序盡快恢復(fù)穩(wěn)定，國(guó)家在立法方面需要優(yōu)先考慮的是制定出一系列有關(guān)國(guó)家政權(quán)組織和維護(hù)社會(huì)秩序方面急需的法律，而首要任務(wù)是根據(jù)新的形勢(shì)制定一部適應(yīng)新時(shí)期需要的新憲法。因此，在這一時(shí)期，對(duì)行政法發(fā)展具有重要意義的立法：一是1982年新憲法的頒布實(shí)施，二是制定了國(guó)務(wù)院組織法和地方組織法。同時(shí)，也制定了一批有關(guān)行政管理方面的法律。在這一階段，我國(guó)的行政立法主要是有關(guān)行政機(jī)關(guān)組織和行政管理方面的法律，側(cè)重行政機(jī)關(guān)的重建和對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力以及相對(duì)人權(quán)利的確認(rèn)與維護(hù)。

這一階段行政法發(fā)展的主要成果是：恢復(fù)了行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選任制；建立了民主集中制下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；確立了領(lǐng)導(dǎo)人任期制和限任制；建立了審計(jì)制度；恢復(fù)了行政監(jiān)察制度，等等。

第二階段是從1989年到1996年以加強(qiáng)行政監(jiān)督立法為重點(diǎn)階段

行政權(quán)是一把兩面劍，它既可以為維護(hù)公民權(quán)利和利益服務(wù)，又可能侵害公民的權(quán)利和利益。因此，為了保護(hù)公民權(quán)利和利益，對(duì)行政權(quán)既要提供法律保障，又要加強(qiáng)監(jiān)督制約。所以，當(dāng)行政權(quán)重建工作基本完成后，全國(guó)人大及其常委會(huì)即著手研究制定有關(guān)監(jiān)督制約行政權(quán)的法律。經(jīng)過幾年的努力，1989年4月4日七屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過了行政訴訟法，這標(biāo)志著我國(guó)行政法治建設(shè)的重心已經(jīng)從重建行政權(quán)向規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)轉(zhuǎn)變。

行政訴訟法由于以下兩點(diǎn)重要貢獻(xiàn)而載入我國(guó)法治建設(shè)的史冊(cè)：第一點(diǎn)貢獻(xiàn)是確立了“民可以告官”制度。這一法律制度的確立，一反我國(guó)過去只能“官管民”而“民不能告官”的歷史傳統(tǒng)，表明我國(guó)法治建設(shè)開始轉(zhuǎn)向以人為本，使法治建設(shè)流貫著一股鮮活的人文精神。允許“民告官”，對(duì)培養(yǎng)公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)，具有極其重要的意義。實(shí)踐證明，法律規(guī)定只有成為公民的自覺行動(dòng)，成為公民的一種生活習(xí)慣，法治才有牢固的基礎(chǔ)和可靠的保證。因此，有人認(rèn)為行政訴訟法的頒布實(shí)施，從某種意義上講，標(biāo)志著我國(guó)民主法治建設(shè)的真正開始。

第二點(diǎn)貢獻(xiàn)是確立了程序違法無效原則。行政訴訟法不僅對(duì)行政訴訟程序作出了系統(tǒng)、完整的規(guī)定，而且明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違反法定程序的，人民法院可以判決撤銷該具體行政行為。這就在立法上第一次將程序違法提到了與實(shí)體違法同等重要的位置，促使人們從更高的層面上審視行政程序法的價(jià)值，改變了過去我國(guó)重目的輕手段、重實(shí)體輕程序的歷史傳統(tǒng)，從而有力地推動(dòng)了我國(guó)行政程序立法的發(fā)展。

在這個(gè)階段，除行政訴訟法的頒布實(shí)施外，全國(guó)人大常委會(huì)還制定了國(guó)家賠償法、審計(jì)法，國(guó)務(wù)院頒布了行政復(fù)議條例等一批監(jiān)督行政行為的法律、法規(guī)。

這一階段行政法發(fā)展的主要成果是：建立了行政訴訟制度、國(guó)家賠償制度、行政復(fù)議制度、公務(wù)員制度，等等。并明確提出了依法行政原則，使之成為我國(guó)行政法和行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的一個(gè)基本原則。

第三階段是從1996年至今以加強(qiáng)程序立法為重點(diǎn)階段

行政訴訟法的頒布，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了更高的要求，特別是程序違法無效原則的確立，使行政程序立法顯得更加迫切。為此，全國(guó)人大常委會(huì)從1990年開始著手研究制定規(guī)范行政程序方面的法律。經(jīng)過幾年努力，1996年3月八屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過了行政處罰法。這部法律的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)行政法治建設(shè)又進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即從對(duì)行政權(quán)進(jìn)行事后監(jiān)督到進(jìn)行程序控制階段。之后，又陸續(xù)制定頒布了行政復(fù)議法、行政監(jiān)察法、立法法、治安管理處罰法、行政許可法等一批規(guī)范行政程序的法律，國(guó)務(wù)院也先后頒布了許多規(guī)范行政程序的法規(guī)。

這一階段行政法發(fā)展的主要成果是：建立了行政聽證制度、告知和申辯制度、公正公開原則、政府采購制度；完善了程序違法無效原則；強(qiáng)化了行政監(jiān)察權(quán)威；改革完善了行政許可制度，等等。

從上述歷程可以看出，30年來我國(guó)行政法發(fā)展走的是一條循序漸進(jìn)、兩頭夾擊的發(fā)展路線。所謂循序漸進(jìn)，就是我國(guó)行政法是隨著改革開放和法治建設(shè)的不斷深入而逐步建立發(fā)展起來的。在改革開放和法治建設(shè)恢復(fù)之初，優(yōu)先致力于基本制度建設(shè)，先把行政法基本框架建立起來，然后再逐漸加以完善，避免因細(xì)枝末節(jié)的意見分歧而延緩法律的出臺(tái)。所以，最初的一些行政法律大多比較原則，對(duì)公民權(quán)利的保障比較粗放。比如，國(guó)務(wù)院組織法只有十幾條，幾百字，非常原則；行政訴訟法確立的法院受案范圍比較窄，國(guó)家賠償法確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)比較低，現(xiàn)在有學(xué)者對(duì)此提出了許多批評(píng)。但總的看，這一策略是成功的，其積極作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于消極作用。否則，行政訴訟制度、國(guó)家賠償制度也許到現(xiàn)在也建立不起來。而有些改革不到位的，則不急于立法，讓國(guó)務(wù)院或地方先搞，避免因倉促制定法律而影響改革。30年來，我國(guó)法治建設(shè)的一條非常重要的經(jīng)驗(yàn)，就是立法決策必須與改革決策相一致。這里包含兩層意思：一是如果改革已經(jīng)到位，立法必須及時(shí)跟上，用法律保證改革的順利推進(jìn)，引導(dǎo)改革向正確方向發(fā)展；二是如果改革不到位，立法不能太超前。凡改革不到位，不立法就是對(duì)改革的最大支持和促進(jìn)。當(dāng)然，這只是法治建設(shè)起步階段的一種立法策略選擇，隨著法治建設(shè)的不斷發(fā)展，制定更加周全、細(xì)密、完善的法律，是今后立法策略的必然選擇。實(shí)際上，我國(guó)從90年代開始，已經(jīng)在朝著這個(gè)方向轉(zhuǎn)變。

所謂兩頭夾擊，就是把行政權(quán)的確立和對(duì)行政權(quán)的控制這兩頭的法律優(yōu)先制定出來，然后再制定規(guī)范行政行為的法律。實(shí)踐證明，兩頭夾擊策略，是一個(gè)成功的策略，大大地加快了行政法治建設(shè)的步伐。如果沒有兩頭夾擊策略，而是按照“組織——程序——訴訟、賠償”這樣一種先后順利按部就班地進(jìn)行，恐怕我國(guó)的行政法治不可能取得今天這樣的成就。兩頭夾擊，就把行政程序立法逼到了墻角，迫使我們必須加快行政程序立法步伐，而行政機(jī)關(guān)也會(huì)更加積極主動(dòng)地配合、支持、推進(jìn)行政程序立法工作。

二、我國(guó)行政法發(fā)展的主要成就

經(jīng)過30年的努力，我國(guó)行政法從無到有到基本完備，成績(jī)有目共睹。概括起來，主要有以下幾個(gè)方面的成就：

行政法體系基本形成

我國(guó)的法律體系就其表現(xiàn)形式或者法律淵源而言，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。憲法是核心，法律是基礎(chǔ)，法規(guī)是配套。此外，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章也是必要補(bǔ)充。就其法律部門構(gòu)成而言，包括憲法及相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法共7個(gè)部門法。

行政法，是指規(guī)范國(guó)家行政管理活動(dòng)和監(jiān)督行政管理活動(dòng)的法律規(guī)范的總和。行政法主要包括三部分：一是確立行政組織和職權(quán)方面的法律，包括行政組織法、公務(wù)員法等。二是規(guī)范行政權(quán)行使和運(yùn)作方面的法律，統(tǒng)稱為行政行為法。又分兩類：一類是各個(gè)方面行政管理方面的法律，包括國(guó)防、外交、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與自然資源保護(hù)、公安、司法等方面的行政管理法，如教育法、科技進(jìn)步法、環(huán)境保護(hù)法、出入境管理法等；一類是有關(guān)行政程序方面的法律，如行政處罰法、治安管理處罰法、行政許可法等。三是監(jiān)督行政權(quán)行使和運(yùn)作方面的法律，統(tǒng)稱為行政監(jiān)督法，包括行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等。可以說，中國(guó)特色行政法體系已經(jīng)基本形成，特別是有關(guān)行政管理方面的法律已經(jīng)比較完備，一些基本的行政法律制度都已建立起來。

行政法基本原則漸趨成熟

行政法基本原則，是指各種行政法規(guī)范所體現(xiàn)和遵循的基本原理和精神，是行政法的靈魂和生命，對(duì)行政法具體規(guī)則的創(chuàng)制和實(shí)施具有重要的指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、補(bǔ)充作用。隨著我國(guó)行政法體系的基本形成，行政法基本原則也漸趨成熟，形成了一些基本的共識(shí)?？偨Y(jié)我國(guó)憲法和各項(xiàng)行政法律法規(guī)的規(guī)定以及立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐，我國(guó)行政法基本原則，主要有以下8項(xiàng)：

1、依法行政原則。這是依法治國(guó)這一憲法原則在行政法上的具體體現(xiàn)。依法治國(guó)實(shí)質(zhì)是依法治權(quán)、依法治官，而其中最主要的是依法治行政權(quán)和行政官員。因?yàn)樾姓?quán)是各種國(guó)家權(quán)力中最活躍、最具強(qiáng)制力的一種國(guó)家權(quán)力，與公民的權(quán)利和利益聯(lián)系最經(jīng)常、最直接、最廣泛，因而也最容易出現(xiàn)損害公民權(quán)利和利益的現(xiàn)象。所以，各國(guó)都十分強(qiáng)調(diào)依法行政，把它列為法治國(guó)家的一項(xiàng)重要原則。

依法行政作為一項(xiàng)行政法基本原則，主要包括3項(xiàng)內(nèi)容：一是憲法和法律優(yōu)先原則，即必須優(yōu)先執(zhí)行憲法和法律的規(guī)定，其他規(guī)定與憲法和法律相抵觸的一律無效，行政機(jī)關(guān)不得執(zhí)行；二是職權(quán)法定原則，即必須嚴(yán)格在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，失職違法，越權(quán)無效；三是程序法定原則，即必須嚴(yán)格依照法定程序行使職權(quán)，違反法定程序的行政行為無效。

2、正當(dāng)程序原則。這是對(duì)依法行政原則的擴(kuò)展和深化。其主要內(nèi)容有4項(xiàng)：一是自己不得做自己的法官，或者稱利害關(guān)系回避原則。即行政機(jī)關(guān)及其工作人員處理涉及與本機(jī)關(guān)或者工作人員自已及其近親屬有利益關(guān)系的事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避或者應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)回避；二是行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為特別是作出對(duì)相對(duì)人不利的行為時(shí)，必須說明理由；三是行政機(jī)關(guān)作出任何行政行為特別是對(duì)相對(duì)人不利的行為時(shí)，必須聽取相對(duì)人的陳述和申辯；四是行政機(jī)關(guān)作出涉及社會(huì)重大公共利益或者涉及相對(duì)人重大利益的行政行為時(shí)，除說明理由和聽取陳述和申辯外，還應(yīng)當(dāng)公開舉行聽證會(huì)，聽取社會(huì)公眾和利害關(guān)系人的意見。

3、民主參與原則。這是政治民主在行政法上的具體體現(xiàn)，是對(duì)依法行政和正當(dāng)程序原則的進(jìn)一步擴(kuò)展和深化。一方面，民主參與原則要求依法行政所“依”的法不僅是良好的，充分體現(xiàn)人民群眾意愿的，而且是按照民主程序由廣大人民群眾充分參與制定的，是經(jīng)過充分發(fā)揚(yáng)民主、走群眾路線的；另一方面，民主參與原則還要求在行政法規(guī)范的實(shí)施過程中，也必須充分發(fā)揚(yáng)民主，走群眾路線，給相對(duì)人和社會(huì)公眾以充分參與的機(jī)會(huì)。

4、公開透明原則。其基本含義是，行政行為除依法應(yīng)當(dāng)保密外，應(yīng)當(dāng)一律公開。具體包括3項(xiàng)內(nèi)容：一是所有影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范必須向社會(huì)公布；二是涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)的行政行為必須公開進(jìn)行，包括制定法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的行為和作出具體行政決定的行為，必須公開進(jìn)行；三是行政機(jī)關(guān)所產(chǎn)生、收集的信息原則上應(yīng)當(dāng)公開，只有涉及國(guó)家主權(quán)、國(guó)家安全或者其他公共安全、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私等，可以作為例外加以保密。

5、公正公平原則。其含義主要有3項(xiàng)：一是不得單方接觸，即行政機(jī)關(guān)在作出涉及兩個(gè)以上相對(duì)人的行政裁決和法院在審理行政案件過程中，不得在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與另一方當(dāng)事人接觸和聽取其陳述意見，接受其證據(jù)；二是對(duì)相關(guān)因素要給予善良和足夠的考慮，即行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章、政策和處理涉及相對(duì)人利益的各種事務(wù)時(shí)，必須以善良的愿望和盡足夠的注意，充分考慮各種意見和各種有利的、不利的因素；三是平等對(duì)待，即行政機(jī)關(guān)必須平等地對(duì)待各方相對(duì)人，不論是組織還是個(gè)人，不論地位多高，法律地位一律平等，機(jī)會(huì)一律平等，權(quán)利義務(wù)相一致。

6、平衡原則。其基本含義有4項(xiàng)：一是平衡地保障和規(guī)范行政權(quán)力與公民權(quán)利；二是平衡地設(shè)定行政權(quán)力與制約和責(zé)任；三是平衡地設(shè)定公民的權(quán)利與義務(wù)；四是平衡地保障公民之間的權(quán)利和利益。

與平衡原則緊密聯(lián)系的是比例原則，也稱為最小損害原則。比例原則的基本含義是，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須以最大的收益、最少的成本、最小的損害來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，即必須符合效益最大化原則。比例原則要求行政機(jī)關(guān)的行為必須符合妥當(dāng)、必要、相稱的要求。

7、信賴保護(hù)原則。法律的一個(gè)重要屬性或特征，是可預(yù)知性，即人們通過法律可以預(yù)知自己的什么行為會(huì)得到什么結(jié)果。人們只有按照法律規(guī)定去做，就一定會(huì)受到法律保護(hù)，不會(huì)被追究違法責(zé)任，從而使人們具有安全感，免于恐懼。信賴保護(hù)原則，是指公民、法人和其他組織因?qū)Ψ苫驀?guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施的某項(xiàng)行為的正當(dāng)信賴，并基于這種信賴安排自己的生產(chǎn)生活，從而作出了一定的行為，國(guó)家對(duì)于公民、法人和其他組織的這種信賴應(yīng)當(dāng)提供一定形式和程度的保護(hù)。信賴保護(hù)原則旨在保護(hù)公民、法人和其他組織的既得利益，并維護(hù)法的安定性以及公民對(duì)國(guó)家、法律的信心。當(dāng)然，得到法律保護(hù)的信賴必須具有正當(dāng)性。所謂正當(dāng)，是指公民、法人和其他組織對(duì)國(guó)家的法律或者行政機(jī)關(guān)的行為或其創(chuàng)造的法律狀態(tài)深信不疑，并且是善意的、沒有過錯(cuò)的；如果信賴是因公民、法人和其他組織自己的原因所致，則此信賴不受保護(hù)。

8、有效救濟(jì)原則。這是指公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益受到行政機(jī)關(guān)的行政行為侵害時(shí)，國(guó)家必須為其提供有效的補(bǔ)救途徑。沒有救濟(jì)就沒有行政，是當(dāng)今世界各國(guó)普遍遵循的一項(xiàng)基本原則。但由于各國(guó)政治制度、法律制度和法律傳統(tǒng)不同，各國(guó)的救濟(jì)制度也不盡相同。在我國(guó)，這種救濟(jì)主要包括申訴、行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償?shù)取?/p>

行政法觀念實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變

經(jīng)過30年的發(fā)展，我國(guó)行政法觀念有了重大轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

1、從注重靜態(tài)穩(wěn)定向建立和諧社會(huì)轉(zhuǎn)變

胡錦濤總書記在《在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開30周年大會(huì)上的講話》深刻指出：“發(fā)展是硬道理，穩(wěn)定是硬任務(wù)；沒有穩(wěn)定，什么事情也辦不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失去?！边@是總結(jié)國(guó)內(nèi)外正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的重要結(jié)論和歷史規(guī)律。穩(wěn)定有靜態(tài)的穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定。靜態(tài)的穩(wěn)定，是暫時(shí)的穩(wěn)定，不是真正的穩(wěn)定。我們所需要的穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的、可持續(xù)的穩(wěn)定。但過去我們往往比較注重靜態(tài)穩(wěn)定，而對(duì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定重視不夠。反映在行政法上，就是過分強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管、重罰，以罰代管，以罰代教，認(rèn)為管得越多越嚴(yán)越能穩(wěn)定，罰得越重越有效，忽視教育、疏導(dǎo)、激勵(lì)的作用。實(shí)踐證明，這種做法只能收一時(shí)之效，并不能長(zhǎng)久，而且可能積累、激化矛盾，引起更大的不穩(wěn)定。當(dāng)前，我們黨和國(guó)家正致力于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，這標(biāo)志著我們黨治國(guó)理念的重大轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著行政法觀念的重大轉(zhuǎn)變。

2、從單向命令型管理向雙向合作型善治轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)法學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，與民法調(diào)整平等主體之間的橫向社會(huì)關(guān)系不同，行政法是調(diào)整不平等主體之間的縱向社會(huì)關(guān)系，因此，認(rèn)為行政法是自上而下的命令，過分依賴強(qiáng)制手段，忽視參與、溝通、指導(dǎo)、教育、激勵(lì)等方面的作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，民主法治建設(shè)的不斷發(fā)展，特別是建立和諧社會(huì)思想的提出，過去那種認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人地位不平等的觀念正在改變，平等觀念越來越獲得廣泛接受和認(rèn)同，單向命令型管理觀念逐漸被雙向合作善治觀念所代替，公眾參與、行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵(lì)等行政方式隨之興起。善治與管理的主要區(qū)別，在于管理主要著眼于秩序，為維護(hù)秩序往往可以不計(jì)成本，可以忽視個(gè)人自由和社會(huì)活力；而善治則要求行政行為必須進(jìn)行效益分析，要求以最小的成本來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，要求社會(huì)不僅是有秩序的，而且是有自由和活力的。

3、從重實(shí)體輕程序向?qū)嶓w與程序并重轉(zhuǎn)變

程序是實(shí)體的保障。不論是民主也好，還是法治也好，歸根結(jié)底都必須體現(xiàn)為一套健全而有效的程序。程序觀念淡薄，重實(shí)體輕程序，認(rèn)為違反程序不算違法，是小節(jié)問題，是我國(guó)傳統(tǒng)法律思想中的一個(gè)重要特點(diǎn)。隨著改革和民主法治建設(shè)的深入，程序的重要性已經(jīng)得到越來越多的人所認(rèn)識(shí)，并在我國(guó)行政法規(guī)范中得到越來越多的體現(xiàn)，在行政行為過程中嚴(yán)格依照程序辦事的觀念也越來越深入人心。

4、從重強(qiáng)制輕激勵(lì)向強(qiáng)制與激勵(lì)并重轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)行政法調(diào)整社會(huì)關(guān)系的主要方法，是采取命令、強(qiáng)制的辦法，迫使相對(duì)人不得不服從，從而達(dá)到行政目標(biāo)。但實(shí)踐證明，這種傳統(tǒng)的調(diào)整方法，不僅成本高、后遺癥大，而且不利于充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不利于樹立人民群眾的當(dāng)家作主意識(shí)，不能適應(yīng)全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。因此，從90年代以來，我國(guó)的行政法觀念已經(jīng)逐漸從過去只重視命令、強(qiáng)制的方法，逐漸向綜合運(yùn)用多種調(diào)整方法轉(zhuǎn)變，行政激勵(lì)方法越來越得到重視。

行政法學(xué)理論取得重大突破

隨著行政法治建設(shè)的不斷發(fā)展，我國(guó)的行政法學(xué)理論也不斷得到發(fā)展。與我國(guó)行政法發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段大體相一致，我國(guó)的行政法學(xué)理論也經(jīng)歷了一個(gè)從“管理論”到“控權(quán)論”再到“平衡論”的發(fā)展過程?！肮芾碚摗闭J(rèn)為行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)管理的法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)確認(rèn)、維護(hù)行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)威，以保障行政效率?！肮芾碚摗弊犯菰矗莵碓从谇疤K聯(lián)的行政法學(xué)思想，其所服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。我國(guó)80年代初的行政法學(xué)界主要持“管理論”觀點(diǎn)，目前已經(jīng)沒有人公開主張這一觀點(diǎn)?！翱貦?quán)論”認(rèn)為行政法是控制行政權(quán)的法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的限制和監(jiān)督，以避免行政權(quán)被濫用?！翱貦?quán)論”的思想來源是西方特別是英美的行政法學(xué)思想，其服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。“控權(quán)論”思想在80年代后期開始在我國(guó)興起，90年代初一度成為主流思想，目前仍有相當(dāng)影響。“平衡論”認(rèn)為是規(guī)范行政權(quán)力和保障公民權(quán)利的法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)兼顧公權(quán)與私權(quán)、公平與效率之間的關(guān)系?！捌胶庹摗笔?0年代初由北京大學(xué)教授羅豪才等學(xué)者提出的一種行政法學(xué)思想，其背景是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這偉大實(shí)踐?！捌胶庹摗蹦壳耙呀?jīng)逐漸被行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界所接受，成為我國(guó)行政法理論的主流思想，對(duì)我國(guó)的行政法治實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。

三、對(duì)我國(guó)行政法發(fā)展的幾點(diǎn)展望

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放正進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，正向著科學(xué)發(fā)展的轉(zhuǎn)折時(shí)期。在這樣一個(gè)時(shí)期，我國(guó)的法治建設(shè)，包括行政法發(fā)展，既面臨著良好機(jī)遇，也面臨著新的挑戰(zhàn)。面對(duì)機(jī)遇和挑戰(zhàn)，今后一段時(shí)期，我國(guó)行政法的發(fā)展有可能呈現(xiàn)以下5個(gè)趨勢(shì)：

1、逐步從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治過渡

由于我國(guó)歷史上缺乏法治傳統(tǒng)和習(xí)慣，法律制度很不完善，特別在“文化大革命”完全是無法無天，因此，30年來我國(guó)法治建設(shè)的任務(wù)首先是致力于形式法治的實(shí)現(xiàn)，側(cè)重于法律制度的建構(gòu)和保證現(xiàn)行法律規(guī)范得到確實(shí)有效的貫徹實(shí)施。應(yīng)當(dāng)說，在法治建設(shè)的初期階段，這是完全正確的。但隨著法治建設(shè)的不斷深入，僅停留于形式法治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)向法治的更高層次即實(shí)質(zhì)法治發(fā)展。所謂實(shí)質(zhì)法治，就是要求法治不僅必須具有必要的形式要求，更要符合時(shí)代的價(jià)值追求，符合時(shí)代對(duì)民主、人權(quán)、自由、公平、正義等價(jià)值的普遍共識(shí)；不僅重視秩序和效率，更要重視自由和活力；不僅要求整體公正、形式公正，還要體現(xiàn)個(gè)體公正、實(shí)質(zhì)公正；不僅要求最后公正，還要求及時(shí)公正，等等。

2、逐步從國(guó)家行政法向公共行政法轉(zhuǎn)變

目前，我國(guó)行政法主要是調(diào)整國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政行為，這是與我國(guó)長(zhǎng)期以來形成的“行政國(guó)家”、“全能政府”緊密相聯(lián)系的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，行政國(guó)家正在向法治國(guó)家轉(zhuǎn)變，全能政府正讓位于有限政府，過去許多由政府管理的公共事務(wù)正越來越多地轉(zhuǎn)由社會(huì)通過各種行業(yè)協(xié)會(huì)、事業(yè)單位、非營(yíng)利組織等依法管理。這些行業(yè)協(xié)會(huì)、事業(yè)單位、非營(yíng)利組織等管理公共事務(wù)的活動(dòng)，與一般民事活動(dòng)不同，而與行政活動(dòng)具有更多的相似性，因此，不應(yīng)由民法調(diào)整，而應(yīng)由行政法調(diào)整。比如，律師協(xié)會(huì)對(duì)律師、學(xué)校對(duì)學(xué)生、醫(yī)院對(duì)醫(yī)生的懲戒行為，如果由民法調(diào)整，起訴到法院適用民事訴訟程序，采取誰主張權(quán)利誰舉證的原則，顯然不利于律師、學(xué)生、醫(yī)生權(quán)利的保護(hù)。因此，把這些納入行政法調(diào)整范圍，將是今后行政法發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。

3、逐步從單項(xiàng)行政程序立法向行政程序法典化發(fā)展

制定一部統(tǒng)一的行政程序法，是我國(guó)行政法學(xué)界和立法工作者的共同愿望，也是一個(gè)完善的行政法體系必不可少的內(nèi)容。早在80年代中期著手起草制定行政訴訟法之前，就已經(jīng)研究過是否直接制定一部統(tǒng)一的行政程序法。但當(dāng)時(shí)考慮到實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，加上經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革正在進(jìn)行之中，制定統(tǒng)一的行政程序法的條件不成熟，因此，決定改批發(fā)為零售，陸續(xù)制定出臺(tái)了行政訴訟法、行政處罰