小產(chǎn)權(quán)房為什么應(yīng)該合法化

小產(chǎn)權(quán)房為什么應(yīng)該合法化【摘要】近年來(lái)隨著城市里房?jī)r(jià)飆升，小產(chǎn)權(quán)房交易進(jìn)入了一個(gè)空前的繁榮時(shí)期，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的爭(zhēng)論也越來(lái)越多。小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)賣(mài)涉及集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，土地管理法則禁止集體土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。后者的規(guī)定并不合理，集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)享有更加充分的收益和處分權(quán)能，應(yīng)當(dāng)允許集體土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)，即小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)合法化，這是所有權(quán)權(quán)能的應(yīng)有之義。同時(shí)，小產(chǎn)權(quán)房合法化將縮小城鄉(xiāng)在制度上的差異，改變我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，亦將使農(nóng)民以及城市中的低收入者直接受益，有利于社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。小產(chǎn)權(quán)房合法化會(huì)帶來(lái)消極影響不能成為反對(duì)其合法化的理由，改變不合理的法律規(guī)定是法制進(jìn)步的必然要求。當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房交易要在合理的土地規(guī)劃的框架內(nèi)依法進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；小產(chǎn)權(quán)房合法化；集體土地所有權(quán)

【正文】

1緒論1文獻(xiàn)綜述

小產(chǎn)權(quán)房是近幾年媒體提出的概念，并沒(méi)有準(zhǔn)確的法律概念與之對(duì)應(yīng)。學(xué)者陳武元將小產(chǎn)權(quán)房簡(jiǎn)述為“在集體的土地上開(kāi)發(fā)的商品房”[1]；前國(guó)家建設(shè)部表示，在眾多城市郊區(qū)，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，除用來(lái)安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，還以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售，這些房子俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”；學(xué)者文林峰等人認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)的房屋。

有相當(dāng)一部分學(xué)者對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法化持否定態(tài)度，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院的學(xué)者李珍貴認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房的負(fù)面影響大過(guò)正面效應(yīng)”；北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院副院長(zhǎng)張琦教授認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房不但破壞了正常的房地產(chǎn)價(jià)格體系，造成住房?jī)r(jià)格的嚴(yán)重混亂，而且具體操作困難，不利于確保我國(guó)18億畝耕地“紅線”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，支持小產(chǎn)權(quán)房合法化的呼聲也此起彼伏。如北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房可以讓國(guó)家、城市、農(nóng)民三方受益，應(yīng)通過(guò)政府的合理規(guī)劃、有效管理，避免占用大量的集體土地而走向合法化。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心喬新生教授認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房改革是縮小城鄉(xiāng)差距的契機(jī)。2研究框架

本文在明確界定小產(chǎn)權(quán)房的概念的前提下，從憲法、民事法律、土地管理法等角度全面分析小產(chǎn)權(quán)房的法律地位，在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)論述小產(chǎn)權(quán)房合法化問(wèn)題。本文通過(guò)所有權(quán)權(quán)能、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、社會(huì)正義、法制進(jìn)步等五個(gè)方面的論證得出結(jié)論：小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)合法化。同時(shí)，本文的最后一部分指出，小產(chǎn)權(quán)房合法化并不意味著所有權(quán)可以任意行使，而是要在一個(gè)合理的土地規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行。3術(shù)語(yǔ)說(shuō)明

小產(chǎn)權(quán)房：是指在農(nóng)民集體土地上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)住宅，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)的房屋。

2引言

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題并不是近兩年才產(chǎn)生的，上世紀(jì)九十年代房地產(chǎn)市場(chǎng)啟動(dòng)之初，這類在農(nóng)村的集體土地上進(jìn)行建設(shè)和售賣(mài)的房屋就曾涌現(xiàn)過(guò)。

隨著近年來(lái)城市里房?jī)r(jià)飆升，小產(chǎn)權(quán)房交易進(jìn)入了一個(gè)空前的繁榮時(shí)期。雖然人們對(duì)小產(chǎn)權(quán)房心存疑慮，但是其低廉的價(jià)格與城市里高昂的房?jī)r(jià)形成鮮明的對(duì)比，極大地促使在城里買(mǎi)不起房的中低收入者以高風(fēng)險(xiǎn)的代價(jià)購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房。同時(shí)，社會(huì)上關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的討論越來(lái)越多，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該合法化的言論被越來(lái)越多的人提起，促使更多的人涌入小產(chǎn)權(quán)房交易市場(chǎng)。據(jù)了解，這次小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)的熱潮席卷了很多城市，包括北京在內(nèi)的很多地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到了房地產(chǎn)市場(chǎng)份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%-50%。不難看出，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)大批量地涌入了房地產(chǎn)市場(chǎng)，可謂遍地開(kāi)花。

2007年政府高層就小產(chǎn)權(quán)房合法性問(wèn)題的頻頻表態(tài)，媒體記者的深入報(bào)道，各方專家的激烈爭(zhēng)論，更是將小產(chǎn)權(quán)房推到了風(fēng)口浪尖。2007年6月18日建設(shè)部強(qiáng)調(diào)：“城市居民不要購(gòu)買(mǎi)在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售?！?月12日，國(guó)土資源部重申：小產(chǎn)權(quán)房不會(huì)受法律保護(hù)。2007年12月12日，溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議指出：應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

各地政府相關(guān)部門(mén)也紛紛出臺(tái)政策，且多是對(duì)這一新興的社會(huì)現(xiàn)象持否定態(tài)度，如北京市國(guó)土局局長(zhǎng)安家盛于2007年6月表示要停建停售小產(chǎn)權(quán)房，就曾在業(yè)界引起很大震動(dòng)。

然而，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題并不能僅由政府部門(mén)出面表態(tài)或出臺(tái)政策便可以妥善解決，而是一個(gè)頗具爭(zhēng)議且值得探討的問(wèn)題。

3概念界定

在相關(guān)的規(guī)范性法律文件里，我們找不到“小產(chǎn)權(quán)房”這一概念。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個(gè)法律上的概念，它只是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。由于購(gòu)房者所得到的房產(chǎn)證的發(fā)放主體不同或房產(chǎn)證的接受對(duì)象不同，社會(huì)上流行起大、小產(chǎn)權(quán)房的說(shuō)法，到底何為“大產(chǎn)權(quán)房”、何為“小產(chǎn)權(quán)房”，目前有三種說(shuō)法：

第一種說(shuō)法認(rèn)為，開(kāi)發(fā)商對(duì)所開(kāi)發(fā)的房屋擁有的產(chǎn)權(quán)叫“大產(chǎn)權(quán)”，購(gòu)房人擁有的區(qū)分所有的產(chǎn)權(quán)叫“小產(chǎn)權(quán)”，按照這種說(shuō)法，購(gòu)房人的產(chǎn)權(quán)是由開(kāi)發(fā)商的一個(gè)產(chǎn)權(quán)分割而來(lái)的，因而叫“小產(chǎn)權(quán)”。

第二種說(shuō)法認(rèn)為，購(gòu)房人所購(gòu)買(mǎi)的房屋在轉(zhuǎn)讓時(shí)不用再繳納土地出讓金的叫做“大產(chǎn)權(quán)房”，轉(zhuǎn)讓時(shí)要補(bǔ)繳土地出讓金的叫“小產(chǎn)權(quán)房”。按照這種解釋，普通商品房就是“大產(chǎn)權(quán)房”，經(jīng)濟(jì)適用房就是“小產(chǎn)權(quán)房”。

第三種說(shuō)法認(rèn)為，由國(guó)家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋叫“大產(chǎn)權(quán)房”，這種房屋由開(kāi)發(fā)商辦理合法的房屋開(kāi)發(fā)立項(xiàng)手續(xù)、土地出讓手續(xù)，并按規(guī)定上繳給國(guó)家土地出讓金和使用稅，由國(guó)家給開(kāi)發(fā)商頒發(fā)土地使用證和房屋預(yù)售許可證；而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的房屋叫做“小產(chǎn)權(quán)房”，這種房屋是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)單獨(dú)開(kāi)發(fā)或者和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書(shū)[10]。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，第一、二類小產(chǎn)權(quán)房是合法的，只要交足購(gòu)房款，或轉(zhuǎn)讓時(shí)補(bǔ)繳土地出讓金，就可以自由買(mǎi)賣(mài)。而第三類小產(chǎn)權(quán)房的法律屬性則存在較大爭(zhēng)議，官方認(rèn)為此類小產(chǎn)權(quán)房并不具有真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)，因此，其權(quán)益得不到法律保護(hù)。本文要討論的“小產(chǎn)權(quán)房”，屬于第三類。

需要指出的是，按照2007年11月28日由國(guó)土資源部通過(guò)、2008年2月1日正式實(shí)施的《土地登記辦法》，小產(chǎn)權(quán)房占據(jù)的土地從形式上大致分為三類：集體建設(shè)用地、宅基地、集體農(nóng)用地。對(duì)建立在農(nóng)用地上的房屋，如果允許交易，將有悖于保護(hù)耕地的基本國(guó)策，威脅到我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全，因此本文將這類房屋排除在討論范圍之外，視其為違法。本文所討論的應(yīng)當(dāng)賦予其合法地位的小產(chǎn)權(quán)房是指建在集體建設(shè)用地上的房屋以及建在宅基地上的房屋。

4小產(chǎn)權(quán)房的法律地位

如前所述，小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)是農(nóng)民將建在集體所有的土地上的房屋出售。在中國(guó)“房地一體”的法律框架下，房屋的買(mǎi)賣(mài)自然牽涉到房屋所處的土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題。我國(guó)法律中關(guān)于土地的所有權(quán)和使用權(quán)的規(guī)定主要

憲法規(guī)定

1982年憲法

1982年憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！?/p>

上述條款確立了我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元土地制度，同時(shí)規(guī)定了土地的征用制度以及合理利用土地的原則。對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，該條款的態(tài)度的明確的，即無(wú)論是國(guó)家所有的土地還是集體所有的土地，都不得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

1988年憲法修正案

1988年的憲法修正案第二條規(guī)定：“憲法第十條第四款‘任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！薷臑椋骸魏谓M織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

在這部修正案中，憲法對(duì)于土地使用權(quán)的規(guī)定有了明顯的變化，但對(duì)于上述條款，可以有兩種思路進(jìn)行解讀：

第一種思路認(rèn)為：該條明確規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，憲法在肯定土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，將轉(zhuǎn)讓的程序性事宜授權(quán)給了法律進(jìn)行規(guī)定。于是，相關(guān)的部門(mén)法可以據(jù)此作出相應(yīng)的規(guī)定來(lái)調(diào)整土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。但是，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓屬于憲法的明確規(guī)定，土地的使用權(quán)，按照文義解釋，當(dāng)然包括國(guó)有土地的使用權(quán)和集體土地的使用權(quán)，并不能由部門(mén)法來(lái)確定是國(guó)有土地還是集體土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

相比第一種思路對(duì)字面上的解釋，第二種理解則更加偏重于對(duì)立法原意的把握：認(rèn)為該憲法修正案的規(guī)定實(shí)際上是針對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而作出的，對(duì)于集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，則授權(quán)給了法律規(guī)定。結(jié)合1988年我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況，這樣理解不無(wú)道理。我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的存在，使得國(guó)有土地和集體土地長(zhǎng)期以來(lái)受到公然的區(qū)別對(duì)待。我國(guó)對(duì)于農(nóng)村土地的法律和政策歷來(lái)是謹(jǐn)慎甚至保守的，1988年的憲法修正案的立法原意不是允許農(nóng)村集體土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而是授權(quán)給了將來(lái)的法律予以確定。另外，國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的否定態(tài)度也正從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了這一觀點(diǎn)的合理性。

民事法律規(guī)定

民法通則

《中華人民共和國(guó)民法通則》第八十條第三款規(guī)定：“土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”

這部1986年通過(guò)的《民法通則》顯然受到了1982年憲法的影響，對(duì)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓仍然持鮮明的否定態(tài)度。從這個(gè)角度來(lái)看，《民法通則》雖然在位階上僅次于憲法，但是其內(nèi)容具有明顯的滯后性。

物權(quán)法

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》于2007年3月通過(guò)，該法的一大亮點(diǎn)在于不提及國(guó)家財(cái)產(chǎn)高于一切，而是提出了國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)平等保護(hù)，集中體現(xiàn)在第四條的規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”然而物權(quán)法的調(diào)整對(duì)象太過(guò)寬泛，另外，在物權(quán)法制定過(guò)程中，各方對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)分歧較大，使得我國(guó)物權(quán)法最終對(duì)此沒(méi)有作出任何突破。該法第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！笨梢?jiàn)，物權(quán)法并沒(méi)有為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決提出一個(gè)明確的法律上的指引和依據(jù)。

可見(jiàn)，從我國(guó)現(xiàn)行的民事法律規(guī)定來(lái)看，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因其內(nèi)容涉及到國(guó)家的土地制度，是民事法律不能從根本上解決的。

土地管理法規(guī)定

土地管理法的相關(guān)規(guī)定

土地管理法對(duì)土地財(cái)產(chǎn)制度和土地資源的利用予以規(guī)范，其中第二條的第三款和第四款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

上述條款屬于該部法律的總括性規(guī)定，1988年修憲后，土地管理法作出相應(yīng)的修訂，在第二條中增加“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。然而，其后的條款似乎并沒(méi)有秉持這個(gè)原則，于是出現(xiàn)了有違這個(gè)總括性規(guī)定的條款。其中第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”

上述條款實(shí)際上明確限定了必須使用國(guó)有土地進(jìn)行建設(shè)，而將集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利予以剝奪，除非是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村民建設(shè)住宅并且經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體土地，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)并且經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體土地。于是集體土地使用權(quán)受到了法律緊緊的束縛，集體土地必須經(jīng)國(guó)家征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地之后方可進(jìn)行建設(shè)。憲法中明確規(guī)定的“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，在土地管理法中“土地”被僅僅限定為國(guó)有土地。

另外，土地管理法第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！蓖瑯拥?，集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)依然受到極為苛刻的限制，即只有在符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)才可以流轉(zhuǎn)。

因此，以上兩條規(guī)定極大地剝奪了集體土地的權(quán)利，即集體土地只能用來(lái)建設(shè)自用的村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施和公益事業(yè)，不能用于其他目的的建設(shè)用地開(kāi)發(fā)。

對(duì)土地管理法的評(píng)價(jià)

根據(jù)對(duì)1988年憲法修正案的第一種理解，即憲法中所提到的“依照法律的規(guī)定”，僅僅是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序性規(guī)定，而非由法律規(guī)定何種性質(zhì)的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。那么根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，作為憲法的下位法的土地管理法是不能與之抵觸的。因此，土地管理法對(duì)集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)加以限制，顯然是有違憲法意旨的。依照這種理解，土地管理法顯然是需要修改的，即解除對(duì)集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止，并且做出相應(yīng)的程序性規(guī)定對(duì)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)范。在這個(gè)前提下，小產(chǎn)權(quán)房理應(yīng)是合法的。

而按照對(duì)1988年憲法修正案的第二種解讀思路，土地管理法并不違憲，只是在憲法授權(quán)的情況下作出了否定的規(guī)定。因此，根據(jù)土地管理法對(duì)集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止性規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房是違法的。然而，此禁止性規(guī)定的合理性是應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑的。換言之，小產(chǎn)權(quán)房是否應(yīng)當(dāng)合法化是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。筆者在土地管理法并不違憲的前提下，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)否合法化這一問(wèn)題進(jìn)行探討。

5小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該合法化

筆者認(rèn)為，是否應(yīng)禁止小產(chǎn)權(quán)房交易，是一個(gè)涉及多方利益的話題。從法學(xué)的角度來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房交易是不應(yīng)該受到法律禁止的，相反，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該合法化。

小產(chǎn)權(quán)房合法化是所有權(quán)權(quán)能的應(yīng)有之義

所有權(quán)及其權(quán)能

所有權(quán)是完全物權(quán)。所謂完全物權(quán)，是指所有權(quán)具有物權(quán)所能列舉出的全部權(quán)能，它是一種法律所認(rèn)可的對(duì)物的最全面的支配權(quán)[11]。所有權(quán)是一種最為完滿的物權(quán)，是絕對(duì)權(quán)、支配權(quán)，是受到限制最少的物權(quán)。關(guān)于所有權(quán)，我國(guó)《民法通則》第七十一條的解釋為：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；《物權(quán)法》第三十九條解釋為：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！痹趯W(xué)理上，占有、使用、收益和處分通常被稱為所有權(quán)的四項(xiàng)基本積極權(quán)能。另外，所有權(quán)還有一項(xiàng)消極權(quán)能，即排除他人干涉。

土地的所有權(quán)當(dāng)然也是如此。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有的土地享有占有、使用、收益、處分以及排除他人干涉的權(quán)利，乃所有權(quán)的應(yīng)有之義，是毋庸置疑的。具體說(shuō)來(lái)，占有權(quán)能是對(duì)土地事實(shí)管領(lǐng)的權(quán)能，或者說(shuō)，是所有權(quán)人事實(shí)上將土地置于自己支配之下而不受他人侵犯的狀態(tài)。使用權(quán)能是對(duì)土地依其性質(zhì)和用途而加以開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)的權(quán)能。收益權(quán)能是獲取土地產(chǎn)出或者其他土地收益的權(quán)能，是所有權(quán)人能夠?qū)ν恋氐漠a(chǎn)出主張權(quán)利歸屬的地位。處分權(quán)能是對(duì)土地實(shí)施事實(shí)變化行為或者法律變化行為的權(quán)能。是對(duì)土地權(quán)利狀態(tài)而非自然狀態(tài)加以處置，如土地的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等。排除他人干涉則是排除他人對(duì)土地的不法侵奪、干擾和妨害。

我國(guó)的集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)擁有更加充分的權(quán)能

事實(shí)上，我國(guó)的集體土地所有權(quán)并沒(méi)有如此完全的權(quán)能。尤其在收益和處分方面受到諸多限制。在收益權(quán)方面，集體所有的土地不能直接用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，若要用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，必須先經(jīng)國(guó)家征用程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再由國(guó)家出讓給開(kāi)發(fā)商。這就使屬于集體土地所有權(quán)人在土地商業(yè)性開(kāi)發(fā)方面的收益受到限制。在處分權(quán)方面，集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，集體向非農(nóng)業(yè)性用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批等等，均使集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)受到相當(dāng)大的限制。受到如此之多的限制的所有權(quán)，何以稱之為所有權(quán)？

因此，集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)擁有更加充分的權(quán)能，尤其是應(yīng)當(dāng)擁有作為所有權(quán)的核心權(quán)能的處分權(quán)能。小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，由農(nóng)民自由決定房屋的歸屬以及房屋所處的土地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?？傊?，要按照所有權(quán)的應(yīng)有外延擴(kuò)充集體土地所有權(quán)的現(xiàn)有權(quán)能，使集體土地所有權(quán)成為名副其實(shí)的所有權(quán)。

小產(chǎn)權(quán)房合法化是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的需要

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

憲法第十條的第一、二款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹摋l明確表明了當(dāng)前我國(guó)的土地所有權(quán)形式包括國(guó)有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)兩種。

集體土地使用權(quán)作為集體土地所有權(quán)行使的重要方面，受到了法律的嚴(yán)格限制。集體土地使用權(quán)按用途可劃分為農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、非農(nóng)經(jīng)營(yíng)用地使用權(quán)和非農(nóng)公益用地使用權(quán)。不同類型的集體土地使用權(quán)有不同的取得方式和權(quán)利內(nèi)容，但每一種集體土地使用權(quán)都受到嚴(yán)格的限制，其中將集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)建設(shè)所受到的限制最多。目前，建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)被國(guó)家壟斷，有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地管理法對(duì)集體土地的管理的核心點(diǎn)也就在于限制并控制集體土地流入建設(shè)用地市場(chǎng)。這種對(duì)集體土地所有權(quán)公然的差別對(duì)待，由于法律的規(guī)定而長(zhǎng)期存在。

于是現(xiàn)實(shí)中，兩種土地所有權(quán)形式在產(chǎn)權(quán)方面長(zhǎng)期存在著不平等關(guān)系。二者的區(qū)別在于國(guó)家所有的土地可以依法流轉(zhuǎn)，尤其是商品房建設(shè)用地其更在流轉(zhuǎn)中凸現(xiàn)其價(jià)值；而集體所有的土地則不能自由流轉(zhuǎn)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地的出讓和轉(zhuǎn)讓，必須先由國(guó)家征收，性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，然后才能依法流轉(zhuǎn)。因此在我國(guó)現(xiàn)行法律中，農(nóng)民這一群體受到了公然的歧視：城市居民擁有的土地和房屋可以依法自由交易，農(nóng)村居民卻不享有這種自由。這種城鄉(xiāng)的不平等帶來(lái)了諸多問(wèn)題，也是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的深層原因。

小產(chǎn)權(quán)房合法化將使城鄉(xiāng)在制度上的差異縮小

人為地將土地分為國(guó)家所有和集體所有，便人為地將中國(guó)公民劃分為城里人和農(nóng)村人，于是，在社會(huì)保障、資源利用等諸多方面城鄉(xiāng)居民都受到了極其明顯的差別對(duì)待，例如在房屋買(mǎi)賣(mài)的問(wèn)題上，城市居民可以享受到土地升值所帶來(lái)的收益，然而農(nóng)民卻被法律緊緊地束縛在宅基地上。土地作為一項(xiàng)重要的資產(chǎn)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，卻不能從中享受到土地升值所帶來(lái)的收益。即使有農(nóng)民冒著法律和政策的風(fēng)險(xiǎn)將房屋賣(mài)給了集體組織以外的人，卻也未必能享受到應(yīng)有，的利益，因?yàn)樗麄兊男袨槭遣皇墁F(xiàn)行法律保護(hù)的。

這顯然是不公平的。這種城鄉(xiāng)差別對(duì)待的法律制度違背了法律平等保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)這一法治國(guó)家所應(yīng)有的立法精神，違背了法律面前人人平等這一普世原則。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)終將消失，這是必然的趨勢(shì)，然而這需要過(guò)程，亦需要制度方面的逐步靠近。作為在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下產(chǎn)生的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該取得合法地位，集體土地的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)可以依法轉(zhuǎn)讓，這是使農(nóng)民在土地利用和處分方面取得和城市居民同等權(quán)利的需要，是逐步縮小城鄉(xiāng)差異、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必然要求。

小產(chǎn)權(quán)房合法化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的切實(shí)需要

小產(chǎn)權(quán)房合法化，受益最大的將是社會(huì)上最需要保護(hù)的兩類弱勢(shì)群體：農(nóng)民以及城市中的低收入者。這必然有利于社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。

小產(chǎn)權(quán)房合法化有助于增加農(nóng)民的收益

誠(chéng)如前文所言，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地要經(jīng)過(guò)國(guó)家征收才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，政府在征收集體土地時(shí)對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償金極低，對(duì)被征地農(nóng)民的安置工作做得不到位，且征地過(guò)程中往往存在違法征地的現(xiàn)象，這些都嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民應(yīng)有的利益，而農(nóng)民很難得到救濟(jì)。征收土地后，土地被高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)出商品房在市場(chǎng)出售，整個(gè)過(guò)程，當(dāng)?shù)卣?、開(kāi)發(fā)商獲得了幾倍甚至十幾倍于支付給農(nóng)民補(bǔ)償金的巨額利潤(rùn)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，被征土地征用費(fèi)的收益分配比例為：地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%[12]。因此在土地征用收益分配上，農(nóng)民完全處于弱勢(shì)。因此，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民不能充分享受到土地資產(chǎn)的收益，而地方政府和開(kāi)發(fā)商卻從農(nóng)民的土地上獲得大量收益，這對(duì)農(nóng)民是不公平的。

農(nóng)民所掌握的資源非常有限，因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲得的收益亦非常有限。土地資源可以說(shuō)是農(nóng)民所掌握的最主要資源，而法律卻對(duì)其流轉(zhuǎn)加以禁止，使得農(nóng)民不能從中獲得應(yīng)有的收益。將小產(chǎn)權(quán)房合法化，就是允許農(nóng)民將手頭的土地資源參與市場(chǎng)分配，獲得比征收補(bǔ)償金更多的收益。所以，讓農(nóng)民自由處分自己的土地和房屋是使農(nóng)民增加收益的切實(shí)需要。

小產(chǎn)權(quán)房合法化使城市里的低收入者能夠住有所居

據(jù)調(diào)查顯示，購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的最大主體是城市中的低收入居民。雖然也會(huì)有其它群體，如退休的老人、畫(huà)家等，但是城市中的低收入者占了最大的比重[13]。日益上漲的房?jī)r(jià)，讓城市里的普通居民很難支付。以北京為例，如果不是北京戶口，就買(mǎi)不到北京市的經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房；如果沒(méi)有固定的工作，購(gòu)買(mǎi)普通商品房時(shí)，就沒(méi)有銀行愿意提供按揭貸款。而價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房滿足了低收入者住有所居的愿望，于是很多人甘愿冒著法律的風(fēng)險(xiǎn)去購(gòu)買(mǎi)。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民、急欲搬家的拆遷戶、把城里的房子讓給子女住的老年人等，都是小產(chǎn)權(quán)房的消費(fèi)者。他們并非全然不知小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)，但是對(duì)住房的需要和有限的購(gòu)買(mǎi)能力之間的矛盾，使他們選擇了小產(chǎn)權(quán)房。

不難想象，小產(chǎn)權(quán)房合法化，將使這些在城市里買(mǎi)不起房的低收入者直接受益，在住有所居的同時(shí)無(wú)需再承擔(dān)法律上的風(fēng)險(xiǎn)。

小產(chǎn)權(quán)房合法化有消極影響不應(yīng)構(gòu)成反對(duì)合法化的理由

很多人擔(dān)心，貿(mào)然放開(kāi)小產(chǎn)權(quán)房交易市場(chǎng)，會(huì)在農(nóng)村引發(fā)圈地建房熱潮，給18億畝耕地“紅線”造成威脅；另外，農(nóng)村集體用地、宅基地是農(nóng)民的基本生活保障，允許宅基地交易，農(nóng)民沒(méi)有了最后的保障，會(huì)致使農(nóng)民流離失所、加劇社會(huì)的兩極分化；還有人認(rèn)為，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)是許多地方的支柱經(jīng)濟(jì)，如果允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)，會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序乃至引發(fā)經(jīng)濟(jì)的崩潰。

以上擔(dān)心似乎不無(wú)道理，但是這些悲觀的看法并沒(méi)有確實(shí)的根據(jù)，只是人們的一種推測(cè)而已。首先，我國(guó)歷來(lái)把切實(shí)保護(hù)耕地作為一項(xiàng)基本國(guó)策，這是完全符合國(guó)情的。然而18億畝耕地“紅線”與小產(chǎn)權(quán)房交易并無(wú)直接的因果關(guān)系；只要確立相關(guān)的制度保障并作好科學(xué)合理的規(guī)劃，小產(chǎn)權(quán)房交易并不會(huì)威脅到18億畝耕地“紅線”。

其次，我國(guó)法律對(duì)于集體土地所有制度的規(guī)定，將農(nóng)民牢牢地束縛在了土地之上，不允許農(nóng)民將土地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓，哪怕他已經(jīng)在農(nóng)村以外尋找到更好的謀生方式。而事實(shí)上，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民開(kāi)始選擇離開(kāi)土地，到城市去創(chuàng)業(yè)、生活。而不再像費(fèi)孝通所說(shuō)的“鄉(xiāng)土社會(huì)在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會(huì)。常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)”[14]。如果擔(dān)心農(nóng)民的生活沒(méi)有保障，可以建立和完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，而不是讓農(nóng)民固守土地。況且事實(shí)證明，將農(nóng)民固定在土地上也并不一定就能使農(nóng)民的生活有所保障。

再次，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房交易會(huì)沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)的情況，同樣沒(méi)有反對(duì)者所想的那樣嚴(yán)重。一方面，小產(chǎn)權(quán)房合法后，價(jià)格勢(shì)必會(huì)上漲。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房之所以價(jià)格低廉，主要是由于沒(méi)有繳納相關(guān)稅費(fèi)，且當(dāng)下的不合法身份使購(gòu)房者面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，而一旦小產(chǎn)權(quán)房取得合法地位，稅費(fèi)成本的增加以及購(gòu)房者風(fēng)險(xiǎn)的減少必然會(huì)使其價(jià)格上漲，而不會(huì)以過(guò)于懸殊的價(jià)格沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)；另一方面，根據(jù)現(xiàn)行法律，小產(chǎn)權(quán)房不合法，但不代表其不存在，恰恰相反，小產(chǎn)權(quán)房在很多地區(qū)持續(xù)熱銷，這同樣會(huì)沖擊正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)。而小產(chǎn)權(quán)房合法后，其交易的范圍和方式都在法律的調(diào)整范圍內(nèi)，法律可以進(jìn)行合理的規(guī)制，使小產(chǎn)權(quán)房交易在法律的視野內(nèi)有序進(jìn)行，減小其對(duì)原有的房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊。

筆者認(rèn)為，對(duì)這些問(wèn)題的應(yīng)對(duì)需要考驗(yàn)立法者的智慧，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房問(wèn)題所牽涉的利益主體是多方面的。如果小產(chǎn)權(quán)房合法化，必然會(huì)帶來(lái)一系列的影響，然而，這些影響是可以控制在一定程度內(nèi)的。任何制度均不可避免地在保護(hù)一方利益的同時(shí)損害到其它方的利益，這需要立法者進(jìn)行各方面的利益衡量，充分考慮利弊得失，作出最有利于社會(huì)發(fā)展的決策。

任何制度都會(huì)有消極影響，但不能因噎廢食。是否帶來(lái)消極影響不是否認(rèn)應(yīng)當(dāng)合法化的理由，正如在刑事訴訟中公民應(yīng)當(dāng)享有沉默權(quán)，沉默權(quán)可能有不利之處，如可能使犯罪者逍遙法外，但不能因此而否認(rèn)其存在的必要性和合理性。

小產(chǎn)權(quán)房合法化是法制進(jìn)步的必然要求

對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法化持反對(duì)意見(jiàn)的人還認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房有違現(xiàn)行法律的規(guī)定，承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法，就等于承認(rèn)違法的事實(shí)，等于認(rèn)同違法，這將有損法律的尊嚴(yán)[15]。這種觀點(diǎn)是不可取的。雖然伯爾曼強(qiáng)調(diào)“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵16]然而法律的權(quán)威應(yīng)當(dāng)建立在合理的基礎(chǔ)之上，如果法律不合理，那么越是嚴(yán)格的遵守越帶來(lái)不公正的結(jié)果。

法律不可能是一成不變的，如果法律的合理性受到質(zhì)疑，那么就應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出修正以不斷完善。正如羅爾斯的《正義論》中那段經(jīng)典名言：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無(wú)論它多么精致和簡(jiǎn)潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”[17]只有如此，法制才能進(jìn)步，社會(huì)才會(huì)發(fā)展。

6小產(chǎn)權(quán)房合法化并不意味著集體土地所有權(quán)可任意行使

既然小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的法律根源在于土地管理法中的不合理規(guī)定，那么應(yīng)該并且也可能通過(guò)修改土地管理法的相關(guān)規(guī)定來(lái)確認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法地位。在法律上完善集體土地所有權(quán)制度，是小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題得以解決的必然要求。

所有權(quán)雖然是完全物權(quán)，但是并不意味著可以由所有權(quán)人任意行使，而是要受到一定的限制。集體土地的所有權(quán)制度關(guān)系到國(guó)家利益，權(quán)利的行使更應(yīng)有合理的界限，行使所有權(quán)必須符合自然資源保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求。就小產(chǎn)權(quán)房交易來(lái)說(shuō)，必須在一個(gè)科學(xué)合理并具有適當(dāng)?shù)那罢靶缘耐恋匾?guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行。在立法時(shí)應(yīng)將集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象、范圍、條件和程序做出明確的規(guī)定，以符合土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范集體土地使用權(quán)流