中國財政分權(quán)體制的問題和原因探析

中國財政分權(quán)體制的問題和原因探析

[摘要]1994年實行分稅改革的財政分權(quán)化體制，自實施以來，遇到了財權(quán)和事權(quán)不對稱、縣鄉(xiāng)財政困難、地區(qū)間貧富差距過大、政府層級過多等一系列問題，其原因既有財政體制本身的局限，也有整體環(huán)境的不足等等。

[關(guān)鍵詞]分稅制；財政分權(quán)；增值稅

我國改革開放的過程也就伴隨著財政權(quán)利的下放，分權(quán)讓利，分灶吃飯，財政包干，直到1994年實行分稅制改革的財政分權(quán)化過程。分稅制改革進行制度設(shè)計時較多地和借鑒了國際上關(guān)于財政分權(quán)的研究和經(jīng)驗，是我國朝著公共財政體制的第一次努力，構(gòu)建了基本的分權(quán)體制。分稅制以后，地方財政收入占全國財政收入比例自改革以后一直保持在45%～50%之間，我國財政體制呈現(xiàn)明顯的財政分權(quán)特征。分稅制下，中國的財政體制存在一系列的問題，其原因是多方面的，既有財政體制本身的缺陷，也有更深層次上的整體制度環(huán)境的不足，主要包括以下幾個方面。

一、財權(quán)和事權(quán)劃分不對稱，各級政府存在嚴(yán)重的機會主義傾向

1994年進行分稅制改革以后，中央財政支出主要包括：中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬國有企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費、地質(zhì)勘探費等，國防費，武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費和文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費支出，以及應(yīng)由中央負擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出。地方財政支出主要包括：地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方國有企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費和行政管理費，價格補貼支出以及其他支出。實際上，分稅制以前，地方政府已經(jīng)承擔(dān)了這些財政支出；改革以后，中央政府正式結(jié)束了向地方政府提供資金的責(zé)任，地方政府的職能從提供公共服務(wù)向提供公共服務(wù)并為服務(wù)融資轉(zhuǎn)變。這是支出責(zé)任的下放，并寫進了《預(yù)算法》，明確地將為有關(guān)支出融資的責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府。

按稅種劃分中央財政與地方財政收入。地方固定收入主要包括：營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、耕地占用稅、農(nóng)牧業(yè)稅、對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅、契稅、國有土地有償使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值稅、證券交易稅和資源稅。通過分稅制改革，雖然沒有實現(xiàn)最初預(yù)計的60%的目標(biāo)，但是中央政府財政收入占全國財政收入的比重還是迅速提高，由1993年的22%到1994年的%，以后略有波動，但一直高于52%.同時，1993年地方財政支出占全國財政支出比重為%，1994年為%，以后一直保持在70%左右。這與財政收入的變化形成強烈反差。適當(dāng)提高中央財政收入比例符合財政分權(quán)的要求，有利于提高中央政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。但是，財權(quán)上收的同時并沒有相應(yīng)的上調(diào)事權(quán)，給地方政府造成了沉重的財政壓力。由地方政府負責(zé)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等具有明顯的外溢性的公共服務(wù)，這從全世界來看幾乎是少有的。

不僅財權(quán)和事權(quán)劃分不對稱，而且由于財政關(guān)系的安排缺乏相應(yīng)的制度保證與法律制約，在財政分權(quán)化過程中，中央和地方都表現(xiàn)出很強的機會主義傾向，財政關(guān)系很不穩(wěn)定。制度變遷的決定權(quán)掌握在中央政府手中，中央政府隨時都有可能根據(jù)自身利益與政策目標(biāo)的需要而調(diào)整收入分享與支出責(zé)任方案。分稅制以前，中央和各省分別談判，事后修改與省級政府達成的協(xié)議，調(diào)整收支基數(shù)與上繳份額。分稅制以后這種機會主義行為也是屢見不鮮。例如，對證券交易征收的印花稅，由地方稅改為中央地方共享稅，其中88%歸中央政府，22%歸地方。原本屬于地方稅的企業(yè)所得稅2002年改為共享稅。

相對而言，省級政府與中央之間的財政關(guān)系是比較明確而固定的，省級以下政府則根本就沒有明確的改革方案，原本期望在改革中動態(tài)解決，但隨后的改革進展極為緩慢，所積累的問題已經(jīng)沉疴難起。省級以下政府之間的財政關(guān)系極不透明，不僅省際之間存在巨大的差異，即使是在同一省份內(nèi)部，地市與縣級政府、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的事權(quán)與財權(quán)劃分都是相當(dāng)混亂的。省級政府對市政府同時采取幾套不同的財政體制不足為怪，更改與下級政府間的財政關(guān)系極為頻繁，而且不受限制，市對縣、縣對鄉(xiāng)也是如此。這就形成了兩個特點，一是政府層級越往上，收入權(quán)力越大，財源越充足，財政資金越雄厚，也就是財權(quán)的層層上收；二是政府層級越往下，支出任務(wù)越繁重，財政壓力越大，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)難以為繼了，即事權(quán)的級級下放。財權(quán)和事權(quán)的不對稱劃分以及關(guān)系混亂，造成各級政府之間缺乏信任感，特別是下級政府缺乏對上級政府的信任感，也使下級政府失去了征收預(yù)算內(nèi)收入的積極性，缺少對公共服務(wù)的責(zé)任感，在整個政府內(nèi)部形成極強的機會主義傾向，使財政體制缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性。

二、縣鄉(xiāng)財政陷入困境，公共品提供嚴(yán)重不足

目前，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了大約三分之一的公共支出，提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育和地方公共安全的服務(wù)，承擔(dān)為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任。與此同時，縣鄉(xiāng)政府又是整個行政體系之中財政能力最薄弱的一環(huán)。許多地方的縣鄉(xiāng)兩級政府的財政困難已經(jīng)到了岌岌可危的地步，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴大，實際債務(wù)負擔(dān)沉重，財政支出寅吃卯糧，財政風(fēng)險日益膨脹。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔(dān)保守估計也在2000億到2200億左右，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債高達千萬元。在這樣的財政狀況下，地方財政已經(jīng)成為了事實上的吃飯財政。

縣鄉(xiāng)財政困難導(dǎo)致了諸多危害，如削弱了財政對縣域經(jīng)濟的調(diào)控能力，無力在國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下引導(dǎo)縣域經(jīng)濟健康發(fā)展，無力對制約經(jīng)濟發(fā)展的交通、通訊、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部門投資，無力對科教文衛(wèi)事業(yè)進行財政支持，公共服務(wù)提供嚴(yán)重不足。2003年在非典型肺炎危機中，公共醫(yī)療衛(wèi)生體系所暴露出來的種種漏洞就是對現(xiàn)有的財政體制的一個嚴(yán)重警告。公共醫(yī)療衛(wèi)生投入不足只是眾多問題之一而已。在許多地方，醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)和城市最低生活水平保障都只能統(tǒng)籌到區(qū)縣一級，這導(dǎo)致資金缺口就像黑洞一般足以吞沒幾乎所有的財政支出。例如，在積極財政政策下，用國債資金來彌補社保資金缺口，允許社保資金入市是不得已而為之的策略選擇，并非長久之計。國有資產(chǎn)實行分級所有之后，如何解決國有企業(yè)下崗與失業(yè)人員的生活問題是地方財政面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

在財政分權(quán)體制下，縣鄉(xiāng)政府沒有開征稅費的權(quán)力，也缺少在預(yù)算上與上級政府討價還價的能力，又明確規(guī)定不允許發(fā)行地方公債融資，縣鄉(xiāng)財政在面臨困難時除了寄希望于中央與上級政府的轉(zhuǎn)移支付之外，沒有別的出路。但是，目前的轉(zhuǎn)移支付根本無法滿足地方財政缺口的需要。因此，希望地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府提供充分的公共服務(wù)和不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施無異于癡人說夢。由于財政困難，縣鄉(xiāng)政府在提供公共服務(wù)和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施問題上，只有兩種選擇：要么干脆不提供法規(guī)和政策規(guī)定的公共服務(wù)；要么將支出負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)內(nèi)的居民。更糟糕的事，這兩種后果往往同時出現(xiàn)。由于不能從正式渠道籌集充足的資金來滿足財政需要，同時又擁有較大的行政自主權(quán)，亂收費、亂集資、亂罰款等中央三令五申明令禁止的行為在地方上屢禁不止也就在所難免了?？h鄉(xiāng)財政困難已經(jīng)引起社會經(jīng)濟、政治等許多方面的問題，受到各方面的高度關(guān)注。

三、轉(zhuǎn)移支付不足，地區(qū)間財政不平衡程度過高

2002年廣東財政收入為億，上海億；湖南億，陜西億，差距懸殊。這就需要中央根據(jù)戰(zhàn)略安排，加大對中西部地區(qū)的支持，轉(zhuǎn)移支付作為再分配的重要手段對平衡地區(qū)差距可以起到巨大的作用。中國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、原體制定額補助、過渡期轉(zhuǎn)移支付、?？钛a助、年終結(jié)算補助、自然災(zāi)害臨時補助六種形式，此外還有市場經(jīng)濟國家所沒有或罕見的自下而上轉(zhuǎn)移支付形式———原體制上解。1994年分稅制改革的一個重要特點是，分稅制本應(yīng)作為財政包干的完全替代品，但是改革并不徹底，改革后仍然保留了財政包干下的絕大部分轉(zhuǎn)移支付項目，增加了兩項新內(nèi)容———稅收返還和過渡期均等化支付。按照1994年方案的設(shè)計思路，中央從財力增量中拿大頭之后，可以并應(yīng)當(dāng)逐步加大自上而下轉(zhuǎn)移支付的力度，將財力支持的重心向各個欠發(fā)達省區(qū)傾斜，達到緩解他們的財力并合理調(diào)節(jié)區(qū)域差異的目的。從實際情況來看，并沒有實現(xiàn)最初的設(shè)想。

改革開放以后，沿海地區(qū)充分利用政策優(yōu)勢和地域優(yōu)勢先發(fā)展起來，經(jīng)濟實力迅速壯大，在財政包干體制下，財政實力也明顯增強，擁有更強的與中央政府討價還價的能力與資本。事實上，1994年分稅制改革由于損害了地方政府的既得利益，遭到地方政府尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的抵制。根據(jù)中央和地方談判的結(jié)果，分稅制以后，實行中央對地方的稅收返還制度。稅收返還制度就其性質(zhì)而言，是一種轉(zhuǎn)移支付，是年年都有的經(jīng)常性收入返還。中央財政對地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定。以1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額作為中央對地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1∶系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長%.這樣的方案更多的體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的意志，經(jīng)濟相對落后的省份受到更多的損害。由于稅收返還按照收入來源地原則，這就不可避免地產(chǎn)生與生俱來的不均衡效應(yīng)，而不是理論上的轉(zhuǎn)移支付所應(yīng)帶來的均衡效應(yīng)。

為了抵消貧困省份的不滿，消除按照來源地返還稅收的不均衡影響，1995年中央推出了“過渡期政府間轉(zhuǎn)移支付試驗計劃”，作為走向公平化的再分配體制的第一步，以幫助貧困地區(qū)。但是，該項計劃資金不足，結(jié)果每省僅僅得到其財政需求缺口中很小一部分資金。而且直到2001年，該項計劃始終沒有明確納入財政預(yù)算，資金來源于支付數(shù)額缺乏制度保證，目前該項資金缺口仍然巨大。1995年它僅占整個轉(zhuǎn)移支付額的%，到2001年也僅占整個轉(zhuǎn)移支付總額的%.同時，分配辦法的合理性和科學(xué)性還有待進一步提高。

轉(zhuǎn)移支付中的另一個重要科目是專項轉(zhuǎn)移支付，近幾年增長迅速。中央加強了對公共醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)的投入、國有企業(yè)下崗和失業(yè)人員補助、西部大開發(fā)和東北振興的財政支持，轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付更加符合國家的戰(zhàn)略安排和優(yōu)先支出事項。但是，專項轉(zhuǎn)移支付對縮小地區(qū)間財政不平衡的作用目前看來仍不明顯。原因在于，中國的改革是一種增量改革，摸著石頭過河，許多的改革措施都是為了應(yīng)付緊急情況而出臺的，而不是按照國家發(fā)展的中長期計劃來安排的。專項轉(zhuǎn)移支付在不少情況下就成為這些改革措施的財政支持和資金保證。如1999年為實現(xiàn)國有企業(yè)三年脫困目標(biāo)，中央撥款63億元用于國有企業(yè)下崗和失業(yè)職工的補償。這樣，專項轉(zhuǎn)移支付也就不符合其自身所應(yīng)有的公平化和透明化要求，其資金投向也就難以保證必然滿足貧困省份的需要。從實際情況來看，雖然專項轉(zhuǎn)移支付大部分投向了經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的地區(qū)，但是專項轉(zhuǎn)移支付資金往往要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金，這對原本就不寬裕的地方財政造成不小的壓力，分配辦法的合理性和科學(xué)性也有待進一步提高。因此，專項轉(zhuǎn)移支付并不能縮小地方財政差距。

各省之間的橫向不平衡如此，省內(nèi)不平衡同樣嚴(yán)重。正如中央與省之間的財權(quán)與事權(quán)劃分一樣，分稅制下允許地方政府各自劃分其轄區(qū)內(nèi)的財政關(guān)系。因此，同樣的集權(quán)趨勢也發(fā)生在地方政府，省級政府的收入比重上升，而縣鄉(xiāng)兩級的收入比重下降。從總體上來看，包括稅收返還在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付的資金量和水平并不低，現(xiàn)有的中央財政能力恐怕也難以承受更高水平的轉(zhuǎn)移支付比例，重要的是要改變轉(zhuǎn)移支付方式，提高項目支持的效率。

四、政府層級過多，基層政府缺乏充裕的財源

實行分稅制財政管理體制，就要求在政府間分配財政資金，合理劃分稅收。從國際上的成功經(jīng)驗來看，三級政府體制是比較好的，容易在各級政府之間劃分主要稅種，保證各級政府都能獲得較為充足的財源。我國獨有的五級半政府結(jié)構(gòu)對于建立統(tǒng)一的財政體制帶來了極大的難度。我國實行五級半政府管理結(jié)構(gòu)層次：第一級是中央政府；第二級是31個省、自治區(qū)和直轄市；第三級是331個地級行政單位；第四級是2861個縣級行政單位；第五級是44741個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位。從20世紀(jì)80年代以來，又專門設(shè)置了16個計劃單列市，相當(dāng)于副省級單位。因此，中國實行的是世界上獨有的五級半政府層次。與世界上任何一個大國相比，這一行政特征使得中國不僅形成了中央與地方之間的復(fù)雜關(guān)系，而且還在同一省區(qū)內(nèi)形成了上一級政府與下一級政府之間的復(fù)雜關(guān)系。

具體來說，就是要在五級半政府之間劃分財政收入，分配28種稅，確定財政支出結(jié)構(gòu)，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大是顯而易見的。從現(xiàn)實出發(fā)，只能退而求其次，將一些關(guān)系到國家大局和實施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，把一些與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展關(guān)系密切，以及適合于地方征管的稅種劃歸地方，同時把收入穩(wěn)定、數(shù)額較大、具有中性特征的增值稅等劃作中央和地方共享收入?，F(xiàn)行分稅制財政體制只能走共享收入的道路，1994年分稅制財政體制改革將增值稅、資源稅和證券交易稅作為共享稅，從2002年起又將企業(yè)所得稅和個人所得稅作為共享稅。這樣，穩(wěn)定而且數(shù)額大的稅種絕大部分共享，在過渡狀態(tài)下這是一種策略性選擇，但從長期來看，不利于分稅制財政體制基本框架的穩(wěn)定。近年來，地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由于政府層次過多、地方政府缺乏主體稅種所導(dǎo)致的。

五、行政垂直集權(quán)與財政分權(quán)相沖突，地方財政缺乏自主權(quán)

從財政分權(quán)角度來看，財政分權(quán)和政府行政垂直集權(quán)之間隱藏著尖銳的矛盾，并成為財政分權(quán)前進的障礙。財政分權(quán)要求地方政府必須擁有充分的預(yù)算自主權(quán)、收入自主權(quán)，地方政府受到本轄區(qū)選民的監(jiān)督。這是取得財政分權(quán)效率的必備條件。高度集中的行政垂直集權(quán)就成為了財政分權(quán)取得全面成功的障礙。一直以來，中國政府行政的垂直集權(quán)非常明顯，地方主要領(lǐng)導(dǎo)由上級政府任命，下級官員直接對領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)。由此，下級政府和官員一般“只唯上不唯下”，只重視上級政府的行政命令而忽視本地人民的民意。如果沒有制約，財政分權(quán)就會因為行政集權(quán)而產(chǎn)生強烈的負面作用，其主要表現(xiàn)是事權(quán)的層層下放和財權(quán)的層層上收。

從世界范圍來看，幾乎所有實行財政分權(quán)的國家都賦予地方政府至少一種主要稅收的自主權(quán)，或者讓地方政府在一個范圍內(nèi)選擇本地所適應(yīng)的稅率。在行政集權(quán)體制下，地方政府沒有稅收立法權(quán)，也不能掌握地方稅的稅基、稅源、稅率。地方政府也沒有發(fā)行公債的權(quán)利，為滿足融資需求只好用政府擔(dān)?；虻盅嘿J款的形式來獲得大量的隱性貸款。收入方面如此，支出方面同樣如此，地方財政部門并不能決定財政支出標(biāo)準(zhǔn)，而是往往要按照上級政府的行政命令或者法律法規(guī)的規(guī)定支出。從地方財政支出的主要項目———工資支付來看，中央機構(gòu)編制委員會和人事部門共同決定定崗編制，確定公務(wù)員數(shù)量和職位設(shè)置，中央再統(tǒng)一制定全國統(tǒng)一的公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，近幾年更是不斷提高。地方政府缺乏人員編制的決定權(quán)和獨立性，也不能決定本地公務(wù)員的工資水平，這就給經(jīng)濟水平和財政收入水平相對落后的地區(qū)造成了極大的壓力，而且地方政府根本沒有可以應(yīng)對的解決辦法。我國已經(jīng)進行了好幾輪機構(gòu)精簡改革，但是從歷次改革的結(jié)果來看，難以跳出“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的怪圈。一個非常重要的原因在于，地方政府從根本上缺乏精簡人員的積極性，因為精簡人員