中國行政法上的強制執(zhí)行：行為、定性及立法歸屬

中國行政法上的強制執(zhí)行：行為、定性及立法歸屬

內容提要：

本文從行政法和行政訴訟法規(guī)范的依據(jù)入手，歸結出中國現(xiàn)行行政法上的八種強制執(zhí)行行為。這些執(zhí)行行為所構成的執(zhí)行制度顯有繁雜、零亂、遺漏、矛盾之缺陷，而且出現(xiàn)了主體、行為、程序之間的不協(xié)調性，存有行政強制執(zhí)行由司法機關實施，司法強制執(zhí)行由行政機關實施之“錯位”現(xiàn)象。文章認為，行政強制執(zhí)行是對具體行政行為的執(zhí)行，應當由行政機關通過行政程序實施；司法強制執(zhí)行是對司法裁判的執(zhí)行，應當由人民法院通過司法程序實施。根據(jù)這一理想規(guī)則，文章對各種執(zhí)行行為進行了改造和重新定位，并把其納入《行政程序法》或《行政訴訟法》所調整的不同范圍，從而為《行政程序法》的制定和《行政訴訟法》的修改提出了適用范圍上的調整方案。

關鍵詞：行政執(zhí)行立法

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如果我們暫且從廣義角度理解“行政法”，那末它應當既包括行政實體法，又包括行政訴訟法。[1]由此，本文所探討的“行政法上的強制執(zhí)行”自然應當覆蓋行政管理與司法審查的全過程，即它既包括行政管理中的強制執(zhí)行制度，也包括行政訴訟中的強制執(zhí)行行為。立足廣義行政法的意義，“行政法上的強制執(zhí)行”，理應指一切由行政法規(guī)范所設定，由有關國家機關所實施的旨在直接執(zhí)行或迫使當事人履行由基礎行政行為或司法裁判所確定的行政法上的義務的強制執(zhí)行行為及制度。在當下的中國既沒有《行政強制法》，更沒有《行政程序法》的條件下，這種制度大都由《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》所設定，部分由其他法律、法規(guī)或規(guī)章所銜接。我們可不能接受由行政訴訟法規(guī)范所規(guī)定的強制執(zhí)行全屬于“行政訴訟”執(zhí)行制度的“邏輯”，因為其中一些由行政訴訟法規(guī)范所設定的強制執(zhí)行行為其“原性”恰恰屬于“行政實體法”上的強制執(zhí)行。與法國一樣奉承“訴訟先行”的中國，在缺乏相應的行政實體立法的條件下，這種以程序法規(guī)定實體行為的“存在”不僅是可以接受的，而且是十分有益的。但當中國正把制定《行政強制法》和《行政程序法》列入研究與起草的議程時，我們再不能安于以“訴訟法”替代“實體法”的“現(xiàn)狀”了。我們必須對中國現(xiàn)行“行政法上的強制執(zhí)行”，不論它由《行政訴訟法》還是由其他法所規(guī)定，進行分類、定性，幫助其尋找在未來立法中的真正“歸宿”。這就是本文的任務。

一、中國行政法上的強制執(zhí)行制度現(xiàn)狀及缺陷

當我們進入中國行政法上的強制執(zhí)行制度并按一定的標準進行梳理時，就會驚訝地發(fā)現(xiàn)它們竟被設計得如此復雜及多樣；而且這種“復雜性”和“多樣性”已遠遠超過了民事執(zhí)行制度和刑事執(zhí)行制度。如果我們用行政行為和司法行為的時間流程來考察這種強制執(zhí)行行為時，就不難發(fā)現(xiàn)它有下列諸多的種類：

第一類，行政事先執(zhí)行。

所謂行政事先執(zhí)行，系指行政機關作出具體行政行為以后，在行政復議和行政訴訟之前，無須等到公民、法人或者其他組織“在法定期限內不提起訴訟又不履行”時，更無須等到人民法院作出具有最終法律效力的裁判后，就能依本身的職權實施強制執(zhí)行的行為和制度。這種制度的存在，在理論上是以大陸法系“行政行為的效力”學說為基礎。這種學說指出，行政行為與司法行為不同，它只要一經(jīng)作出，就具有先行執(zhí)行力。在法律上，有人認為它以《中華人民共和國行政復議法》第21條和《行政訴訟法》第44條所確立的“復議、訴訟不停止具體行政行為的執(zhí)行”原則為依據(jù)，這是不嚴謹?shù)摹Ｒ驗椤缎姓妥h法》第21條和《行政訴訟法》第44條只回答在復議和訴訟“期間”的執(zhí)行問題，而沒有回答在這“期間”“以前”的執(zhí)行問題。由此說來，行政機關作出具體行政行為之后，在進入行政復議或行政訴訟之前，是否可以實施強制執(zhí)行，中國至今還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定；這就只得依賴于個別法的個別規(guī)定了?，F(xiàn)在規(guī)定這種制度最為典型的法律是《中華人民共和國稅收征收管理法》。該法第56條和其他條文規(guī)定，納稅人對稅務機關作出的納稅決定不服的，應當在按決定履行了“決定”上規(guī)定的義務以后才可申請行政復議；稅務機關對納稅人的所欠稅款有直接追繳的權力。

這種執(zhí)行的特點在于：1.執(zhí)行主體是行政機關，不是司法機關；2.被執(zhí)行人是被具體行政行為確定義務的公民、法人或者其他組織，即行政相對人；3.執(zhí)行內容是具體行政行為確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在具體行政行為作出以后，提起行政訴訟的期限到期之前。

第二類，行政復議期間的執(zhí)行。

關于在行政復議期間，行政機關是否可以強制執(zhí)行自己作出的具體行政行為，《行政復議法》早已有明確的規(guī)定。《行政復議法》第21條規(guī)定：“行政復議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：被申請人認為需要停止執(zhí)行的；行政復議機關認為需要停止執(zhí)行的；申請人申請停止執(zhí)行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；法律規(guī)定停止執(zhí)行的。”這就是說，關于行政復議期間的執(zhí)行，以“不停止對具體行政行為的執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外”。

這種執(zhí)行的特點在于：1.執(zhí)行主體是行政機關，準確地說，是作出具體行政行為的行政機關，而不是行政復議機關，更不是司法機關；2.被執(zhí)行人是被具體行政行為確定義務的公民、法人或者其他組織，即行政相對人；3.執(zhí)行內容是具體行政行為確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在行政復議期間。

第三類，對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時的執(zhí)行。

這類執(zhí)行制度由《行政訴訟法》第66條所設定。該條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸缎姓V訟法解釋》第87條第1款又規(guī)定：“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當依法受理。”

這類執(zhí)行一方面發(fā)生在司法救濟即行政訴訟之前，所以它不是行政訴訟期間的執(zhí)行；另一方面又不存續(xù)于整個行政管理階段，它有特定的時間條件，那就是只有當相對人“在法定期限內不提起訴訟又不履行時”才能發(fā)生的執(zhí)行，因而其時間上比第一類執(zhí)行，即行政事先執(zhí)行要晚。

這種執(zhí)行的特點在于：1.執(zhí)行主體一般情況下是人民法院，特殊情況下也可以是行政機關；2.被執(zhí)行人是被具體行政行為確定義務的公民、法人或者其他組織，即行政相對人；3.執(zhí)行內容是具體行政行為確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在行政機關作出具體行政行為之后，但當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時。

如果從執(zhí)行主體的角度考察，本類執(zhí)行又可劃分為兩種：

C-1：當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時，由行政機關申請人民法院對當事人實施強制執(zhí)行。由于《行政訴訟法》第66條確立的原則是“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自己執(zhí)行為例外”，因而在當下的中國，這類執(zhí)行所占比重最大。

C-2：當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時，由行政機關自身依法對當事人實施強制執(zhí)行。從《行政訴訟法》第66條規(guī)定看，行政機關自己實施強制執(zhí)行，受到一個嚴格條件的限制，即必須有“法”的授權。關于這個“法”的范圍，根據(jù)最高人民法院《行政訴訟法解釋》第87條的解釋，應當是指“法律和法規(guī)”。

第四類，對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行并行政機關不申請執(zhí)行時的執(zhí)行。

這一執(zhí)行不是來自于《行政訴訟法》，而是來自于最高人民法院《行政訴訟法解釋》的規(guī)定。該《解釋》第90條規(guī)定：“行政機關根據(jù)法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執(zhí)行的期限內未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執(zhí)行。享有權利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為，參照行政機關申請人民法院強制執(zhí)行具體行政行為的規(guī)定?！?/p>

這種執(zhí)行的特點在于：1.執(zhí)行主體是人民法院，不是行政機關；2.被執(zhí)行人是被行政裁決確定義務的公民、法人或者其他組織，即行政相對人；3.執(zhí)行內容是行政裁決確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在行政機關作出行政裁決之后，但當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時。

這類制度與C-1比較，其最大的區(qū)別是：它是對行政裁決的執(zhí)行，而C-1是對行政裁決以外的具體行政行為的執(zhí)行。行政裁決雖然也是屬于具體行政行為，但它與其他具體行政行為不同的是：行政機關是以“中間人”的身份處理平等主體之間的民事關系。

第五類，由行政機關選擇的執(zhí)行。

最高人民法院《行政訴訟法解釋》第87條第2款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理?！边@一規(guī)定的意思是，如果法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行的，那末行政機關就有選擇權：它既可以申請人民法院強制執(zhí)行，也可自己依法強制執(zhí)行；但行政機關向人民法院提出申請后，人民法院可以受理，也可以不受理。

這類執(zhí)行，從時間上看，它限于“當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時”的所實施的執(zhí)行。因而可以說，實質上它是對第三類執(zhí)行的補充，C的主要特點均適用于它。但它與C比較，又有明顯差異，表現(xiàn)在以下幾處：

一是，在C中，申請人對執(zhí)行主體沒有選擇權。在法律、法規(guī)規(guī)定行政機關擁有強制執(zhí)行權時，由行政機關實施強制執(zhí)行；在法律、法規(guī)沒有賦予行政機關擁有強制執(zhí)行權時，行政機關只得申請人民法院強制執(zhí)行。而在本類執(zhí)行中，由于法律、法規(guī)既規(guī)定行政機關可以強制執(zhí)行，也規(guī)定行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，因此在啟動強制執(zhí)行程序時，可以由行政機關作出選擇。

二是，在C中，當行政機關申請人民法院強制執(zhí)行時，人民法院“應當”受理，除非不符合申請條件。但在本執(zhí)行中，不論行政機關的申請是否符合申請條件，人民法院“可以”受理，同時也意味著可以不受理。因為即便人民法院不受理，也不會出現(xiàn)執(zhí)行上的“真空”。

在本類執(zhí)行中，最終的執(zhí)行主體只有兩個，不是行政機關，就是人民法院。因而它的分類又會與C類執(zhí)行的再分類相同，即一類是司法機關的執(zhí)行，另一類是行政機關的執(zhí)行。

第六類，行政訴訟期間對被訴具體行政行為的執(zhí)行。

這是解決在行政訴訟期間，具體行政行為是否可以被行政機關執(zhí)行的問題。我國《行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：被告認為需要停止執(zhí)行的；原告申請停止執(zhí)行，人民法院認為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的；法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。”從這里可以看出，由《行政訴訟法》設定的這類執(zhí)行制度是：訴訟期間，以不停止具體行政行為的執(zhí)行為原則，以停止具體行政行為的執(zhí)行為例外。

這類執(zhí)行的特點是：1.執(zhí)行主體是行政機關；2.被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織；3.執(zhí)行內容是被訴的具體行政行為；4.執(zhí)行時間發(fā)生在行政訴訟期間。

第七類，司法裁判前的先行司法執(zhí)行。

這是解決在司法裁判前，具體行政行為是否可以被人民法院執(zhí)行的問題。最高人民法院《行政訴訟法解釋》第94條又規(guī)定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請強制執(zhí)行的，應當提供相應的財產擔保?！边@說明，人民法院在作出具有最終法律效力的裁判之前，原則上是不能執(zhí)行被訴具體行政行為的；但在特殊條件下，可以先行司法執(zhí)行。

這一執(zhí)行有下列特點：1.執(zhí)行主體是人民法院；2.被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織；3.執(zhí)行內容是被訴的具體行政行為；4.執(zhí)行時間發(fā)生在行政訴訟期間，但在人民法院作出具有最終法律效力的裁決之前；5.執(zhí)行的條件非常嚴格，限于“不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失”，而且如果申請人是“具體行政行為確定的權利人”的話，它還應當提供相應的財產擔保。

第八類，對生效司法裁判的執(zhí)行。

這是解決人民法院作出具有最終法律效力的裁決之后如何執(zhí)行的問題。從時間流程上看，它是一種最后的執(zhí)行。我國《行政訴訟法》第65條規(guī)定：“當事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定。公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第一審人民法院申請強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。行政機關拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施：對應當歸還的罰款或者應當給付的賠償金，通知銀行從該行政機關的帳戶內劃撥；在規(guī)定期限內不執(zhí)行的，從期滿之日起，對該行政機關按日處五十元至一百元的罰款；向該行政機關的上一級行政機關或者監(jiān)察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據(jù)有關規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院；拒不執(zhí)行判決、裁定，情節(jié)嚴重構成犯罪的，依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸缎姓V訟法解釋》第83條又補充規(guī)定：“對發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調解書，負有義務的一方當事人拒絕履行的，對方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行?！?/p>

這一執(zhí)行的特點是：1.執(zhí)行主體可以是人民法院，也可以是行政機關；2.被執(zhí)行人也既可能是公民、法人或者其他組織，也可能是行政機關；3.執(zhí)行內容是具有最終法律效力的司法裁判；4.執(zhí)行時間發(fā)生在人民法院作出具有最終法律效力的司法裁判之后；5.執(zhí)行的條件是當事人不履行司法裁判。

為便于分解執(zhí)行制度的結構，這類執(zhí)行可以從執(zhí)行主體上分為：H-1，即人民法院對司法裁判的強制執(zhí)行和H-2，即行政機關對司法裁判的強制執(zhí)行。從《行政訴訟法》第65條和最高人民法院《行政訴訟法解釋》第83條規(guī)定內容看，對于已經(jīng)生效的司法裁判，原則上應當由人民法院執(zhí)行，在法律和法規(guī)有明文授權的條件下，也可由行政機關實施強制執(zhí)行。但我國迄今為止的法律或法規(guī)尚未對行政機關授權過強制執(zhí)行生效司法裁判的權力。因而可以說，H-2在理論上是成立的，可在實際上是不存在的。

到此，我們可以把中國現(xiàn)行各項行政法上的強制執(zhí)行制度，即執(zhí)行行為的名稱、表示符號、法的依據(jù)、主要特點及再分類歸結

序號

名稱

表示符號

法的依據(jù)

主要特點

再分類

1

行政事先執(zhí)行

A

《稅收征收管理法》第56條等

1.執(zhí)行主體是行政機關；2.被執(zhí)行人是行政相對人；3.執(zhí)行內容是具體行政行為確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在具體行政行為作出以后，提起行政訴訟的期限到期之前。

2

行政復議期間的執(zhí)行

B

《行政復議法》第21條

1.執(zhí)行主體是行政機關；2.被執(zhí)行人是行政相對人；3.執(zhí)行內容是具體行政行為確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在行政復議期間。

3

對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時的執(zhí)行

C

《行政訴訟法》第66條

1.執(zhí)行主體是司法機關和行政機關；2.被執(zhí)行人是行政相對人；3.執(zhí)行內容是具體行政行為確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在“當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行”時。

C-1：司法機關的執(zhí)行；C-2：行政機關的執(zhí)行。

4

對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行并行政機關不申請執(zhí)行時的執(zhí)行

D

最高人民法院《行政訴訟法解釋》第90條

1.執(zhí)行主體是人民法院；2.被執(zhí)行人是行政相對人；3.執(zhí)行內容是行政裁決確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時。

5

由行政機關選擇的執(zhí)行

E

最高人民法院《行政訴訟法解釋》第87條第2款

1.執(zhí)行主體是司法機關和行政機關，由申請人選擇，法院最終確定；2.被執(zhí)行人是行政相對人；3.執(zhí)行內容是具體行政行為確定的內容；4.執(zhí)行所發(fā)生的時間是在“當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行”時。

E-1=C-1

E-2=C-2

6

行政訴訟期間對被訴具體行政行為的執(zhí)行

F

《行政訴訟法》第44條

1.執(zhí)行主體是行政機關；2.被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織；3.執(zhí)行內容是被訴的具體行政行為；4.執(zhí)行時間發(fā)生在行政訴訟期間。

7

司法裁判前的先行司法執(zhí)行

G

最高人民法院《行政訴訟法解釋》第94條

1.執(zhí)行主體是人民法院；2.被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織；3.執(zhí)行內容是被訴的具體行政行為；4.執(zhí)行時間發(fā)生在行政訴訟期間，但在人民法院作出具有最終法律效力的裁決之前；5.執(zhí)行的條件非常嚴格，限于“不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失”，而且如果申請人是“具體行政行為確定的權利人”的話，它還應當提供相應的財產擔保。

8

對生效司法裁判的執(zhí)行

H

《行政訴訟法》第65條，最高人民法院《行政訴訟法解釋》第83條

1.執(zhí)行主體可以是人民法院，也可以是行政機關；2.被執(zhí)行人也既可能是公民、法人或者其他組織，也可能是行政機關；3.執(zhí)行內容是具有最終法律效力的司法裁判；4.執(zhí)行時間發(fā)生在人民法院作出具有最終法律效力的司法裁判之后；5.執(zhí)行的條件是當事人不履行司法裁判。

H-1，人民法院對司法裁判的強制執(zhí)行；H-2，行政機關對司法裁判的強制執(zhí)行。

上述“個體化”而“多樣性”的現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度，顯凸了它的不成熟性。這種不成熟性主要表現(xiàn)在：

一是，沒有窮盡所有情景下的執(zhí)行行為。例如，上述制度解決了行政機關作出具體行政行為后，相對人在法定期限內“不提起訴訟”又不履行時的強制執(zhí)行，但遺漏了行政機關作出具體行政行為后，相對人在法定期限內“不申請復議”又不履行時的強制執(zhí)行問題；還有，對于行政終局行為[10]，經(jīng)行政復議最終確認的具體行政行為的強制執(zhí)行問題，亦無法律上的答案。

二是，各項具體制度之間所體現(xiàn)的精神出現(xiàn)不協(xié)調甚至矛盾。例如，F(xiàn)類執(zhí)行表明：在行政訴訟期間，原則上不停止具體行政行為的執(zhí)行；而G類執(zhí)行表明的是：在行政訴訟期間，原則上停止對具體行政行為的執(zhí)行。雖然這兩類執(zhí)行所實施的主體不同，F(xiàn)由行政機關實施，G由人民法院實施，但它們所執(zhí)行的內容是同一的，都是被訴的具體行政行為。在行政訴訟期間，對被訴的具體行政行為是否應當強制執(zhí)行，在法律制度的設計上是必須統(tǒng)一的。

二、對現(xiàn)行行政法上的強制執(zhí)行制度架構的分析

這里，我們將從幾個視角考察中國“行政法上的強制執(zhí)行”之類型，從而為下一題對各種強制執(zhí)行行為的定性打下基礎。

首先，如果以實施強制執(zhí)行的主體為標準進行分類，那末，中國行政法上的強制執(zhí)行可分為兩類：一是，由行政機關實施的強制執(zhí)行；二是，由人民法院實施的強制執(zhí)行。

從上一題的結構圖中可以發(fā)現(xiàn)，由行政機關實施的強制執(zhí)行有下列幾項：

A，行政事先執(zhí)行。即由行政機關作出具體行政行為后，即對該具體行政行為所確定的義務實施強制執(zhí)行；

B，行政復議期間的執(zhí)行。即在行政復議期間，由作出被復議的具體行政行為的行政機關對該行為所確定的義務實施強制執(zhí)行；

C-2，對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時的執(zhí)行。在法律和法規(guī)有明確授權的條件下，由行政機關自己實施強制執(zhí)行；

E-2，由行政機關選擇的執(zhí)行。當法律、法規(guī)規(guī)定，在當事人于法定期限內不提起訴訟又不履行時，既可以由行政機關實施強制執(zhí)行，又可由人民法院實施強制執(zhí)行，而行政機關選擇自己執(zhí)行時，便屬本類；

F，行政訴訟期間對被訴具體行政行為的執(zhí)行。即在行政訴訟期間，由作出被訴的具體行政行為的行政機關強制執(zhí)行該行為；

H-2，對生效司法裁判的執(zhí)行。即人民法院作出具有最終法律效力的司法判決或裁定后，在法律法規(guī)明文授權行政機關實施該司法裁判時，由行政機關實施的強制執(zhí)行。

由人民法院實施的強制執(zhí)行有下列幾項：

C-1，對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時的執(zhí)行。在這類執(zhí)行中，當法律法規(guī)沒有授權行政機關強制執(zhí)行時，由行政機關申請人民法院強制執(zhí)行；

D，對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行并行政機關不申請執(zhí)行時的執(zhí)行。這是針對由行政機關作出的行政裁決的執(zhí)行，當行政機關不申請人民法院強制執(zhí)行該裁決時，可由該行政裁決確定的權利人申請人民法院強制執(zhí)行；

E-1，由行政機關選擇的執(zhí)行。當法律、法規(guī)規(guī)定，在當事人于法定期限內不提起訴訟又不履行時，既可以由行政機關實施強制執(zhí)行，又可由人民法院實施強制執(zhí)行，而行政機關選擇申請人民法院強制執(zhí)行時，便屬本類；

G，司法裁判前的先行司法執(zhí)行。即在行政訴訟階段，人民法院作出具有最終法律效力的司法裁判前，不及時執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失，可由人民法院先行執(zhí)行；

H-1，對生效司法裁判的執(zhí)行。即人民法院作出具有最終法律效力的司法判決或裁定后，由人民法院強制執(zhí)行司法裁判的行為。

這一分類，可以歸結如下圖表：

分類表：Ⅰ

由行政機關實施的強制執(zhí)行

由人民法院實施的強制執(zhí)行

A、B、C-2、E-2、F、H-2

C-1、D、E-1、G、H-1

其次，如果以被執(zhí)行的內容為標準進行分類，那末，中國行政法上的強制執(zhí)行可分為兩類：一是，對行政行為的強制執(zhí)行；二是，對司法行為的強制執(zhí)行。

這一分類的對應關系見下表：

分類表：Ⅱ

對行政行為的強制執(zhí)行

對司法行為的強制執(zhí)行

A、B、C、D、E、F

G、H

再次，如果以法律救濟為坐標進行分類，那末，中國行政法上的強制執(zhí)行可分為三類：一是，事先執(zhí)行，即在進入行政復議或行政訴訟前所實施的強制執(zhí)行；二是，事中執(zhí)行，即在行政復議或行政訴訟期間所實施的強制執(zhí)行；三是，事后的執(zhí)行，即經(jīng)過法律救濟以后，被救濟的具體行政行為具有最終效力后的強制執(zhí)行。

這一分類的對應關系形成了下表：

分類表：Ⅲ

事先執(zhí)行

事中執(zhí)行

事后執(zhí)行

A、C、D、E

B、F、G

H

三、對各項行政法上的強制執(zhí)行行為的定性

對行政法上的強制執(zhí)行行為作“定性”分析的目的是為了解決其立法上的“歸宿”，即鑒于某一執(zhí)行行為的性質，把其納入某一法律的調整范圍。從可以調整行政法上的強制執(zhí)行行為的法律部門而言，無非涉及到行政實體法與行政訴訟法在立法范圍上的分工。如果我們把應當由行政法[11]規(guī)制的強制執(zhí)行稱作“行政強制執(zhí)行”，又把應當由行政訴訟法支配的強制執(zhí)行稱作“司法強制執(zhí)行”，那么本題的“定性”任務就顯得清晰起來：我們應當對上述各項行政法上的強制執(zhí)行行為作“非此即彼”，即不是“行政強制執(zhí)行”便是“司法強制執(zhí)行”的“分配”便可。

但這種分類必須建立在一種理性的標準之上，而這種標準又必須以“行政性”與“司法性”的劃分為基礎。也許有下列幾種標準可供選擇：

一是，以實施強制執(zhí)行的主體為標準。那就是，凡是由行政機關實施的強制執(zhí)行，就是行政強制執(zhí)行；凡是由人民法院實施的強制執(zhí)行，就是司法強制執(zhí)行。這樣的分界，雖然在操作上顯得十分輕松，但它最大的困難是無法對H-2進行定性。因為按此標準，H-2顯然屬于行政強制執(zhí)行而不是司法強制執(zhí)行，但這種執(zhí)行發(fā)生在司法程序而不是行政程序中，而且被執(zhí)行的內容是執(zhí)行具有最終法律效力的司法裁判而不是行政管理中的行政決定?？梢哉f，H-2這種強制執(zhí)行行為的“司法性”遠大于“行政性”。

二是，以被強制執(zhí)行的內容為標準。那末分類就應當按此進行：凡是強制執(zhí)行由具體行政行為確定的義務的，屬于行政強制執(zhí)行；相反，凡是強制執(zhí)行由司法裁判確定的義務的，便屬司法強制執(zhí)行。換句話說，行政強制執(zhí)行是對行政行為的執(zhí)行，司法強制執(zhí)行是對司法行為的強制執(zhí)行。這種標準符合理性規(guī)律。但它同樣遇到一些困難，如就C-1而言，它是在當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時由人民法院實施的強制執(zhí)行，由于它是對具體行政行為而不是對司法裁判的執(zhí)行，因而顯然屬于行政強制執(zhí)行；但在各國立法傳統(tǒng)上，司法機關實施的執(zhí)行行為肯定適用司法法而不是行政法。

三是，以強制執(zhí)行行為所處的程序為標準。這種標準也許可以繞開上述兩類標準所面臨的困境。按此標準，行政強制執(zhí)行與司法強制執(zhí)行之間的“界河”應當是另一種模樣：在行政程序中所發(fā)生的強制執(zhí)行屬于行政強制執(zhí)行；在司法程序中所發(fā)生的強制執(zhí)行則屬于司法強制執(zhí)行。更準確一點說，在行政訴訟過程中發(fā)生的強制執(zhí)行是司法強制執(zhí)行，在行政訴訟程序以外所發(fā)生的執(zhí)行便屬于行政強制執(zhí)行了。但當我們以此為標準開始分解本文第一題所列舉的各項執(zhí)行行為時，發(fā)現(xiàn)同樣無法回避上述兩個標準所面臨的困難。例如：當我們按此標準把H-2納入司法強制執(zhí)行，而將C-1納入行政強制執(zhí)行時，勢必得出一種不合邏輯的理論：司法強制執(zhí)行由行政機關實施，而行政強制執(zhí)行由司法機關實施。

我們已不可能在上述三種標準之外再創(chuàng)更理想的標準，而上述的無論哪一種標準都是一根泥潭中的“標桿”?？闪硪环矫妫覀冇执_信：區(qū)分行政強制執(zhí)行與司法強制執(zhí)行的標準肯定離不開“主體”、“行為”和“程序”三個要素。這樣，我們就深深地陷入了一種困境。走出困境需要借助兩根“杠桿”：

一是，綜合標準的觀念。關于如何區(qū)分行政強制執(zhí)行與司法強制執(zhí)行，我們在上面設想了三種標準，或者采用主體標準，或者采用內容標準，或者采用程序標準，但每一標準的嘗試都暴露出缺陷。這就迫使我們接受一種想法：這種標準不應當是單一的，應當是網(wǎng)狀的綜合性標準。具體言之，我們認為，區(qū)分行政強制執(zhí)行與司法強制執(zhí)行的核心標準應當是被執(zhí)行的內容。就是說，對由具體行政行為確定的義務的強制執(zhí)行，屬于行政強制執(zhí)行；對由司法裁判確定的義務的強制執(zhí)行，是司法強制執(zhí)行。簡言之，行政強制執(zhí)行是對行政行為的執(zhí)行，司法強制執(zhí)行是對司法行為的執(zhí)行。我們之所以要把被執(zhí)行內容視為區(qū)分行政強制執(zhí)行與司法強制執(zhí)行的核心標準，是因為強制執(zhí)行的目的和價值就在于迫使當事人履行被強制執(zhí)行的義務。接著，我們還主張，行政強制執(zhí)行應當由行政機關適用行政程序進行，司法強制執(zhí)行由司法機關適用司法程序實施。如果這一“應然”可以成為“是然”，那么，強制執(zhí)行中的“主體”、“行為”和“程序”三個要素及其統(tǒng)一性便成為區(qū)別行政強制執(zhí)行與司法強制執(zhí)行之間的標準。那就是：行政強制執(zhí)行是對行政行為的執(zhí)行，并且由行政機關通過行政程序實施；司法強制執(zhí)行是對司法行為的執(zhí)行，并且由人民法院通過司法程序實施。

二是，對現(xiàn)行制度改革的觀念。如果我們用上述三要素標準對第一題中的各項強制執(zhí)行行為進行定性的話，就馬上發(fā)現(xiàn)：除了A、B、C-2、E-2可以被確定為行政強制執(zhí)行，G、H-1可以被確定為司法強制執(zhí)行外，其余的執(zhí)行行為，即C-1、D、E-1、H-2，均屬“不倫不類”之流。這就提醒我們：我們不能以非理性的制度去否定理性的標準，必須改造現(xiàn)行不理性的制度。所以，我們不能用不規(guī)范的執(zhí)行制度去評價規(guī)范的定性標準，而應當在對現(xiàn)行紊亂的執(zhí)行行為進行改革的過程中對其重新定位。

四、對執(zhí)行行為的重新定位及立法范圍的調整

未來的制度應當按照“行政強制執(zhí)行由行政機關通過行政程序實施具體行政行為、司法強制執(zhí)行由人民法院通過司法程序實施司法裁判”的規(guī)則進行重組。鑒此，我們應當對上述屬于“不倫不類”的執(zhí)行行為進行“改造”，然后進行重新定位與歸類。具體方案

關于C-1，即對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行時，由行政機關申請人民法院強制執(zhí)行。這類執(zhí)行，尚未經(jīng)入法院的訴訟程序，特別是執(zhí)行的內容是具體行政行為所確定的義務，因而屬于行政強制執(zhí)行。目前，“以人民法院執(zhí)行為原則，以行政機關執(zhí)行為例外”的原則已經(jīng)受到挑戰(zhàn)。[12]只要一改這一傳統(tǒng)模式，建立由行政機關實施行政強制執(zhí)行，由人民法院實施對行政機關實施強制執(zhí)行行為的司法監(jiān)督，C-1歸入行政強制執(zhí)行范圍就成了順理成章的事。

關于D，即對當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行由行政機關作出的行政裁決，并行政機關不申請執(zhí)行時，由權利人申請人民法院強制執(zhí)行。由于這是對由行政機關作出的行政裁決的執(zhí)行，而不是對由人民法院作出的司法裁判的執(zhí)行，因而屬于行政強制執(zhí)行。與上同理，它應當改由權利人向行政機關申請強制執(zhí)行。如果行政機關不予執(zhí)行，權利人可以“行政機關不履行法定職責”為由，訴至人民法院，啟動行政訴訟的監(jiān)督程序。

關于E-1，即當法律、法規(guī)規(guī)定，在當事人于法定期限內不提起訴訟又不履行時，既可以由行政機關實施強制執(zhí)行，又可由人民法院實施強制執(zhí)行，而行政機關選擇申請人民法院強制執(zhí)行。這類執(zhí)行的內容與C類相同，是對具體行政行為的執(zhí)行，而不是對司法裁判的執(zhí)行，因而同樣屬于行政強制執(zhí)行。它只要改由行政機關自己實施強制執(zhí)行，問題便迎刃而解。

最后關于H-2，即人民法院作出具有最終法律效力的司法判決或裁定后，在法律法規(guī)明文授權行政機關實施該司法裁判時，由行政機關實施的強制執(zhí)行。這類執(zhí)行，由于執(zhí)行的內容不是具體行政行為，而是由人民法院作出的司法裁判，因而屬于司法強制執(zhí)行而不是行政強制執(zhí)行。對司法裁判的執(zhí)行，理應由人民法院實施強制執(zhí)行。況且，雖然《行政訴訟法》第65條第2款規(guī)定在法律法規(guī)有明文授權時，可由行政機關對具有最終法律效力的司法裁判實施強制執(zhí)行，可實際上由于迄今尚無一例法律或法規(guī)作過這樣的授權，因而行政機關事實上無此權力，不如取消省事。

到此，我們對現(xiàn)行各種強制執(zhí)行行為的改造與定性可以歸結如下——

屬于純粹的行政強制執(zhí)行：A、B、C-2、E-2；

屬于純粹的司法強制執(zhí)行：G、H-1；

經(jīng)改造后歸入行政強制執(zhí)行：C-1、D、E-1；

經(jīng)改造后歸入司法強制執(zhí)行：H-2。

如果我們以“行政強制執(zhí)行應當由行政法來規(guī)范，司法強制執(zhí)行得由行政訴訟法調整”的思路重新劃定行政法與行政訴訟法的調