關(guān)于行政權(quán)的憲法規(guī)制

關(guān)于行政權(quán)的憲法規(guī)制

內(nèi)容提要：近代以來(lái)，對(duì)行政權(quán)的控制一直是各國(guó)行政法治建設(shè)的主線。文章跳出學(xué)科限制，透過(guò)憲政的宏觀視角，試圖在行政權(quán)的規(guī)控理念和規(guī)控模式的研究上有新的突破。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)，憲法，規(guī)制

國(guó)家權(quán)力存在的事實(shí)本身就是一個(gè)悖論——“國(guó)家最大任務(wù)是防惡，也惟有國(guó)家才能做出大惡來(lái)?！被凇皣?guó)家是必要的惡”的理性共識(shí)，人類(lèi)不得不犧牲部分效率為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行設(shè)計(jì)出種種框架和程序，以使其合乎目的地正確、充分、有效行使，而這一切自近代以來(lái)則集中表現(xiàn)為憲政體制的確立。[1]就價(jià)值層

面而言，憲政自來(lái)到世間便給市民社會(huì)帶來(lái)了區(qū)別于權(quán)威時(shí)代的一種全新的“生活之道”，在這里否定了善的獨(dú)占性和無(wú)限的可能性，尊奉價(jià)值相對(duì)主義和利益多元化。于是權(quán)力也就自然失去了其絕對(duì)性和神圣性的光環(huán)；社會(huì)是多元的，權(quán)力是有限的，國(guó)家權(quán)力的行使必須在其既定的場(chǎng)域內(nèi)依特定的軌跡運(yùn)行。也正是從這個(gè)意義上講憲政又稱(chēng)“限政”。從制度層面上看，憲政則表現(xiàn)為一整套權(quán)力制約機(jī)制和權(quán)力沖突解決機(jī)制，該機(jī)制通過(guò)憲政程序的設(shè)計(jì)來(lái)協(xié)調(diào)、規(guī)控國(guó)家權(quán)力，讓其“帶著鐐銬跳舞”。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，行政權(quán)自始就是憲政理論與實(shí)踐關(guān)注的焦點(diǎn)，本文在對(duì)規(guī)制行政權(quán)的必要性、西方行政權(quán)的規(guī)制模式及其沿革進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，試圖就中國(guó)行政權(quán)的憲法規(guī)制作以初淺的探討。

一、行政權(quán)的品格缺陷及其目的性悖離

權(quán)力的共性分析

“權(quán)力是特定主體將他的意志強(qiáng)加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力”。美國(guó)社會(huì)學(xué)家彼得。布勞曾深刻地指出：如果一個(gè)人能提供他人需要的服務(wù)，并與他人所支配的任何服務(wù)無(wú)關(guān)，那么他便擁有了對(duì)他們的權(quán)力?？梢?jiàn)，權(quán)力是“一種泛化了的文化現(xiàn)象”，它生成并滲透于社會(huì)生活的每一個(gè)角落，而且尤以政治領(lǐng)域表現(xiàn)最為突出，產(chǎn)生的振蕩也最為強(qiáng)烈，以至于人們談到“權(quán)力”每每給其貼上“國(guó)家”或“公共”的標(biāo)簽。權(quán)力的存在以?xún)蓚€(gè)條件為其必要前提——社會(huì)資源的稀缺和人類(lèi)無(wú)止境的需求，并且二者缺一不可。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，人之所以獲得“惡的存在物”的屬性，皆因他被置于資源匱乏的競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)環(huán)境之中。在這種資源稀缺的生存環(huán)境中，人并不是一個(gè)完全自律的圣徒，在追求自身利益的過(guò)程中往往心存“搭便車(chē)”的“機(jī)會(huì)主義”傾向?！叭绻讶说纳菩暮妥匀坏呢S足增加到足夠的程度，你就把公正變得沒(méi)有用處了”。而社會(huì)是不可能有求必應(yīng)的，霍布斯所謂的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”也就永遠(yuǎn)只能調(diào)和而無(wú)法消除。這就預(yù)示著權(quán)力作為滿足需要的一種手段，永遠(yuǎn)具有其存在的獨(dú)立價(jià)值。因?yàn)椤叭魏螡M足需要的過(guò)程總是一種權(quán)力實(shí)現(xiàn)的過(guò)程”，更何況人的需要是一元化的“馬斯洛體系”。

權(quán)力具有以下幾個(gè)特征：首先，權(quán)力的主體性。權(quán)力自身只是一種“中性”的事實(shí)存在，沒(méi)有善惡的判斷價(jià)值可言，惟有其與特定利益主體相結(jié)合，方能顯示出靈性與力量，并在主體意志的支配下或滿足他人，或被他人滿足。因此，阿克頓定律——“權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”——所揭示的也無(wú)非是權(quán)力背后人類(lèi)無(wú)止境的私欲和墮落傾向。其次，權(quán)力的外在性。權(quán)力無(wú)法以物質(zhì)或精神的方式在人體內(nèi)積淀并轉(zhuǎn)化一種生理機(jī)能從而世代遺傳。權(quán)力的強(qiáng)度與主體在現(xiàn)實(shí)中獲得外部資源——包括知識(shí)、財(cái)富、地位等——的多寡成正比。資源抽象出了無(wú)形的權(quán)力，同時(shí)權(quán)力又為主體攫取了更多的資源。再次，權(quán)力具有可交換性。正因?yàn)闄?quán)力預(yù)示著對(duì)一種自在資源的擁有，所以它可以脫離主體并通過(guò)一定媒介進(jìn)入流通領(lǐng)域。在交換中權(quán)力被“有意識(shí)”地滿足著主體這樣或那樣，合法或不合法的種種欲求。比如在私域里，市場(chǎng)交換交換實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)權(quán)力與權(quán)力的較量或交換，只不過(guò)這場(chǎng)斗爭(zhēng)因雙方的“同意”得到市場(chǎng)規(guī)律的認(rèn)可，從而賦予了其合理性而已。

自然法學(xué)派憲政理論中的國(guó)家觀念，其實(shí)也是以權(quán)力的主體性、外在性和可交換性為基礎(chǔ)的。按照“社會(huì)契約論”，人民是國(guó)家權(quán)力的真正歸屬主題，由于“人民”是一虛擬的范疇，既不可能亦無(wú)必要直接行使國(guó)家權(quán)力，于是歸屬主體——為了“以稅賦換保護(hù)”，以便“以暴制暴”——設(shè)計(jì)產(chǎn)生了國(guó)家權(quán)力的行使主體：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)。這樣，近現(xiàn)代社會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)了政治國(guó)家與市民社會(huì)的二元分立，并在二者的張力中力求良性互動(dòng)。從應(yīng)然的層面而言，國(guó)家權(quán)力的行使主體是國(guó)家權(quán)力歸屬主體的“雇傭”或“代理人”，作為工具或投入的成本理應(yīng)實(shí)現(xiàn)歸屬主體的利益最大化，因?yàn)?，一旦其“違約”，歸屬主體有權(quán)變更甚或是解除這種雇傭關(guān)系。而在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家權(quán)力行使主體畢竟是由一個(gè)個(gè)有意識(shí)、有私欲的活生生的人組成的，由于權(quán)力與主體相對(duì)分離導(dǎo)致的規(guī)控“隔離帶”，這些占有權(quán)力的官員在私利的驅(qū)使下往往將主要精力用于“分配性”的努力并走得越來(lái)越遠(yuǎn)，其行為結(jié)果不是增加而僅僅是分離了社會(huì)財(cái)富。更有甚者，為了實(shí)現(xiàn)“非法交換”的目的，權(quán)力的占有者有意使權(quán)力脫離自己進(jìn)而造成主體與權(quán)力的“第二次分離”——權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢(qián)交易乃至于權(quán)色交易等尋租行為隨之大行其道。這樣權(quán)力的非責(zé)任化和權(quán)力的利益化最終導(dǎo)致了權(quán)力的異化和腐敗滋生?？梢?jiàn)權(quán)力一旦和私欲媾合并被后者所奴役，必然為其占有者帶來(lái)壟斷性效益，至此權(quán)力的公共性也必將喪失殆盡。因此，孟德斯鳩的告誡永遠(yuǎn)富含真理成份：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，”權(quán)力的品格缺陷決定了權(quán)力制約機(jī)制建構(gòu)的必要性與迫切性。

行政權(quán)的個(gè)性特征

在憲政體制權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，司法權(quán)對(duì)“‘劍’和‘錢(qián)包’都缺乏最終影響”，“既無(wú)強(qiáng)制力也無(wú)意志，而只有判斷”的品格決定了司法權(quán)的被動(dòng)性特征，因此也是“最不危險(xiǎn)”的；掌握立法權(quán)的議會(huì)是民選產(chǎn)生的，往往被視為民意的“代言人”，特別是“合議制”的工作方式相形之下更加強(qiáng)化了人們對(duì)立法權(quán)的信任，至于“民主暴政”的危險(xiǎn)，經(jīng)憲法訴訟這門(mén)“對(duì)準(zhǔn)議會(huì)的大炮”的馴化，也可減少到最低限度；而行政權(quán)既有“血跡斑斑”的不光彩歷史，又具有執(zhí)行性、主動(dòng)性和直接性等個(gè)性化特征，因此，也最具破壞性和擴(kuò)張性，在整個(gè)憲政發(fā)達(dá)史中始終是受控的重心。盡管不同歷史時(shí)期或同一歷史時(shí)期不同國(guó)家在規(guī)制理念和模式上存在差異，但不變的是對(duì)行政權(quán)無(wú)法消釋的誡備與防范。正如伯恩斯所言：“它是如此危險(xiǎn)，致使我們不愿只靠投票箱來(lái)防止官吏變成暴君”。這也許就是為什么從憲法理念中衍生了獨(dú)立自治的“行政法”這一部門(mén)法學(xué)，而至少時(shí)至今日仍無(wú)“司法法”和“議會(huì)法”法學(xué)部門(mén)的重要緣由所在。正是從這個(gè)意義上講，行政法是“控權(quán)法”——即控制行政權(quán)的法。特別是隨著“行政主導(dǎo)”時(shí)代的到來(lái)，由于社會(huì)共同福利和弱勢(shì)群體利益所提供的最終合法性，行政權(quán)實(shí)現(xiàn)著對(duì)社會(huì)愈來(lái)愈大的控制力和輻射力，所以，也就最具有交換力和趨腐潛質(zhì)。并且，大幅度、寬泛的自由裁量權(quán)的存在和人們對(duì)這一事實(shí)的普遍認(rèn)可，又使行政權(quán)多了一張高強(qiáng)度擴(kuò)張的王牌，“它極容易滑入無(wú)拘無(wú)束的境地，其滑入的程度則恰恰同每一位掌權(quán)者的法意識(shí)和法觀念成反比?！?/p>

可見(jiàn)，權(quán)力是客觀存在的，而且任何存在的權(quán)力都具有破壞性、壓迫性和目的悖離性，其中行政權(quán)自身特征決定了它會(huì)比司法、立法等權(quán)力走得更遠(yuǎn)。這樣，如何建立一套有效的關(guān)于行政權(quán)的制約機(jī)制，走出“行政國(guó)”，成為當(dāng)下一個(gè)待解決的重大憲政課題。

二、西方控權(quán)模式及其沿革

傳統(tǒng)行政權(quán)的憲法規(guī)制——模式。經(jīng)驗(yàn)。紕漏

近代以來(lái)，關(guān)于行政權(quán)的規(guī)制，西方法治文明留給我們兩大思想遺產(chǎn)：其一是自由主義思想家洛克和孟德斯鳩“以權(quán)力制約權(quán)力”的分權(quán)制衡理念。分權(quán)學(xué)說(shuō)通過(guò)縱橫兩個(gè)層面的權(quán)力分立，試圖營(yíng)造一個(gè)“權(quán)力多中心主義”或曰“權(quán)力中心多元化”的憲政格局，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分散和“矮化”?？梢?jiàn)分權(quán)并非目的，制衡才是根本。其二是托克維爾“以社會(huì)制約權(quán)力”的思想。作為孟德斯鳩最偉大的繼承者，托克維爾通過(guò)對(duì)法國(guó)大革命成敗得失的深刻反思和美國(guó)憲政實(shí)踐運(yùn)行狀況身臨其境的考察，以及二者強(qiáng)烈反差的對(duì)比考量，意識(shí)到一個(gè)覺(jué)悟了的、理性的市民社會(huì)的存在所釋放出的巨大威力，是抗衡和制約國(guó)家權(quán)力侵犯的天然屏障。因?yàn)椤吧鐣?huì)獨(dú)立之眼”——它包括多元化的相互交往的、較強(qiáng)自組織力且時(shí)刻提醒的市民團(tuán)體——使得各種統(tǒng)治資源的擁有呈分散化狀態(tài)，從而使統(tǒng)治者進(jìn)行垂直統(tǒng)治的成本增大。這時(shí)，理性的統(tǒng)治者在統(tǒng)治成本高于統(tǒng)治收益時(shí)，有可能會(huì)放棄對(duì)某些事物的控制。

傳統(tǒng)行政權(quán)的規(guī)控體系就是依照上述理論建立起來(lái)的。按時(shí)間順序可分為：事前的立法控制、事中的程序制約以及事后的司法審查三個(gè)階段；依控制主體的不同又可分為內(nèi)部控制和外部控制兩個(gè)方面：前者如上下級(jí)之間日常工作時(shí)的常規(guī)制約、專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督——包括審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督等——以及行政復(fù)議這一準(zhǔn)司法程序?qū)π姓?quán)的矯正，后者則包括立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，公民訴權(quán)、黨團(tuán)以及作為“第四種權(quán)力”的媒體等對(duì)行政權(quán)的鉗制等。這樣，縱橫交錯(cuò)勾勒出了一個(gè)似乎疏而不漏的完美的控制之網(wǎng)。但從整體上而言，由于深受近代機(jī)械法治主義的影響，上述西方傳統(tǒng)行政權(quán)的規(guī)控模式亦是機(jī)械的、消極的，“控權(quán)”實(shí)為“限權(quán)”，即對(duì)行政權(quán)的消極限制，通過(guò)縮小行政權(quán)合法行使的范圍試圖減少其破壞性，這難免有因噎廢食之嫌。在該理念的支配下傳統(tǒng)控權(quán)模式呈現(xiàn)如下特征：1、重實(shí)體規(guī)制輕程序規(guī)制；2重事先立法預(yù)防和事后司法救濟(jì)、輕事中過(guò)程的民主性和參與性；3、重“權(quán)力對(duì)權(quán)力”的封閉制衡，輕權(quán)利對(duì)權(quán)力的開(kāi)放駕馭。

控權(quán)理念和控權(quán)機(jī)制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

隨著行政國(guó)時(shí)代的到來(lái)，行政權(quán)在廣度和深度兩個(gè)方面表現(xiàn)出了強(qiáng)勁的擴(kuò)張勢(shì)頭。就前者而言，19世紀(jì)末以來(lái)，幾乎在西方所有國(guó)家——無(wú)論是奉行“三權(quán)分立”，還是“議會(huì)主權(quán)”——長(zhǎng)期默默無(wú)聞的行政機(jī)關(guān)一反常態(tài)，改變了過(guò)去消極被動(dòng)、無(wú)所事事的狀況，在強(qiáng)化自己固有權(quán)力的同時(shí)，頻頻染指司法和立法領(lǐng)域，大有重新集三權(quán)于一身之勢(shì)；而行政權(quán)在深度上的拓展則集中表現(xiàn)在自由裁量權(quán)的擴(kuò)增方面。由于現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題的具體性、不確定性、流動(dòng)性以及復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)機(jī)械地適用法律條文已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，這一要求行政性法律規(guī)范必須模糊化，因?yàn)榉梢?guī)范具有抽象性和穩(wěn)定性的特征，規(guī)則越嚴(yán)格細(xì)致，它與具體行政事務(wù)沖突的可能性與激烈程度就越高，而這種種沖突會(huì)使實(shí)質(zhì)合理被形式合理性所磨損，解決這一矛盾的最佳辦法就是模糊行政規(guī)則，這就給行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)增留下了廣闊的空間。

上述行政權(quán)擴(kuò)張的需求最初來(lái)源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，導(dǎo)源于放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷。首先，市場(chǎng)中的“經(jīng)濟(jì)人”普遍存在“搭便車(chē)”的僥幸心理，使“公共產(chǎn)品”極為稀缺，隨著市場(chǎng)一體化進(jìn)程的加快，社會(huì)共同需求也越來(lái)越多。因此人們愈來(lái)愈傾向于借助外部力量來(lái)滿足諸如交通、通訊、郵政等“公共產(chǎn)品”的供給，而這一外部力量歷史地選擇了行政權(quán)；其次帶有明顯社會(huì)達(dá)爾文主義傾向的自由競(jìng)爭(zhēng)對(duì)愈來(lái)愈嚴(yán)重的兩極分化無(wú)能為力，而社會(huì)財(cái)富分配的不平等又引發(fā)了社會(huì)政治及其他社會(huì)廣泛領(lǐng)域的不平等。這樣，傳統(tǒng)自由的價(jià)值觀念因個(gè)人自由欲求的膨脹卻最終使大多人失去了自由，于是社會(huì)矛盾日趨激化，懸殊的差異不斷加大著社會(huì)的張力。為此，憑借行政之手對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配，從而保障社會(huì)弱勢(shì)群體具有追求個(gè)體利益的平等機(jī)會(huì)和基本條件，就顯得尤為迫切。正是基于此，行政權(quán)順勢(shì)利導(dǎo)，力量不斷壯大。

現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政權(quán)愛(ài)恨交加的矛盾心理狀態(tài)，預(yù)示著仰仗于傳統(tǒng)模式實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的規(guī)制已實(shí)難奏效，其結(jié)果也必將是“一統(tǒng)就死，一放就亂”。比如，以嚴(yán)格實(shí)體立法的方式制約行政權(quán)，必將與現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變的情勢(shì)不相適宜，但這種“亡羊補(bǔ)牢”式的事后救濟(jì)也終究難以擺脫實(shí)體控制的窠臼，更何況在此還存在者一個(gè)司法權(quán)與行政權(quán)行使邊界如何合理劃分的憲政難題。因此，在充分肯定傳統(tǒng)規(guī)制模式合理性成分的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變控權(quán)觀念和控權(quán)機(jī)理，在現(xiàn)代語(yǔ)境里顯得尤為迫切與必要。

其實(shí)，現(xiàn)代控全機(jī)制的觀念已發(fā)生了深刻的變化：控權(quán)并不僅僅是“以權(quán)力制約權(quán)力”，還意味著在法律上的駕馭、支配下盡可能地發(fā)揮行政權(quán)供給“公共產(chǎn)品”的能動(dòng)作用，[10]以便在行政權(quán)的限制和利用之間保持一種必要的張力。換言之，一個(gè)有效的政府不僅要防止權(quán)力的濫用，而且要積極地維護(hù)法律秩序，借以保障人們應(yīng)具備的充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件。正如一位美國(guó)學(xué)者所言：“憲政政體必須不止是限制權(quán)力的政體，它還必須能有效地利用這些權(quán)力，制定政策、提高公民福利”。[11]基于這種變化了的思想觀念的強(qiáng)力推動(dòng)，西方行政法治史也正是遵循著一個(gè)從權(quán)力的實(shí)體控制到行為的程序控制，從“權(quán)力制約權(quán)力”到“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”并舉的規(guī)律展開(kāi)的。

三、中國(guó)行政權(quán)的憲法規(guī)制

在“市場(chǎng)失靈置換了市場(chǎng)萬(wàn)能概念，政府失效拒了國(guó)家神話”之后，理性的人們又在謀求政府與市場(chǎng)間的適度平衡，并對(duì)現(xiàn)代憲政框架進(jìn)行了深刻的反思與評(píng)估。最后不得不在既要發(fā)揮其能動(dòng)性又要遏制其不良傾向的進(jìn)退維谷之間，給行政權(quán)一個(gè)不無(wú)“中庸”的角色定位，這一實(shí)踐理性昭示的行政權(quán)發(fā)展的一般規(guī)律極具借鑒意義。在一個(gè)后進(jìn)的正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)行政法治建設(shè)，既要深入地研究和清醒地認(rèn)識(shí)到本國(guó)語(yǔ)境，又要不失時(shí)機(jī)地借鑒外國(guó)先進(jìn)的憲政文明，只有堅(jiān)持了一般憲政規(guī)律與中國(guó)具體國(guó)情的創(chuàng)造性結(jié)合，才能減少或避免“秋菊的困惑和山杠爺?shù)谋瘎?。”[12]

中國(guó)憲政實(shí)踐是政府主導(dǎo)型的、漸進(jìn)式的，同時(shí)也是在產(chǎn)生悖論和不斷“解?！钡倪^(guò)程中進(jìn)行的。這樣的環(huán)境決定了中國(guó)現(xiàn)在以至于在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)仍然是一個(gè)行政話語(yǔ)主導(dǎo)的時(shí)代。在這里，我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系必將是不均衡和不合理甚或是畸形的。具體而言：其一，人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其實(shí)然權(quán)力和應(yīng)然規(guī)定差距較大、名不符實(shí)，對(duì)行政權(quán)的規(guī)控和監(jiān)督也缺乏有效性和常規(guī)性，甚至于其權(quán)力場(chǎng)域常常被行政機(jī)關(guān)“搶灘”而處于被控制狀態(tài)，成了一位“高位截癱”的植物巨人。盡管晚近幾年人民代表大會(huì)的職能有所強(qiáng)化，但這一發(fā)展趨勢(shì)能否持續(xù)和持續(xù)多久仍是未知數(shù)。人民代表大會(huì)仍難辭“橡皮圖章”之虞。其二，憲法上司法權(quán)與行政權(quán)平等地位的理論設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)面前表現(xiàn)得非常蒼白，司法機(jī)關(guān)處境尷尬，由于在人、財(cái)、物等方面長(zhǎng)期依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)，實(shí)際上變成了行政機(jī)關(guān)的“職能部門(mén)”，更遑論對(duì)行政權(quán)的制約了?！缎姓V訟法》實(shí)施以來(lái)的“憲法意義挫折”就是有力的佐證[13].這樣一來(lái)，司法不獨(dú)立和司法不公正就成為阻礙中國(guó)發(fā)展的一大體制性障礙。其三，行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大。盡管從形式上看，中國(guó)和西方都尚處于“行政國(guó)”時(shí)代，但是由于發(fā)展進(jìn)路的不同，其面臨的問(wèn)題亦是迥異的。如果說(shuō)西方是因?yàn)橐庾R(shí)到了市場(chǎng)的不足而不得不求諸于行政權(quán)的話，那么，我們恰恰是領(lǐng)悟到了市場(chǎng)的真諦而力主使行政權(quán)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，從而營(yíng)造一個(gè)“小政府大社會(huì)”的格局，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。這種近乎反向的歷史進(jìn)程決定了中國(guó)的憲政建設(shè)必須首先在權(quán)力資源的配置方面實(shí)現(xiàn)向立法權(quán)和司法權(quán)的適度傾斜，同時(shí)，還必須重視行政程序和公民訴權(quán)兩個(gè)方面的制度建構(gòu)，并在此程序框架內(nèi)訓(xùn)練、培育一個(gè)自覺(jué)的市民社會(huì)，只有這樣才能建立一個(gè)適合于中國(guó)時(shí)代特征的行政權(quán)規(guī)控體系，也才能在“權(quán)力制約權(quán)力”模式下給行政權(quán)以恰當(dāng)?shù)膽椃ǘㄎ弧?/p>

程序正義與行政權(quán)的規(guī)控

實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的有效規(guī)控，就必須厲行行政法治，而現(xiàn)代行政法治的核心機(jī)制是行政程序機(jī)制，以至于有的學(xué)者指出“行政法主要是行政程序”。[14]程序控權(quán)機(jī)制順應(yīng)了現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)增以后社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，程序所具有的反思性、交涉性、過(guò)程性、參與性和包容性，顯示了其不可替代的優(yōu)越性。這樣行政控權(quán)機(jī)制既能保證行政權(quán)能動(dòng)性的發(fā)揮，增進(jìn)社會(huì)福利，又能盡量地減少行政權(quán)的破壞性進(jìn)而有效地保障人權(quán)?？梢?jiàn)，理性而公正的程序是行政活動(dòng)正當(dāng)化的主要途徑。因此行政程序在世界各國(guó)的行政法治建設(shè)中被受青睞，尤其是在具有普通法精神的英美國(guó)家表現(xiàn)更為突出。在我們這樣一個(gè)有著“重實(shí)體、輕程序”傳統(tǒng)的國(guó)度里推行行政法治建設(shè)，除了深入領(lǐng)會(huì)和廣泛宣傳程序價(jià)值與理念外，還必須實(shí)現(xiàn)程序的制度化，因?yàn)槿魏涡姓绦騼r(jià)值只有依附于具體的制度才能體現(xiàn)。行政程序法律制度就具體行政行為方式而言包括：行政立法程序；行政裁決程序；行政處理程序；行政指導(dǎo)程序；行政處罰程序；行政合同程序；行政許可程序；行政強(qiáng)制程序；行政復(fù)議程序等等。而就行政程序的一般制度而言則主要包括：調(diào)查制度、聽(tīng)證制度、告知制度、回避制度、公開(kāi)制度、合議制度、時(shí)效制度、抗辯制度、案卷制度等。現(xiàn)結(jié)合中國(guó)行政實(shí)踐擇其要者簡(jiǎn)述

1、告知制度。行政過(guò)程應(yīng)對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人及社會(huì)公開(kāi)，行政主體有義務(wù)事先通知那些其權(quán)益可能受到影響的人并保證他們有機(jī)會(huì)參與到行政過(guò)程中來(lái)?！皼](méi)有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權(quán)利都有可能毫無(wú)價(jià)值。”[15]

2、防偏私制度。行政過(guò)程中應(yīng)當(dāng)保證相對(duì)人享受到公平對(duì)待的權(quán)利，行政主體應(yīng)當(dāng)保持中立、公正無(wú)私。因?yàn)椴还拇霰冉Y(jié)果的不公更使人難以忍受。行政職能分離制度和行政回避制度就是防偏私的具體體現(xiàn)。

3、說(shuō)明理由制度。行政決定的產(chǎn)生過(guò)程應(yīng)當(dāng)是一種理性推論過(guò)程，行政主體應(yīng)保證自己決定的自洽和合理。具體而言，它必須在決定中言明“關(guān)于所有事實(shí)、法律或記錄所載的、通過(guò)自由裁量權(quán)對(duì)實(shí)質(zhì)問(wèn)題調(diào)查的結(jié)果和結(jié)論，及其理由或基礎(chǔ)?！盵16]

4、聽(tīng)證制度。聽(tīng)證程序分為正式和非正式兩種，其中正式聽(tīng)證是一種類(lèi)似于對(duì)抗制的審判式程序，旨在對(duì)與行政決定有重大利害關(guān)系的相對(duì)人創(chuàng)造一個(gè)事先發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，從而增強(qiáng)行政決定的社會(huì)認(rèn)同感。

5、信息獲取制度。該制度是現(xiàn)代行政的民主、公開(kāi)這一法治精神發(fā)展的直接結(jié)果。它通過(guò)對(duì)相對(duì)人可獲信息的范圍、途徑以及遭受拒絕時(shí)的司法救濟(jì)等問(wèn)題的規(guī)定有效地保障了相對(duì)人獲取為維護(hù)自身合法權(quán)益或者公共利益所需的各種信息的權(quán)利。

6、案卷制度。案卷是指行政主體的行政行為所依據(jù)的證據(jù)、記錄和法律文書(shū)等按照一定的順序組成的書(shū)面卷宗材料。案卷制度要求：其一，案卷材料必須是通過(guò)合法途徑獲得并經(jīng)行政法主體質(zhì)證、認(rèn)可的；其二，行政主體在行政程序結(jié)束之后調(diào)取的證據(jù)或者其他書(shū)面材料不得成為案卷的一部分；其三，案卷一旦形成便成為封閉了的“歷史”。案卷制度有利于防止行政權(quán)的恣意與專(zhuān)橫，也為隨后的行政復(fù)議和行政訴訟程序提供了唯一合法的參照。

公民訴權(quán)[17]與行政權(quán)的規(guī)控

從現(xiàn)代憲政理念出發(fā)，公民訴權(quán)應(yīng)是憲法和法律保護(hù)的其他性質(zhì)權(quán)利和自由的保障性人權(quán)。因?yàn)?，相?duì)于政府的保障責(zé)任而言，唯一可以從平等性、窮盡性和徹底性方面保障法律上人權(quán)實(shí)然性的只有訴權(quán)，即法律制度應(yīng)當(dāng)保證公民個(gè)人可以享有自由地陳述保障人權(quán)要求的權(quán)利。這種權(quán)利相對(duì)于其他法律上的人而言是基礎(chǔ)性、絕對(duì)性和前提性的。如果一項(xiàng)法律制度不能保障公民提出的保障人權(quán)要求的權(quán)利，那么，法律上確定的所有權(quán)利和自由也就不具有實(shí)然性?xún)r(jià)值，法律上的人權(quán)應(yīng)當(dāng)性也就無(wú)法得到實(shí)然性的支撐，法律在人權(quán)保障中的作用就不可能超越道德對(duì)人權(quán)的保護(hù)水平?？梢哉f(shuō)，公民訴權(quán)“是現(xiàn)代法治社會(huì)中第一制度性人權(quán)?！盵18]在一個(gè)行政權(quán)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在的行政國(guó)時(shí)代，公民訴權(quán)制度的建構(gòu)與完善具有特別重要的憲政價(jià)值和意義。具體表現(xiàn)在：公民權(quán)利與行政權(quán)相比時(shí)處于被支配的弱勢(shì)地位和被侵犯的可能性中，而司法權(quán)的本質(zhì)特征決定了其對(duì)社會(huì)資源——包括人力、物力、財(cái)力等——的占有量和支配力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與強(qiáng)大的行政權(quán)相匹敵，因此也就無(wú)法也不可能自動(dòng)、獨(dú)立、有效地控制行政權(quán)的擴(kuò)張趨勢(shì)和破壞潛能。更有甚者，在科學(xué)技術(shù)的壓力下，司法機(jī)關(guān)不得不將部分裁判權(quán)拱手相讓?zhuān)勾髾?quán)旁落于行政機(jī)關(guān)。為此，只有賦予并擴(kuò)展公民訴權(quán)這一程序權(quán)利，并實(shí)現(xiàn)公民訴權(quán)與審判權(quán)的有機(jī)結(jié)合，后者才能在來(lái)自民間力量的呼應(yīng)、協(xié)助下，形成合力、壯大實(shí)力，增強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的規(guī)控力，使司法權(quán)在勢(shì)均力敵的情況下實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的制衡。其次，公民訴權(quán)作為一種制度性和預(yù)設(shè)性的權(quán)利，并不要求其主體現(xiàn)實(shí)性地行使。但是普遍的真實(shí)的公民訴權(quán)的存在卻形成了一個(gè)約束行政權(quán)的潛在而又強(qiáng)大的憲政氛圍，在這種無(wú)形力量的鉗制和包圍下，行政權(quán)的行使主體在權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程中往往能夠慎重地考慮自己行為結(jié)果的與合理性，從而顧及到公民的利益，并將其作為行政目的的一個(gè)重要參數(shù)給以足夠的重視。再次，公民訴權(quán)的賦予和行政訴訟程序的建構(gòu)，提供了權(quán)利與權(quán)力再次對(duì)話的空間。在這個(gè)框架體系內(nèi)雙方于對(duì)峙中實(shí)現(xiàn)了溝通，在抗辯中成就了理解，充分顯示了其參與性與民主性。更為重要的是，公民訴權(quán)的有效保障，使權(quán)力與權(quán)利處于平等的訴訟地位，以“當(dāng)事人”這一唯一的法定身份詮釋著“正義”，在人類(lèi)歷史上第一次把行政權(quán)拉下了神壇。最后公民訴權(quán)的行使過(guò)程實(shí)際上是行政法的第二次適用過(guò)程，這有利于對(duì)行政決定的重新反思與評(píng)估，這種檢討機(jī)理的合理運(yùn)用，必將促使行政權(quán)合目的得行使?？傊_立公民訴權(quán)以基本權(quán)利的憲法地位，還公民訴權(quán)以窮盡性與徹底性的本來(lái)品格，使人為之人的尊嚴(yán)得到前所未有的尊重，必將有利于對(duì)行政權(quán)的有效規(guī)制。這對(duì)于我們走出“行政國(guó)”，實(shí)現(xiàn)憲政秩序的動(dòng)態(tài)平衡必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

四、結(jié)語(yǔ)

在憲政語(yǔ)境里，整個(gè)社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)體系中任何權(quán)利都不允許強(qiáng)大到占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地步，行政權(quán)概莫能外，行政權(quán)只有找準(zhǔn)自己的憲法位置，才能和其他權(quán)利保持動(dòng)態(tài)平衡和良性互動(dòng)關(guān)系，行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大或贏弱都會(huì)使社會(huì)結(jié)構(gòu)因憲政平衡被打破而失范，而無(wú)序的社會(huì)必然導(dǎo)致嚴(yán)重的憲政危機(jī)，這無(wú)疑也是法治的終結(jié)。當(dāng)下中國(guó)自上而下的改革向度，決定了社會(huì)轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)，但是一方面要避免基于原有結(jié)構(gòu)的政治權(quán)威在變革中過(guò)度流失，從而保證一定的社會(huì)秩序與行政動(dòng)員能力，另一方面為了確保這種權(quán)威真正具有“現(xiàn)代化”導(dǎo)向，就必須防止轉(zhuǎn)型中權(quán)威因外部制約或社會(huì)失序而發(fā)生某種“回歸”[19].在此兩難境地下，中國(guó)行政權(quán)的憲法規(guī)制必定是牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程：既要在方法上穩(wěn)步推進(jìn)，又要在現(xiàn)實(shí)中富有成效；既要強(qiáng)調(diào)實(shí)體權(quán)能的界分，更要注意法律程序的控制；既要進(jìn)行橫向平衡，又要實(shí)現(xiàn)縱向?qū)χ拧６羞@一切又無(wú)不歸結(jié)于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自治社會(huì)的真正確立，因?yàn)槟抢锊攀菓椃ㄎ幕c憲法制度