財(cái)政學(xué)理論體系

PAGEPAGE4

財(cái)政學(xué)理論體系第—，財(cái)政的基礎(chǔ)理論。主要介紹財(cái)政學(xué)的基礎(chǔ)理論，其中包括公共商品理論、資源配置及其效率理論、政府與市場理論、財(cái)政職能等。第二、財(cái)政支出理論。財(cái)政支出是財(cái)政分配最基本的活動(dòng)之一。主要分析財(cái)政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益。分別介紹財(cái)政的購買支出和轉(zhuǎn)移支出。第三，財(cái)政收入理論。財(cái)政收入是財(cái)政的又一基本分配活動(dòng)。主要分析財(cái)政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、介紹稅收原理和制度、分別對公共收費(fèi)和國有資產(chǎn)收益進(jìn)行了論述。第四，財(cái)政宏觀管理理論。這主要從宏觀角度論述財(cái)政管理的工具、制度和政策等內(nèi)容。主要介紹政府預(yù)算及管理、論述公債制度和管理、論述財(cái)政政策和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、介紹政府預(yù)算管理體制的一般理論。導(dǎo)論教學(xué)目的：通過分析現(xiàn)實(shí)中的種種財(cái)政現(xiàn)象及財(cái)政分配與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的關(guān)系、財(cái)政學(xué)與相關(guān)課程內(nèi)容的關(guān)系，讓學(xué)生在初學(xué)財(cái)政學(xué)之際，對學(xué)習(xí)財(cái)政學(xué)的重要性、財(cái)政學(xué)的內(nèi)容特點(diǎn)及如何學(xué)習(xí)財(cái)政學(xué)等有關(guān)學(xué)習(xí)財(cái)政學(xué)的基本問題有一個(gè)大致的了解。一、關(guān)于財(cái)政學(xué)的簡要說明。（一）本課程的內(nèi)容類型財(cái)政學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支學(xué)科。同其他的經(jīng)濟(jì)學(xué)課程一樣，財(cái)政學(xué)的具體內(nèi)容也要依存于、立足于一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制背景。過去財(cái)政學(xué)有資本主義部分與社會(huì)主義部分之分。我國現(xiàn)在實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，本課程要講的是市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政學(xué)。（二）財(cái)政與財(cái)政學(xué)現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政現(xiàn)象分析。從現(xiàn)象上看，財(cái)政即政府的資金收支活動(dòng)或政府的理財(cái)活動(dòng)。對此，可以從現(xiàn)實(shí)財(cái)政現(xiàn)象中有一個(gè)直接的感性認(rèn)識（財(cái)政概念從理論上如何解釋，將在第一章中詳細(xì)說明）。由此而言，財(cái)政學(xué)是一門關(guān)于錢的學(xué)問。學(xué)習(xí)財(cái)政學(xué)的目的就是了解政府理財(cái)?shù)幕局R和基本理論。財(cái)政學(xué)的具體學(xué)習(xí)對象包括財(cái)政收支及其運(yùn)行規(guī)律、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、財(cái)政制度、財(cái)政政策等。（三）財(cái)政學(xué)與一些相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理課程內(nèi)容的關(guān)系1．財(cái)政學(xué)與主要的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)學(xué)課程——微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系。①微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)作為基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)學(xué)課程，都是講最基本的經(jīng)濟(jì)知識和理論（各自的具體研究對象和理論體系不同）。財(cái)政學(xué)作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支，只是研究政府或公共部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)主要方面——政府的資金收支活動(dòng)，其中包括政府財(cái)政收支活動(dòng)對個(gè)體和社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響。②財(cái)政學(xué)與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)容的銜接關(guān)系。兩者首尾相接。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)通過對個(gè)體經(jīng)濟(jì)單位的經(jīng)濟(jì)行為的研究，說明市場機(jī)制的運(yùn)行和作用，以及改善這種運(yùn)行的途徑。其最后要講到市場失靈，引出政府干預(yù)的必要性。財(cái)政學(xué)正是從市場失靈講起。③財(cái)政學(xué)與宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)容的銜接關(guān)系。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究社會(huì)總體的經(jīng)濟(jì)行為及其后果，研究整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，核心是講國民收入的決定因素和宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡與增長問題。其中的主要內(nèi)容之一是宏觀市場失靈和如何運(yùn)用財(cái)政政策與貨幣政策促進(jìn)實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡與增長。財(cái)政學(xué)也要講財(cái)政在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長中的作用和相應(yīng)的財(cái)政政策問題。兩者在這一點(diǎn)上是重合的。④財(cái)政學(xué)與馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)容的銜接關(guān)系。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容之一是社會(huì)再生產(chǎn)理論。社會(huì)再生產(chǎn)包括生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)。財(cái)政收支屬分配范疇。財(cái)政學(xué)要研究財(cái)政分配在社會(huì)再生產(chǎn)中的作用與影響。2．財(cái)政學(xué)與其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理課程——主要是與金融學(xué)（或貨幣銀行學(xué)）、財(cái)務(wù)管理學(xué)的關(guān)系①財(cái)政學(xué)與金融學(xué)。財(cái)政學(xué)與金融學(xué)都是關(guān)于錢的學(xué)問，但財(cái)政學(xué)是研究政府的錢怎么來，怎么用，金融學(xué)是研究市場上的錢怎么來，怎么用，是講各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體如何通過金融市場進(jìn)行資金融通，也包括政府通過金融市場進(jìn)行的融資活動(dòng)，如發(fā)行公債；財(cái)政收支一般是無償?shù)?，屬政府行為，通過金融活動(dòng)形成的資金收支是有償?shù)?，屬市場行為。②?cái)政學(xué)與財(cái)務(wù)管理學(xué)。兩者也都是關(guān)于錢的學(xué)問，但財(cái)政學(xué)是研究政府的錢怎么來，怎么用，財(cái)務(wù)管理學(xué)是研究企業(yè)的錢怎么來，怎么用；政府的錢怎么來怎么用主要是個(gè)政策問題，企業(yè)的錢怎么來怎么用是個(gè)經(jīng)營問題；政府財(cái)政的理財(cái)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體效益的最大化，企業(yè)理財(cái)?shù)哪繕?biāo)是謀求自身利潤的最大化。二、為什么要學(xué)習(xí)財(cái)政學(xué)1．財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要側(cè)面，財(cái)政學(xué)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支和高校財(cái)經(jīng)類專業(yè)的核心課程，學(xué)習(xí)財(cái)政學(xué)是系統(tǒng)、完整地掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)知識的需要。2．財(cái)政是國家經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的綜合反映，是市場經(jīng)濟(jì)下公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要方面和政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要手段，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活有密切關(guān)系。掌握財(cái)政學(xué)知識是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)經(jīng)管理人才知識結(jié)構(gòu)的不可缺少的組成部分。3．財(cái)政學(xué)作為一門應(yīng)用經(jīng)濟(jì)理論課程，在財(cái)政專業(yè)知識體系中起著銜接一般經(jīng)濟(jì)理論課程與財(cái)政業(yè)務(wù)課程的重要作用。三、我國財(cái)政學(xué)建設(shè)的指導(dǎo)思想1．以馬克思主義的基本原理為指導(dǎo)。2．借鑒西方財(cái)政學(xué)。3．緊密結(jié)合中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)際：①初級階段經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)；②經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的“二元結(jié)構(gòu)”；③中國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是由原來以政府為主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換過來的。當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)體系還不完善，市場機(jī)制還不健全。④財(cái)政具有發(fā)展中國家財(cái)政的某些共同特征。4．繼承與發(fā)展，特別是要密切關(guān)注我國公共財(cái)政建設(shè)的實(shí)際。

第一章

財(cái)政概念和財(cái)政職能

教學(xué)目的：通過本章學(xué)習(xí)，主要使學(xué)生了解社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政概念、財(cái)政存在的必要性及財(cái)政的職能等財(cái)政基本理論問題。教學(xué)重點(diǎn)、難點(diǎn)：財(cái)政概念；市場失靈、公共物品和公共需要；財(cái)政職能。第一節(jié)財(cái)政概念一、財(cái)政概念的概括表述和具體含義財(cái)政是以政府為主體，集中一部分國民收入來滿足社會(huì)公共需要的收支分配，是政府從事資源配置和收入分配的一種公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其包括以下四個(gè)方面的具體含義：1．

財(cái)政是一種分配活動(dòng)，屬于分配范疇。這里的分配是廣義的分配，既包括關(guān)乎社會(huì)再生產(chǎn)的資源配置即生產(chǎn)要素的分配，也包人有份的個(gè)人需要或個(gè)別需要的數(shù)學(xué)加總，而是就整個(gè)社會(huì)而言的，具有不可分割性，必須由政府集中組織來滿足。2．社會(huì)公共需要是每一個(gè)社會(huì)成員可以無差別共同享用的需要，一社會(huì)成員享用并不排斥其他社會(huì)成員享用。3．社會(huì)成員在滿足公共需要是也要付出代價(jià)（如交稅或付費(fèi)，因此西方財(cái)稅理論將稅收稱為公共物品的價(jià)格），但其規(guī)則不是等價(jià)交換，付出與所得是不對稱的。4．滿足社會(huì)公共需要的物質(zhì)手段只能是來自社會(huì)產(chǎn)品的剩余部分。（三）社會(huì)公共需要的歷史性和特殊性社會(huì)公共需要具有一般性、共同性，又具有歷史性、特殊性。社會(huì)公共需要的一般性、共同性，一是指社會(huì)公共需要在任何社會(huì)發(fā)展階段和任何社會(huì)形態(tài)下都是存在的，二是指有些需要項(xiàng)目，如國防、行政管理等，在任何社會(huì)發(fā)展階段和任何社會(huì)形態(tài)下都屬公共需要的范疇。社會(huì)公共需要的歷史性、特殊性是指，社會(huì)公共需要的內(nèi)容不是一成不變的，而是逐步發(fā)展變化，具體地存在于特定的社會(huì)形態(tài)之中。對社會(huì)公共需要的歷史性、特殊性可沿著兩條線索去分析：第一，社會(huì)生產(chǎn)力或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段上，社會(huì)公共需要的具體內(nèi)容及結(jié)構(gòu)有所不同。第二，社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的不同階段上，社會(huì)公共需要的認(rèn)定及內(nèi)容也存在差異。（四）社會(huì)公共需要的范圍現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)公共需要的范圍很廣，其大致可以分為以下幾個(gè)方面：1．國家行使其政治職能，保障社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定及正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。如行政、國防、公檢司法、外交等。這些都屬于純粹的社會(huì)公共需要。2．國家行使其社會(huì)職能，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及提高人們生活質(zhì)量和福利水平的一些公益性、基礎(chǔ)性條件的需要。如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)等。這些有的屬純粹的公共需要，更多是屬于介于公共需要和私人需要之間的準(zhǔn)社會(huì)公共需要。3．保障市場經(jīng)濟(jì)順利高效運(yùn)行所必需的各種調(diào)控措施、政策及服務(wù)等方面的需要。四、財(cái)政的基本特征（一）階級性與公共性由財(cái)政與國家或政府的關(guān)系，產(chǎn)生了財(cái)政并存的兩個(gè)鮮明特征，即階級性與公共性。1．國家歷來是統(tǒng)治階級的國家，政府則是執(zhí)行統(tǒng)治階級意志的權(quán)力機(jī)構(gòu)，財(cái)政具有階級性是不言而喻的。但是，國家又是一個(gè)公共權(quán)力中心，并且統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為前提的。這就決定了財(cái)政既具有階級性，又具有公共性，是兩者相統(tǒng)一的一種分配形式。其公共性是指財(cái)政滿足社會(huì)公共需要的基本屬性，階級性是指政府財(cái)政在履行滿足社會(huì)公共需要的職責(zé)時(shí)總是優(yōu)先考慮統(tǒng)治階級的利益。2．公與私是相對應(yīng)的。政府財(cái)政歷來就是履行滿足社會(huì)公共需要的職責(zé)或辦“公事”的一種分配形式，公共性是其天生的特質(zhì)。在我國過去傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，盡管政府包攬的事務(wù)過多過寬，但也沒有包攬私人的全部事務(wù)，如沒有包攬家庭理財(cái)，沒有包攬企業(yè)財(cái)務(wù)，甚至國有企業(yè)財(cái)務(wù)也不是完全屬于財(cái)政范圍。在市場經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政的公共性仍包含了其滿足社會(huì)公共需要的一般公共特質(zhì)，但更重要的是體現(xiàn)了政府與市場的分工，其滿足的社會(huì)公共需要是以市場失靈為出發(fā)點(diǎn)的，有其特定的內(nèi)容，范圍更廣泛。這種市場經(jīng)濟(jì)下特有的財(cái)政模式即“公共財(cái)政”。因此，在財(cái)政的公共性與公共財(cái)政的關(guān)系上應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：①財(cái)政的公共性是其天生的，不是因冠以“公共財(cái)政”的名稱而存在。②財(cái)政天生就具有公共性，但其天生的公共性不等于“公共財(cái)政”。（二）強(qiáng)制性與無直接償還性財(cái)政的強(qiáng)制性是指財(cái)政這種經(jīng)濟(jì)行為及其運(yùn)行是憑借國家政治權(quán)力，通過頒布法令來實(shí)施的。財(cái)政的強(qiáng)制性是由政府作為一個(gè)公共權(quán)力中心和政治統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的身份決定的。首先，財(cái)政收入具有強(qiáng)制性。稅收就是典型的強(qiáng)制性收入形式。其次，財(cái)政支出也具有強(qiáng)制性。在財(cái)政支出規(guī)模和用途的安排中，眾多的公民可能有不同的主張，但財(cái)政支出不能按某一公民的意愿進(jìn)行決策。即使在民主政治下，也必須通過一定的政治程序作出決策并依法強(qiáng)制執(zhí)行。由此而言，財(cái)政本質(zhì)上是一種超經(jīng)濟(jì)的分配形式。財(cái)政的無直接償還性說明兩個(gè)方面的問題。首先，從整個(gè)財(cái)政收支過程來看，財(cái)政是具有償還性的。因?yàn)樨?cái)政從公眾手里取得收入，還用于為公眾提供公共物品。其次，這種償還不是直接的，即每一個(gè)納稅人都無權(quán)要求從公共支出中享受與其納稅額等值的福利。由于國家征稅籌集的是提供公共物品的費(fèi)用，因此，就直接的稅收征納關(guān)系來講，是無償?shù)摹Ｘ?cái)政的強(qiáng)制性和無直接償還性是一致或相互依存的。強(qiáng)制的重要原因就是其是無償或不直接償還的。強(qiáng)制性和無直接償還性是財(cái)政區(qū)別于一般經(jīng)濟(jì)分配形式的最重要的特征之一。（三）收支的對稱性或平衡性財(cái)政運(yùn)行的基本過程就是收入和支出，因而收支的對稱性構(gòu)成財(cái)政運(yùn)行的一個(gè)重要特征。在處理財(cái)政收支的關(guān)系上，雖然久有“以收定支”和“以支定收”的爭論，但這都說明收支是財(cái)政運(yùn)行過程中相互制約的兩方，收支是否平衡是財(cái)政運(yùn)行的主要矛盾，收支平衡是財(cái)政運(yùn)行本身的內(nèi)在的客觀要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，財(cái)政收支平衡對經(jīng)濟(jì)的影響是中性的。要發(fā)揮財(cái)政的某種政策功能就需要打破財(cái)政收支的平衡狀態(tài)，但這種失衡性的政策操作也必須圍繞收支平衡這個(gè)軸心，不能過度和失控。有的國家規(guī)定財(cái)政赤字和國債發(fā)行的上限，或通過立法來制約公債的發(fā)行，就是這個(gè)道理。五、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。公共財(cái)政是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政模式。因此，我國財(cái)政改革的目標(biāo)模式，是借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立社會(huì)主義公共財(cái)政。1．按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的精神，重新認(rèn)識財(cái)政概念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，是堅(jiān)持社會(huì)主義基本政治制度的前提下資源配置方式的轉(zhuǎn)變。從資源配置方式的轉(zhuǎn)變重新認(rèn)識財(cái)政，是重新認(rèn)識財(cái)政概念的基本立足點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府主要運(yùn)用集中統(tǒng)一的指令性計(jì)劃配置資源，財(cái)政則是統(tǒng)收統(tǒng)支。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場是配置資源的基礎(chǔ)，財(cái)政是在市場配置的基礎(chǔ)上，彌補(bǔ)和克服市場缺陷，二不能喧賓奪主。傳統(tǒng)體制下的財(cái)政理論認(rèn)為財(cái)政是以國家為主體的分配。現(xiàn)在對“分配”這個(gè)概念必須從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)出發(fā)給予重新界定。分配有廣義與狹義之分，廣義的分配包括生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)要素的分配，而生產(chǎn)要素分配即資源配置。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，指令性計(jì)劃決定一切，區(qū)分配置和分配兩個(gè)概念無實(shí)質(zhì)性意義。由于經(jīng)濟(jì)體制改革是資源配置方式的轉(zhuǎn)變，所以研究市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政問題就須將兩個(gè)概念加以區(qū)分，明確確立“資源配置”概念及其在財(cái)政概念含義中的地位。2．澄清對公共財(cái)政認(rèn)識的若干誤區(qū)。一是不能將公共財(cái)政理解為“吃飯財(cái)政”，不能籠統(tǒng)地提出財(cái)政退出一切生產(chǎn)領(lǐng)域。二是不可一般地提出財(cái)政退出國有企業(yè)。三是防止因強(qiáng)調(diào)財(cái)政公共性而忽視財(cái)政的階級性或利益沖突。3．構(gòu)建公共財(cái)政模式的基本要求理順政府與市場的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，解決過去財(cái)政的“缺位”與“越位”問題。按市場經(jīng)濟(jì)體制的要求推進(jìn)財(cái)政改革，規(guī)范財(cái)稅制度和財(cái)政運(yùn)行，提高財(cái)政效率。

第二節(jié)市場、政府與財(cái)政

本節(jié)是通過分析市場與政府和財(cái)政的關(guān)系來說明現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政存在的必要性。一、市場失靈與政府干預(yù)這是說明市場與政府及財(cái)政的關(guān)系的基點(diǎn)。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本內(nèi)涵和特征是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。我們由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制，就是要肯定市場的這種基礎(chǔ)性作用，肯定市場是一種非常有效率的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。但是市場機(jī)制并不是萬能和完美無缺的，也有其自身固有的缺陷，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上所講的市場失靈或市場失效。所謂市場失靈，就是說完全依靠市場機(jī)制的作用，無法達(dá)到社會(huì)福利的最佳狀態(tài)。它主要包括兩重涵義：其一是單靠市場機(jī)制不能達(dá)到優(yōu)化社會(huì)資源配置的目的；其二是對那些以社會(huì)目標(biāo)為主的活動(dòng)市場無能為力。既然市場存在失靈狀況，經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不能完全依靠市場機(jī)制的自發(fā)作用，客觀上就需要政府的干預(yù)和調(diào)控，即通過發(fā)揮政府在資源配置中的作用來彌補(bǔ)市場缺陷，克服市場失靈，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)行。這樣，政府的介入和干預(yù)就有了其必要性和合理性。而財(cái)政正是政府干預(yù)和調(diào)控的主要工具。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)揮政府和財(cái)政的作用，并非意味著要取代或改變市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用或功能，而是為了在彌補(bǔ)市場缺陷的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，并提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。這就意味著政府干預(yù)也并非總是有效的。如果政府干預(yù)不僅沒有彌補(bǔ)市場失靈，而且干擾了正常的市場規(guī)則（或是因?yàn)樵轿?，或是因?yàn)楦深A(yù)不當(dāng)），就會(huì)導(dǎo)致政府干預(yù)失效。二、市場失靈的主要表現(xiàn)（一）公共物品1．首先，純公共物品市場無法提供。這是由其非排他性和非競爭性特點(diǎn)決定的。市場要求等價(jià)交換、利益邊界的精確性和成本與效益的內(nèi)在化。產(chǎn)品生產(chǎn)或提供者要負(fù)擔(dān)全部成本，同時(shí)全部收益歸其所有。純公共物品具有嚴(yán)格的排他性，即其存在利益外溢性。出于自身利益的考慮，人人都會(huì)希望由別人來提供這些物品而自己免費(fèi)使用，因此市場無法提供。純公共物品具有嚴(yán)格的非競爭性，應(yīng)免費(fèi)提供。由于不能回收成本和賺取利潤，追求利潤最大化的市場主體是不會(huì)提供的。2．準(zhǔn)公共物品或混合產(chǎn)品市場也不能充分有效地提供。這主要因?yàn)榛旌衔锲芬喽际怯幸欢ǔ潭鹊姆歉偁幮院鸵恍┏潭鹊姆桥潘裕ɑ蛘耐獠啃?yīng)）。（二）外部效應(yīng)。當(dāng)存在正的外部效應(yīng)時(shí)，供給者的成本大于收益，得不到應(yīng)有的效益補(bǔ)償，因而相應(yīng)的物品市場不能充分提供，會(huì)造成供給不足和效率損失。當(dāng)存在負(fù)的外部效應(yīng)時(shí)，供給者的成本小于收益，不完全承擔(dān)自己受益的代價(jià)，因而會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的物品供給過度，造成資源的浪費(fèi)和損害他人利益。當(dāng)出現(xiàn)外部效應(yīng)時(shí)也要求政府干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)主體外溢的補(bǔ)償和外部成本的內(nèi)在化。（三）壟斷（即競爭失效）在規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著（規(guī)模遞增和成本遞減）的行業(yè)，特別容易形成壟斷，此即自然壟斷。市場效率是以完全自由競爭為前提的，然而現(xiàn)實(shí)的市場并不具備這種充分條件，此即市場競爭失效。自然壟斷是競爭失效的重要表現(xiàn)之一。在自然壟斷行業(yè)（如電話、供水、供電等）中，存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求與保持合理的價(jià)格、利潤水平的矛盾，市場無法解決，需要政府干預(yù)。為了對付壟斷，政府可以實(shí)行公共管制，或在壟斷部門建立公共生產(chǎn)，并從效率和社會(huì)福利角度規(guī)定價(jià)格。（四）信息不充分私人市場的所提供的信息往往不足，特別是隨著市場規(guī)模的擴(kuò)大，信息越來越分散、復(fù)雜，生產(chǎn)者和消費(fèi)者都不能充分掌握必要信息，從而不可避免地出現(xiàn)很多非理性決策，影響到競爭的充分性，因此也會(huì)影響到市場機(jī)制的效率，這就需要政府來提供信息。政府提供充分的信息，是一種社會(huì)性服務(wù)，也屬于一種公共物品。（五）市場不完全市場無法有效提供的物品不僅僅是公共物品和有外在效益的物品，還有許多物品市場也無法提供或無法充分提供。此時(shí)則存在市場不完全的問題。如在保險(xiǎn)方面，很多重要的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)及由政府行為引起的風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)（如失業(yè)會(huì)受到政府宏觀政策的影響），市場不能提供或不能充分提供。有些投資巨大、獲益周期長及高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，私人部門不敢貿(mào)然經(jīng)營（為大規(guī)模鋼鐵企業(yè)、某些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等）。這些領(lǐng)域也是需要政府介入的。（六）偏好不合理（優(yōu)值品、劣值品或優(yōu)效品、劣效品問題）個(gè)人偏好的合理性是市場競爭結(jié)果合理性的前提條件。但在現(xiàn)實(shí)市場中，并不是每個(gè)人的要求、愿望都是合理的。可能某種產(chǎn)品給個(gè)人帶來的利益較大，但消費(fèi)者本人并未意識到這一點(diǎn)，只是給予它較低的評價(jià)，即只有在低廉的價(jià)格下才愿購買；或者相反，某種物品給人們帶來的好處并不大，甚至有害無利，但消費(fèi)者卻給予較高的評價(jià)，愿意以高價(jià)購買。我們把消費(fèi)者的評價(jià)低于合理評價(jià)的物品稱為優(yōu)值品（如教育，有人不愿為子女上學(xué)付出代價(jià)，導(dǎo)致學(xué)齡兒童棄學(xué)經(jīng)商等）；將消費(fèi)者評價(jià)高于合理評價(jià)的物品稱為劣值品（如吸煙、購買毒品等）。這兩種情況也都決定了政府干預(yù)的必要。（七）收入分配不公市場機(jī)制和市場競爭的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率，這就決定了收入的初始分配首先是按要素索賦分配。由于每個(gè)人的索賦或掙錢的本事不同，參與競爭的條件、實(shí)力、能力不同，而且這些不同往往受家庭出身、家庭結(jié)構(gòu)、性別、遺產(chǎn)繼承等許多個(gè)人不能左右的因素的影響，這樣就會(huì)產(chǎn)生收入分配結(jié)果的不公平，富者越富，貧者越貧，甚至失去基本的生活保障。這種收入分配的不公平會(huì)影響社會(huì)的安定和凝聚力，也不符合社會(huì)的道德觀念，因而也需要政府的干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)收入分配的公平。（八）失業(yè)、通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。市場機(jī)制的自發(fā)作用是有盲目性，從而不可避免地造成失業(yè)，通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。另外，市場主體為實(shí)現(xiàn)利潤最大化而追求技術(shù)進(jìn)步和節(jié)約勞動(dòng)力成本的行為也可能導(dǎo)致失業(yè)現(xiàn)象。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，市場也可以對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和矯正，但其是一種事后調(diào)節(jié)，是采用經(jīng)濟(jì)危機(jī)的方式，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的破壞太大，代價(jià)太高。因此，也需要政府對此進(jìn)行干預(yù)和宏觀調(diào)控，以保持國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。三、政府的經(jīng)濟(jì)作用（一）政府干預(yù)市場的手段針對市場失靈，政府發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)作用，對市場進(jìn)行干預(yù)的手段主要有三種：1．行政法律手段。包括，制定規(guī)制市場和經(jīng)濟(jì)主體行為的法規(guī)，規(guī)范市場行為；制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；直接采取行政手段，如規(guī)定產(chǎn)品價(jià)格、實(shí)行公共管制，命令造成污染的廠商停產(chǎn)或限期治理等。2．組織公共生產(chǎn)。即由政府出資（財(cái)政預(yù)算撥款）興辦所有權(quán)歸政府所有的工商企業(yè)和單位，提供市場不能提供或提供不足的物品。公共生產(chǎn)、公共物品、公共提供并非一回事。3．經(jīng)濟(jì)政策。財(cái)政政策是主要的經(jīng)濟(jì)政策手段之一。上述三種手段，都在不同程度上與財(cái)政有關(guān)。行政法律手段，也包括財(cái)政法規(guī)在內(nèi)。組織公共生產(chǎn)本身即由財(cái)政出資。財(cái)政政策手段則更不待言。這就具體說明了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下財(cái)政存在的必要性。（二）政府干預(yù)失效市場失靈需要政府干預(yù)，但政府干預(yù)也并非總是有效的，政府機(jī)制同樣存在缺陷和干預(yù)失效問題。由于二戰(zhàn)后一段時(shí)期內(nèi)一些西方國家政府對經(jīng)濟(jì)過度干預(yù)造成的不良后果，目前在西方理論界，政府失效是比市場失效更受關(guān)注的一個(gè)問題。政府失效的主要表現(xiàn)，一是政府干預(yù)未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)；二是雖然達(dá)到了干預(yù)的目標(biāo)，但成本太高，造成了資源的浪費(fèi)；三是未達(dá)到干預(yù)目標(biāo)或雖實(shí)現(xiàn)了干預(yù)目標(biāo)，同時(shí)又產(chǎn)生了未預(yù)料到的副作用。政府失效的原因很多，如政府官員也是經(jīng)濟(jì)人，并非大公無私；信息不完全或失真，導(dǎo)致決策失誤；政府官員濫用權(quán)力尋租，謀取私利等。因此，建立公正、廉潔、高效的政府是完善市場經(jīng)濟(jì)體制的重要保證。（三）發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)作用的不同模式同是政府調(diào)控下的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，但由于各國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要和具體國情不同，在發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)作用各國有各自不同的選擇，從而形成了不同的市場經(jīng)濟(jì)體制模式。以美國和歐洲多數(shù)國家為代表的“新自由主義”的市場經(jīng)濟(jì)模式。德國實(shí)行的“社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)”模式。以日本、韓國為代表的市場經(jīng)濟(jì)模式，即“亞洲模式”或“東方模式”。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革政府推動(dòng)下的改革，再加之我國目前所處的歷史階段，不僅存在市場失靈問題，還存在市場殘缺，這就決定了在處理政府與市場的關(guān)系上，需要政府發(fā)揮的作用更為突出。但決不能由此過分夸大政府的作用。必須大力轉(zhuǎn)變和科學(xué)規(guī)范政府職能，有效地培育市場，才能建成真正的市場經(jīng)濟(jì)。

第三節(jié)財(cái)政職能

一、

財(cái)政職能的內(nèi)涵（一）什么是財(cái)政職能關(guān)于財(cái)政職能的解釋或理解目前有兩種：一種是把財(cái)政職能解釋為財(cái)政作為一個(gè)分配范疇所固有的功能。另一種是把財(cái)政職能理解為財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。西方經(jīng)濟(jì)理論和目前我們所說的“轉(zhuǎn)換財(cái)政職能”，都是從第二種意義上來理解財(cái)政職能的。（二）財(cái)政職能與政府職能財(cái)政是為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)的，財(cái)政職能決定于政府職能，是政府職能的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)。政府和財(cái)政的職能范疇同其所處的經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境直接相關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府部門是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和資源配置的主體，財(cái)政必然處于全面的主導(dǎo)地位。全社會(huì)宛如一個(gè)大工廠，企業(yè)部門財(cái)務(wù)和家庭部門財(cái)務(wù)均在一定程度上失去了獨(dú)立性——企業(yè)財(cái)務(wù)成為國家財(cái)政的基層環(huán)節(jié)，家庭財(cái)務(wù)是處于從屬地位，能力有限，功能微弱。由此形成的財(cái)政職能范圍大而寬。其集中體現(xiàn)，即財(cái)政職能延伸到社會(huì)各類財(cái)務(wù)職能之中，包括生產(chǎn)、投資、乃至消費(fèi)，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有的職能。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置的基礎(chǔ)是市場，而不是政府。只有在市場失靈的領(lǐng)域和市場殘缺的情況下，政府的介入才是必要的。這就決定了政府的職能只能是解決市場不能解決或解決不好的事項(xiàng)。（三）我國財(cái)政職能的界定和表述隨著經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政實(shí)踐及財(cái)政理論的發(fā)展變化，我國理論界對我國財(cái)政職能的界定和表述也有一個(gè)歷史演變的過程。1、最初的界定和表述十分簡粗，僅概括為兩種職能，即分配職能和監(jiān)督職能。2、經(jīng)濟(jì)體制改革以后，財(cái)政職能理論發(fā)生重大變化。其突出表現(xiàn)是財(cái)政對經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)節(jié)作用為人們所重視和正視，在財(cái)政職能中增加了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。具體界定方法主要有二：一是三職能或四職能的界定方法。三職能即分配職能、調(diào)節(jié)職能、監(jiān)督（管理）職能。四職能即又將分配職能分解為籌集資金的職能和供應(yīng)（或運(yùn)用）資金的職能。二是新的二職能的界定方法，即將財(cái)政職能概括為保證社會(huì)需要的職能和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。其中，三職能的界定方式曾最為流行。上述界定方式的特點(diǎn)：①從其具體解釋，特別是分配和監(jiān)督職能的具體解釋來看，其涵蓋的內(nèi)容很寬，仍帶有傳統(tǒng)體制的特色。②從邏輯上講，分配（或籌集資金與供應(yīng)資金）、保證社會(huì)需要都已直接反映在財(cái)政概念之中，似與概念同義反復(fù)；監(jiān)督和管理則是財(cái)政工作的作用，不應(yīng)視為政財(cái)范疇的固有的功能。也就是說，這些界定方法基本都是囿于財(cái)政概念本身來表達(dá)財(cái)政職能，只是對財(cái)政概念的進(jìn)一步解釋。這也是后來有人不同意這些表述方式的重要理由之一。3、社會(huì)主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)理論提出和西方公共財(cái)政概念引入我國之后，財(cái)政職能理論又一次發(fā)生重大轉(zhuǎn)折。最具代表性的觀點(diǎn)有三：一是仍然將財(cái)政職能界定為分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督三大方面，但適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，其具體內(nèi)容應(yīng)轉(zhuǎn)換調(diào)整：①分配職能方面，主要是排除越位，補(bǔ)進(jìn)缺位的東西。鑒別財(cái)政范圍越位或缺位的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)是社會(huì)共同需要。不同的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政的職能范圍也不同，因此，具體到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，又必須將社會(huì)共同需要這一標(biāo)準(zhǔn)納入到市場特征下來觀察。市場不是萬能的，市場作用不到和市場失效的領(lǐng)域，就是財(cái)政職能的范圍。②調(diào)節(jié)職能方面，要求轉(zhuǎn)變調(diào)節(jié)方式和調(diào)節(jié)客體，即從傳統(tǒng)的運(yùn)用各種帶有行政性的財(cái)政手段、以微觀經(jīng)濟(jì)主體為直接調(diào)節(jié)對象的調(diào)節(jié)辦法，轉(zhuǎn)向以市場為直接調(diào)節(jié)對象的間接調(diào)節(jié)方式。③監(jiān)督職能方面，主要是調(diào)整監(jiān)督職能的內(nèi)容和拓寬監(jiān)督的視野。即財(cái)政監(jiān)督不能僅局限于全民所有制經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)從維護(hù)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序出發(fā)，面對各類經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一視同仁地進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。二是基本借鑒西方國家的財(cái)政職能理論，主要以彌補(bǔ)市場機(jī)制的局限性，即從解決市場失靈和市場殘缺問題出發(fā)來界定財(cái)政的職能。由此將財(cái)政職能界定為三大方面，即資源配置職能、收入分配職能、穩(wěn)定和增長（或發(fā)展）職能。這意味著凡是市場能夠做好的事情，政府和財(cái)政都不再插手。三是在借鑒西方國家財(cái)政職能理論的同時(shí)，將涉及包括盈利性國有資產(chǎn)在內(nèi)的分配和管理活動(dòng)也作為界定財(cái)政職能的基本出發(fā)點(diǎn)之一，即從公共經(jīng)濟(jì)和國有資產(chǎn)經(jīng)營兩個(gè)領(lǐng)域來界定財(cái)政職能。這一界定方法的基礎(chǔ)是鑒于我國目前存在大量盈利性國有資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)，主張社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政模式應(yīng)是由公共財(cái)政和國有資產(chǎn)財(cái)政構(gòu)成的“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政”。由此界定的財(cái)政職能分為兩大部分。一部分是公共財(cái)政職能，包括：①保證集中性公共需要的職能；②調(diào)節(jié)和穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能；③規(guī)范社會(huì)分配秩序的職能；④從財(cái)力分配和管理方面積極參與政府各項(xiàng)重要決策的職能。另一部分是國有資產(chǎn)財(cái)政的職能，包括：①價(jià)值管理職能；②調(diào)節(jié)國家與國有企業(yè)利益關(guān)系的職能；③國有資產(chǎn)再投資的管理職能。這一界定方法涉及到如何理解公共財(cái)政概念、國有生產(chǎn)經(jīng)營是否都要財(cái)政來管等一系列重要問題的爭論。上述三種觀點(diǎn)中，第二種觀點(diǎn)界定較為清晰、明確，突出體現(xiàn)出了市場經(jīng)濟(jì)的要求特征，邏輯上也較為合理，因此目前較為流行。本章即按這種觀點(diǎn)講述我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政的職能。二、資源配置職能（一）財(cái)政資源配置職能的含義和目標(biāo)。資源配置，廣義是指社會(huì)總產(chǎn)品的配置，狹義是指生產(chǎn)要素的配置。資源配置即運(yùn)用有限的資源形成一定的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及技術(shù)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。財(cái)政資源配置職能是由政府的介入或干預(yù)所產(chǎn)生的，其特點(diǎn)和作用是通過財(cái)政收支活動(dòng)為政府提供公共物品提供財(cái)力，引導(dǎo)資源的流向，彌補(bǔ)市場失靈。其目標(biāo)是最終實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置的最優(yōu)效率狀態(tài)。配置問題的基礎(chǔ)，按馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，是作為社會(huì)再生產(chǎn)的普遍規(guī)律的按一定比例分配社會(huì)勞動(dòng)；按西方市場經(jīng)濟(jì)理論，是作為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)基本命題的“稀缺的存在”。兩者都要求把有限的經(jīng)濟(jì)資源作最有效的配置。（二）財(cái)政資源配置職能的必要性社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用。財(cái)政配置職能的依據(jù)是資源配置上的市場失靈。其主要是：①市場機(jī)制不能提供具有非競爭性、非排它性及存在“搭便車”問題的公共物品。②市場無法解決外部效應(yīng)問題。③市場機(jī)制具有“不完全性”。處于體制轉(zhuǎn)中的我國更是存在“市場殘缺”問題，價(jià)格扭曲、信息失真、地區(qū)封鎖、資源轉(zhuǎn)移的種種限制及壟斷的存在都妨害市場競爭。④市場無法提供供非競爭性產(chǎn)業(yè)、耗資大、周轉(zhuǎn)慢及起主導(dǎo)作用的產(chǎn)業(yè)的投資。（三）財(cái)政的資源配置措施財(cái)政主要是通過支出和稅收等財(cái)政措施，決定或影響資源配置的數(shù)量和方向。1、通過確定財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值或國民收入的比例，確定公共部門和私人部門各自支配資源的規(guī)模和范圍，確定公共物品和私人物品的給供能力。2、通過安排財(cái)政支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，確定整個(gè)社會(huì)資源的配置狀態(tài)和財(cái)政資源內(nèi)部的配置比例。3、通過政府投資、稅收和補(bǔ)貼，調(diào)節(jié)社會(huì)投資方向和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。（例如，通過財(cái)政投資和補(bǔ)貼，興辦或大支持有外部效益的事業(yè)，通過稅收限制有外部成本的事業(yè)等。）4、通過安排中央與各地方財(cái)政之間的分配比例，確定部門與地區(qū)間的資源配置。三、收入分配職能（一）財(cái)政收入分配職能的含義和目標(biāo)分配是財(cái)政被賦予的基本功能。分配包括兩個(gè)層次：一是對社會(huì)產(chǎn)品和國民收入初始分配；二是對社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中已經(jīng)進(jìn)行或完成的各種財(cái)富和收入分配的結(jié)果所出現(xiàn)的偏差進(jìn)行糾正、調(diào)整或再分配。在市場經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政的收入分配職能主要是指后者。財(cái)政收入分配職能的目標(biāo)，就是通過收入再分配機(jī)制，重新調(diào)整由市場決定的收入和財(cái)富的分配，達(dá)到社會(huì)認(rèn)為的“公平”和“正義”的分配狀態(tài)，即實(shí)現(xiàn)公平分配。如何衡量收入分配的“公平”？其難以象資源配置目標(biāo)講得那么明確。大體說來，其可包括經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平兩個(gè)層次。經(jīng)濟(jì)公平是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，它強(qiáng)調(diào)的是要素投入和要素收入相對稱，其是在平等競爭的環(huán)境下由等價(jià)交換來實(shí)現(xiàn)的，基本要求是既能激勵(lì)追求收入的動(dòng)機(jī)，又能吸引種種資源參加生產(chǎn)（具體到個(gè)人消費(fèi)品的分配，即要求個(gè)人的勞動(dòng)投入與勞動(dòng)報(bào)酬相對稱，這與按勞分配的要求是相通的）。社會(huì)公平是指將收入差距維持在社會(huì)各階層人們所能接受和不危及社會(huì)穩(wěn)定與秩序的范圍內(nèi)。（二）財(cái)政收入分配職能的必要性不同經(jīng)濟(jì)體制下的分配機(jī)制是不同的。在資本主義市場經(jīng)濟(jì)中，收入和財(cái)富的分配首先取決于要素稟賦和要素的市場價(jià)格。這種要素稟賦包括個(gè)人的掙錢能力和對積累與繼承的財(cái)產(chǎn)擁有，然后，建立在這種要素稟賦基礎(chǔ)上的收入分配則由要素定價(jià)的過程來決定。由此而決定的收入分配不一定能達(dá)到社會(huì)公認(rèn)的“公平”和“正義”狀態(tài)，這就需要通過財(cái)政分配進(jìn)行某些調(diào)整。在我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，公有制是絕對主體，資本歸政府所有，并且財(cái)產(chǎn)的繼承是不存在或相當(dāng)有限的，個(gè)人收入分配實(shí)際上取決于勞動(dòng)收入的分配。但對勞動(dòng)收入的分配是根據(jù)按勞分配原則進(jìn)行的，而在按勞分配原則中則早已注入了政府認(rèn)為合理的收入分配政策。因此，財(cái)政收支的過程，可不考慮收入再分配的問題。在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，多種經(jīng)濟(jì)形式并存，按勞分配與其他分配形式并存，人們的收入包括勞動(dòng)收入和非勞動(dòng)收入，要素價(jià)格開始在分配中發(fā)生作用。市場機(jī)制缺陷造成的收入和財(cái)富分配的不公平成為客觀現(xiàn)實(shí)。第一，市場機(jī)制給予人們的報(bào)酬是以“要素稟賦”或“生產(chǎn)能力”（包括個(gè)人掙錢的本領(lǐng)或擁有的財(cái)產(chǎn)）為標(biāo)準(zhǔn)的。“要素稟賦”或“生產(chǎn)能力”不同，要素價(jià)格或收入也不同，并且市場對無生產(chǎn)能力的人不予照顧，所以政府要負(fù)起責(zé)任。另外，按勞分配也只是一種相對的公平，存在事實(shí)上的不平等。它不承認(rèn)其他差別，但仍承認(rèn)勞動(dòng)能力的差別。第二，國家允許個(gè)人資本存在，并允許個(gè)人資本等生產(chǎn)要素參與分配。有產(chǎn)者收入多于無產(chǎn)者。財(cái)產(chǎn)越多，收入越多，并能進(jìn)一步積累，造成貧富懸殊。第三，由于不同資源稀缺程度不同和各種非競爭因素的干擾，以及經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的不平等，也都會(huì)造成收入差異。（三）貫徹收入分配職能的財(cái)政措施1、稅收。主要通過稅種設(shè)置和差別稅率（如按照支付能力原則實(shí)行累進(jìn)的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等）限制高收入者的收入及財(cái)富占有水平，調(diào)節(jié)個(gè)人的勞動(dòng)收入與非勞動(dòng)收入的差距。2、轉(zhuǎn)移性支出（轉(zhuǎn)移支付）。包括社會(huì)保障支出、救濟(jì)支出、各種補(bǔ)貼等。其主要是通過提高低收入者的收入水平來改變收入分配差別的程度。3、公共支出。其是通過提供公共物品向公眾分配社會(huì)福利，也可對實(shí)際的收入分配結(jié)構(gòu)起到調(diào)節(jié)作用。四、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能（一）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展的含義。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定包含多方面的含義，其主要是指充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定。嚴(yán)格說來，其還包括國際收支平衡并內(nèi)含適度的經(jīng)濟(jì)增長。充分就業(yè)是指有能力工作、愿意工作且又在尋找工作的人都能得到工作崗位。在全部人口中，有一部分人無工作能力，或有工作能力但無工作意愿，此等都應(yīng)在考察就業(yè)狀況時(shí)予以扣除。此外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，就業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷變化。在就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，也不可避免地會(huì)有一部分人暫時(shí)脫離工作崗位。因此，充分就業(yè)并非百分之百的就業(yè)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“就業(yè)”一詞不僅指人力資源的充分利用，還包括物力資源（自然資源和生產(chǎn)資料）的充分利用。一般說來，當(dāng)人力資源已得到充分利用時(shí)，物力也相對得到了充分利用，所以，將充分就業(yè)理解為人的充分就業(yè)即可。物價(jià)穩(wěn)定即貨幣購買力不發(fā)生劇烈變動(dòng)，使人們持有貨幣所代表的財(cái)產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值不為通貨膨脹所侵蝕。一般說來，物價(jià)穩(wěn)定意味著將物價(jià)的上漲幅度控制在社會(huì)可以忍受的范圍之內(nèi)，并非物價(jià)上漲率為零。因?yàn)榧垘胖贫鹊奶攸c(diǎn)之一是除了出現(xiàn)劇烈的過剩型經(jīng)濟(jì)危機(jī)之外，一般不存在物價(jià)下跌機(jī)制。相對價(jià)格即商品比價(jià)關(guān)系的調(diào)整過程，一般表現(xiàn)為物價(jià)總水平的上升，只不過各種商品價(jià)格上漲的幅度不同。一般認(rèn)為3-5%或以下的物價(jià)上漲幅度即可視為物價(jià)穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)集中體現(xiàn)為社會(huì)總供給和社會(huì)總需求的平衡。經(jīng)濟(jì)增長是指一個(gè)國家的產(chǎn)品和勞動(dòng)數(shù)量的增加，通常用GNP、GDP、國民收及其人均水平來衡量。經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是兩個(gè)不同的概念。發(fā)展的含義更廣，其不僅意味著產(chǎn)出的增加，還包括隨著產(chǎn)出增長而帶來的產(chǎn)出與收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及經(jīng)濟(jì)條件、政治條件、文化條件的優(yōu)化。其中經(jīng)濟(jì)增長是其核心。有發(fā)展必有增長，但有增長并不一定有發(fā)展。財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能，可概括為通過財(cái)政分配對人們的生產(chǎn)、消費(fèi)、儲(chǔ)蓄、投資等行為發(fā)生影響，以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)中總供需的平衡和持續(xù)、穩(wěn)定增長即社會(huì)條件不斷改善的職能。（二）財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的必要性。首先，就經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定來說。在資本主義市場經(jīng)濟(jì)中，總供需平衡的實(shí)現(xiàn)是不會(huì)自動(dòng)發(fā)生的，即市場機(jī)制不會(huì)自動(dòng)地帶來一個(gè)適當(dāng)?shù)男枨笏剑员ＷC充分就業(yè)和物價(jià)穩(wěn)定。總支出很可能會(huì)超過按現(xiàn)行價(jià)格供應(yīng)的總產(chǎn)出，或者總支出很可能不及充分就業(yè)的總產(chǎn)出，于是就可能發(fā)生通脹與失業(yè)。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，計(jì)劃所起的作用更大些，但投資決策權(quán)還主要是在企業(yè)，其投資水平究竟有多高是不確定的。特別是隨著資金市場的發(fā)展，一個(gè)企業(yè)的儲(chǔ)蓄很可能轉(zhuǎn)到另一個(gè)企業(yè)進(jìn)行投資，那么經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的情況更容易出現(xiàn)。在消費(fèi)方面，私人消費(fèi)的決策權(quán)在個(gè)人，消費(fèi)支出水平的不確定性也很大，因此，同樣需要運(yùn)用包括財(cái)政政策在內(nèi)的穩(wěn)定政策去求得總供需的平衡。其次，從經(jīng)濟(jì)增長方面說。在資本主義市場經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)增長率決定于儲(chǔ)蓄和投資水平，而儲(chǔ)蓄和投資水平又都是由市場決定的。這樣形成的經(jīng)濟(jì)增長率可能達(dá)不到社會(huì)的要求。代表社會(huì)利益和長遠(yuǎn)利益的政府可能會(huì)要求一個(gè)更多的增長率和儲(chǔ)蓄率。于是，私人儲(chǔ)蓄必須由公共儲(chǔ)蓄來補(bǔ)充。公共儲(chǔ)蓄可用來資助公共投資，也可投到資本市場上資助私人投資。財(cái)政政策可產(chǎn)生兩種影響，一是會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)能力，另一方面會(huì)影響到支出水平或有效需求水平。因此，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)增長職能的任務(wù)就是協(xié)調(diào)能力增長與支出增長之間的關(guān)系。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，同樣存在類似問題，為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，達(dá)到社會(huì)主義要求的經(jīng)濟(jì)增長速度，把人民的當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，政府也不能任憑市場去決定經(jīng)濟(jì)增長率，也必須利用財(cái)政手段謀求實(shí)現(xiàn)既定的增長率目標(biāo)。（三）貫徹穩(wěn)定與增長職能的財(cái)政措施1、針對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，靈活地調(diào)整財(cái)政收支（總量）來影響社會(huì)總需求與總供給的總量關(guān)系，使之趨于平衡。例如，通過增加稅收和削減支出來減少總需求，通過減少稅收和增加支出來擴(kuò)大總需求，等等。2、通過財(cái)政自身的制度性安排，發(fā)揮“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用。例如，累進(jìn)的所得稅、失業(yè)救濟(jì)金。3、通過有目的、有計(jì)劃的集中性收支活動(dòng)及其他財(cái)政稅收政策，加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施及其他薄弱環(huán)節(jié)的發(fā)展，消除經(jīng)濟(jì)增長中的“瓶頸”，保證經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)與高速的最優(yōu)結(jié)合。4、切實(shí)保證非生產(chǎn)性的社會(huì)公共需要，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提供良好的環(huán)境與條件。

第二章

財(cái)政支出的基本理論

（教學(xué)目的）通過本章學(xué)習(xí)，使同學(xué)們了解政府與公共物品的提供、財(cái)政支出中的公平與效率、財(cái)政支出的效益分析、公共選擇理論等基本理論和知識。（教學(xué)重點(diǎn)、難點(diǎn)）公共物品的提供方式、“成本——效益”分析法、政府采購制度、公共選擇理論。（教學(xué)方法）講授法

第一節(jié)政府與公共物品的提供

一、公共物品的提供方式如上所說，提供公共物品滿足社會(huì)需要有兩個(gè)系統(tǒng)：一是市場，一是政府。市場提供私人物品滿足私人需要，政府提供公共物品滿足公共需要。因而公共物品的提供方式是確定政府提供公共物品規(guī)模和財(cái)政支出規(guī)模的基本依據(jù)。為什么純公共物品不能由市場提供而只能由政府提供呢？這是由市場運(yùn)行機(jī)制和政府運(yùn)行機(jī)制的不同決定的。市場是通過買賣提供產(chǎn)品和服務(wù)的。在市場上，誰有錢就可以購買商品或享用服務(wù)，錢多多買，錢少少買，無錢就不能買。總之，市場買賣要求利益邊界的精確性。由于公共物品具有非排他性和非競爭性的特征，它的需要或消費(fèi)是公共的或集合的,如果由市場提供，每個(gè)消費(fèi)者都不會(huì)自愿掏錢去購買，而是等著他人去購買而自己順便享用它所帶來的利益，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為“搭便車”現(xiàn)象。政府的運(yùn)行機(jī)制和市場的運(yùn)行機(jī)制是然不同的。政府主要是通過無償征稅來提供公共物品。但是，征稅是可以精確計(jì)量的，如按率征收或定額征收，而公共物品的享用一般是不可以分割的，無法個(gè)量化。如前所說，每個(gè)人的納稅額與他對公共物品的享用量是不對稱的，不能說多納稅就可以多享用，少納稅就少享用，不納稅就不享用。盡管財(cái)政學(xué)界對稅收合理負(fù)擔(dān)問題有能力說，有利益說，但不可否認(rèn)的事實(shí)是，相對于市場買賣中利益邊界的精確性而言，納稅人負(fù)擔(dān)與公共物品享用之間的關(guān)系缺乏精確的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，帶有模糊數(shù)學(xué)的性質(zhì)。由以上分析可知，市場只適于提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，對提供公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活動(dòng)的領(lǐng)域，是政府的首要職責(zé)。財(cái)政學(xué)關(guān)心的問題，是政府提供公共物品與市場提供私人物品之間的恰當(dāng)組合，以及政府提供公共物品所花費(fèi)的成本和代價(jià)，合理地確定政府提供公共物品和財(cái)政支出的規(guī)模。為此，需要加強(qiáng)財(cái)政管理，提高財(cái)政支出效率，規(guī)范公共物品提供的政治決策程序，盡可能減少可能帶來的效率損失。二、混合物晶的提供方式上面說的是純公共物品的提供方式，而公共物品有純公共物品和混合公共物品兩類?；旌衔锲返奶卣魇羌?zhèn)涔参锲泛退饺宋锲返男再|(zhì)，不言而喻，可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式?；旌衔锲返奶卣饔质怯蓛煞N原因引起的：一類是具有非競爭性又具有排他性；另一類是由外部效應(yīng)引起的。先看具有非競爭性又具有排他性的第一類混合物品。仍以一座橋梁為例，橋梁成本可以通過兩種方式來彌補(bǔ)：一是由政府稅收彌補(bǔ)，免費(fèi)使用，這是公共提供方式；二是由過橋車輛收費(fèi)彌補(bǔ)，如同一般商品買賣一樣，誰過橋誰交費(fèi)購買使用權(quán)，這是市場提供方式。政府要考慮的問題是從社會(huì)角度出發(fā)比較兩種提供方式何者為優(yōu)，根據(jù)是什么。比較的依據(jù)只能是效益和成本。不論采取哪種提供方式，該橋梁提供的社會(huì)效益和建筑成本是相同的，可比的是無論征稅或收費(fèi)都會(huì)產(chǎn)生本身的成本并可能帶來一定的效率損失。征稅成本是指征管成本和繳納成本，稅收的效率損失是指因征稅而帶來的社會(huì)福利損失，亦稱稅收超額負(fù)擔(dān)（這個(gè)問題將在稅收有關(guān)章節(jié)中加以說明）。收費(fèi)要設(shè)置管理設(shè)施和管理人員，要花費(fèi)成本。另外，由于收費(fèi)會(huì)在一定程度上限制過橋的車流量，在不過分擁擠的情況下，對社會(huì)而言產(chǎn)生一部分消費(fèi)損失，這是收費(fèi)的效率損失。最終選取哪種提供方式，取決于稅收成本和稅收效率損失同收費(fèi)成本和收費(fèi)效率損失的對比。再看主要是具有外部效應(yīng)的第二類混合物品。選取這類混合物品的提供方式，首先在于判斷外部效應(yīng)的大小。當(dāng)外部效應(yīng)很大時(shí)，可視為純公共物品，采取公共提供方式。例如基礎(chǔ)科研成果是一種典型的外部效應(yīng)物品，而且政府的政策是鼓勵(lì)付諸應(yīng)用，一般是采取公共提供方式。其實(shí)，多數(shù)公共物品都具有較大的外部效應(yīng)，不過為了提高公共物品的使用效率，并為了適當(dāng)減輕政府負(fù)擔(dān)、對多數(shù)混合物品采取混合提供方式是一種較佳的選擇。例如，衛(wèi)生保健，一部分由政府提供，一部分向醫(yī)療者收費(fèi)，采取混合提供方式，既可以保障職工和居民的醫(yī)療需要，又可以避免病床過分擁擠和藥品的浪費(fèi)。當(dāng)采取收費(fèi)方式時(shí)，政府所要關(guān)心的問題是合理制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)嚴(yán)加管理，避免利用壟斷地位濫收費(fèi)，或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加重居民負(fù)擔(dān)，甚至造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。三、公共生產(chǎn)公共物品的提供方式涉及公共物品的生產(chǎn)方式問題，因?yàn)楣参锲房梢允怯烧苯咏M織生產(chǎn)，即所謂公共生產(chǎn)，也可以由私人生產(chǎn)，政府來購買。所謂公共生產(chǎn)是指由政府出資（即由預(yù)算撥款）興辦的所有權(quán)歸政府所有的工商企業(yè)和單位。按廣義的生產(chǎn)概念，既包括生產(chǎn)有形產(chǎn)品和提供服務(wù)的工商企業(yè)，也包括提供無形產(chǎn)品和服務(wù)的學(xué)校、醫(yī)院、文藝團(tuán)體，以及政府機(jī)關(guān)、公安、司法、國防等部門。按狹義生產(chǎn)概念理解的公共生產(chǎn)，在我國就是國有工商企業(yè)。為了進(jìn)一步分析公共物品的提供問題，有必要對我國國有企業(yè)的地位、性質(zhì)及其和財(cái)政的關(guān)系略作分析。我國現(xiàn)在處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段，而公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是社會(huì)主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度。公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分。國有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中以及在公有制經(jīng)濟(jì)主體中具有特殊的地位，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是以社會(huì)化、現(xiàn)代化大生產(chǎn)為基礎(chǔ)，而國有經(jīng)濟(jì)是社會(huì)化、現(xiàn)代化大生產(chǎn)體系中的核心部分，它控制著國民經(jīng)濟(jì)命脈，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用。我國社會(huì)主義建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)踐證明，單純從形式上和數(shù)量上追求全面國有化，并不符合社會(huì)主義初級階段生產(chǎn)力的要求，也不利于國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、快速、健康發(fā)展。國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，不在于它的數(shù)量和比重的大小，主要表現(xiàn)在它的控制力上，要從戰(zhàn)略上調(diào)整國有企業(yè)的布局。目前我國國有企業(yè)的覆蓋面過寬，整體素質(zhì)不高，資源配置不盡合理，必須著力加以解決。國有企業(yè)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供公共物品和服務(wù)的行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。不同類型的國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位、作用及同市場的關(guān)系是不同的。從和市場的關(guān)系看，國有企業(yè)可分為競爭性與不完全競爭性兩類，不完全競爭性企業(yè)又存在提供公共物品的非競爭性和處于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的壟斷性的差別。從改革的性質(zhì)上看，有的企業(yè)改革是保持國有制不變，只涉及經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換，而有的企業(yè)改革則涉及所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即將那些不適于實(shí)行國有制的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w、個(gè)人以及合資等非國有制企業(yè)。因而國有企業(yè)改革不應(yīng)采取以完全市場化和競爭化為目標(biāo)的單一模式，而應(yīng)是分門別類，采取不同形式，分類改革，分別管理。（一）提供公共物品的國有企業(yè)和單位，采取國有國營模式。一類是提供純公共物品的部門和單位，典型的有國防、公安、司法、政府行政管理部門和經(jīng)濟(jì)管理部門，還包括城鎮(zhèn)建設(shè)中的公共交通、上下水道、綠化以及基礎(chǔ)教育等單位。這些部門和單位基本上是由國家預(yù)算撥款，免費(fèi)向公民提供服務(wù)，它的資金來源是國家稅收。另一類是提供混合公共物品的企業(yè)和單位，如高校、醫(yī)院、文化團(tuán)體，自來水和煤氣供應(yīng)等。這些企業(yè)和單位是由國家預(yù)算撥款創(chuàng)辦的，自然應(yīng)由政府直接控制和管理。但這些企業(yè)和單位運(yùn)行中的資金可以有兩種來源：一是國家預(yù)算撥款；二是按政府規(guī)定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向公眾收費(fèi)，因而可以根據(jù)不同情況采取不同的管理方式。（二）壟斷國有企業(yè)宜采取國有國控模式。壟斷性企業(yè)包括郵電、鐵路、交通運(yùn)輸、能源以及原材料工業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)部門，還可以包括支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)?；A(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)屬于“上游”生產(chǎn)部門，為其他生產(chǎn)部門（包括本部門）提供投入品，它們的價(jià)格構(gòu)成其他部門產(chǎn)品成本的組成部分。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)都是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有高度連鎖效應(yīng)和帶動(dòng)作用。我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，政府必須在這些部門中占據(jù)支配地位，以便實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，調(diào)節(jié)收入分配，保證國民經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定增長。顯然，這些部門不適于按照完全市場化原則進(jìn)行改造，應(yīng)選擇國有國控模式。國有國控并不意味著由政府直接經(jīng)營，而是通過有法律效力的契約關(guān)系明確政府與企業(yè)間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。為了發(fā)揮規(guī)模效益，應(yīng)以資本為紐帶；通過市場形成具有競爭力的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大企業(yè)集團(tuán)。但是，即使那些適合股份制改造的企業(yè)也必須保持國有資本的控制力，尤其要避免外國資本在這些部門擁有控制權(quán)。（三）競爭性的大中型國有企業(yè)宜進(jìn)行公司制改造。競爭性國有企業(yè)是指那些由國家投資建成、基本上不存在進(jìn)入和退出限制、競爭性充分、以盈利為經(jīng)營目標(biāo)的國有企業(yè)，這些企業(yè)主要集中在加工工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)，應(yīng)按“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”原則，分別改造為上市公司、不上市公司和有限責(zé)任公司，使企業(yè)成為以利潤為目標(biāo)、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體和法人實(shí)體。（四）小型國有企業(yè)的改革方向是放開搞活。對國有企業(yè)改革必須把握戰(zhàn)略性改組的策略，抓大放小，集中力量搞好大中型企業(yè)改革，盡快把小型國有企業(yè)推向市場，使其在市場競爭中求生存，求發(fā)展。放活小型企業(yè)的形式可以是多樣的，如以大帶小，實(shí)行資產(chǎn)重組，鼓勵(lì)兼并、合資、聯(lián)合、托管；進(jìn)行股份制改造，實(shí)行股份合作制或改造為有限責(zé)任公司；承包租賃和拍賣出售等。從以上分析可知，公共物品的提供方式和生產(chǎn)方式不是一回事，兩者可以形成多種相互交錯(cuò)的組合：有些公共物品是公共提供、公共生產(chǎn)，如政府機(jī)關(guān)、國防等部門提供的服務(wù)屬于這一類，這些部門從國有企業(yè)購置的辦公用品和設(shè)備也屬于這一類；有些公共物品是公共提供、私人生產(chǎn)，如預(yù)算撥款單位從私人企業(yè)購置辦公用品屬于這一類；至于公共生產(chǎn)部分收費(fèi)或私人生產(chǎn)由政府給予補(bǔ)貼的混合物品，則屬于公共生產(chǎn)、混合提供或私人生產(chǎn)、混合提供，等等。第二節(jié)財(cái)政支出中的公平與效率一、公平與效率一般任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最終都是為了滿足人們的需要，或者說增進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利，財(cái)政活動(dòng)亦不例外。這包括兩個(gè)方面：一是如何生產(chǎn)出盡可能多的物質(zhì)財(cái)富（產(chǎn)品和服務(wù)）；二是物質(zhì)財(cái)富如何在各社會(huì)成員之間恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行分配。兩者是不可或缺的。可以想像，一個(gè)社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富如泉涌流，若只為少數(shù)人所享有，而多數(shù)人處于貧困線之下，則并不能表明該社會(huì)的經(jīng)濟(jì)福利水平很高；反之，若物質(zhì)財(cái)富匱乏，即使平均享用，也只能說明該社會(huì)的經(jīng)濟(jì)福利水平很低。因此，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利是公平與效率的函數(shù)，由此產(chǎn)生了評價(jià)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的兩個(gè)準(zhǔn)則：一是公平準(zhǔn)則；二是效率準(zhǔn)則。同樣；財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)究竟會(huì)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生怎樣的影響，必須同時(shí)考慮公平與效率兩個(gè)方面，因而公平與效率是整個(gè)財(cái)政理論分析的基本價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，任何一筆財(cái)政收支都應(yīng)當(dāng)同時(shí)從公平影響和效率影響作出評價(jià)，只擇其一，均是偏頗的。何謂公平？公平是和分配相聯(lián)系的概念。按馬克思主義觀點(diǎn)看來，生產(chǎn)條件的分配決定生產(chǎn)成果的分配，所以生產(chǎn)資料占有關(guān)系是實(shí)現(xiàn)公平分配的根本前提。社會(huì)主義的生產(chǎn)資料公有制，為每個(gè)人提供了勞動(dòng)的均等機(jī)會(huì)。也為市場經(jīng)濟(jì)條件下提供競爭環(huán)境的均等。對個(gè)人消費(fèi)品的分配，實(shí)行按勞分配原則，它不承認(rèn)階級的差別，卻承認(rèn)人們勞動(dòng)能力的差別。這里通行的仍是商品等價(jià)交換中的同一原則。我國由于允許私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也存在非按勞分配的因素，對這部分經(jīng)濟(jì)成分來說，公平分配就是按對社會(huì)的貢獻(xiàn)實(shí)行分配。什么是效率？效率實(shí)質(zhì)上屬于生產(chǎn)力范疇，它是以勞動(dòng)者運(yùn)用生產(chǎn)工具作用于勞動(dòng)對象所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富為標(biāo)志的。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，效率是以投入與產(chǎn)出、所費(fèi)與所得之比來計(jì)量的，投入少、產(chǎn)出多，所費(fèi)低、所得高，為高效率；相反則為低效率。高效率總的說來自兩個(gè)方面：一是從分配上充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性和主動(dòng)性；二是社會(huì)資源的優(yōu)化配置。就社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度而言，從總體上說公平與效率兩者是統(tǒng)一的，按勞分配，多勞多得，是公平的，而多勞即可促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的增長；另一方面，效率也內(nèi)含著公平原則，因?yàn)樾试瓌t要求使那些促進(jìn)社會(huì)財(cái)富增長的個(gè)人和生產(chǎn)單位能夠獲得更大的物質(zhì)利益，同時(shí)，社會(huì)財(cái)富的增長才可能為實(shí)現(xiàn)公平提供物質(zhì)條件。但是，在兩者的實(shí)現(xiàn)過程中，又不可避免地會(huì)出現(xiàn)矛盾。例如，收入分配上的合理差距會(huì)有利于效率的提高，但差距過大，特別是市場經(jīng)濟(jì)條件下那些非按勞分配因素所形成的差距過大，無疑會(huì)損害效率原則。因而政府組織經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，就是通過完善經(jīng)濟(jì)體制并運(yùn)用正確的政策達(dá)到兩個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)原則的基本協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)體制改革，就是將高度集中的管理體制轉(zhuǎn)換為市場經(jīng)濟(jì)體制，給經(jīng)濟(jì)注入活力，改善資源配置機(jī)制和收入分配機(jī)制。從我國改革開放的實(shí)踐來看；協(xié)調(diào)公平與效率兩個(gè)原則，根本問題在于有效地協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。1．公平與效率既然具有統(tǒng)一性，則兩者必須兼顧，只顧某一方面而忽視另一方面，必然失之偏頗。但在政策實(shí)施中，從指導(dǎo)思想上說，又不可避免地要根據(jù)一定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)形勢側(cè)重于某一方面，同時(shí)兼顧另一方面。對于一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國家，從總體上說，側(cè)重于效率同時(shí)兼顧公平，是應(yīng)有的選擇。2．如何通過市場和財(cái)政兩種機(jī)制的有效結(jié)合實(shí)現(xiàn)兩種原則的兼顧，是一個(gè)關(guān)鍵問題。在公平分配方面，通過市場機(jī)制提供一個(gè)公平的競爭環(huán)境，使每個(gè)居民有展示自己才能的機(jī)會(huì)，只要多付出勞動(dòng)，多為社會(huì)作出貢獻(xiàn)，就可以得到更多的物質(zhì)利益，財(cái)政機(jī)制主要是通過工資、獎(jiǎng)金、稅收以及補(bǔ)貼、社會(huì)福利和社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度，貫徹按勞分配原則并保證每個(gè)居民的最低生活需要和社會(huì)福利水平。在資源配置方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，市場機(jī)制在配置資源中的基礎(chǔ)性作用會(huì)日益加強(qiáng)是無疑的，但這種基礎(chǔ)作用要有一個(gè)轉(zhuǎn)移和形成過程也是無疑的。在當(dāng)前市場發(fā)育尚不成熟、市場機(jī)制還不完善的情況下，企圖過分依賴于市場機(jī)制，無異于緣木求魚。而政府通過財(cái)政將一定比例的GDP集中起來，并通過本身的特殊機(jī)制在提供公共物品、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)收入分配以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展等方面，發(fā)揮著不可替代的作用。財(cái)政機(jī)制側(cè)重于集中，市場機(jī)制側(cè)重于分散，過分集中不利于發(fā)揮企業(yè)的積極性和主動(dòng)性，但由于經(jīng)濟(jì)體制不完善，造成資金過度分散，也會(huì)損害效率原則。3．正確處理收入差距與效率的關(guān)系。公平不等于平均，當(dāng)前在收入配制度改革上仍要繼續(xù)克服平均主義，提倡一部分人先富裕起來，拉開收入差距。但也不能把收入差距和效率等同，似乎差距越大，越有利于效率的提高。這里應(yīng)明確以下兩點(diǎn)：（1）提倡一部分人先富裕起來，是指靠勞動(dòng)致富，即在國家政策法令允許的范圍內(nèi)以正當(dāng)?shù)氖侄潍@取高額收入，舍此之外的非正當(dāng)?shù)母哳~收入，既不符合公平、也不符合效率；（2）收入差距要適度，防止與共同富裕這一社會(huì)主義原則相對立。適度的、合理的差距，有利于推動(dòng)效率的提高；差距過大，則會(huì)走向反面，影響社會(huì)安定，不利于提高效率。因此，在提倡一部分人先富裕起來的同時(shí)，還必須通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付手段來調(diào)節(jié)收入差距，使之維持在合理的限度以內(nèi)。二、財(cái)政支出效率國家的經(jīng)濟(jì)管理部門和社會(huì)公眾都非常關(guān)注財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)問題，都希望能夠?yàn)樨?cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)確定某種合理的界限。但是，對于這樣一個(gè)確實(shí)相當(dāng)重要的問題，不僅各國的理論觀點(diǎn)紛呈，各國的財(cái)政部門也拿不出確定的見解來。下面我們試圖在可能的范圍內(nèi)對確定財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)問題作一些原則性分析，首先談?wù)勜?cái)政支出效率問題。財(cái)政支出效率與財(cái)政配置職能密切相關(guān)。談到資源配置的效率問題，首先需要選定一個(gè)更為可行的效率標(biāo)準(zhǔn)。這樣的效率標(biāo)準(zhǔn)就是：社會(huì)凈效益（或凈所得）最大化標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)改變資源配置時(shí)，社會(huì)的所得要大于社會(huì)的所失，其差額越大越好。財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)符合上述效率標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政支出所取得的各種效益，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的總計(jì)，應(yīng)當(dāng)大于聚財(cái)過程中對經(jīng)濟(jì)所形成的代價(jià)或成本，也就是要取得效益剩余或凈效益。如前所說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，提供私人物品滿足個(gè)人需要，是通過價(jià)格機(jī)制經(jīng)由民間部門的資源配置而實(shí)現(xiàn)的；提供公共物品滿足社會(huì)公共需要只能通過特定的預(yù)算安排或政治程序經(jīng)由財(cái)政的資源配置來實(shí)現(xiàn)，這樣，資源配置的組合就在民間部門和財(cái)政部門之間進(jìn)行。從理論上講，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在財(cái)政部門與民間部門的合理配置，就必然要求用于財(cái)政部門的資源使用的邊際效益應(yīng)等于該資源用于民間部門時(shí)取得的邊際效益。若財(cái)政部門資源使用的邊際效益大于該資源用于民間部門的邊際效益，則表明可以增加對公共部門的使用，以便獲得更大的社會(huì)效益；反之，則會(huì)減少對財(cái)政部門的資源使用。三、財(cái)政支出的公平財(cái)政支出的公平準(zhǔn)則與財(cái)政的收入再分配職能聯(lián)系在一起。談到收入分配，需要區(qū)分兩個(gè)概念：一是要素分配亦稱為功能收入分配；二是規(guī)模收入分配。功能收入分配要求以要素貢獻(xiàn)的大小來確定其報(bào)酬或價(jià)格水平。規(guī)模收入分配也稱為個(gè)人收入分配或家庭收入分配，回答的問題是某個(gè)或各個(gè)階層的人口或家庭得到的收入份額是多少。很顯然，財(cái)政的收入再分配問題主要指后者。但是，收入的功能分配決定著收入的規(guī)模分配是市場經(jīng)濟(jì)分配的一般特征。而以要素分配為主導(dǎo)的分配，注重分配的效率方面，不能解決社會(huì)公平問題，其結(jié)果可能導(dǎo)致個(gè)人收入分配的巨大差距。園此，對于任何一個(gè)社會(huì)來說，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)都不可以忽略社會(huì)公平的要求。社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)在很大程度上與財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度密切相關(guān)，它通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)，調(diào)整社會(huì)成員和集團(tuán)之間原有對GDP的占有份額，使社會(huì)成員和集團(tuán)之間的收入分配差別保持在社會(huì)可以容忍的范圍內(nèi)，而不至于引起收入分配的劇烈利益沖突與對抗。財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付量應(yīng)有多大才算合理，目前并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，我們曾指出，就一般而論，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的轉(zhuǎn)移支出占總支出的比重，往往同購買性支出大體相等。發(fā)展中國家，由于政府較多地直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，購買性支出占總支出比重較大，轉(zhuǎn)移支出的比重相對較小。至于轉(zhuǎn)移支出的量的決定，一方面取決于收入分配差別的程度；另一方面取決于收入分配政策的選擇。四、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展是兼顧公平與效率的體現(xiàn)在財(cái)政決策中無論是出于公平考慮或是出于效率考慮，一旦納入宏觀經(jīng)濟(jì)的分析視野，都可以與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展等問題聯(lián)系在一起。因?yàn)椋鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展是社會(huì)資源有效配置和GDP合理分配的綜合結(jié)果。財(cái)政部門通過資源配置和收入再分配活動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展的過程中，事實(shí)上已經(jīng)貫徹了公平與效率準(zhǔn)則的要求，換句話說，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了穩(wěn)定和持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢時(shí)，社會(huì)的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系同時(shí)處于一種相互適應(yīng)。相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)，實(shí)際上這也是效率與公平兼顧較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。因此，把財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的確定與市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀態(tài)聯(lián)系在一起考慮，是在宏觀的范圍內(nèi)考察效率與公平問題，在此基礎(chǔ)上確定的財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)更符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要。

第三節(jié)財(cái)政支出效益分析

財(cái)政支出效益及其意義財(cái)政支出效益是指政府為滿足社會(huì)共同需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所得的社會(huì)效益之間的比較關(guān)系。其基本內(nèi)涵上政府資源分配的合比例性和政府運(yùn)用資源的有效性。這里資源分配的合比例是指“配制效率”，資源運(yùn)用的有效性是指“技術(shù)效率”。1、社會(huì)凈效益最大化的原則決定了財(cái)政支出要講效益。財(cái)政收支過程，就是將資源集中到政府手中并由政府支配使用。由于資源是有限的，國家在集中資源時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)考慮：將有限的資源集中由政府支配或交給微觀經(jīng)濟(jì)主體支配，何者更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增加？這就產(chǎn)生了一個(gè)效益評價(jià)問題。不言而喻，只有當(dāng)資源集中在政府手中能夠發(fā)揮更大的效益時(shí)，政府占有資源才是對社會(huì)有益的。財(cái)政支出要講求效益；其根據(jù)就在這里。通常說，財(cái)政支出的規(guī)模應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理，根本的目標(biāo)就是要提高財(cái)政支出的效益。從這個(gè)意義上說，提高財(cái)政支出的使用效益是財(cái)政支出的核心問題。2、財(cái)政支出效益與微觀經(jīng)濟(jì)主體效益的區(qū)別。對于微觀經(jīng)濟(jì)主體來說，提高經(jīng)濟(jì)效益，有著十分明確且易于把握的標(biāo)準(zhǔn)，花了一筆錢，賺回了更多的錢；這項(xiàng)活動(dòng)便是有效益的。從原則上說，財(cái)政支出效益與微觀經(jīng)濟(jì)主體的支出效益是一樣的，但是，由于政府處于宏觀調(diào)控主體的地位上，支出項(xiàng)目在性質(zhì)上也千差萬別，同微觀經(jīng)濟(jì)主體支出的效益又存在重大差別。（1）兩者計(jì)算的所費(fèi)與所得的范圍大相徑庭。微觀經(jīng)濟(jì)主體只需分析發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的和有形的所費(fèi)與所得；政府則不僅要分析直接的和有形的所費(fèi)與所得，還需分析長期的、間接的和無形的所費(fèi)與所得。微觀經(jīng)濟(jì)主體：內(nèi)在效益最大化。內(nèi)在凈效益=內(nèi)在效益—內(nèi)在成本政府公共部門：社會(huì)效益最大化：社會(huì)凈效益=社會(huì)效益—社會(huì)成本=（內(nèi)在效益+外在效益）—（內(nèi)在成本+外在成本）（2）兩者的選優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)不同，微觀經(jīng)濟(jì)主體的目標(biāo)一般是追求利潤，絕不可能選擇賠錢的方案；政府追求的則是整個(gè)社會(huì)的最大效益，為達(dá)此目標(biāo)，局部的虧損是可能的，也是必要的。所以，在提高財(cái)政支出使用效益的過程中，政府需要處理極為復(fù)雜的問題。財(cái)政支出項(xiàng)目千差萬別，衡量財(cái)政支出的效益需要多種方法，有一些支出項(xiàng)目，如電站投資之類，其效益是經(jīng)濟(jì)的、有形的，可以用貨幣計(jì)量。對于此類財(cái)政支出的效益，可以采用“成本一效益”法進(jìn)行分析。另有一些支出，如軍事、政治項(xiàng)目之類，成本是易于計(jì)算的，但效益卻不易衡量，而且，通過此類支出所提供的商品或勞務(wù)，不可能以任何形式進(jìn)入市場交換。分析此類財(cái)政支出的效益，一般采用“最低費(fèi)用選擇法”。還有一些項(xiàng)目，如公路、郵電之類，成本易于衡量，效益難以計(jì)算，但通過這些支出所提供的商品或勞務(wù)，可以部分或全部地進(jìn)入市場交易。對于此類項(xiàng)目，可以通過設(shè)計(jì)某種“公共服務(wù)收費(fèi)法”或“公共定價(jià)法”來衡量和提高效益。二、“成本—效益“分析法所謂“成本——效益“分析法，就是針對政府確定的建設(shè)目標(biāo)，提出若干實(shí)現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的方案，詳列各種方案的全部預(yù)期成本和全部預(yù)期效益，通過分析比較，選擇出最優(yōu)的政府投資項(xiàng)目。（一）效益和成本的確定在“成本——效益“分析法中，準(zhǔn)確地測定個(gè)備選項(xiàng)目的成本和效益是一個(gè)關(guān)鍵步驟。財(cái)政投資項(xiàng)目的社會(huì)效益和社會(huì)成本非常復(fù)雜，要予以全面深入分析、鑒定和衡量；一般來說，這些效益和成本大致可分為以下五類：1、實(shí)際成本效益和金融成本效益。實(shí)際成本是指由于建設(shè)該項(xiàng)目而實(shí)際耗費(fèi)的，人力和物力，以及對社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人民生活造成的實(shí)際損失。實(shí)際效益即指由于該工程建設(shè)而更多地生產(chǎn)出的社會(huì)財(cái)富，以及社會(huì)的發(fā)展及人民生活水平的提高。金融的成本與效益，系指由于該工程的建設(shè)，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)的某些方面受到影響；致使價(jià)格上升或下降，從而使某些單位或個(gè)人增加了收入或減少了收入。但甲方之得或失，恰為乙方之失或得，整個(gè)社會(huì)的總成本與總效益的對比并無變化，所以，此種成本和效益又稱虛假成本和效益。2、直接成本效益和間接成本效益。直接成本包括為建設(shè)、管理和維護(hù)該項(xiàng)工程而投入的人力和物力的價(jià)值；直接效益則指該工程直接增加的商品量和勞務(wù)量；以及使社會(huì)成本得以降低的價(jià)值；間接成本又稱次級成本，主要指由于建設(shè)該工程而附帶產(chǎn)生的人力和物力的耗費(fèi)，以及通過連鎖效應(yīng)而引起相關(guān)部門產(chǎn)生的人力和物力的耗費(fèi)；間接效益亦稱次級效益，主要包括與該工程相關(guān)聯(lián)部門的產(chǎn)量的增加以及得到的其他社會(huì)福利。3、有形成本效益和無形成本效益。有形成本與效益，指的是可以用市場價(jià)格計(jì)算的且按慣例應(yīng)記入會(huì)計(jì)賬目的一切成本和效益；無形成本與效益，則指的是不能經(jīng)由市場估價(jià)的，因而也不能入賬的一切成本和效益。4、內(nèi)部成本效益和外部成本效益。內(nèi)部成本與效益，包括一切在建設(shè)工程實(shí)施區(qū)域內(nèi)所發(fā)生的成本與效益；外部成本和效益，則包括一切在建設(shè)工程實(shí)施區(qū)域以外所發(fā)生的成本與效益。5、中間成本效益和最終成本效益。中間成本與效益，系指在建設(shè)工成為最終產(chǎn)品之前加入的其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的一切成本與效益；最終成本與效益則指建設(shè)工程作為最終產(chǎn)品所產(chǎn)生的一切成本與效益。不難看出，與微觀經(jīng)濟(jì)主體的支出相比較，財(cái)政支出的成本與效益包含了更多的內(nèi)容。除了計(jì)算微觀經(jīng)濟(jì)主體所應(yīng)計(jì)算的一切之外，它還須增加計(jì)算：（1）與本支出項(xiàng)目無直接關(guān)聯(lián)的一切可用貨幣計(jì)量的成本與效益；（2）與本支出項(xiàng)目直接和間接關(guān)聯(lián)的一切不可用貨幣計(jì)量的成本與效益。下面主要從內(nèi)在成本和外在成本與效益之間的關(guān)系角度描述一下成本效益分析法。（二）項(xiàng)目評估的一般方法（內(nèi)在成本與效益）成本與效益的評估方法，有三種。1、凈效益現(xiàn)值（NPV）法：將項(xiàng)目長時(shí)期內(nèi)各年的效益和成本數(shù)量化后，選擇適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)貼現(xiàn)率，分別折算為現(xiàn)值，并將效益現(xiàn)值減去成本現(xiàn)值而后求的凈效益。（NPV）法是最常用的投資標(biāo)準(zhǔn)，就單個(gè)項(xiàng)目，如果NPV≥0，則項(xiàng)目可行；如果NPV＜0，則項(xiàng)目不可行。幾個(gè)項(xiàng)目比較，選擇NPV最大者。2、內(nèi)在報(bào)酬率法（IRR）：是未來各年“效益現(xiàn)值總和”等于“投入成本貼現(xiàn)值總和”的那種貼現(xiàn)率。也就是說，IRR的貼現(xiàn)率能使NPV=0，它是方案本身的投資報(bào)酬率。如果IRR等于或超過所期盼的報(bào)酬率時(shí)，投資就有效率，項(xiàng)目就可行；如果小于，項(xiàng)目不可行。幾個(gè)項(xiàng)目排序時(shí)，具有較高內(nèi)部報(bào)酬率的項(xiàng)目優(yōu)先考慮。3、效益成本比率法（NI）：是在各支出方案的成本效益數(shù)量化后，折為現(xiàn)值，求出效益與成本現(xiàn)值的相對數(shù)，作為決策依據(jù)。當(dāng)NI≥1時(shí)，項(xiàng)目可行；當(dāng)NI＜1時(shí)則不可行。幾個(gè)方案比較，效益成本比最高者為最佳。例如：有兩個(gè)項(xiàng)目A、B，有關(guān)數(shù)據(jù)如下，假定貼現(xiàn)率為10%。項(xiàng)目最初成本凈效益

第一年第二年第三年A200001180013240

B9000120060006000

對幾種方法的評價(jià)：上述實(shí)例可看出，用IRR與NPV法，有時(shí)會(huì)得出不同的結(jié)論，可行性難以判定。其矛盾焦點(diǎn)在于貼現(xiàn)率的選擇。因此，內(nèi)在報(bào)酬率法運(yùn)用較少。NI法是一個(gè)相對指標(biāo)，顯示的是每元成本所能產(chǎn)生的效益。因此，在項(xiàng)目規(guī)模大小不一且只能選一個(gè)項(xiàng)目時(shí)，效益成本比率可能導(dǎo)致錯(cuò)誤的結(jié)論。如上例。（三）外在成本與效益分析的基本思路：外在成本有的是有形的，可以直接量化；有的是無形的，不能由市場價(jià)格派生，需要以間接方法估值。下面分別舉例說明。1、直接量化模型：如一家工廠，污染了水質(zhì)，人們?yōu)榱颂岣唢嬘盟|(zhì)量，需花費(fèi)更多的貨幣購買純凈水。由于純凈水存在市場價(jià)格，可以市場價(jià)格為基礎(chǔ)對純凈水進(jìn)行計(jì)算，從而，直接估算出人們多花費(fèi)的貨幣值，作為該項(xiàng)目的外在成本。2、間接方法估值：（1）時(shí)間的估值：如政府投資修建一條高速公路，該項(xiàng)目所帶來的最大收益是時(shí)間的節(jié)約，可間接用時(shí)間節(jié)約值來對此項(xiàng)目的外在效益進(jìn)行估值。（2）生命的估值：某項(xiàng)目可能會(huì)給非自愿受害者帶來死亡的風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)候，項(xiàng)目評估就需要考慮死亡的風(fēng)險(xiǎn)增加的機(jī)會(huì)成本，或者減少風(fēng)險(xiǎn)的收益。關(guān)于死亡風(fēng)險(xiǎn)成本的計(jì)算可以在項(xiàng)目評估中預(yù)測生命的價(jià)值。其方法如下：假定一項(xiàng)目N個(gè)使用者，其中M人將會(huì)因此項(xiàng)目而死亡，概率為M/N，如果因?yàn)樵龃箫L(fēng)險(xiǎn)，給予每個(gè)人補(bǔ)償X元，那么增大死亡概率的機(jī)會(huì)成本為NX元；如果我們將生命價(jià)值定義為預(yù)期死亡的機(jī)會(huì)成本，則它應(yīng)為XN/M元。這樣，如果某一項(xiàng)目死亡概率的增加為0.0001，而每個(gè)人補(bǔ)償為10元時(shí)，那么，他們的生命價(jià)值為10/0.0001=100000元。（四）貼現(xiàn)率的確定在分析項(xiàng)目的可行性時(shí)；必須貼現(xiàn)未來的效益和成本，而貼現(xiàn)率的選擇是關(guān)鍵。如果選定的貼現(xiàn)率很高，投資項(xiàng)目可能會(huì)立即產(chǎn)生效益，而選定的貼現(xiàn)率很低，就會(huì)導(dǎo)致初始資本成本相當(dāng)高，這些都會(huì)妨礙對項(xiàng)目的正確評價(jià)。例如：有A、B、C三個(gè)投資項(xiàng)目，如下表：列出了三個(gè)項(xiàng)目的初始投資額，預(yù)期年限和年預(yù)期凈收益，并給出了貼現(xiàn)率分別選擇3%、5%、8%時(shí)計(jì)算得出的NPV值和NI值。

項(xiàng)目A項(xiàng)目B項(xiàng)目C投資額103801038010380預(yù)期年限51525年預(yù)期凈收益23971000736NPV法：3%貼現(xiàn)率598153824365%貼現(xiàn)率0008%貼現(xiàn)率—809—1821—2523NI法：3%貼現(xiàn)率1.0571.151.2355%貼現(xiàn)率1.0001.0001.0008%貼現(xiàn)率0.9220.8250.757當(dāng)選擇3%的貼現(xiàn)率時(shí)，項(xiàng)目均可行，其中項(xiàng)目C最優(yōu)；當(dāng)選擇5%的貼現(xiàn)率時(shí)，項(xiàng)目尚可行，但均無效益；當(dāng)貼現(xiàn)率為8%時(shí)，項(xiàng)目均為負(fù)值，但相比之下，項(xiàng)目A損失最小。在以NI法作為決策依據(jù)時(shí)，得出的結(jié)論基本與NPV法一致。由此可見，貼現(xiàn)率的選擇可以產(chǎn)生不同的決策結(jié)果。綜上所述：（1）不同的貼現(xiàn)率可以得出不同的NPV值和NI值。貼現(xiàn)率上升，NPV值和NI值均呈下降趨勢，但年限不同的項(xiàng)目下降幅度不同。（2）不同的貼現(xiàn)率產(chǎn)生不同的項(xiàng)目決策結(jié)果。（3）較低的貼現(xiàn)率，使決策偏向與長期支出項(xiàng)目，而較高的貼現(xiàn)率使決策偏向于短期支出項(xiàng)目。公共支出貼現(xiàn)率選擇的特殊性：公共支出項(xiàng)目正確的貼現(xiàn)率應(yīng)該是社會(huì)貼現(xiàn)率。社會(huì)貼現(xiàn)率，是指應(yīng)用于未來的成本和效益上、能產(chǎn)生真實(shí)社會(huì)現(xiàn)值的貼現(xiàn)率。

（五）時(shí)間期限的界定在上述貼現(xiàn)未來效益和成本的一般性公式中，時(shí)間期限因素也是很重要的，他是計(jì)算期間（年度）的極限。由于許多方面諸如偏好、資源可利用性、技術(shù)狀況等具有不確定性，超過一定期限后，有些效益和成本是無法預(yù)測的；同時(shí)，時(shí)間期限確定的長與短，直接影響著項(xiàng)目效益與成本現(xiàn)值。一般來說，不同的項(xiàng)目，時(shí)間期限不同。在實(shí)踐中，時(shí)間期限一般運(yùn)用科學(xué)的方法計(jì)算項(xiàng)目的使用壽命。（六）政府預(yù)算規(guī)模對投資項(xiàng)目支出的約束。在項(xiàng)目選擇的過程中，一般的原則是選擇支出既定情況下的凈社會(huì)效益最大的項(xiàng)目。在實(shí)踐中，一般以“效益一成本”比率作為衡量指標(biāo)，“益本比”小于1的項(xiàng)目不予考慮，一般選擇“益本比”大于1的項(xiàng)目。當(dāng)然；“益本比”最高的項(xiàng)目也不一定是最優(yōu)的項(xiàng)目。為說明這一問題，我們考察這樣兩個(gè)項(xiàng)目。項(xiàng)目A的估計(jì)效益是100元；估計(jì)成本是50元，“益本比”是2.0。項(xiàng)目B的估計(jì)效益是200元，估計(jì)成本是125元，“益本比”是1.6。盡管項(xiàng)目B的“益本比”較低，但其凈效益的絕對額較大。如果這兩個(gè)項(xiàng)目屬于同類項(xiàng)目，但規(guī)模不同（比如A是小型水壩，B是大型水壩），那么，只要有足夠的資金，選擇B也許是正確的。當(dāng)然，如果這兩個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模相同，選擇“益本比”最高的項(xiàng)目無疑是最佳方案。現(xiàn)在，我們可以將全部的分析總結(jié)一下，“成本一效益”分析事實(shí)上包含了兩個(gè)過程：第一個(gè)過程是政府確定備選項(xiàng)目和備選方案。政府首先根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況，選擇若干個(gè)行動(dòng)目標(biāo)，根據(jù)這些目標(biāo)，確定若干備選項(xiàng)目；然后，就每一個(gè)項(xiàng)目，組織專家組制定備選方案。第二個(gè)過程是政府選擇方案和項(xiàng)目的過程。首先，要詳列各備選方案的成本與效益，并運(yùn)用貼現(xiàn)方法將這些成本與效益折成現(xiàn)值）其次，是在各備選方案中為每一個(gè)備選項(xiàng)目選擇一個(gè)最佳實(shí)施方案；然