中國行政訴訟法受案范圍的重構(gòu)

中國行政訴訟法受案范圍的重構(gòu)

【摘要】本文以我國行政訴訟受案范圍的現(xiàn)狀分析為出發(fā)點(diǎn)，從完善我國行政訴訟受案范圍層面，通過對各國行政訴訟受案范圍立法模式的梳理，借鑒各國立法的成功經(jīng)驗(yàn)，試圖重構(gòu)我國行政訴訟的受案范圍的制度框架設(shè)計(jì)。

【關(guān)鍵詞】行政訴訟受案范圍重構(gòu)

一、我國行政訴訟受案范圍現(xiàn)狀分析

我國《行政訴訟法》采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍。一是概括式，即對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一規(guī)定。例如，行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?1條第1款第8項(xiàng)規(guī)定：“公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，可以提起訴訟。該條第2款規(guī)定“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！边@些規(guī)定都是采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的范圍。二是列舉式，即對法院應(yīng)該受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。例如，行政訴訟法第11條第1款前7項(xiàng)列舉了法院應(yīng)當(dāng)受理的行政行為引發(fā)的爭議，第12條列舉了法院不能受理的四類事項(xiàng)。

行政訴訟法界定行政訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng)：一是具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)，二是人身財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。首先，人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟，對具體行政行為以外的其他行為即抽象行政行為提起訴訟，法院不予受理。其次，人民法院只受理對侵犯公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)行政行為不服提起的訴訟，除非法律法規(guī)另有規(guī)定，人民法院一般不受理對人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)益造成侵犯的行政爭議。也就是說，如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等權(quán)利，以及受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利的，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規(guī)的特別規(guī)定，行政訴訟法未對此類權(quán)利遭受侵害后能否起訴作出一般授權(quán)。

由此分析可知，我國《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，是一種既作肯定式的列舉又作否定式的列舉的規(guī)定方式，是極為不合理的。因?yàn)槟男┛稍V哪些不可訴的界限，無論劃分得多么細(xì)致嚴(yán)密，它都不可能窮盡所有的情形，總會留下許多空白帶。[1]并且肯定的概括與肯定的列舉放在一起，不僅有重復(fù)表述之嫌，而且會造成認(rèn)識上的偏差，往往只重視所列舉的多項(xiàng)而忽略概括式的內(nèi)容，從而人為地縮小受案范圍，限制了行政訴訟制度的發(fā)展，不利于對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督和對公民合法權(quán)益的保護(hù)。

鑒于我國行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定存在諸多歧見，而修改行政訴訟法在短時(shí)間又無可能，為了補(bǔ)救行政訴訟法之不足，明確行政訴訟的范圍，便于法院受理案件，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。司法解釋第1條第款采用了概括方式規(guī)定受案范圍，即：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。第款則采用了列舉方式規(guī)定法院不予受理的案件，包括六類不可訴的行為，即：行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法明確授權(quán)實(shí)施的行為；調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。該司法解釋采用了概括加排除列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。即明確列舉了不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)，對于其他行政爭議，只要未在排除事項(xiàng)之列，原則上均允許相對人提起行政訴訟。此外，司法解釋拋棄了對具體行政行為下定義的做法，只籠統(tǒng)地規(guī)定“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政受案范圍。”并且該司法解釋明確了一部分法院不得受理的案件范圍，但是，由于其中一些概念是司法解釋首次提出的，而且訴訟法本身也未曾涉及，所以，在具體含義的理解方面，仍有研究之必要。

我國行政訴訟法和2000年3月最高人民法院的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》對不可訴行為均作出了種種規(guī)定，但都限制了我國行政訴訟范圍。

縱觀世界各國的規(guī)定，行政訴訟受案范圍有寬有窄。美國行政訴訟范圍相當(dāng)廣泛，美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：凡是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使公民或組織的法定權(quán)利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論其為抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟范圍。法國行政訴訟范圍主要是由權(quán)限爭議法庭和行政法院的判例確定的，除判例所排除的情況，行政機(jī)關(guān)的一切決定，不論采取何種形式，不論是采用口頭或書面的，明示或默示的，抽象或具體的，均可提起訴訟。在我國，由于政治體制、法律傳統(tǒng)、法制現(xiàn)實(shí)等諸多因素的影響，行政訴訟受案范圍不可能規(guī)定得太寬，但是現(xiàn)有的過多的限制，捆住了人民法院在受理行政案件上的手腳，對行政訴訟的發(fā)展造成了障礙。特別是中國已加入WTO，這些限制與WTO的規(guī)則互相沖突，表現(xiàn)出其不適應(yīng)性，應(yīng)該予以取消。

二、行政訴訟受案范圍的模式比較

要取消我國行政訴訟法中的不當(dāng)限制，確立合理的立法模式。我們可以借鑒他國的成功經(jīng)驗(yàn)，正所謂“它山之石可以攻玉”，這有利于我們構(gòu)建本國合理的立法模式。

當(dāng)今世界，各個(gè)國家確立行政訴訟受案范圍的方式不盡相同。英美國家采取以判例來確立受案范圍的方式，即某一行政案件是否歸于法院的受案范圍取決于其是否符合由法院判例形成的一些規(guī)則；而德、日等國主要采取的是以制定法來確立受案范圍的方式。至于如何具體確定行政訴訟受案范圍，主要有五種模式：

1、概括模式。如美國、日本、奧地利、比利時(shí)等。美國法院受理行政訴訟案件的主要法律依據(jù)是憲法第5修正案和第14修正案的“正當(dāng)程序”條款和行政程序法。美國行政程序法第702條規(guī)定：“因機(jī)關(guān)行為而使其法定權(quán)利受到侵害的人，或者受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機(jī)關(guān)行為的不利影響或損害的人，均有權(quán)要求司法審查?！钡氨緱l規(guī)定：影響對司法審查的其他限制，或者法院依據(jù)其他適當(dāng)?shù)姆ǘɡ碛苫蚝馄椒ɡ碛刹挥枋芾砘蝰g回救濟(jì)請求的權(quán)力或職責(zé)。授予準(zhǔn)許救濟(jì)的權(quán)力，如果其他允許起訴的法律明示或暗示應(yīng)禁止給予所請求之救濟(jì)?！比毡粳F(xiàn)行憲法規(guī)定，國民“接受審判的權(quán)利”不可剝奪。二戰(zhàn)后，日本現(xiàn)行憲法規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得施行作為終審的審判?！狈ㄔ悍ㄒ?guī)定：“法院審判一切法律上的爭訟。”《行政案件訴訟法》概括規(guī)定了抗告訴訟、事當(dāng)人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種類型的行政訴訟，不列舉具體案件。

2、列舉模式。如瑞士、瑞典、意大利、澳大利亞、二戰(zhàn)前的日本等。瑞士行政法院依據(jù)其聯(lián)邦憲法規(guī)定主要受理涉及稅務(wù)的案件、由國家機(jī)關(guān)失職引起的案件、涉及社會保險(xiǎn)的案件等。瑞典行政法院負(fù)責(zé)受理涉及稅務(wù)的案件、由國家機(jī)關(guān)失職引起的案件、涉及社會保險(xiǎn)的案件等，也屬于列舉模式。二戰(zhàn)前，日本明治憲法排斥司法法院審理行政案件，因此，日本在行政機(jī)關(guān)內(nèi)專設(shè)行政法院管轄行政訴訟。這時(shí)行政訴訟的范圍采取列舉主義，僅限于法規(guī)承認(rèn)的爭訴事項(xiàng)，訴訟范圍十分狹窄。“行政法院只審判法律、敕令允許向法院起訴的事項(xiàng)”，即：有關(guān)租稅及手續(xù)費(fèi)課賦的案件，但海關(guān)關(guān)稅除外；關(guān)于租稅滯納的案件；關(guān)于拒絕或取消營業(yè)執(zhí)照案件；關(guān)于水利及土木案件；關(guān)于評定土地官民所有的案件。

3、排除模式。如英國、法國、芬蘭等。在實(shí)行排除模式的國家，除了排除性內(nèi)容，其余都是司法可以審查的范圍。如法國排除的范圍包括私人行為、立法機(jī)關(guān)的行為、外國機(jī)關(guān)的行為和政府行為五類。

4、概括＋排除模式。如德國、韓國等。該種模式即法院對一切行政案件原則上都有權(quán)進(jìn)行司法審查，除法律另有排除性規(guī)定以外。德國基本法第19條第4款規(guī)定：“任何人的權(quán)利如遭到公共機(jī)關(guān)的侵犯，可向法院提出訴訟。如管轄范圍沒有明確規(guī)定，可向普通法院提出訴訟。第10條第2款不受本款條文的限制?！薄堵?lián)邦行政法院法》第40條第1款規(guī)定行政訴訟的受案范圍：“所有不屬于憲法范圍的公法爭議，如果聯(lián)邦法律沒有明確的規(guī)定由其他法院處理，都可以提起行政訴訟。州法領(lǐng)域的公法爭議可由州法分配給其他法院處理。”從以上可看出也是概括規(guī)定又排除了憲法范圍的案件和基本法第10條第2款規(guī)定的案件。

5、概括＋列舉＋排除模式。就目前所掌握的資料看，采用這一模式的就我國，還沒有發(fā)現(xiàn)其他國家采用。

以上5種模式，只是大致的劃分，不是絕對的，特別是概括模式、排除模式、概括＋排除模式三者之間，更難區(qū)分得非常清楚。大致區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是：有比較明確的概括性要求，但沒有明確的排除性界線的，歸為概括模式；沒有明確的概括性要求，但有比較明確的排除性界線的，歸為排除模式；既有概括性要求，又有明確排除界線的，歸為概括＋排除模式。

三、行政訴訟受案范圍的完善設(shè)想

鑒于我國行政訴訟受案范圍存在的問題，結(jié)合我國的法制化進(jìn)程，我們有必要在借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，完善我國行政訴訟的受案范圍。從而，更好的保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

在上述五種模式中，如果按行政訴訟受案范圍的寬窄和靈活性大小編排一個(gè)順序，大致是排除模式、概括模式、概括＋排除模式、概括＋列舉＋排除模式、列舉模式。也就是說，一般來講，采取排除模式的，往往行政訴訟受案范圍比較寬，靈活性較強(qiáng)，其次是概括模式，采取列舉模式的，行政訴訟受案范圍最窄，靈活性最差。

因而，在重構(gòu)我國行政訴訟受案范圍時(shí)，我們可以考慮一下模式，即抽象概括加具體排除的模式。筆者建議

1、把行政訴訟法第2條中的“具體行政行為”改為“行政行為”。行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法實(shí)施行政管理，直接或間接產(chǎn)生法律效果的行為；而具體行政行為是行政行為中的一種是指行政機(jī)關(guān)針對特定對象，并對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行為。在行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依法管理國家事務(wù)，擁有很大的自由裁量權(quán)。行政權(quán)的運(yùn)用關(guān)系著社會公共利益和公民個(gè)人利益，直接影響人們的生活，所以行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政權(quán)時(shí)不光是具體行政行為能夠侵犯相對人的合法權(quán)益，而且行政機(jī)關(guān)的一切行政行為都有可能侵犯相對人的合法權(quán)益，所以把“具體行政行為”改為“行政行為”，這樣就能把行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員行使職權(quán)的一切行政行為都納入到行政訴訟的受案范圍，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

2、刪除第11條列舉的受案范圍的內(nèi)容。一是因?yàn)榱信e式只能用否定性排除，不能用于正面列舉。二是無法將所有的行為列舉窮盡。例如，第項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”，現(xiàn)實(shí)中行政許可行為表現(xiàn)形式不只限于許可證和執(zhí)照，還有許多形式，如同意、登記、批準(zhǔn)等等。第項(xiàng)規(guī)定，“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的”現(xiàn)實(shí)中，類似于撫恤金性質(zhì)的金錢給付和物質(zhì)給付的名稱很多，如喪葬補(bǔ)助費(fèi)、生產(chǎn)生活補(bǔ)助費(fèi)等等。

3、行政訴訟法第12條屬于否定列舉，該條規(guī)定在方式上沒有問題，可以保留，但對其內(nèi)容應(yīng)逐項(xiàng)進(jìn)行修改，合理的保留，不合理的刪除。該條第項(xiàng)列舉的“國防、外交等國家行為”應(yīng)該保留?！度舾蓡栴}的解釋》第2條規(guī)定：“國家行為是指國務(wù)院、中央軍事委員、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律授權(quán)，以國家名義實(shí)施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律受權(quán)的國家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)和總動(dòng)員等行為?！笔澜缟虾芏鄧叶及褔倚袨榕懦谒痉▽彶榉秶?，如法國的政府行為屬于行政保留事項(xiàng)，不受法院的監(jiān)督。美國法院認(rèn)為，不適宜法院審查者包括下列：外交和國防；軍隊(duì)的內(nèi)部管理；總統(tǒng)任命高級助理和顧問；國家安全，如聯(lián)邦儲備委員會的決定；追訴職能，如司法部是否追訴的決定。從國外的情況看，世界各國都有一些高度政治性的行為不適宜由法院來行使審查權(quán)，我國當(dāng)然也不例外，第12條第項(xiàng)規(guī)定的行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普通約束力的決定命令，應(yīng)改為“國務(wù)院制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。因?yàn)閲鴦?wù)院制定的行政法規(guī)，采取行政措施和發(fā)布決定命令的行為往往是各級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，其作用非同一般，一旦允許對國務(wù)院的行為起訴，勢必影響整個(gè)行政管理秩序。根據(jù)憲法規(guī)定：全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定命令。實(shí)踐證明，行政法規(guī)與國務(wù)院的決定和命令中出現(xiàn)的違法問題較少，所以沒有必要將國務(wù)院行為納入行政訴訟受案范圍。此外，第項(xiàng)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任命等決定應(yīng)去掉，按照《若干問題的解釋》第4條行政訴訟法第12條第項(xiàng)規(guī)定的“對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”，是指行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定，顯然不屬于訴訟范圍的規(guī)定。

4、國外關(guān)于內(nèi)部行政行為的訴訟監(jiān)督，如法國的行政法院一般以是否影響利害關(guān)系人的法律地位為標(biāo)準(zhǔn)，劃定內(nèi)部行為的界限。一切損害關(guān)系人法律地位的行為不再屬于內(nèi)部行政措施，按照一般的行政行為可以進(jìn)行行政訴訟。日本的傳統(tǒng)學(xué)說一般將公權(quán)力行政關(guān)系劃分為兩種：一種是一般權(quán)力關(guān)系；二是特別權(quán)力關(guān)系。司法權(quán)一般不介入為維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律而采取的懲戒處分。但超過單純的維護(hù)內(nèi)部紀(jì)律范圍，將特別權(quán)力服從者從特別權(quán)力關(guān)系中排除出來的行為，或涉及有關(guān)作為公民在法律上的地位的措施，都將構(gòu)成司法審查的對象。因此，即使是對行政行為有內(nèi)外區(qū)分的國家，如果該行為影響到利害關(guān)系人作為普通公民所應(yīng)享有的權(quán)利時(shí)，還允許其通過訴訟尋求救濟(jì)。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和中國國情，內(nèi)部的行政行為應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍。第項(xiàng)規(guī)定的法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，應(yīng)該取消，所謂“最終裁決”是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定作出的行政處理決定，當(dāng)事人不服不能再申請復(fù)議或者提起行政訴訟。按照WTO司法審查原則的要求，“訴訟當(dāng)事人應(yīng)有機(jī)會要求司法當(dāng)局對行政終局決定進(jìn)行審查”。根據(jù)此規(guī)定，我國《專利法》和《商標(biāo)法》都已經(jīng)做了相應(yīng)修改，而《行政訴訟法》第14條和第30條的規(guī)定不符合WTO規(guī)定的要求，也應(yīng)該進(jìn)行修改，把行政最終裁決行為納入行政訴訟受案范圍中來。

5、修改后的行政訴訟受案范圍應(yīng)該是這樣表述：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員行使行政職權(quán)的行為侵犯其合法權(quán)益，可以提起行政訴訟。人民法院不受理公民、法人或其他組織對國防、外交等國家行為和國務(wù)院規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定及命令提起的行政訴訟。

最后，在規(guī)范制定法的基礎(chǔ)上，采用判例的形式來彌補(bǔ)制定法受案范圍的不足。

世界各國，無論是英美法系國家或大陸法系國家都是肯定行政判例效力的。所以，中國在制定行政訴訟法確定受案范圍時(shí)，除了要借鑒國外的列舉排除加概括肯定的立法模式外，還要大膽引進(jìn)西方國家的行政判例制度。行政判例制度的普通存在絕不是一個(gè)偶然現(xiàn)象，其源于行政法典化的困難。目前，我國行政訴訟受案范圍中存在許多問題，很難統(tǒng)一為成文規(guī)則，判例的適用就不可避免。為此，筆者建議

1、處理好制定法和判例二者之間的關(guān)系。雖然我們主張建立中國行政判例制度，但是，行政判例只能作為輔助性法源存在，作為成文法的補(bǔ)充，不得與成文法相抵觸，只有在法律沒有明文規(guī)定或者規(guī)定不明確的情形下，才能夠加以適用。

2、建立判例創(chuàng)制的機(jī)關(guān)。最高人民法院應(yīng)該設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)判例的確定和認(rèn)可，對于哪些認(rèn)為可以上升為判例的案例，應(yīng)該由最高人民法院或者經(jīng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)發(fā)表，再把自由裁量權(quán)授于法官，讓法官在審判實(shí)踐中通過行政判例，將列舉排除加概括肯定立法的模式進(jìn)一步細(xì)化，在司法實(shí)踐中逐步建立起適合中國國情的行政訴訟受案范圍制度。

結(jié)語

綜上所述，我國行政訴訟法的受案范圍存在諸多問題，有很大的拓展空間。只有進(jìn)行合理規(guī)范，才能真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟法第一條所規(guī)定的保護(hù)公民的合法權(quán)益的真正目的。

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