國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制與思考

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制與思考【摘要】對(duì)聯(lián)想集團(tuán)裁員所引發(fā)的有關(guān)裁員平衡術(shù)及企業(yè)戰(zhàn)略決定下的人才策略的討論，要比對(duì)聯(lián)想集團(tuán)裁員本身的討論，對(duì)中國(guó)企業(yè)更有建設(shè)意義。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的形成及作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的產(chǎn)生

長(zhǎng)期以來(lái)，由于種種原因我國(guó)一直沒(méi)有對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支單獨(dú)編列預(yù)算和進(jìn)行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混列在一起。無(wú)疑，這種做法是無(wú)法體現(xiàn)政府“社會(huì)管理者”和“國(guó)有資產(chǎn)所有者”兩種職能及其分類(lèi)收支活動(dòng)的運(yùn)行特征的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府“社會(huì)管理者”和“國(guó)有資產(chǎn)所有者”這兩種職能逐漸分離，必然會(huì)要求建立一種有效的管理體系——國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系，來(lái)切實(shí)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支活動(dòng)狀況，進(jìn)而確保國(guó)有資本增值和再投入計(jì)劃的有效進(jìn)行。

國(guó)有資產(chǎn)管理工作的不斷加強(qiáng)促進(jìn)了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的開(kāi)展

近年來(lái)，全國(guó)各地國(guó)有資產(chǎn)管理工作不斷加強(qiáng)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為一種監(jiān)督、管理、運(yùn)作的重要手段日益引起各級(jí)政府的高度重視。因?yàn)閷?guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，提高國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)效率，增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力，從而有效地促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革。

公共財(cái)政體系的構(gòu)建使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的出現(xiàn)成為必然

隨著公共財(cái)政框架構(gòu)建和國(guó)資管理體制改革工作的逐步推進(jìn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的作用日顯突出。事實(shí)上它有著公共財(cái)政預(yù)算不能替代的功能、特點(diǎn)和作用，它的收入來(lái)源主要是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，支出安排也以追求經(jīng)濟(jì)效益和資本金績(jī)效為目的，而這恰恰是公共財(cái)政不可能也不應(yīng)該出現(xiàn)的內(nèi)容。

時(shí)至國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革日趨深入的今日，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度、開(kāi)展國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作將有著更加重要的意義和作用

第一，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府的“資產(chǎn)所有者”職能得到真正體現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，政府作為社會(huì)管理者，不能參與市場(chǎng)的運(yùn)作行為，更不能干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，因而建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可有效地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮政府的“資產(chǎn)所有者”職能，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)節(jié)和控制能力。

第二，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有利于體現(xiàn)國(guó)家憑借所有者身份參與社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是改變過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)公共收支與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支混為一體，行政管理者分配職能取代國(guó)有資產(chǎn)所有者分配職能的有效辦法，因此國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的建立將會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。

第三，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有利于加強(qiáng)國(guó)有資本對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀控制力，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)資本的有序發(fā)展，共同建立公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。國(guó)有資產(chǎn)管理部I，]以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份參與國(guó)有資本的利潤(rùn)分配，將收益用于重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)目標(biāo)和重點(diǎn)行業(yè)的再投資，可不斷提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)社會(huì)資本的發(fā)展，與各種所有制經(jīng)濟(jì)形式共同建立起公平的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

第四，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有利于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，避免國(guó)有資產(chǎn)不應(yīng)有的流失，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)有資產(chǎn)保值增值。因?yàn)閲?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的收入和支出納入預(yù)算管理，可充分發(fā)揮預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)益。

二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的組成

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。

1.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入是指國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)，及其權(quán)屬企業(yè)對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作所產(chǎn)生的收益，主要包括：國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)及國(guó)有獨(dú)資或全資企業(yè)實(shí)現(xiàn)的稅后利潤(rùn)；公司制企業(yè)中按國(guó)有資本出資比例計(jì)算分享的稅后利潤(rùn)，包括股息、紅利和其他形式收入；國(guó)有獨(dú)資企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；公司制企業(yè)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；國(guó)家以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源作價(jià)投入形成國(guó)有資本的轉(zhuǎn)讓收入；按照國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定依法獲得的其他收入。

2.國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出主要用于國(guó)有資本的再投資和再發(fā)展，主要包括：向企業(yè)投資或轉(zhuǎn)增資本支出，包括新設(shè)企業(yè)投資、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)增加資本金、股份有限公司擴(kuò)股、配股及有限責(zé)任公司增資等；國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管費(fèi)用支出，包括為組織國(guó)有資本收益預(yù)算實(shí)施所發(fā)生的費(fèi)用，經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有資產(chǎn)的費(fèi)用，委派產(chǎn)權(quán)代表、監(jiān)事、財(cái)務(wù)總監(jiān)、審計(jì)的費(fèi)用等；其他支出。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制原則

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制應(yīng)遵循下列原則

1.收支有度。國(guó)有資本預(yù)算收入的編制應(yīng)實(shí)事求是、穩(wěn)妥可靠，按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列；國(guó)有資本預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌運(yùn)作、主次分明、留有后備。

2.綜合平衡。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入和支出必須做到既充分合理地利用資金，又不超前分配和超額使用資金。

3.保證重點(diǎn)，兼顧一般。安排國(guó)有資本預(yù)算支出時(shí)，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的投資應(yīng)優(yōu)先安排。

4.效益原則。國(guó)有資本預(yù)算支出應(yīng)該用于有效投資，確保資本投入的效益，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的合理流動(dòng)，優(yōu)化國(guó)有資本的配置。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制內(nèi)容。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制內(nèi)容由預(yù)算說(shuō)明書(shū)和預(yù)算收支表兩部分組成

1.預(yù)算說(shuō)明書(shū)，應(yīng)包括以下內(nèi)容：預(yù)算編制單位基本概況：預(yù)算編制的主要依據(jù)及增減變化情況說(shuō)明；預(yù)算收支安排情況，包括收支規(guī)模、安排依據(jù)、計(jì)劃年度內(nèi)收支與報(bào)告年度比較的增減情況和原因說(shuō)明，預(yù)算編制中存在問(wèn)題以及解決問(wèn)題準(zhǔn)備采取的措施等。

2.預(yù)算收支表。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算明細(xì)表；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)整明細(xì)表；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算明細(xì)表，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、調(diào)整及決算明細(xì)表有關(guān)項(xiàng)目說(shuō)明：①?lài)?guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，其所含的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、其他業(yè)務(wù)凈收入、營(yíng)業(yè)外凈收入等項(xiàng)目的不確定因素較強(qiáng)，且不屬于單純的資本運(yùn)營(yíng)收益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看不應(yīng)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主項(xiàng)目中進(jìn)行編制。鑒于國(guó)有資本編制初創(chuàng)階段的一些特殊情況，目前暫時(shí)列在預(yù)算收入項(xiàng)目之中；②國(guó)有資本投資收益，其項(xiàng)目下所列示的主要是資本經(jīng)營(yíng)類(lèi)收益；③國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，其所含內(nèi)容為涉及國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的各種收入，此類(lèi)收入成因復(fù)雜，在實(shí)際編制當(dāng)中應(yīng)考慮具體情況；計(jì)算準(zhǔn)確后填列；④其他收入，其填列范圍應(yīng)包括以上收入項(xiàng)目之外的所有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、運(yùn)作收入；⑤國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出，其所含的主營(yíng)業(yè)務(wù)成本、主營(yíng)業(yè)務(wù)稅金及附加、三項(xiàng)費(fèi)用，以及“所得稅”項(xiàng)目均為經(jīng)營(yíng)性指標(biāo)，同樣存在較強(qiáng)的不確定性，不屬于單純的資本運(yùn)營(yíng)支出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看不應(yīng)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主項(xiàng)目中進(jìn)行編制，亦因目前的特殊情況，暫時(shí)列在預(yù)算支出項(xiàng)目之中；⑥補(bǔ)充資料，主要體現(xiàn)各資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)單位的有關(guān)輔助資料，應(yīng)結(jié)合各預(yù)算編制單位的實(shí)際情況加以具體說(shuō)明。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制和審批主體。

各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主要編制單位，負(fù)責(zé)編制匯總預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)是次一級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體，負(fù)責(zé)制定本級(jí)次的預(yù)算、組織預(yù)算收入的收繳和支出的管理，完成預(yù)算目標(biāo)。從目前看各級(jí)政府應(yīng)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審批主體，經(jīng)過(guò)審批由本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)組織執(zhí)行，并下達(dá)給下一級(jí)單位具體實(shí)施。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制級(jí)次。

各地方國(guó)有資產(chǎn)的管理級(jí)次是隨著管理模式和改革進(jìn)度的不同而存有差異的，歸結(jié)起來(lái)主要的級(jí)次和模式有三種

1.三級(jí)管理模式，即國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)——國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)——權(quán)屬企業(yè)。這一模式下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制級(jí)次要按照其管理模式進(jìn)行三級(jí)編制，即權(quán)屬企業(yè)編制三級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)編制二級(jí)并匯總?cè)?jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)編制一級(jí)并匯總二級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

2.二級(jí)管理模式，即國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)——國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)。這一模式下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算要進(jìn)行二級(jí)編制，即國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)或權(quán)屬企業(yè)編制二級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)編制一級(jí)并匯總二級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

3.一級(jí)管理模式，即國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)或營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)。這一模式下耍直接編制一級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制時(shí)間和程序。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和決算年度同會(huì)計(jì)年度一致，白公歷1月1日起至12月31日止。預(yù)算編制以人民幣為計(jì)算單位。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和決算編制任務(wù)由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)于每年年末向各下級(jí)單位進(jìn)行布置，各下級(jí)編制單位于次年初向國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)報(bào)送下年度預(yù)算草案和上年度決算報(bào)告。國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)審核預(yù)算草案并匯編出總預(yù)算，報(bào)同級(jí)政府審批后實(shí)施；同時(shí)審核各下級(jí)單位的決算草案并匯編出總決算，報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的執(zhí)行。

國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)各下級(jí)編制單位的預(yù)算收支執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管和考核。預(yù)算支出按預(yù)算確定的用途、范圍及用款進(jìn)度由各級(jí)次編制單位自主決定，并于每一會(huì)計(jì)年度的中期和終期向上一級(jí)編制單位報(bào)告其所運(yùn)營(yíng)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算執(zhí)行年度內(nèi)由于特殊情況需要增加預(yù)算支出的，由各級(jí)編制單位編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)上一級(jí)編制單位審批后進(jìn)行調(diào)整，未經(jīng)批準(zhǔn)不得調(diào)整預(yù)算。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制過(guò)程中的問(wèn)題與思考

目前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和不斷完善，特別是新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的確立，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的條件日趨成熟。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的探索與實(shí)踐，筆者對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制在增強(qiáng)了感性認(rèn)識(shí)的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了一些實(shí)際問(wèn)題，如：受改革大環(huán)境的影響，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與政府公共預(yù)算相互重疊，一時(shí)難以完全分離開(kāi)來(lái)，無(wú)法作為獨(dú)立的預(yù)算來(lái)運(yùn)行；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制尚處于“初級(jí)”階段，難以進(jìn)行規(guī)范、全面、準(zhǔn)確的編制；在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制中是實(shí)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度還是企業(yè)會(huì)計(jì)制度還有待進(jìn)一步探討，不同的會(huì)計(jì)制度會(huì)對(duì)預(yù)算編制產(chǎn)生不同的影響，與財(cái)政預(yù)算比起來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有著自身的特點(diǎn)，其最主要的特點(diǎn)是它面對(duì)的是企業(yè)和市場(chǎng)，由于企業(yè)和市場(chǎng)的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致預(yù)算和決算有可能產(chǎn)生較大差距；由于市場(chǎng)的原因，預(yù)算沒(méi)有完成，政府部門(mén)在進(jìn)行審批時(shí)，對(duì)此類(lèi)行為如何認(rèn)定、評(píng)價(jià)等等。針對(duì)這些問(wèn)題筆者展開(kāi)了較為深入的思考，并期待著在今后的實(shí)踐中進(jìn)一步加以完善和解決。

1.研究處理好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，努力解決“相互重疊”問(wèn)題，盡快確立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的法律地位。

2.研究制定符合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的會(huì)計(jì)政策。真實(shí)、完整地反映國(guó)有資本總量、分布及其運(yùn)營(yíng)狀況和收益情況，并于年度終了及時(shí)、準(zhǔn)確地編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支決算表，報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)審核、匯總。

3.研究制定各種配套措施，促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作的順利進(jìn)行。制定有關(guān)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理辦法，從根本上保證編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有法可依，有章可循。制定《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則》對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能、方法、程序、內(nèi)容等方面做出明確規(guī)定，通過(guò)制度約束預(yù)算行為。管理體制到位。建立以產(chǎn)權(quán)或資本為紐帶的分層、級(jí)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理體系，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和投資關(guān)系，做到產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)分明，企業(yè)要完成公司制改造并完善法人治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化預(yù)算約束，建立約束機(jī)制。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)