公共政策審計(jì)淺析

公共政策審計(jì)淺析

公共政策是政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理的基本工具，對(duì)相關(guān)公共政策進(jìn)行評(píng)估是國(guó)家治理的根本要求。公共政策審計(jì)作為一項(xiàng)獨(dú)立的新興的政策評(píng)估模式，在現(xiàn)代生活中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

一、公共政策的基本概念和特點(diǎn)

公共政策是英文publicpolicy的直譯，這一概念沒(méi)有確切的定義?，F(xiàn)代行政之父伍德羅?威爾遜認(rèn)為公共政策“是由政治家即具有立法權(quán)者制定的由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”。政策科學(xué)的創(chuàng)始人哈羅德?拉斯韋爾與亞伯拉罕?卡普蘭則認(rèn)為公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”。從我國(guó)現(xiàn)階段的歷史特征出發(fā)，我們認(rèn)為，公共政策是執(zhí)政黨和政府作出的以解決社會(huì)公共問(wèn)題為宗旨的一系列決定，它立足于責(zé)任和能力的范圍，使社會(huì)達(dá)到良好治理的一種手段；公共政策是以解決問(wèn)題為中心的滿足多元利益需求的事實(shí)和價(jià)值相統(tǒng)一的能動(dòng)活動(dòng)，是多個(gè)利益相關(guān)者通過(guò)辯論競(jìng)爭(zhēng)和合作的民主活動(dòng)，是一種強(qiáng)調(diào)使用方法、技術(shù)和程序的科學(xué)活動(dòng)?；诠舱呤菄?guó)家對(duì)政治經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行有效管理的基本工具，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，涉及社會(huì)的方方面面，可以得出公共政策具有四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是公共政策由有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布和推動(dòng)，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。二是公共政策是利益分配的手段，具有博弈性和妥協(xié)性。三是公共政策的作用對(duì)象是公共生活，具有廣泛的影響力。四是公共政策的作用過(guò)程往往呈現(xiàn)一種自上而下層層傳遞的過(guò)程。

二、公共政策審計(jì)的基本概念和特點(diǎn)

政策公平合理事關(guān)百姓福祉，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，因此有必要對(duì)公共政策進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)價(jià)。而公共政策審計(jì)作為國(guó)家治理的重要手段，在公共政策評(píng)價(jià)方面應(yīng)發(fā)揮重要作用。按照審計(jì)署科研所研究報(bào)告對(duì)于公共政策審計(jì)的定義，公共政策審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過(guò)程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等）和公共政策的結(jié)果和影響進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議、咨詢等審計(jì)活動(dòng)。作為獨(dú)立的審計(jì)類型，公共政策審計(jì)有其自身的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在一是審計(jì)對(duì)象的涉及面廣。公共政策由政府制定，針對(duì)社會(huì)的多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整，直接影響到普通大眾的切身利益，所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此針對(duì)公共政策進(jìn)行審計(jì)必須要考慮到更為廣泛的對(duì)象。二是公共政策審計(jì)要求有全局意識(shí)。公共政策本身具有博弈性和妥協(xié)性特征，公共政策在內(nèi)容安排、實(shí)施方式、公布時(shí)機(jī)等方面都是決策層出于對(duì)不同利益集團(tuán)的綜合考慮，因此審計(jì)時(shí)不能用以往的思路分割考慮問(wèn)題，要運(yùn)用全盤思維分析。三是公共政策審計(jì)有長(zhǎng)遠(yuǎn)性。公共政策牽扯面大，一項(xiàng)公共政策從設(shè)計(jì)、出臺(tái)、實(shí)施直至產(chǎn)生影響是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程，因此審計(jì)時(shí)要用發(fā)展的眼光，不能僅局限在政策目前所反映的效果。

三、實(shí)施公共政策審計(jì)對(duì)公共政策的必要性

公共政策審計(jì)充分體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的理念，對(duì)提升政府能力、提高我國(guó)公共政策質(zhì)量有著重要的作用，因此實(shí)施公共政策審計(jì)是十分必要的。首先，公共政策審計(jì)可以監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，檢驗(yàn)政策執(zhí)行的效果。出臺(tái)前的政策，雖然經(jīng)過(guò)多方論證、各方博弈，但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，由于各種主客觀因素影響，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)仍是未知數(shù)。預(yù)期的結(jié)果與實(shí)際運(yùn)行的狀況可能會(huì)存在相當(dāng)大的差異，這就必然需要在政策執(zhí)行的全過(guò)程中對(duì)其執(zhí)行效果進(jìn)行不間斷的跟蹤調(diào)查、分析和判斷，給出調(diào)整的建議。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審查政策主體在實(shí)施政策過(guò)程中提供資源、進(jìn)行管理等義務(wù)履行情況，評(píng)估政策執(zhí)行主體對(duì)政策執(zhí)行效果的影響，并對(duì)政策執(zhí)行主體進(jìn)行監(jiān)督和約束；在跟蹤公共政策執(zhí)行的過(guò)程中，可以及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)阻礙政策實(shí)行或是導(dǎo)致政策偏離目標(biāo)的客觀因素，并將其反饋給政策制定者和執(zhí)行者，通過(guò)提出切實(shí)可行的建議來(lái)糾正和消除執(zhí)行中的偏差，確保政策得到實(shí)實(shí)在在不打折扣地落實(shí)。其次，公共政策審計(jì)可以評(píng)估政策走向，預(yù)測(cè)未來(lái)政策趨勢(shì)。一項(xiàng)公共政策在執(zhí)行后，一般有三種可能：一是實(shí)際目標(biāo)與預(yù)期吻合，維持既定的方針；二是根據(jù)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題對(duì)原有的政策進(jìn)行適度調(diào)整；三是將不適應(yīng)最新情況的政策完全廢止，或出臺(tái)新的替代政策。以上三種情況無(wú)論選擇哪一種都依賴于對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行的全面系統(tǒng)的分析和科學(xué)合理的評(píng)估，而公共政策審計(jì)機(jī)關(guān)可以憑借獨(dú)立審計(jì)的模式和專業(yè)審計(jì)的方式梳理政策體系，察覺(jué)未來(lái)隱患，尋找問(wèn)題本源，開展政策預(yù)測(cè)研究，為決策層提供戰(zhàn)略性和前瞻性的意見(jiàn)和建議，這也是公共政策審計(jì)的主要作用之一。最后，公共政策審計(jì)可以促進(jìn)政府公共政策制定的科學(xué)化，提升決策能力?，F(xiàn)代生活中，利用公共政策對(duì)全社會(huì)的生產(chǎn)生活進(jìn)行調(diào)整，已經(jīng)成為政府管理活動(dòng)最重要的手段，制定和執(zhí)行科學(xué)合理的公共政策是黨和政府執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。公共政策審計(jì)作為獨(dú)立專業(yè)的政策評(píng)估機(jī)制，對(duì)公共政策涉及的部門、地區(qū)、行業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域的信息進(jìn)行采集、分析和綜合，為政府決策機(jī)構(gòu)提供全方位的智力支持。通過(guò)對(duì)審計(jì)結(jié)果的公開，增強(qiáng)公眾對(duì)參與公共政策制定的興趣，推動(dòng)公眾參與的積極性，不斷促進(jìn)公共政策制定時(shí)的科學(xué)論證、執(zhí)行公正、結(jié)果公平，使其沿著為大多數(shù)人謀利益的方向前進(jìn)，從而提升政府的決策能力和國(guó)家的治理能力。

四、我國(guó)實(shí)施公共政策審計(jì)的可行性

20世紀(jì)60年代，公共政策審計(jì)就已經(jīng)在歐美國(guó)家流行開來(lái)，雖然對(duì)于我國(guó)而言，公共政策審計(jì)才剛剛起步，但結(jié)合我國(guó)的具體情況，政府實(shí)施公共政策審計(jì)有著很大的優(yōu)勢(shì)。一是我國(guó)的國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性強(qiáng)，能夠全面客觀地反映公共政策的執(zhí)行情況。相對(duì)于現(xiàn)有的政策評(píng)估主體一般為決策者或?qū)嵤┱叨?，?guó)家審計(jì)以獨(dú)立的國(guó)家權(quán)威部門為依托，可以擺脫評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估主體的種種干擾，提高公信力。二是國(guó)家審計(jì)有著堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，能夠保障公共政策審計(jì)正常有序地開展。公共政策評(píng)估是一項(xiàng)浩大復(fù)雜的工程，由于各種各樣的限制，一般的平民及社會(huì)團(tuán)體很難進(jìn)行政策評(píng)估，即使評(píng)估得以進(jìn)行，得到的結(jié)論也往往會(huì)因?yàn)樾畔?、?jīng)費(fèi)、時(shí)間的限制而帶有片面性。政府可以根據(jù)其優(yōu)勢(shì)地位，利用豐富的資源對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。三是國(guó)家審計(jì)的審計(jì)結(jié)果有良好的反饋?zhàn)饔?，可以通過(guò)內(nèi)部行政系統(tǒng)直接作用于政府自身公共政策的繼續(xù)、修正或是終止，相對(duì)于其他政策評(píng)估模式更具效率。四是我國(guó)擁有豐富的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查經(jīng)驗(yàn)。目前我國(guó)已經(jīng)開展具有類似形態(tài)的，以專項(xiàng)資金為對(duì)象的績(jī)效審計(jì)。這些項(xiàng)目以政策執(zhí)行的情況為出發(fā)點(diǎn)，以專項(xiàng)資金為主線，對(duì)專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督和審查，進(jìn)而為更好地使用專項(xiàng)資金提出政策改進(jìn)的建議。雖然不是真正意義上的公共政策審計(jì)，但大量類似工作的開展為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也為今后開展公共政策審計(jì)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

五、對(duì)我國(guó)開展公共政策審計(jì)的若干建議

（一）加強(qiáng)公共政策審計(jì)理論研究，完善相關(guān)法律法規(guī)

切實(shí)從思想上認(rèn)識(shí)到推進(jìn)公共政策審計(jì)的重要性，加強(qiáng)對(duì)政策審計(jì)的宣傳，認(rèn)識(shí)到政策評(píng)估的意義。加強(qiáng)政策審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)體系的研究，借鑒國(guó)外先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)，以法律形式明確公共政策審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，用法律和制度保障審計(jì)對(duì)公共政策的反饋運(yùn)用。

（二）加大資金投入，從物質(zhì)上保障公共政策審計(jì)順利開展

公共政策審計(jì)是一個(gè)漫長(zhǎng)繁雜的過(guò)程，需要獲取大量的數(shù)據(jù)和資料，進(jìn)行大量的論證分析，因此需要占用相當(dāng)數(shù)量的審計(jì)資源。從物質(zhì)上加大投入，是順利推進(jìn)公共政策審計(jì)工作的必然需求。

（三）加強(qiáng)公共政策審計(jì)機(jī)關(guān)的建設(shè)，打造過(guò)硬的人才隊(duì)伍

公共政策審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，我國(guó)的公共政策審計(jì)還處于起步階段，需要大量的掌握相關(guān)專業(yè)和技能的人才，因此要加強(qiáng)審計(jì)干部公共政策審計(jì)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，培養(yǎng)一支精通業(yè)務(wù)的審計(jì)隊(duì)伍作為公共政策審計(jì)工作的智力支持