勞動(dòng)者對(duì)工傷認(rèn)定不服能否直接起訴工傷認(rèn)定不

勞動(dòng)者對(duì)工傷認(rèn)定不服能否直接起訴工傷認(rèn)定不

行政管理相對(duì)人對(duì)勞動(dòng)部門(mén)作出的工傷認(rèn)定結(jié)論不服，應(yīng)先向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議,對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟。未經(jīng)復(fù)議前置程序，而直接提起行政訴訟，法院應(yīng)依法裁定駁回原告起訴。

原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司。

被告宜昌市勞動(dòng)和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市勞動(dòng)局）。

第三人丁長(zhǎng)江。

西陵區(qū)人民法院查明：農(nóng)民工丁長(zhǎng)江于20XX年11月6日向市勞動(dòng)局申請(qǐng)工傷認(rèn)定，市勞動(dòng)局于20XX年12月21日作出宜勞社工認(rèn)（20XX）第369號(hào)《工傷認(rèn)定決定書(shū)》，該決定書(shū)確認(rèn)以下事實(shí)：20XX年10月26日由宜昌久豐制網(wǎng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)久豐制網(wǎng)公司）安排丁長(zhǎng)江到浙江省衢洲市雙堂頭村生產(chǎn)加工基地編網(wǎng)，扎鋼筋時(shí)，鋼筋反彈將其右眼扎傷。事發(fā)后，丁長(zhǎng)江到當(dāng)?shù)丶裴t(yī)院治療，因無(wú)錢(qián)而轉(zhuǎn)回宜昌市萬(wàn)壽醫(yī)院治療。診斷為右眼內(nèi)容剜除術(shù)后。市勞動(dòng)局根據(jù)國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定丁長(zhǎng)江為工傷，并告知久豐制網(wǎng)公司，若對(duì)本決定不服，可在收到本決定書(shū)之日起60日內(nèi)向市人民政府或省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議不服的向西陵區(qū)人民法院提起行政訴訟。即告知了久豐制網(wǎng)公司復(fù)議是前置程序。市勞動(dòng)局于20XX年1月28日送達(dá)至久豐制網(wǎng)公司，該公司在復(fù)議期內(nèi)，未申請(qǐng)行政復(fù)議，20XX年6月2日，該公司以市勞動(dòng)局作出具體行政行為時(shí)未告之起訴期限為由直接向本院提起行政訴訟。

一審情況

一審西陵區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條第（一）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定的職工或其直系親屬、該職工所在單位對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。原告對(duì)被告作出的上述工傷認(rèn)定結(jié)論不服，應(yīng)先向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議,對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟。原告未經(jīng)復(fù)議前置程序，而直接提起行政訴訟，依法應(yīng)裁定駁回原告起訴。原告稱(chēng)根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部《工傷認(rèn)定辦法》第十九條的規(guī)定，對(duì)工傷認(rèn)定不服，行政復(fù)議不是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。因該辦法屬部門(mén)規(guī)章，其效力低于行政法規(guī)《國(guó)務(wù)院工傷保險(xiǎn)條例》。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定，即“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服再向提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定”，對(duì)原告的觀點(diǎn)，依法不予支持。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十四條第一款第（七）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司的起訴。

原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司不服，以與在一審中的相同理由提起上訴。

二審宜昌市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十七條第二款的規(guī)定和國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條第（一）項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服，行政復(fù)議是前置程序。上訴人未經(jīng)復(fù)議而徑行起訴，不符合法定條件，原審法院據(jù)此裁定駁回起訴并無(wú)不當(dāng)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部的《工傷認(rèn)定辦法》雖規(guī)定當(dāng)事人對(duì)工傷認(rèn)定決定不服，既可以選擇行政復(fù)議，又可以選擇直接起訴，但作為部門(mén)規(guī)章，其效力低于行政法規(guī)《工傷保險(xiǎn)條例》，上訴人以勞動(dòng)和社會(huì)保障部的《工傷認(rèn)定辦法》為據(jù)，主張復(fù)議不是必經(jīng)程序不能成立，其請(qǐng)求二審不予支持，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

工傷行政確認(rèn)案件，行政復(fù)議是否為提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序，是目前在行政訴訟中遇到的一個(gè)較普遍的問(wèn)題，各地法院做法不一致。國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前，行政復(fù)議不是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序，勞部發(fā)（1996）266號(hào)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定：對(duì)工傷行政確認(rèn)不服，按照行政復(fù)議和行政訴訟的有關(guān)法律、法規(guī)辦理。實(shí)踐中對(duì)工傷行政確認(rèn)不服，申請(qǐng)行政復(fù)的較少，大多數(shù)直接向本院提起行政訴訟，因工傷行政確認(rèn)類(lèi)案件不但增長(zhǎng)，加大了人民法院的工作負(fù)擔(dān)。國(guó)務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》于20XX年1月1日施行，該條例第五十三條第（一）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)工傷認(rèn)定的職工或其直系親屬、該職工所在單位對(duì)工傷認(rèn)定結(jié)論不服的，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以依法提起行政訴訟。對(duì)第五十三條怎樣理解，是本案處理的關(guān)鍵。

在本案處理時(shí)，有兩種意見(jiàn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)第五十三條應(yīng)從立法本義上理解，因工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦、管理是行政性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，作出決策需要掌握大量的政策。對(duì)工傷行政確認(rèn)不服，將行政復(fù)議前置，有利于加強(qiáng)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督和管理，提高工作效率，有利于解決問(wèn)題。同時(shí)將行政復(fù)議作為此類(lèi)案件提起行政訴訟必經(jīng)的前置條件，也有利于減輕人民法院的工作負(fù)擔(dān)。因此，《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條本義是將行政復(fù)議前置。勞動(dòng)和社會(huì)保障部《工傷認(rèn)定辦法》第十九條的規(guī)定與《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定不一致的，但作為部門(mén)規(guī)章，其效力低于作為行政法規(guī)的《工傷保險(xiǎn)條例》，故工傷行政確認(rèn)案件行政復(fù)議是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條原文是“可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議”，“可以”的含義是可以選擇的，《工傷認(rèn)定辦法》第十九條又規(guī)定，對(duì)工傷認(rèn)定不服，行政復(fù)議不是提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序。勞動(dòng)和社會(huì)保障部《工傷認(rèn)定辦法》第十九條的規(guī)定與《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定是一致的。故本案原告未經(jīng)復(fù)議程序，直接提起行政訴訟，法院應(yīng)予受理。一、二審法院查閱了由李建主編的《工傷保險(xiǎn)條例釋義》一書(shū)，該書(shū)對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三的解釋同第一種觀點(diǎn)，因此，一、二審法院采信了工傷行政確認(rèn)案件行政復(fù)議是提起行政訴訟必經(jīng)的前置條件的觀點(diǎn)，一審裁定駁回了原告宜昌久豐制網(wǎng)有限公司的起訴。原告不服，上訴于湖北省宜昌市中級(jí)人民法院，二審法院裁定駁回上訴，維持原裁定。

《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，行政復(fù)議是否作為提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序，各地法院做法一致的原因，一是勞部發(fā)（1996）266號(hào)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》的慣性作用，習(xí)慣不把行政復(fù)議作為提起行政訴訟必經(jīng)的前置程序；二是《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條規(guī)定在文字上不夠嚴(yán)謹(jǐn)，語(yǔ)義有歧義，不能完全反映立法本義；三是勞動(dòng)和社會(huì)保障部《工傷認(rèn)定辦法》第十九條的規(guī)定與《工傷保險(xiǎn)條例》第五十三條的規(guī)定不一致，易產(chǎn)生歧義。如何正確處理此類(lèi)問(wèn)題，是值得行政審判人員探討的。本案一、二審法院，處理本案主要做到了以下幾點(diǎn)，一是認(rèn)真研究《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，把握大原則；二是對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》有關(guān)規(guī)定，從宗旨、目的和原則確定其涵義，避免刻板僵化地理解和適用法律條文；三是正確應(yīng)用法律規(guī)范沖突的適用原則，正確做出下位法不符合上位法的判斷和適用；四是遇到法律適用問(wèn)題及時(shí)向上級(jí)法院請(qǐng)示，本案二審法院通過(guò)高院請(qǐng)示了最高人民法院，最高人民法院