德國魯爾區(qū)的轉(zhuǎn)型與區(qū)域政策選擇

德國魯爾區(qū)的轉(zhuǎn)型與區(qū)域政策選擇

內(nèi)容提要：魯爾區(qū)是德國一個以煤炭、鋼鐵、煤化等產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的老工業(yè)區(qū)，但是隨著資源的枯竭和環(huán)境的約束，魯爾區(qū)從1960年代力圖實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。本文分析了轉(zhuǎn)型中的問題以及產(chǎn)生這些問題的原因，概述了區(qū)域政策和地方政府的作用，總結(jié)性提出了七項建議，對我國老工業(yè)基地的改造及經(jīng)濟發(fā)展有著一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：德國魯爾區(qū)老工業(yè)基地區(qū)域

一、德國魯爾區(qū)一個充滿矛盾的地方

魯爾區(qū)是德國一個非常重要的工業(yè)區(qū)，它正處于從意大利北部一直延伸到英國的歐洲工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶的中東部地區(qū)(不過從德國的行政區(qū)劃規(guī)定來看，通常所說的魯爾區(qū)并不是一個獨立的行政區(qū)劃，而是德國最大的一個州北萊茵—威斯特法倫州的一部分)。由于其所處的地理和行政區(qū)劃位置，所以同其他重要工業(yè)區(qū)相比較，它同東歐國家的聯(lián)系更為密切。隨著歐盟的東擴，它的重要性則會更加突出。

魯爾區(qū)的矛盾表現(xiàn)為

(1)在1950年代，它是戰(zhàn)后德國經(jīng)濟恢復(fù)和經(jīng)濟發(fā)展的發(fā)動機，從而也是成就德國經(jīng)濟奇跡的發(fā)動機，即使到今天，以能源工業(yè)為主的魯爾區(qū)仍然是德國重要的重工業(yè)區(qū)。但是從1950年代末以來，一系列結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的尖銳矛盾迫使政府對這一地區(qū)給予財政補貼，這已經(jīng)成為政府的長期負擔(dān)。

(2)從1980年代以來的近20年以來，這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型在以驚人的速度進行著。盡管重工業(yè)仍然占據(jù)著重要的位置，但魯爾區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)今天也顯示出它的價值，其增加值占當(dāng)?shù)氐胤絿窠?jīng)濟總增加值的65%，高于全國的平均水平。不過，魯爾區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型仍沒有解決這一地區(qū)日益嚴重的就業(yè)壓力，在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，魯爾區(qū)的失業(yè)率一直處于14%的高點，如果把實際上的隱性失業(yè)，這個比率可能還要更高一些。

(3)在魯爾區(qū)，對結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型作出重要貢獻的是高校和技術(shù)中心，但新企業(yè)創(chuàng)業(yè)方面魯爾區(qū)卻長期存在制度上和政策上的缺陷。

(4)盡管從19世紀中葉以來外國移民的大量涌入，以及結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型存在的問題和困難長期得不到有效緩解，魯爾區(qū)已成為德國值得關(guān)注的敏感的國際政治區(qū)域。但是，魯爾區(qū)與周邊國家的經(jīng)濟聯(lián)系卻相對較弱，只有很少的國際大型企業(yè)把廠址定在這里，而且居住在魯爾區(qū)的居民有相當(dāng)部分的人不在此地工作，而是在被戲稱為魯爾區(qū)“大腦”的鄰近的北萊茵一威斯特法倫州首府杜塞爾多夫上班。

二、剖析夕陽工業(yè)

我們可以從許多方面觀察魯爾區(qū)的危機，有一個事實可以讓我們充分認識它的危機。魯爾區(qū)與北萊茵一威斯特法倫州相比，多年以來人口增長呈負數(shù)。但造成這一情況并不是因為人口出生率下降，而是年輕高素質(zhì)人口的流失，因而人口老齡化的速度高于其他地區(qū)。其他數(shù)據(jù)顯示魯爾區(qū)的發(fā)展至少部分上與北萊茵一威斯特法倫州的發(fā)展相脫離。如1990年代，雖然這里的生產(chǎn)效率很高，但是它的GDP卻沒有增長，而北萊茵一威斯特法倫州(不包括魯爾工業(yè)區(qū))本身的經(jīng)濟卻在不斷增長，這是由于它們在結(jié)構(gòu)性發(fā)展上有著明顯的區(qū)別。在第三產(chǎn)業(yè)方面，魯爾區(qū)的GDP指標有著強勁的發(fā)展勢頭，但是同北萊茵一威斯特法倫州(不包括魯爾區(qū))相比，其工業(yè)指標卻下降了。這已經(jīng)為這一地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)衰退亮起了警燈。

如果我們?nèi)フ埥塘私馇闆r的人，問他們這一地區(qū)危機的真正原因是什么，那么，許多經(jīng)濟學(xué)家的意見是：雖然它是由外生原因造成的，但是這一地區(qū)的區(qū)域政策也加深了危機。社會學(xué)家和地理學(xué)家也指出了魯爾工業(yè)區(qū)在結(jié)構(gòu)上的深層次缺陷。首先，魯爾工業(yè)區(qū)的城市與行政區(qū)在結(jié)構(gòu)上是分散的：一方面按照聯(lián)合國自然環(huán)境組織的評價，魯爾區(qū)與倫敦、圣彼德堡或者巴黎一樣，是歐洲重要的城市聚集群之一，但是魯爾區(qū)并沒有像上述城市聚集群一樣形成區(qū)域大都會的認同感。德國其他地區(qū)的許多人一直認為魯爾區(qū)是一個煙囪林立到處冒黑煙的地方，實際上魯爾區(qū)早已不是這樣了。雖然魯爾區(qū)的人完全具有共同的認同，但魯爾人很久以來一直沉浸在他們過去的日子里，按照“伙計”，即礦工弟兄的方式來思維和生活。州的社會民主黨領(lǐng)導(dǎo)與大企業(yè)負責(zé)人、工會之間的緊密合作決定了從1950年代以來當(dāng)?shù)匕巡傻V業(yè)作為主導(dǎo)工業(yè)的模式。

目前，為了復(fù)興魯爾區(qū)，是否對該區(qū)的行政結(jié)構(gòu)實行徹底改造已經(jīng)演變成為持續(xù)小銳的政治爭論。在1970年代，魯爾區(qū)協(xié)會的權(quán)力已被大大削弱，并逐漸被自治會替代，但自治會只有很少的計劃權(quán)。對于大多數(shù)人來說，想建立一個魯爾城的愿望離現(xiàn)實實在是太遙遠了。人們只能耐心地等待魯爾區(qū)在未來某一天找到自己的合適位置。這一點充分說明了，為什么魯爾區(qū)的區(qū)域政策改革要在很大程度上受外界影響。

三、歷史上魯爾區(qū)的區(qū)域與工業(yè)區(qū)位政策

從1968年以來，針對魯爾區(qū)危機的發(fā)展而推出了一系列區(qū)域政策。這一區(qū)域政策的變化分為五個階段；

(1)在凱恩斯主義中央計劃階段的區(qū)域政策。中央計劃的區(qū)域政策是考慮到要在聯(lián)邦層面上長期協(xié)調(diào)各個區(qū)域的政策。它就是具有法律性質(zhì)的文件《改善區(qū)域經(jīng)濟的共同任務(wù)》。這一文件開宗明義地指出了它的中心任務(wù)是促進工業(yè)資本的形成和強調(diào)出口工業(yè)。這個文件反映了憲法的精神，那就是讓德國各地區(qū)的生活水平更趨一致。

(2)在1970年代，由于受石油危機的影響，并考慮到人類環(huán)保意識的增強，區(qū)域政策內(nèi)容的重點發(fā)生了變化。但它保持了它的“防御性”，也就是說它的目的是放緩結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的速度。建立大學(xué)被人們認為是第一重要的事情，它是新知識的發(fā)動機。

(3)在1980年代，機構(gòu)改革在“區(qū)域政策區(qū)域化”的口號下被提到議事日程上，中央集權(quán)式的控制被大家認為是錯誤的，替代中央集權(quán)的是地方管理者，他們要有更多的自治權(quán)，這樣就能保證避免發(fā)生攜帶效應(yīng)，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的目標指向就會被社會各階層所認可。這一主張是與“積極性區(qū)域政策”緊密相關(guān)的，這一政策支持創(chuàng)新和集中力量發(fā)展“軟基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”。

(4)由于歐洲一體化的影響越來越大，到1990年代，工業(yè)區(qū)位競爭政策已經(jīng)被推到前臺。在系統(tǒng)競爭能力理論的引導(dǎo)下，區(qū)域政策被視為所有地方官員合作的基礎(chǔ)，這樣可以提高自己地區(qū)的經(jīng)濟實力，形成持久獨特的競爭力。這一政策對促進建立新企業(yè)很有意義。

(5)考慮到公共財政的困難，目前人們還在實行分散的區(qū)域政策，也就是說政策更加靈活，機構(gòu)更加精練，這樣做的目的是為了從政治上挖掘公共機構(gòu)以外的潛力。政府被認為是社會網(wǎng)絡(luò)的“主持人”。

魯爾區(qū)的區(qū)域政策與上述5個階段的區(qū)域政策完全合拍。在魯爾區(qū)，煤炭和鋼鐵起著特別重要的作用，也就是說它的區(qū)域政策在很大程度上是建立在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的基礎(chǔ)上。自1958—1959年，德國煤炭危機發(fā)生以來，它的國際競爭力由于開采成本太高而受損。魯爾區(qū)的政策長期由財政補貼來維持，這是為了保證國家的能源安全。為了與歐盟的政策保持一致，這一補貼現(xiàn)在正在逐漸被取消。

在1970年代，由于全球競爭的加劇，鋼鐵工業(yè)嚴重減產(chǎn)，當(dāng)時由于歐盟的調(diào)整，鋼鐵工業(yè)形成了壟斷集團，魯爾區(qū)因此而陷入危機。除了財政補貼，首先是在一個很大的范圍內(nèi)，通過政治與經(jīng)濟之間協(xié)調(diào)產(chǎn)生了相應(yīng)的工業(yè)改組，在此基礎(chǔ)上對煤炭與鋼鐵工業(yè)形成一個結(jié)構(gòu)政策計劃，這個計劃自己有一個生產(chǎn)結(jié)構(gòu)：雖然魯爾區(qū)的高爐迅速減少，而它的鋼產(chǎn)量至今沒有減少。在1980年代，北萊茵一威斯特法倫州的州政府提出了所謂的“未來協(xié)議”，它的目標是在魯爾區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中發(fā)展新重點。這顯然與全球范圍內(nèi)越來越多的工業(yè)重組有關(guān)，這與地區(qū)利益的關(guān)聯(lián)越來越少。有現(xiàn)象證明，蒂森鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和克虜伯把萊茵豪森工業(yè)區(qū)合并后，許多人認為這是背約行為，它引起了嚴重的社會矛盾。

后來，在1980—1990年代里，魯爾區(qū)有了許多促進區(qū)域發(fā)展的新政策。首先，這些政策在國際建筑展覽組織中被討論，它與歐盟的區(qū)域政策密切相關(guān)，與原來這一地區(qū)的區(qū)域政策相比，在內(nèi)容上加入了競爭政策。其創(chuàng)業(yè)者計劃起著至關(guān)重要的作用，這樣做是為了扭轉(zhuǎn)魯爾區(qū)的劣勢，在建立新企業(yè)時要把人的積極性調(diào)動起來。

四、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中政府影響的成敗

在扭轉(zhuǎn)不利于魯爾區(qū)的發(fā)展方向上，這些綱領(lǐng)和舉措中的大部分顯然都是不盡人意的。例如，這些人拒絕在魯爾區(qū)建立高校和技術(shù)中心。一個不爭的事實是，雖然魯爾區(qū)是德國最大的工業(yè)區(qū)，到1960年代末，它才建立了自己的第一所大學(xué)。這種結(jié)構(gòu)性缺陷在魯爾區(qū)的歷史上可以追溯到很久以前，普魯士政府提出的口號是“魯爾區(qū)只需要勞動，不需要思想”。在上世紀的70年代，魯爾區(qū)的大學(xué)和技術(shù)高校如雨后春筍般地被建立起來，現(xiàn)在魯爾區(qū)已成為歐洲大學(xué)最集中的地區(qū)。但人們很快就認識到，高校的知識不會自動轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長，因此，人們在魯爾區(qū)建立了許多技術(shù)中心與技術(shù)孵化器機構(gòu)。如果人們觀察經(jīng)濟對政治行為的反應(yīng)，結(jié)果是令人警醒的，與北萊茵一威斯特法倫州相比，魯爾區(qū)在研究與發(fā)展領(lǐng)域只有很少的專業(yè)人員，這一人數(shù)低于全國的平均水平。這說明，企業(yè)并不因為魯爾區(qū)有大學(xué)城而把研發(fā)部門放在那里。

然而政府干預(yù)使魯爾區(qū)取得了許多成就。我們從兩個例子中可以觀察到區(qū)域政策的現(xiàn)代發(fā)展，這種新的區(qū)域政策在1990年代得到貫徹，它與以往向高等院校投入大量資金的區(qū)域政策形成鮮明的對比。國際建筑展覽組織是比較早的區(qū)域政策產(chǎn)物。這一項目實施于1988—1999年，它的目標是治理埃姆舍河與它周圍的生態(tài)環(huán)境，并實現(xiàn)傳統(tǒng)礦工居住區(qū)的增值，同時要在許多領(lǐng)域?qū)嵭懈母?。國際建筑展覽組織完成了這些項目，它使用了新組織與融資原則。這里我們首先要注意，他們執(zhí)行這一任務(wù)時沒有自己的資金，他們只是對他人的促進措施執(zhí)行協(xié)調(diào)和質(zhì)檢的任務(wù)。這就是說，那些得到歐盟支持項目的城市，在與其他城市的競爭中，可以到國際建筑展覽組織去申報加入該組織。該組織得到一個國際顧問委員會的支持，該組織管理層的任務(wù)只重結(jié)果，不重過程。這意味著國際建筑展覽組織很少參與分權(quán)，只對項目中間階段進行評估，然后做項目評估。國際建筑展覽組織最重要的工作領(lǐng)域是：改善生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造出工作與居住的新形式，在居住區(qū)和能源方面實施生態(tài)保護措施，把老工業(yè)區(qū)及其建筑改造成服務(wù)業(yè)中心和旅游目的地。

國際建筑展覽組織最大限度地完成了生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)，明顯地提升了魯爾區(qū)的形象。這種改變需要一個長期的過程才能顯現(xiàn)其作用，例如太陽能產(chǎn)品目前對市場的影響就并不明顯。他們的目標顯然有失誤，即在中期時間段內(nèi)減少失業(yè)率?？梢哉f，這一策略的社會作用是巨大的，而它對經(jīng)濟所起的作用并不很大。

最后說一說多特蒙德推廣微型技術(shù)聯(lián)合會，與上述例子相反，它取得了可觀的經(jīng)濟效益。這個聯(lián)合會是由私企建立的。這些私企領(lǐng)導(dǎo)最早認識到微型技術(shù)的發(fā)展?jié)摿?，同時他們也看到，這種來自不同領(lǐng)域的綜合技術(shù)對傳統(tǒng)的知識與信息傳播是一種挑戰(zhàn)。這種新技術(shù)需得到信貸機構(gòu)和風(fēng)險資本機構(gòu)的支持。推廣微型技術(shù)聯(lián)合會很快就得到北萊茵一威斯特法倫州政府50%資金的支持，但推廣微型技術(shù)聯(lián)合會仍保持著純私營性質(zhì)。它對多特蒙德大學(xué)技術(shù)總量的發(fā)展貢獻頗大。許多這一政策的倡導(dǎo)者認為，只有當(dāng)?shù)仄髽I(yè)才能成為這一組織的會員。而推廣微型技術(shù)聯(lián)合會卻是一個世界范圍內(nèi)相關(guān)企業(yè)的組織，并與其他國家的有關(guān)組織建立聯(lián)系。這一組織的努力使多特蒙德地區(qū)的新工業(yè)得到迅猛發(fā)展，還吸引了許多外國企業(yè)到這個工業(yè)區(qū)來創(chuàng)業(yè)。推廣微型技術(shù)聯(lián)合會發(fā)展了新型職業(yè)教育。為此，推廣微型技術(shù)聯(lián)合會把多特蒙德市的發(fā)展規(guī)劃納入到自己的發(fā)展規(guī)劃中，把多特蒙德建成一個信息與微型技術(shù)的中心。人們期待著在今后5年中多特蒙德能提供7萬個就業(yè)崗位，它們直接或間接受益于微型技術(shù)的推廣。對于一個地區(qū)來講，推廣微型技術(shù)聯(lián)合會給大學(xué)與私企的成功合作提供了典范。

五、魯爾區(qū)經(jīng)驗給我們的啟示

我們可以從魯爾區(qū)的經(jīng)驗中總結(jié)出哪些有普遍意義的東西呢?第一，對于一個工業(yè)基地來說，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)并不是對工業(yè)產(chǎn)業(yè)的完全替代，除非這個地區(qū)能夠發(fā)展成為一個全球化的服務(wù)與金融中心。如果不是這樣，就應(yīng)對工業(yè)基地進行創(chuàng)新意義上的改造，這樣才能創(chuàng)造足夠的就業(yè)機會，并保持它在全球化條件下的競爭力。第二，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)能夠促進生產(chǎn)與改革，如果只把服務(wù)集中在消費和與人相關(guān)的服務(wù)項目上，就會產(chǎn)生喪失改革動力的風(fēng)險(例如為老年人服務(wù)是消費行為，為醫(yī)藥工業(yè)服務(wù)是生產(chǎn)行為)。第三，工業(yè)的發(fā)展有路徑依賴問題，它表現(xiàn)為工業(yè)發(fā)展要依賴現(xiàn)有的知識與能力。但這一事實并不是要我們保持原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，我們必須進行大量改革，把現(xiàn)有的能力轉(zhuǎn)移到新領(lǐng)域(例如從采煤發(fā)電轉(zhuǎn)移到其他同網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域)。第四，在能力轉(zhuǎn)移過程中，政府不能搞新行業(yè)的一刀切，而是要小心翼翼地促進現(xiàn)有企業(yè)和市場的發(fā)展，并不能使競爭扭曲。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)資源是關(guān)鍵，私企領(lǐng)導(dǎo)者的知識儲備和能力可以產(chǎn)生公共效益，他們可以在企業(yè)與研