政治權力發(fā)展

政治權力發(fā)展

[摘要]我國25年來政治領域發(fā)生了深刻的變革。在思想觀念上，浪漫主義的參與制式的大眾民主價值取向轉變?yōu)楝F(xiàn)實主義的公民和社會自由價值取向；在政治權力上，“中心權力”逐步被分離弱化，形成權力相對分散的結構體系。今后政治改革與發(fā)展基本趨勢是進一步限制和規(guī)范“公權”——政府權力，實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”的轉變。

[關鍵詞]轉軌時期；中國；政治權力；改革與發(fā)展

美國著名政治學家亨廷頓教授在《變革社會中的政治秩序》一書中對發(fā)展中國家的政治發(fā)展過程進行了系統(tǒng)論述，他認為政治改革與發(fā)展的重要內(nèi)容和標志是結構分化、角色專業(yè)化和權威理性化。其實，我國的情況又何嘗不是如此。我國在從1978年至今25年來的政治體制改革與發(fā)展過程中，政治權力結構的分化是通過國家中心權力的逐步分離、權力中心的逐步位移而實現(xiàn)的。所謂中心權力分離，是指傳統(tǒng)核心權力體系衰微和與此同時次級

權力體系不同程度擺脫傳統(tǒng)權力影響和束縛而爭取更大獨立空間的過程，它包涵兩層含義：一是指傳統(tǒng)權力結構關系中權力日益分化、傳統(tǒng)的核心權力在整個社會體系中的功能逐步弱化、傳統(tǒng)權力作用逐漸衰微淡化的過程；二是指傳統(tǒng)權力結構中次級體系獨立自主性的增強。我國的權力架構中，國家權力一直是中心權力，而中國共產(chǎn)黨則是權力體系的核心。中心權力分離是1978年以來我國政治體制改革與發(fā)展的重要標志。

一、我國25年來政治權力結構的變革與發(fā)展走向

有目共睹，我國25年來社會發(fā)展成就是巨大的，國內(nèi)外的專家學者對此也評價很高。但是，對于25年我國政治改革與發(fā)展的評價，贊譽不多。人們所持的基本判斷是，25年我國在政治發(fā)展方面所獲得的進步不大，與人們所預期的改革目標相距甚遠?？陀^而言，這樣的評價也不是完全沒有道理。因為，與社會經(jīng)濟文化的重大變化相比，政治生活的變化畢竟還不明顯，不那么引人注目。但是，這樣的評價也有失公允，因為有許多變化只是由于我們認識問題的角度不同而沒有給以關注，或者沒有意識到這一點。我們認為，人們之所以對25年來我國政治改革與發(fā)展作出如此評估和判定，大體上有兩個方面的原因：

一方面，人們從歷史的角度立足于我國政治環(huán)境而對我國政治發(fā)展的考察和關注不夠，因而對其每一細微變化的意義領會不深。我國改革開放25年，社會各個方面的確變化很大。國內(nèi)外學者從經(jīng)濟、文化和社會等方面總結和考察這些變化的工作已經(jīng)做了不少，執(zhí)政黨和政府對此所做的宣傳也比較充分。然而，從政治改革與發(fā)展的角度總結和考察這些變化的工作相對較少。當然，這是由一些客觀原因造成的，比如，相對于其社會層面的變革而言，25年改革在國家政治生活層面上所帶來的變化遠不如其他方面突出；另外，由于政治的敏感性等原因，束縛了人們的思想，使許多政治問題成為我國學者忌諱觸及的問題。而對于那些國外學者來說，他們所做的研究要么受資料所限，要么缺乏對我國政治歷史和現(xiàn)實的理解，無法從我國的實際情況出發(fā)，確定實事求是地衡量和評價我國政治發(fā)展的基本標準，也無法從一個長遠的歷史過程中領會政治變革的細微意義。

另一方面，有些人們往往運用“通用的標準”和“主流的發(fā)展模式”來評價我國的政治改革與發(fā)展。從不同的角度觀察問題，自然會得出截然不同的結論。從“通用的標準”和“主流的發(fā)展模式”看，民主化是政治改革與發(fā)展的首要內(nèi)容和目標。如果以民主化為標準來評價我國政治改革與發(fā)展進程，我國改革在此方面所取得的進步與人們的普遍預期顯然還相去甚遠。其實，許多研究，包括美國政治學家派伊、亨廷頓的研究與論述，都表明民主

化并不是政治發(fā)展的唯一標準和內(nèi)容，對于后發(fā)展國家來說，其他的價值在發(fā)展的某一階段或許更具優(yōu)先性。所以，如果換一種角度，或者一種標準看問題，25年我國的政治變化也未必不值得關注。

實際上，與轟轟烈烈的經(jīng)濟改革相比，中國政治領域發(fā)生的是一場無聲的變革。主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，一種無聲的變革發(fā)生在政治思想領域：浪漫主義的參與制式的大眾民主價值取向，向現(xiàn)實主義的公民和社會自由價值取向轉變。在1992年鄧小平“南巡”之前，我國民眾以民主為理想目標，追求對國家政治生活的積極參與，以期通過改善國家政治環(huán)境來實現(xiàn)自己作為“國家主人”的民主權利。這種理念實際上是多年來我國民眾的普遍追求，并具有不同的表現(xiàn)形式。從90年代初期開始，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，這種理念正在發(fā)生變化。不論是由于什么原因，也不論是出于何種考慮，人們對政治生活的理解更加趨于現(xiàn)實。對此，不同的人有不同的認識和評價。但無論如何，到今天，公眾更加注重自我管理、自我服務的價值取向和體制性安排，更加注重爭取自由生活的空間和珍惜個人生活的價值。發(fā)生在政治思想領域的這種轉變，無疑為現(xiàn)代政治所賴以構建的尊重個人權利、尊重公眾選擇、顧客導向等民主政治觀念的確立奠定了基礎。

第二，一種無聲的變革發(fā)生在國家和社會、政府與公民個人的關系上。人們可能不會否認，我國25年來經(jīng)濟領域的變化最大。比如，就經(jīng)濟模式而言，從計劃經(jīng)濟，到有限的商品經(jīng)濟，再到計劃經(jīng)濟為主、市場調節(jié)為輔，再到計劃與市場相結合，最后到市場經(jīng)濟的確立，經(jīng)濟模式轉變的軌跡鮮明清晰，而每一次經(jīng)濟模式的變化，都意味著權力結構的重大調整。就非公經(jīng)濟成份的地位而言，從“資本主義殘渣余孽”，到“社會主義公有制的必要補充”，再到它索性就是社會主義經(jīng)濟的重要內(nèi)容，中途雖有波折，但它在國民經(jīng)濟中的地位越來越重要，而今天甚至是官方也不得不承認它是大陸經(jīng)濟成份中最具活力的因素。實際上，了解中國傳統(tǒng)政經(jīng)合一體制特點的人士都不能否認，這些變化并不只是經(jīng)濟性的。在經(jīng)濟學家看來的這些純粹的經(jīng)濟變化，本身就具有深刻的政治意義。我們不能否認，經(jīng)濟模式的變化本身就意味著政治權力結構、政治資源分配和政治控制方式的變化。我們也不能否認，經(jīng)濟成份的變化，本身就意味著政治社會結構的變化，而“中間階級”的理論是每一個社會政治學者所熟知的。我們同樣也不能否認，隨著經(jīng)濟改革的深入，社會資源越來越多樣化，社會資源的分配方式也越來越多樣化了。這就意味著我國公民能夠享有實實在在的自由越來越多了。

第三，在政治領域發(fā)生的另外一種無聲的變革那就是執(zhí)政黨和國家領導制度層面的變革：終身制變成了任期制；黨政不分變成了黨政分開；干部制變成了國家公務員制；基層人事任命制變成了民主選舉制，實行了領導干部競爭上崗等等。盡管這些機制的變革還十分有限，而且具有明顯的“中國特色”，但它所確立的方向和原則理念已包含了現(xiàn)代民主政治的核心內(nèi)容，并推動著中國社會的不斷發(fā)展。

二、25年來我國政治權力改革取得的成就分析

25年中國政治改革與發(fā)展的重大進步可以概括為“中心權力分離”，即傳統(tǒng)政治體系中核心權力結構所掌控的實際權力逐步被分化，從而形成權力相對分散的結構體系。這實際上也是我國體制創(chuàng)新的主要方面，因而，也是25年來改革成就的重要來源和保障。

眾所周知，25年前我國傳統(tǒng)的政治架構是按照產(chǎn)品經(jīng)濟的設想組建起來的、與集中管理的計劃經(jīng)濟體制相適應的黨、政、軍、經(jīng)濟、文化高度合一的中央集權體制。這種體制以社會政治經(jīng)濟文化高度統(tǒng)一的結構為基礎，以中國共產(chǎn)黨為領導核心，以中央集權和計劃管理為模式。在這種傳統(tǒng)政治體制中，核心權力結構及其特點主要表現(xiàn)在以下四個時期：建立國家與“市民社會”關系、公共權力與私人關系的權力結構時期，核心權力以黨為代表的國家機關，即國家執(zhí)行機關和黨的各級組織構成，實施全面的高度的政治控制。建立政治權力與非政治權力關系的權力結構時期，核心權力以黨政權力部門構成，實現(xiàn)政治掛帥的集中管理。建立中央權力與地方權力關系的權力結構時期，核心權力由中央政府和機關構成，保證中央政府的權威和計劃管理。建立政黨權力與政府權力關系的權力結構時期，核心權力由各級黨委和機關構成，保障中國共產(chǎn)黨對國家與社會的全面領導和控制。

上述這些傳統(tǒng)集權主義權力結構的特點可以概括為國家全能主義、政治中心主義、中央主義和政黨中心主義，即在國家與社會、政府與非政府的關系中，國家處于至高的核心地位；在政治權力與社會經(jīng)濟文化權力的關系中，政治權力處于社會生活的核心地位；在中央與地方的關系中，中央權力處于核心位置；在政黨與政府和社會的關系中，中國共產(chǎn)黨處于核心地位。在實際運行過程中，中國共產(chǎn)黨始終是權力的核心，因此政治角逐的主要舞臺在中國共產(chǎn)黨內(nèi)，而非黨外的其他權力結構。

在今天看來，上述權力結構體系所造成的弊端是顯而易見的。國家全能主義的集中管理造成“強國家—弱社會”的模式，嚴重抑制了個人和社會的自由發(fā)展，從而使整個社會缺乏活力和創(chuàng)造力；政治經(jīng)濟高度一體化和政治掛帥的權力安排和集權管理體制，帶有明顯的“建構主義”特點，嚴重背離經(jīng)濟規(guī)律，中央高度集權的人財物自上而下的計劃管理模式，使地方、集體、組織和個人缺乏自主性，限制了地方政府的積極性，嚴重影響政府決策的正確性和整個政治體系的辦事效率；黨政不分以及黨的大權獨攬使黨凌駕于國家權力機關之上，造成黨的各級組織的國家化和行政化，而各級國家權力機關和行政機關徒有虛名，這種狀況不僅嚴重背離政治權威的理性化，而且極大地制約了其他政治權力結構功能的有效發(fā)揮。

1978年以后，我國經(jīng)過以下六個階段的改革，對傳統(tǒng)的權力結構進行了調整：第一階段：1978年12月黨的十一屆三中全會到1980年8月鄧小平《黨和國家領導制度的改革》講話發(fā)表。這一階段的主要目標和任務是實現(xiàn)政治上的拔亂反正；實行權力下放，確立國家統(tǒng)一計劃指導下的地方和企業(yè)管理自主權。主要成果是實現(xiàn)工作重心由階段斗爭向經(jīng)濟建設轉移；廢除領導干部終身制；恢復“文革”前中央到地方國家各級權力結構和機制。其意義體現(xiàn)在權力中心向非政治領域轉移。第二階段：1980年8月鄧小平講話到1987年黨的十三大召開。這一階段的主要目標和任務是下放權力，政企分開；全面推廣新的自主經(jīng)營管理模式。主要成果是確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和企業(yè)廠長責任制；探索政治改革思路。其意義體現(xiàn)在社會和個人開始活化；權力重心開始下移。第三階段：1987年黨的十三大到1992年黨的十四大召開。這一階段的主要目標和任務是黨政分開；進一步下放權力；精簡機構；改革干部人事制度；建立社會協(xié)商對話渠道；加強民主和完善法制。主要成果是明確提出了政治體制改革的目標和內(nèi)容。第四階段:1992年10月黨的十四大召開到1997年黨的十五大召開。這一階段的主要目標和任務是轉變政府職能的機構改革；合理劃分中央和地方權限。主要成果是推行國家公務員制度；精簡機構。其意義體現(xiàn)在社會和個人進一步活化。第五階段：1997年黨的15大召開到2002年黨的十六大召開。這一階段的主要目標和任務是機構改革和國企改革。主要成果是明確非公經(jīng)濟的地位；精簡機構。其意義體現(xiàn)在民營經(jīng)濟爭得了合法地位；合理劃分中央與地方權限的探索。第六階段：2002年黨的十六大至現(xiàn)在。這一階段的主要目標和任務是發(fā)展社會主義民主政治，推進民主政治改革，建立社會主義政治文明；深化機構改革和國企改革；全面建設小康社會。

在25年我國社會轉軌的過程中，政治權力結構的調整過程，也正是中心權力被分離弱化的過程。在此過程中，我們注意到傳統(tǒng)核心權力逐漸得到弱化，而社會權力則逐漸得到強化，不斷增強公民和社會的自我管理、自我服務和自我調節(jié)能力；社會權力結構也日益多元化，社會自主權限不斷擴大，地方適度分權和政務公開原則基本形成。嚴格說來，25年我國改革的過程也就是突破傳統(tǒng)全能主義集權管理體制的種種束縛和制約，探索新的發(fā)展路徑的過程。因此，在某種程度上，25年我國政治體制改革與發(fā)展的過程，也就是傳統(tǒng)權力結構被分離弱化、新生權力結構要素，包括個人和社會自主權利、地方和企業(yè)的自主權力成長壯大的過程。這正適應了社會發(fā)展的趨勢，由“強政府、弱社會”逐步走向“小政府、強社會”。

在現(xiàn)代化社會中，“政治權力”和“經(jīng)濟權力”都是社會權力，而非國家權力。“政治權力”是社會對國家的領導權，其權力實體是政黨、社會階級階層組織、社會政治團體和公民個人，它反映了社會對國家公共權力的制約能力；“經(jīng)濟權力”是企業(yè)等經(jīng)濟實體，以其法人財產(chǎn)權為基礎而具有的生產(chǎn)經(jīng)營權、財產(chǎn)支配權、利潤分配權、勞動人事權等支配控制的權力?！皣覚嗔Α眲t指由國家立法、司法和行政機關所實施的法律權力和行政權力。在我國傳統(tǒng)的政治體制中，國家與社會沒有明確的界限，國家掌控一切，權力結構單一。25年來我國改革雖然沒有自覺劃分上述幾種權力結構，但在實際過程中，恰恰實現(xiàn)了“政治權力”、“經(jīng)濟權力”和“國家權力”的適度分離。

25年我國的整個改革體現(xiàn)了制度主義的思想理論體系。以權力結構重心位移為核心標志內(nèi)容的體制創(chuàng)新，造就了我國改革的成就和社會的發(fā)展。毫無疑問，繼續(xù)推進25年來的改革進程，進一步實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制和民主政治發(fā)展要求的“有限政府”、“有作為政府”和服務型政府的建設與發(fā)展，并為我國社會的可持續(xù)發(fā)展注入了新的活力。

三、我國政治改革與發(fā)展的基本趨勢

一個國家的政治體系是一個非常復雜的系統(tǒng)。如果我們把政治體系分為政府政治體系和非政府政治體系的話，我們所謂的一國政治發(fā)展也應包含兩個方面的內(nèi)容，即，一方面，從政府政治體系來說，政治發(fā)展主要表現(xiàn)在政府制度化建設以及各種管理和協(xié)調能力的提高；另一方面，從非政府政治體系來說，政治發(fā)展主要表現(xiàn)為“市民社會”的成長壯大，公民政治責任心的增強，以及自治能力和參政議政能力的提高。中國政治發(fā)展也應包括國家和社會兩個層面的進步。從國家這一層面看，推進政治體制改革，為21世紀我國社會經(jīng)濟政治的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造新的動力。

25年我國改革表明，政府推動的改革路線，為我國社會的全面發(fā)展提供了根本動力；25年中國改革也表明，中心權力分離與弱化是改造傳統(tǒng)集權體制、實現(xiàn)傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治轉變的主要途徑。正是這方面的努力，造就了25年舉世矚目的發(fā)展進步。在中國以加入WTO為標志的全面納入國際體系的決策背景下，推進政治體制改革，繼續(xù)沿著25年改革開放所遵循的中心權力分離弱化的路徑，進一步限制和規(guī)范“公權”——政府權力，實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”和服務型政府的轉變，堅持以民為本，應該是今后我國政治改革與發(fā)展的主要方向。

在限制和規(guī)范“公權”方面，我們認為，黨的十六大以后，未來5到10年內(nèi)，以下五個方面的內(nèi)容是我國中心權力結構調整所面臨的主要任務：一是貫徹“有限政府”原則，繼續(xù)將“政治權力”從政治國家返還公民社會；二是遵循市場經(jīng)濟原則，徹底實現(xiàn)政企分開，確立企業(yè)獨立的“經(jīng)濟權力”；三是在社會經(jīng)濟結構中，真正保障民營企業(yè)合法的經(jīng)濟權力；四是貫徹分權原則，實現(xiàn)中央與地方以及地方各級政府對“國家權力”的合理分權；五是將國家政治舞臺由執(zhí)政黨內(nèi)轉向國家權力機關，并為此探索一條實現(xiàn)順利轉軌的路徑。

近期而言，在市場經(jīng)濟的基礎上，規(guī)范政府的經(jīng)濟管理行為，切斷政府與壟斷性行業(yè)的關系，以加入WTO為契機，全面引入競爭與市場機制，實現(xiàn)行業(yè)改造；堅決整頓公檢法等與公眾日常生活密切相關的部門，這是遏制政府權力商品化的有效措施。

限制“公權”、實現(xiàn)公民權利與國家公共權力的平衡，給公民個人與社會以更多的自治權和更有力的監(jiān)督權。在限制“公權”的同時，也規(guī)范社會與公民個人的行為，創(chuàng)造一個秩序良好的公民社會，這同樣是不可忽視的。

在國家與社會的互動關系中，在“公權”不受限制的“強國家”模式下，一定不可能產(chǎn)生一個充滿活力、秩序良好、健康發(fā)育的公民社會；但是，在“公權”不被重視的“弱國家”模式下，也不一定必然生成一個健全的公民社會。換句話說，在社會轉變的過程中，“公權”的收縮和受到限制，并不一定就意味著公民社會的健康發(fā)展。相反，在社會和個人行為自我約束機制不健全的國家，“公權”的收縮，則極有可能為社會不良勢力留下乘虛而入的機會。

在國家作為歷史現(xiàn)象還繼續(xù)存在的社會條件下，一方面，沒有國家公共權力就沒有正常的社會秩序，或者已建立的社會秩序也難以維持；另一方面，國家公共權力的行使又要受到公眾和社會的監(jiān)督與制約，使這種權力的行使形成公正、公開等行使方式。特別是在現(xiàn)代信息