事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度研究

事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度研究近年來，全社會各項公益事業(yè)快速發(fā)展，各級政府在加大對公共產品、公共服務投入的同時，鼓勵和引導各類社會組織參與社會管理，在公共服務領域逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化的格局，社會力量舉辦的公益服務機構應運而生。目前，我們對這類機構采取與傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位不同的登記管理制度，政策待遇也差別很大，一定程度上制約了這些機構的長期可持續(xù)發(fā)展。如何進一步深化登記改革，并對這類機構實行規(guī)范有效管理，增強公益服務能力，推進社會管理制度創(chuàng)新，是擺在當前一個亟需解決的問題。黨的十八屆三中全會提出：“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度?！?015年12月，中央編辦印發(fā)了《事業(yè)單位、社會團體及企業(yè)等組織利用國有資產舉辦事業(yè)單位登記管理辦法（試行）》?！笆聵I(yè)單位”已不僅僅包含“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”傳統(tǒng)說法，還包括“社會力量利用國有資產或非國有資產舉辦的”新范疇。因此，建立事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度是一個需要仔細研究的新課題。一、滕州市各類事業(yè)單位登記管理工作現狀按照“事業(yè)單位”新的含義范疇，目前，滕州市各類事業(yè)單位登記管理實行分別負責、分類登記，即傳統(tǒng)意義上的公辦事業(yè)單位，根據《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，經機構編制部門辦理事業(yè)單位法人登記；民辦事業(yè)單位即民辦公益服務機構，根據《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》經民政部門辦理民辦非企業(yè)和社會團體登記；衛(wèi)生服務機構（包括衛(wèi)生室、診所等）在衛(wèi)計部門進行備案。（一）事業(yè)單位法人登記管理情況。截至目前，我市登記事業(yè)單位法人中承擔公益服務的事業(yè)單位約占90%，事業(yè)單位編制、人事、財政等各項管理制度規(guī)范，管控嚴格，運行良好。事業(yè)單位的監(jiān)管主要依靠年度報告公開，我市在連續(xù)3年年度報告公開達到近100%的基礎上，為不斷加強事業(yè)單位的監(jiān)督管理，先后出臺了多個政策文件，豐富監(jiān)管手段，強化監(jiān)管力度。一是對未及時進行年檢的事業(yè)單位以書面通知的形式督促，要求限期完成年檢；二是與市公安局聯合出臺了《事業(yè)單位公章管理辦法》，對事業(yè)單位公章的刻制、使用、更換、上繳、銷毀做了明確規(guī)定，完善了事業(yè)單位管理體系；三是制定出臺了《關于加強事業(yè)單位監(jiān)督管理的意見》，對強化法人登記管理、建立事業(yè)單位考核機制、執(zhí)行管理制度、完善監(jiān)督管理聯動機制、加強組織領導等方面提出具體要求；四是堅持開展事業(yè)單位績效考核工作，不斷改進考核指標，完善考核程序，實現考核結果運用的“三掛鉤”制度，取得良好成效。實行登記制度以來，通過多管齊下的監(jiān)管手段，事業(yè)單位法人的登記管理工作逐漸規(guī)范，對于促進事業(yè)單位法人依法行政、發(fā)揮公益職能起到積極作用。社會力量舉辦的公益服務機構登記管理情況。據統(tǒng)計，全市已在民政部門登記備案的社會力量舉辦的公益服務機構448家，其中民辦非企業(yè)241家，社團組織207家，主要涉及到教育、文化、科技等部門；在衛(wèi)生部門備案的衛(wèi)生服務機構886家，其中標準化村衛(wèi)生室683處，社區(qū)衛(wèi)生服務站25家，廠礦、企業(yè)、學校衛(wèi)生室25家，個體診所140家，民營、廠礦、監(jiān)獄醫(yī)院13家。這其中的多數單位只經過相關部門資質認可，均未經過機構編制管理部門審批。其監(jiān)管方式受限于制度缺失和人員編制等方面，僅能依靠年度檢驗、人員驗證等簡單的手段。二、各類事業(yè)單位登記管理現階段主要問題（一）事業(yè)單位法人登記有關問題近年來，事業(yè)單位登記監(jiān)管工作不斷強化，成效顯著，但仍然存在著一些問題和不足需要改進，主要表現在以下三個方面：一是相關法律法規(guī)尚待完善。事業(yè)單位監(jiān)管領域中缺乏專門法律，造成事業(yè)單位監(jiān)督管理工作的困難?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》及其《實施細則》賦予了事業(yè)單位登記管理機關監(jiān)督管理事業(yè)單位的職責，并明確了監(jiān)督管理的內容和要求，但監(jiān)督管理的內容還比較宏觀。有的內容缺少權威解釋；有的內容只是提出了問題，而缺少配套措施，對如何把握監(jiān)督管理內容、如何實施監(jiān)督管理的認識不夠清晰統(tǒng)一；有的存在制度、規(guī)則局限性及剛性不足等問題。二是相關部門監(jiān)管力度有待加強。事業(yè)單位監(jiān)督管理工作是一項綜合性和動態(tài)性都很強的工作，必須爭取有關部門的大力支持，加強各部門之間的協調配合。目前，我市事業(yè)單位監(jiān)管工作中有關部門的監(jiān)管力度尚顯不足。一方面是主管部門的監(jiān)管力度不足。主管部門與事業(yè)單位之間存在著利益關系，主管部門容易從管理者變?yōu)椴僮髡?，主管部門對事業(yè)單位庇護行為不可避免，使主管部門的監(jiān)督管理功能大打折扣；同時，主管部門往往對事業(yè)單位的初始設立比較關注，而對事業(yè)單位能否按照宗旨和業(yè)務范圍積極主動地開展工作，履行好應盡職責做的不夠。另一方面，相關部門聯合監(jiān)管的機制尚不完善。監(jiān)管方式主要以機構編制部門和事業(yè)單位績效考核為主，監(jiān)管手段上多停留在聽匯報、看材料上，對于事業(yè)單位工作的扎實性、材料的真實性尚無有效的監(jiān)管措施和辦法，聯合執(zhí)法和監(jiān)管的體系尚未完全建立。三是社會公眾參與力度不足。人民群眾的監(jiān)督是事業(yè)單位監(jiān)督管理工作中的重要部分。目前，由于兩個方面的原因，人民群眾的監(jiān)督力度還遠遠不夠。一方面是相關信息不對稱。由于事業(yè)單位從屬于主管部門的相對內部性和有關保密性，導致人民群眾缺乏對其監(jiān)督應知的信息資料。另一方面是事業(yè)單位主動接受社會監(jiān)督的積極性不高。很多事業(yè)單位的政務公開、信息公開度不高，也沒有把接受人民群眾監(jiān)督當成自己的一種義務，加上制度上的約束也不明確，剛性不足，導致它們往往對不利的信息進行隱瞞、回避等。（二）社會力量舉辦的公益服務機構登記有關問題社會力量舉辦的公益服務機構在機構設置、業(yè)務活動開展、人員管理上有很大差異，情況十分復雜，監(jiān)管不易開展，也存在不容忽視的一些問題。一是機構設置存在一定隨意性。社會力量舉辦的公益服務機構的設置往往出于出資人的意愿，帶有一定的隨意性，甚至有出于營利性目的?？紤]到對這類單位管理的政策法規(guī)不健全，對其進行統(tǒng)一登記，要充分界定營利性與非營利性差別，防止出現統(tǒng)一登記后借此身份謀利的現象。二是財力得不到充足保障。社會力量舉辦的公益服務機構應該是以公益為目的非盈利性的社會組織，事業(yè)單位經營性收入只能用于自身建設和發(fā)展，出資人不能取得任何回報。這類單位成立之初，出資人會投入一定的財力保證其運行開支。但隨著時間推移、環(huán)境變化，在很少得到出資人持續(xù)投資、政府財政資助和撥款的情況下，這類單位一旦業(yè)務萎縮，經營不善，資金短缺，就不能保證單位的持續(xù)發(fā)展。實行統(tǒng)一登記后后，雖然一定程度上會解決相關問題，但財務的使用監(jiān)管依然存在較大難度。三是內部管理不夠規(guī)范。一是人事管理不規(guī)范。社會力量舉辦的公益服務機構由于沒有納入編制、人社等部門管理，用人完全自主，但單位人員聘用制度和錄用人員不夠規(guī)范。二是財務管理不夠規(guī)范。例如有的單位沒有配備專兼職財務人員，財務管理制度不健全，執(zhí)行不力。三是監(jiān)督管理薄弱。有的單位沒有形成自我監(jiān)督、自我約束管理機制。四是登記條件難把握。首先，從前置審批上看，現有事業(yè)單位由各級政府及其機構編制管理部門審批，一般對事業(yè)單位的工作職責、機構規(guī)格、人員編制等都進行核定，審批條件和程序較為規(guī)范。而社會力量舉辦的公益服務機構由行業(yè)主管部門審批，對這類單位職責、規(guī)模沒有嚴格的規(guī)定，審批條件和程序規(guī)范性不夠。其次，從法定代表人產生上看，國家機關舉辦事業(yè)單位法定代表人由主管部門或黨委政府任命，符合嚴格的干部管理原則和相關程序。社會力量舉辦的公益服務機構負責人一般由出資單位委派，人員身份較為復雜，有可能不符合事業(yè)單位法定代表人的資格條件。再次，從承擔民事責任的能力上看，國家機關舉辦事業(yè)單位有充足的財政資金供給，具有較強承擔民事責任的能力。社會力量舉辦的公益服務機構財力上得不到充分保障，承擔民事責任的能力相對較弱。綜上所述，給社會力量舉辦的公益服務機構登記管理帶來一定難度。五是監(jiān)督管理存在難度。監(jiān)管方式較為單一，目前各備案機關和行業(yè)主管部門主要通過有關資質證書的年度檢驗和行業(yè)指導等進行監(jiān)管；監(jiān)管力度尚顯不足，沒有相關獎懲配套措施和法律法規(guī)；監(jiān)管力量薄弱，一定程度存在監(jiān)管漏洞；行業(yè)差距較大，無法全面掌握各行各業(yè)的工作業(yè)務。三、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的建議（一）修改事業(yè)單位概念和登記范圍。事業(yè)單位是我國特有的概念，新修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。這意味著其他組織利用國有資產舉辦事業(yè)單位已經納入事業(yè)單位登記管理的范疇，但尚不能代表全部的社會力量舉辦的公益服務機構。如果開展各類事業(yè)單位的統(tǒng)一登記，建議將事業(yè)單位修改為“以社會公益為目的，由國家機關舉辦或者社會力量舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會服務活動的非營利性社會組織?！睂⑸鐣α颗e辦的社會組織名稱更改為社會公益機構，與傳統(tǒng)事業(yè)單位相區(qū)分，突出其公益性、非營利性和服務性等特征。（二）明確各類事業(yè)單位登記管理機構、條件和程序。根據目前情況看，機構編制部門和民政部門是登記管理的兩大主要機構，機構不同，登記條件不同。建立統(tǒng)一登記管理制度，要實現“三個做到”：首先要做的是由“多頭登記”到“一頭登記”的整合，充分論證劃歸的利弊；其次要做到登記條件的求同存異，比如將“經審批機關批準設立”的規(guī)定修改為“設立單位的依據和理由”，在有規(guī)范名稱、場所、資產、人員和章程的基礎上可適當放寬社會力量舉辦事業(yè)單位的登記條件等；三是做到登記程序的調整簡化，調整即先證后照，體現法人證書法律唯一性，簡化即登記全程電子化，所有材料實現掃描存檔。（三）完善各類事業(yè)單位監(jiān)管體系。各類事業(yè)單位建立統(tǒng)一登記管理制度后，登記管理機關應根據事業(yè)單位的不同類別、特點和作用，實施分類指導和監(jiān)管，重點抓好五個方面的監(jiān)管工作：一是加強章程管理，健全治理機制，對公辦事業(yè)單位探索實施事業(yè)單位法人治理結構的同時，指導社會力量舉辦的公益服務機構規(guī)范機構章程，做到合理運行、遵章服務；二是加強誠信建設，完善信用評價體系，增強事業(yè)單位特別是社會力量舉辦的公益服務機構自律能力；三是完善考核機制，強化績效管理，修改績效考核辦法和實施方案，涵蓋所有公益性事業(yè)單位，突出公益屬性；四是完善法律法規(guī)支持，實現依法查驗、依法辦事，增加法治性、強制性手段維護法人登記的嚴肅性；五是加強信息披露，實行公眾監(jiān)督，在年度報告情況公開的基礎上，對事業(yè)單位登記條件特別是社會力量舉辦的公益服務機構登記過程實行公開公示制度，吸納社會公眾監(jiān)督。（四）建立健全部門協調機制。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度后，需要進一步加強相關部門之間的協調與配合，實現登記管理的順利銜接