農(nóng)村婦女土地權(quán)益及其保障

農(nóng)村婦女土地權(quán)益及其保障

由于農(nóng)村社會保障體系不完善，土地承擔(dān)著中國農(nóng)民生產(chǎn)和生活保障的雙重功能，農(nóng)民土地問題由此引起了黨和政府及社會各界的普遍關(guān)注。然而，由于受傳統(tǒng)文化和社會習(xí)俗的影響，以及由此產(chǎn)生的婦女素質(zhì)能力的局限，尤其是當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)的女性化特征，使得農(nóng)村婦女對土地的依附比男性更強，但她們的土地權(quán)利卻更容易遭受損害。為此，中國政府制定通過了一系列的法律／政策為維護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)利提供保障。本文以社會性別為分析視角，對保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的法律／政策執(zhí)行狀況進(jìn)行以文獻(xiàn)綜述為主的回顧性研究，通過文獻(xiàn)搜集并輔之以個別案例的深度訪談，研究這些法律／政策的執(zhí)行效果，并在此基礎(chǔ)上提出了維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的對策建議。

一、維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的基本概況

從我國現(xiàn)有的法律／政策上看，農(nóng)村婦女擁有與男子完全平等的土地權(quán)益，《憲法》賦予男女平等的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，《婚姻法》賦予夫妻雙方平等的財產(chǎn)權(quán)利，《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》、《農(nóng)村土地承包法》等賦予男女在土地權(quán)利方面的平等地位，并對保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益做了具體規(guī)定。

然而，在土地及其相關(guān)利益分配的實踐中，有的地方公然漠視男女平等的原則，嚴(yán)重踐踏農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)，使農(nóng)村婦女部分或全部失去其土地及其相關(guān)利益，給農(nóng)村社會與經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展埋下隱患。例如黑龍江省67個縣除綏化地區(qū)的8縣外，全部在第二輪土地承包中采用了“順延”承包的方式[1]，這就意味著農(nóng)村婦女因婚姻流動而無法在新居住地獲得土地。這樣一來，在第二輪土地承包中，第一輪土地承包中男女兩性非均衡分配占有集體土地的矛盾不僅沒有緩解，反而更加突出，農(nóng)村婦女因婚姻流動失去土地的問題無法解決。特別在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，這些問題有愈演愈烈之勢，婦女因土地糾紛的上訪案件不斷由個人上訪發(fā)展為集體上訪。據(jù)廣東省人大信訪辦、省婦聯(lián)、廣州市婦聯(lián)統(tǒng)計：2000年廣東省共接待出嫁女來信來訪192宗，1659人次，大多是集體上訪，而且集體上訪的比率在逐年上升，省婦聯(lián)受理的出嫁女集體上訪案件占集體上訪總數(shù)的比率是：2001年為％，2002年為％，2003年7月止為％。

全國婦聯(lián)婦女兒童權(quán)益部的調(diào)查顯示，自1983年第一輪土地承包分配起，輕視、歧視婦女，侵犯出嫁女、離婚婦女及其子女土地承包權(quán)的問題在全國許多地區(qū)有不同程度的反映，如在一些地區(qū)計算家庭人口時，婦女只能分到男性50％—70％的土地，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了40％的勞動婦女沒有承包田和宅基地的情況。在1992年頒布的《婦女權(quán)益保障法》中，明確規(guī)定了婦女與男子在土地承包和宅基地批準(zhǔn)上有平等的權(quán)利，各省、自治區(qū)、直轄市在制定該法的實施辦法時，都在農(nóng)村土地分配中對男女平等的原則做了明確規(guī)定，但由于歷史和現(xiàn)實的原因，出嫁女、離婚喪偶婦女及其子女的土地權(quán)利仍然得不到保障，尤其是在人地矛盾突出的農(nóng)村地區(qū)，婦女土地權(quán)利得不到保障的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。第二輪土地承包啟動后，全國婦聯(lián)聯(lián)合各級婦聯(lián)在全國15個省的69個地市414個縣區(qū)大力宣傳《土地承包法》，提高基層干部的性別意識，糾正男女不平等的村規(guī)民約，推動政府及有關(guān)部門出臺有利于保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的政策措施，但許多地區(qū)仍然存在著不同程度的侵犯婦女兒童土地權(quán)利及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象。

2001年中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院對全國17個省的22個村的快速調(diào)查發(fā)現(xiàn)，婦女土地權(quán)利的性別不平等不僅反映在婦女能否獲得土地上，而且還反映在婦女獲得土地的數(shù)量和質(zhì)量上。在接受調(diào)查的19163人中，無地女性494人，占女性人數(shù)的5％，無地男性196人，占男性人數(shù)2％，無地女性是男性的倍；在對22個村163名18—50歲的已婚婦女的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其中51名沒有土地，占調(diào)查人數(shù)的32％；在對22個村45名1995年后結(jié)婚的婦女調(diào)查中顯示，其中36名沒有土地，占調(diào)查人數(shù)的80％。這一調(diào)查結(jié)果說明在婦女——已婚婦女——1995年后結(jié)婚的婦女等不同婦女群體中，無地婦女的比例急劇增加。同時，調(diào)查結(jié)果還顯示婦女在獲得土地的數(shù)量和質(zhì)量上都不如男性。

稍后，全國婦聯(lián)對全國1212個村的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在沒有土地的人群中，婦女占了七成，其中有％的婦女從來沒有分到過土地，有％的婦女因為結(jié)婚而失去了土地，有％的婦女在離婚后失去了土地。

2002年，中國改革發(fā)展研究院組織學(xué)生對西部12省95市397個行政村的典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國絕大多數(shù)地區(qū)在土地發(fā)包中都較好地貫徹了男女平等的法律原則，只有個別地區(qū)采取了“按人口平均分配口糧田、按男勞動力分配責(zé)任田”的土地承包辦法和“預(yù)測人口”的分地辦法，使婦女土地權(quán)利遭受損失。問卷顯示，有％的受訪婦女沒有土地，分析無地原因，其中最主要的是“出嫁后失地”和“國家征用后失地”。問卷還顯示，土地初次分配以后，有％的已婚婦女土地留給了娘家，這種情況的發(fā)生是“30年不變”土地政策框架下的必然結(jié)果。

從一些學(xué)者對個別省區(qū)的調(diào)查結(jié)果來看，浙江省11個市幾乎都涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題，有的是有戶口無土地，有的是有土地?zé)o戶口，有的是既無戶口又無土地，有的是部分享受經(jīng)濟(jì)權(quán)益，有的是完全沒有享受經(jīng)濟(jì)權(quán)益。海南省通過對海口、文昌、瓊海三個市的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有不少農(nóng)村婦女不能與男性村民享受同樣的土地承包權(quán)利或土地征用補償款，有的婦女及其子女分不到土地或土地征用補償款，有的婦女及其子女只能分到男性村民土地或土地征用補償款的一半或40％。有的市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法律意識和性別意識較差，執(zhí)行國家法律不太嚴(yán)格，加劇了農(nóng)村婦女土地糾紛的發(fā)生。筆者最近通過對山西、河北一些縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了個別村因性別歧視在土地發(fā)包或福利分紅中損害婦女利益外，因婚姻流動導(dǎo)致農(nóng)村婦女土地權(quán)益遭受損害的現(xiàn)象非常普遍，只不過是大多數(shù)農(nóng)村婦女都沒有意識到自己的土地權(quán)利遭受損害，或意識到了但習(xí)以為常，沒有主張自己的土地權(quán)利，所以沒有形成土地糾紛，但隨著農(nóng)村婦女法制意識的增強和土地價值的提高，她們將會通過各種渠道主張自己的土地權(quán)利，土地糾紛也將隨之增多。此外，中央規(guī)定的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策在各地執(zhí)行中也很難落實，據(jù)中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心張林秀等最近完成的一項全國六省市1200戶農(nóng)戶調(diào)查的結(jié)果反映50％以上農(nóng)戶所在的村從分田到戶以來從來沒有經(jīng)歷過土地的小調(diào)整，而只有6％的農(nóng)戶認(rèn)為媳婦嫁進(jìn)來以后能馬上分到地。

二、保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益的案例分析

1.農(nóng)村婦女土地權(quán)益遭受損害的幾種情況

農(nóng)村婦女土地權(quán)益遭受損害是指農(nóng)村婦女因性別、婚嫁或婚變而導(dǎo)致土地承包權(quán)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)象。在我國不同的地區(qū)，外嫁女享有的土地權(quán)益不盡相同，有的是部分享有，有的是完全不享有。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地被征用后，婦女在分紅及其他社會福利方面的權(quán)益也受到損害。從我們收集到的自1995年以來侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的91個案例來看，主要表現(xiàn)為外嫁女、農(nóng)嫁非、招婿女、離婚女、喪偶女、性別歧視等幾種。

外嫁女

一是多數(shù)地方在土地承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的土地分配政策，農(nóng)村婦女出嫁后承包地仍然保留在娘家，造成土地承包權(quán)和使用權(quán)的分離。有些地方為了保護(hù)出嫁女的土地，制定了“婦女出嫁時可以帶走土地”的地方法規(guī)，但由于傳統(tǒng)習(xí)俗和封建思想的影響，女兒出嫁后不能再回娘家爭地，否則被視為一種不道德的行為。實際上出嫁女很難在娘家爭取到屬于自己的土地權(quán)利。

二是實行村民自治制度后，由于不同地區(qū)甚至不同村莊之間的土地分配和流轉(zhuǎn)方案不同，造成了農(nóng)村婦女在婚姻的流動中失去了土地承包權(quán)。有的地方為了土地使用公平，規(guī)定：“在土地承包期內(nèi)，凡遷出或取消戶口退地，新增人口進(jìn)地”，嫁到外村的婦女，其原居住地的土地被強行收回，但新居住地卻實行“增人不增地、減人不減地”的土地分配政策，這些婦女的土地及相關(guān)利益因出嫁而完全失去。

三是在第二輪土地承包中，隨著土地價值的提高和農(nóng)民對土地承包權(quán)的重視，農(nóng)村婦女的土地權(quán)利不斷被剝奪。有的地方在第二輪土地承包中，不論出嫁女是否在夫家獲得土地承包權(quán)，都強行將其土地收回；有的地方在第二輪土地承包中，不是按人口重新分配，而是將第一輪土地承包合同順延30年，導(dǎo)致出嫁女在第二輪土地承包中完全失去土地。據(jù)統(tǒng)計，廣西區(qū)在第二輪土地承包中就有3000多人的土地被強行收回。[10]

出嫁不出村婦女

由于各地經(jīng)濟(jì)條件不同，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村婦女與次發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)的他村農(nóng)民結(jié)婚后，一般不愿意把戶口遷移到夫家村，而是仍然滯留在娘家村，其子女戶口也在娘家村，這些村莊一般都會以“女嫁出”、“男娶進(jìn)”的傳統(tǒng)習(xí)俗，責(zé)令其遷走戶口，同時強制收回其承包地。集體經(jīng)濟(jì)組織分配利潤或土地補償費時，她們也得不到自己應(yīng)有的那一份補償款。[11]

農(nóng)嫁非婦女

“農(nóng)嫁非”是指農(nóng)村女孩嫁給城鎮(zhèn)男子，由于傳統(tǒng)戶籍制度的影響，娘家村要強行取消她們的戶籍和土地承包權(quán)，但其本人及子女的戶口不能遷入城鎮(zhèn)，婆家村也不予落戶分田；或與港澳臺男性結(jié)婚的女性，戶口無法遷走，其本人及其子女都不能享受村民待遇，也不能參加土地及其相關(guān)利益分配或只能分到一半；也有的地方出嫁不出村的婦女空掛戶不分田，還有的地方這些婦女必須交納一定數(shù)量的“農(nóng)業(yè)發(fā)展基金”，否則不予落戶分田，其子女即使交納“農(nóng)業(yè)發(fā)展基金”，14歲之前也只能享受半個村民的待遇。[11]

招婿女

丈夫到女家落戶的婦女，即屬于倒插門的情況，按國家法律規(guī)定男方可以在女方落戶分田。但多數(shù)地方村集體卻根據(jù)“從夫居”的風(fēng)俗，只允許無子戶其中的一個女兒招婿、落戶和分田，其余女兒的土地承包權(quán)被強行收回，上門女婿當(dāng)然得不到土地；有的地方規(guī)定只有招婿婦女和1個子女與享有與本村村民同等的土地權(quán)益，其丈夫和其他子女不能享有村民待遇；也有的地方規(guī)定入贅丈夫及其妻子獲得少量耕地，或只能分給一些次等土地。

離婚喪偶婦女

有的地方離婚婦女的承包土地被丈夫強行剝奪或被村集體強行收回，也有的婦女在離婚后，將戶口移回娘家，夫家所在地將土地收回，娘家村卻拒絕恢復(fù)其土地承包權(quán)；還有的在離婚后男方村里強行取消女方戶口，并收回責(zé)任田，娘家村也不給分地；也有的是離婚后前夫再婚，對于前妻和后妻村里只給其中一人落戶分田；有的地方農(nóng)村婦女喪偶后，無論其能否從娘家或再婚夫家所在村獲得土地，村里強行將其戶口取消，土地收回，只保留其子女的戶口、田地。[11]

性別歧視

有的地方實行“測婚測嫁”和“預(yù)測人口”制度，即到一定年齡的未婚女子要預(yù)先被剝奪土地承包權(quán)及其相關(guān)的利益分配資格，而未婚男子卻可以在結(jié)婚生子之前預(yù)先獲得“未來媳婦”和“未來子女”的耕地；有的地方將土地收益主要分配給男性戶主，外來戶、外嫁、離婚、喪偶婦女少分或不分；也有的地方只給18歲以上的男勞動力分責(zé)任田，喪偶婦女在其丈夫的責(zé)任田被村集體收回時，符合一定條件的，經(jīng)村民2／3以上同意，才可按村男勞動力責(zé)任田的一半分得承包耕地；還有的地方分配土地時，給男孩分好地，給女孩分差地。調(diào)整土地時，婦女分配到的土地要瘦一些，零散一些，甚至是開墾出來的荒地。

2.法律政策執(zhí)行狀況的案例分析

從我們收集到的1995年以來的91個農(nóng)村婦女土地權(quán)益及其相關(guān)利益遭受損害的案例中，以上幾種類型所占比例分別為：出嫁女的案例有28個，占總案例的％；農(nóng)嫁非的案例有22個，占總案例的％；入贅丈夫的案例有11個，占總案例的％；離婚女的案例有12個，占總案例的％；喪偶女的案例有4個，占總案例的％；性別歧視的案例有14個，占總案例的％，見下表：

解決的案例(個)未解決的案例(個)總

上訴未上訴上訴未上訴計

法院的法院的法院的法院的

出嫁女案例7251428

農(nóng)嫁非案例2161322

入贅男案例111811

離婚女案例501612

喪偶女案例11024

性別歧視0001414

總計165135791

從上表可以看出，近85％的婦女土地?fù)p害案例是由婚姻或婚變而造成的，性別歧視的案例不多，說明在農(nóng)村土地分配中，多數(shù)地方能夠堅持男女平等的原則，男女兩性有同等的土地承包權(quán)。在婦女土地權(quán)益因婚姻而遭受損害的案例中，土地權(quán)益遭受損害的大都是出嫁不出村、農(nóng)嫁非和入贅丈夫，很少有合乎習(xí)俗的外嫁女。但這并不是說出嫁又出村的外嫁女的土地權(quán)利能夠得到保障，實際上這部分婦女土地權(quán)益遭受損害的情況非常普遍，只是因為多數(shù)農(nóng)民都認(rèn)同這種土地分配方式，一般外嫁女也不會主張自己的土地權(quán)利，因而沒有形成土地糾紛。多數(shù)有關(guān)農(nóng)村婦女的土地糾紛，都是由于打破了“隨夫居”的婚姻習(xí)俗和“男權(quán)主義”的治理模式，在現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)習(xí)俗的激烈沖突中形成的。

從農(nóng)村婦女土地糾紛案的解決情況來看，我們收集到的91個案例中，其中上訴法院的案例有29個，占總案例的％，未上訴法院的有62個，占總案例的％；已解決的案例有21個，占總案例的％，未解決的案例有70個，占總案例的％。在已解決的案例中，通過上訴法院解決的案例有16個，占已解決案例的％；通過基層政府解決的案例5個，占已解決案例的％，占未上訴法院案例的8％，說明上訴法院是解決農(nóng)村婦女土地問題的有效途徑。

從法院的功能來看，在上訴法院的29個案例中，有16個案例成功解決，占上訴法院案例的％；未解決的案例13個，占上訴法院案例的％。從上訴法院未解決的13個案例來看，有的是地方法院以“村委會和婦女個體是不同的民事主體、不屬于民事訴訟范圍”為由拒絕受理；有的是地方法院是以“村委會是村民自治組織、不屬于行政訴訟范圍”為由拒絕受理；有的是地方法院認(rèn)為農(nóng)村土地分配是村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，不支持婦女提出的土地要求；也有的是村委會不服地方法院的判決，提起上訴；還有的是村集體沒有土地和資金，法院判決無法執(zhí)行。同類案件不同的地方法院采取不同的態(tài)度和行動，會產(chǎn)生完全不同的結(jié)果，這說明地方法院是否作為和能否嚴(yán)格執(zhí)法是婦女土地糾紛能否解決的關(guān)鍵，法院判決執(zhí)行難的問題也是婦女土地問題難以解決的重要因素。不過，通過司法渠道主張土地權(quán)益的婦女還不是很多，尋求地方政府及有關(guān)部門和婦聯(lián)組織保護(hù)的行政救濟(jì)仍然是農(nóng)村婦女主張土地權(quán)益的主要途徑。

從基層政府的功能來看，在未上訴法院的62個案例中，通過基層政府解決的案例只有5個，解決率只有8％。多數(shù)情況是村委會以村規(guī)民約和習(xí)慣法為依據(jù)，拒不承認(rèn)其損害行為，而基層政府及有關(guān)部門認(rèn)為土地承包是村民自治的內(nèi)部事務(wù)，拒不處理婦女土地糾紛，地方婦聯(lián)組織對此類問題無所作為；有的基層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為土地承包合同“30年不變”和“增人不增地、減人不減地”的土地分配辦法是中央政策，地方政府沒有責(zé)任；有的是基層政府和村委會都承認(rèn)對婦女土地權(quán)利的損害，但因村集體沒有土地和資金提供補償，也只能不了了之。從基層政府解決的5個案例來看，其中2個案例發(fā)生在家庭內(nèi)部，是丈夫或婆家對離婚或喪偶婦女土地權(quán)益的侵害，基層干部通過說服教育解決了問題；2個案例是由于記者和新聞媒體的介入，引起了縣領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，給了基層政府較大的壓力，迫使基層政府采取行政手段保證婦女土地權(quán)益；1個案例是婦女集體上訪，引起了市領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，問題才得以解決。這說明基層政府的高度重視和依法行政是保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的關(guān)鍵因素，新聞媒體的監(jiān)督和有關(guān)部門發(fā)揮作用對保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益也非常重要。

從法律政策執(zhí)行的結(jié)果來看，在出嫁不出村的28個案例中，已解決的案例有9個，占該案例的％；未解決的案例有19個，占該案例的％。在農(nóng)嫁非的22個案例中，已解決的案例有3個，占該案例的％；未解決的案例有19個，占該案例的％。在入贅丈夫的11個案例中，已解決的案例有2個，占該案例的％；未解決的案例有9個，占該案例的％。在離婚女的12個案例中，已解決的案例有5個，占該案例的％；未解決的案例有7個，占該案例的％。在喪偶婦女的4個案例中，已解決的案例有2個，占該案例的50％；未解決的案例有2個，占該案例的50％。這說明婦女婚姻問題的復(fù)雜程度及其與傳統(tǒng)習(xí)俗沖突的激烈程度也在一定程度上影響著婦女土地問題的解決。

3.損害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的社會后果

農(nóng)村婦女土地權(quán)利及其相關(guān)利益遭受損失，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會后果：

一是使婦女家庭陷入貧困。農(nóng)村婦女失去土地后，作為生產(chǎn)者和消費者，失去了生產(chǎn)資料和衣食之源，但作為納稅人，卻要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅以外的其它費用，極大地加重了這些婦女家庭的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響到這些婦女家庭正常的生產(chǎn)、生活和教育，并由此產(chǎn)生生活困難、兒童輟學(xué)等一系列社會問題，動搖了農(nóng)村婦女的生活自信，甚至自暴、自棄、自殺等后果。

二是影響農(nóng)村婦女的政治、經(jīng)濟(jì)和社會地位。婦女因沒有土地缺乏自主性，更加依賴于家庭和丈夫，這使得婦女的家庭地位降低，反過來使她們更依賴家庭。家庭地位的降低進(jìn)而又影響婦女行使參與村務(wù)管理和決策的權(quán)利，降低她們的政治地位，而政治參與的缺失又反過來影響婦女的經(jīng)濟(jì)利益和社會地位。

三是影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。婦女土地權(quán)益無保障影響婦女參與農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性，尤其在農(nóng)業(yè)女性化的今天，大量男性勞動力流動到城鎮(zhèn)尋求報酬更高的工作，婦女則留在農(nóng)村經(jīng)營承包土地，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，婦女土地權(quán)益遭受損害必然影響她們對土地的投入，最終影響整個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四是造成極大的社會不公正。農(nóng)村婦女失去土地承包權(quán)，違背了土地分配中的社會公正，形成公開的性別歧視?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”的土地政策，從目前來看，使農(nóng)村婦女的土地權(quán)益和社會地位因婚姻流動而遭受損害；從長遠(yuǎn)來看，這種土地分配辦法不僅會有無地之婦女兒童，也會有無地之成年男子，甚至?xí)霈F(xiàn)無地之家庭，而許多死去或落戶城鎮(zhèn)的人口卻擁有土地。

五是影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，男性外出打工，女性在家入農(nóng)，但她們經(jīng)營的卻是丈夫的土地，用著男人打工掙的錢，無疑成了社會的邊緣人。而因土地問題造成的積怨，容易引發(fā)鄰里糾紛、上訪鬧事及大規(guī)模群體事件，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

三、維護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益的對策建議

從以上分析可以看出，盡管我國法律和政策規(guī)定了婦女與男子享有平等的土地權(quán)益，但由于國家立法上的漏洞和缺陷、民間規(guī)約與國家法律的矛盾和沖突、缺乏有力的行政和司法救濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動和婦女政治參與的缺失等多方面的原因，法律和政策執(zhí)行中的社會性別卻不平等。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，我國土地資源越來越成為一種稀缺資源，再加上農(nóng)業(yè)稅取消后，大量民工離城返鄉(xiāng)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地承包權(quán)對村民也將更為重要，如果分配不公將會影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，阻礙構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程。所以，解決農(nóng)村婦女土地問題成了黨和政府目前面臨的首要任務(wù)，本文針對法律／政策執(zhí)行不力的原因，在總結(jié)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的對策建議。

1.建立和完善保護(hù)婦女土地權(quán)益的法律體系

土地屬村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)戶為單位發(fā)包給組織成員使用，土地所有權(quán)份額與成員身份密切相關(guān)。而農(nóng)村集體成員身份由戶籍決定，要取得村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，首先必須有該村集體經(jīng)濟(jì)組織的戶籍。中國農(nóng)民失去原集體身份包括大中專畢業(yè)參加工作、當(dāng)兵轉(zhuǎn)業(yè)、出國移民、落戶城市、出嫁等多種情況，其中只有婚姻流動國家沒有要求強制性地遷移戶口，所以有必要根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況、新問題和新趨勢，通過法律條文的制定和修改，擴展法律規(guī)定的內(nèi)容，增加土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、變更和消滅的條件，以及家庭成員之間行使、變更、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的法律限制，以增強法律執(zhí)行中的可操作性，明確農(nóng)戶和農(nóng)民個體享受土地權(quán)益的合法依據(jù)，使男女平等的法律真正落實到現(xiàn)實生活中。具體內(nèi)容

首先要保障法律賦予農(nóng)村居民結(jié)婚或婚變后選擇戶籍或居住地的權(quán)利，以及不同情況下享受土地權(quán)益的基本原則。村集體根據(jù)戶口發(fā)包土地，凡屬本村戶口的村民享有同等的份額。成年人登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方的約定，成為男方或女方的家庭成員，并在結(jié)婚后第一個農(nóng)業(yè)收成之后，流動方在新居住地取得土地承包權(quán)，原居住地收回其承包土地；農(nóng)嫁非婦女，如果男方及其父母都是非農(nóng)業(yè)戶口，女方及其子女在娘家落戶分田。如果男方父母是農(nóng)業(yè)戶口，則由男女雙方約定落戶分田的地方；農(nóng)村土地分配以家庭為單位，但家庭擁有的土地是按份共有，可以在家庭成員之間分割。離婚或喪偶婦女，若未因回原籍或再婚遷出戶口，村集體不得收回其承包土地，而且要按照村內(nèi)土地調(diào)整的辦法，將其土地獨立出來。

其次村組要在大多數(shù)農(nóng)戶或農(nóng)民個體承包土地保持穩(wěn)定的前提下，根據(jù)本村組家庭人口的增減情況，按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的土地調(diào)整政策，及時為新增人口和減少人口補進(jìn)或退出土地，從而使土地在個別新增加和減少的人口之間進(jìn)行小范圍的適當(dāng)調(diào)整，體現(xiàn)社會公正。土地調(diào)整的數(shù)量和質(zhì)量由村民會議或村民小組會議討論決定，避免造成農(nóng)戶之間或農(nóng)戶與村集體之間的土地糾紛。實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是村集體要預(yù)留一定數(shù)量的“機動地”，主要用于解決人地矛盾，以適應(yīng)本村范圍內(nèi)因婚姻流動、生老病死等原因帶來的人口變化，但為了防止村干部以權(quán)謀私和濫用耕地，必須把機動地控制在該村耕地總面積5％的限額之內(nèi)。

第三要取消《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中第6條、第30條等操作性不強且容易造成婦女土地權(quán)益受損的法律條例。第6條關(guān)于“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定，與《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《婚姻法》等法律條文重復(fù)，第30條“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包時，發(fā)包方不得收回其原承包地”的規(guī)定，不僅會為新居住地剝奪已婚婦女土地權(quán)益提供依據(jù)，還會引起出嫁女婆家和娘家、婆家村和娘家村之間的矛盾。

第四要取消《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第13條“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼承承包”的規(guī)定，因為這條法律賦予了“土地經(jīng)營承包權(quán)”的物權(quán)性質(zhì)，土地實際上成了農(nóng)民或農(nóng)戶的私有財產(chǎn)。從目前來看，用《物權(quán)法》規(guī)范了所有人和使用人之間的土地的利用關(guān)系，意味著在30年的土地承包期內(nèi)，只要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會簽訂了土地承包合同，就擁有對自己所承包土地的經(jīng)營權(quán)，必然造成婦女土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離和新生兒童沒有土地的社會不公平現(xiàn)象。從長遠(yuǎn)來看，男子可以通過繼承的方式獲得土地，而婦女的土地經(jīng)營權(quán)卻無法得到保障。

第五將《土地管理法》第14條修改為“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則進(jìn)行土地調(diào)整”。因為該法律中關(guān)于“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”的規(guī)定，實際上把憲法賦予公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利當(dāng)成了村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，交由村民集體決定，為多數(shù)人按照鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)習(xí)俗對少數(shù)人實行暴政提供法律依據(jù)。

2.依法取締與國家法律相抵觸的民間規(guī)約

村集體發(fā)包土地時，一般不是根據(jù)國家法律，而是根據(jù)鄉(xiāng)土社會已形成的民間規(guī)約和習(xí)慣法，再加上農(nóng)村一直采用的是男權(quán)主義的社會治理模式和家庭治理模式，致使農(nóng)村婦女的土地權(quán)益飽受民間規(guī)約的侵害。所以，依法取締與國家法律相抵觸的民間規(guī)約是維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的關(guān)鍵。

首先，基層政府對土地發(fā)包方的性別歧視行為，如“測婚測嫁”、“老婆田”、收回待嫁女土地、給女孩分壞田、給娶進(jìn)的媳婦分荒地薄地、減少女孩的土地分紅等分配辦法，要堅決責(zé)令其糾正，確保男女兩性在土地發(fā)包中獲得相同數(shù)量和質(zhì)量上的土地。土地發(fā)包方如果拒不糾正其性別歧視的行為或與國家法律相抵觸的村規(guī)民約，要追究其法律責(zé)任。對于以土地合同為理由拒不配合村組土地調(diào)整的村民，也要追究其法律責(zé)任。

其次，改變“男婚女嫁”的婚姻習(xí)俗，男女雙方在登記結(jié)婚時，有權(quán)自由選擇其婚后在男方或女方戶口所在地落戶，通過婚姻登記來確定其村集體成員的資格。無論男女只要有了村集體成員資格，就有了該村集體成員的一切權(quán)利和義務(wù)，在土地及相關(guān)利益的分配中應(yīng)該與其他村民有同樣的份額。通過農(nóng)村土地制度的實行，實現(xiàn)婚姻習(xí)俗的變革和家庭革命，改變農(nóng)村婦女的社會地位和家庭地位，并由此改變農(nóng)村婦女的命運。

第三，加強村集體對土地承包合同的管理，土地承包關(guān)系應(yīng)該以家庭為單位，以個人為基礎(chǔ)，每個家庭成員在本家庭的土地承包合同中有相同份額的土地，離婚或喪偶婦女如果沒有因再婚或其他原因遷出戶口，就不會失去村集體成員資格，應(yīng)該與該村集體其他成員一樣具有婚姻的自由，享有土地承包權(quán)。

第四，加強村民自治組織建設(shè)，建立完善村民會議或村民代表會議制度，通過村民會議或村民代表會議民主決策的方式，按照本村土地所有的土地的數(shù)量和質(zhì)量，制定出符合本村實際的土地調(diào)整政策，使土地使用在大穩(wěn)定的前提下，能夠在新增和減少人口之間進(jìn)行小范圍的有序調(diào)整。同時，要建立和完善村級民主管理和民主監(jiān)督機制，確保農(nóng)村土地管理和土地承包的透明、公開、公正，還要提高農(nóng)村干部的政治素質(zhì)、文化素質(zhì)，提高他們的自我約束能力，以減少因土地調(diào)整帶來的不必要的麻煩，以及由此產(chǎn)生的村民與村集體、農(nóng)戶與農(nóng)戶、村民與村民之間的土地糾紛。

第五，提高農(nóng)村婦女政治參與比例，在村民自治組織建設(shè)中，確保農(nóng)村婦女在村民委員會成員、村民代表、村民理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組長等村級組織中占有一定比例，使更多的婦女參與到村級事務(wù)的管理中，通過農(nóng)村婦女自身的努力，真正達(dá)到維護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益的目的。

3.為維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益提供行政和司法救濟(jì)

農(nóng)村婦女在土地權(quán)益頻頻遭受損害，很大原因是基層政府對村民自治缺乏有效管理，不敢糾正與法律相抵觸的村規(guī)民約，法院對損害婦女土地的案件也缺乏有力的措施，所以，必須注重用行政力量和司法力量相結(jié)合的辦法維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益。

首先，基層政府要充分認(rèn)識保障婦女土地承包權(quán)的重要性。要將維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益提高到維護(hù)社會穩(wěn)定、實現(xiàn)男女平等和增進(jìn)社會文明的高度來認(rèn)識，不能以任何借口剝奪婦女承包土地的合法權(quán)益。在土地及宅基地的分配中，要采取積極有效的措施維護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，并大執(zhí)法力度和制裁措施，對違反法律規(guī)定、經(jīng)批評教育又不改正者，堅決給予行政處分。要加強對村規(guī)民約的規(guī)范和監(jiān)督，要依法監(jiān)督、審查村民自治的具體內(nèi)容，對于與國家法律相抵觸的村規(guī)民約要及時責(zé)令其糾正，對于損害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的案件要主動解決，及時化解矛盾。上一級政府對于基層政府不作為的行為，應(yīng)采取必要的行政手段，督促其改正。

其次，基層政府要大力宣傳男女平等的基本國策和保障婦女土地權(quán)益的法律政策，轉(zhuǎn)變農(nóng)村黨員干部的思想觀念。同時要加強農(nóng)村社區(qū)的普法教育，通過印發(fā)《家庭法律讀本》和《農(nóng)村法律讀本》，開辦農(nóng)村婦女學(xué)校，開設(shè)法制宣傳欄，舉辦法律宣傳咨詢活動，利用電視、電臺、報刊進(jìn)行專題報道等多種形式，推動農(nóng)村廣大干部和群眾學(xué)法、知法、懂法和用法，增強法制觀念，強化責(zé)任意識，并通過法制教育樹立新道德、新風(fēng)尚，正確引導(dǎo)和幫助干部群眾逐步消除男尊女卑的封建思想，樹立男女平等意識，掌握法律精神，堅持依法辦事。提高農(nóng)村婦女的法律意識和法律觀念，教育婦女認(rèn)識到自己的合法權(quán)利，并鼓勵她們通過合法渠道爭取自己的權(quán)利。在農(nóng)村形成依法維護(hù)婦女合法權(quán)益的氛圍。

第三，暢通保障農(nóng)村婦女土地權(quán)利的司法渠道。對于村民土地承包權(quán)與村民委員會土地所有權(quán)之間的糾紛土地糾紛案件，法院要通過多種渠道予以處理，不能以任何理由推委。其措施主要有以下幾種：一是最高人民法院盡快出臺相關(guān)司法解釋，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，為保障婦女土地權(quán)利提供司法救濟(jì)途經(jīng)。二是監(jiān)督鄉(xiāng)村干部對土地政策的執(zhí)行程度，嚴(yán)肅處理恣意違反法律政策的干部。嚴(yán)格村民自治的司法救濟(jì)程序，村民不服基層政府的行政責(zé)令的，有權(quán)向人民法院提起訴訟，法院必須依法對政府的行政處理進(jìn)行審查，防止司法權(quán)和行政權(quán)連手侵害村民自治。三是逐步發(fā)展保護(hù)婦女權(quán)益的民間組織，為婦女權(quán)益保護(hù)提供法律援助。四是應(yīng)在縣級以上的市區(qū)建立婦女法律援助中心，從制度上為保障農(nóng)村婦女合法權(quán)益提供法律服務(wù)。

四、保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益中的幾點困惑

在采取以上措施保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益時，產(chǎn)生了一些難以解決的問題，也許這些問題是中國農(nóng)村城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的，有利于推進(jìn)中國農(nóng)村城市化進(jìn)程，但如果處理不好也可能使一個突起的村莊迅速衰敗，阻礙城市化進(jìn)程，這些問題應(yīng)該引起有關(guān)部門和社會各界的高度重視。

首先，可能造成城邊村和富裕村的人地矛盾突出和資源壓力加大。如果打破以往“男婚女嫁”的傳統(tǒng)習(xí)俗，由男女雙方自主決定其婚后的戶口所在地，并在戶口所在地享受土地承包權(quán)及其相關(guān)利益，就