高級政治經(jīng)濟(jì)學(xué)講義-14中國的城市化

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心CenterforPoliticalEconomyatTsinghuaUniversityCPET第14講中國城市化14.0城市化的定義14.01何為城市化？城市化就是一個國家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地區(qū)逐步演變成城市地區(qū)、城市人口不斷增長的過程；在此過程中，城市根底設(shè)施和公共效勞設(shè)施不斷提高，同時城市文化和城市價值觀念成為主體，并不斷向農(nóng)村擴(kuò)散，此外農(nóng)村中城市特質(zhì)的增加也屬于城市化。城市化就是生產(chǎn)力進(jìn)步所引起的人們的生產(chǎn)方式、生活方式以及價值觀念的轉(zhuǎn)變的過程。城市化本質(zhì)上是伴隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的開展農(nóng)村人口向城市不斷遷移和集中的過程，即農(nóng)村居民的市民化。溫家寶總理曾在2021年?政府工作報告?中指出，我國未來的城市化方向是推進(jìn)農(nóng)民工市民化，逐步將城鎮(zhèn)根本公共效勞覆蓋到農(nóng)民工；李克強(qiáng)總理也曾提出：“新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。〞14.02城市化不等于城市建設(shè)和城市開展城市化的核心和本質(zhì)是要實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)人口的市民化，與此相關(guān)的是要著力降低阻礙農(nóng)民工進(jìn)城落戶和遷徙人口定居的門檻，即改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度以及與之相聯(lián)系的住房制度、教育制度、公費(fèi)醫(yī)療制度、失業(yè)救濟(jì)和社會保障制度，等等。而城市建設(shè)和城市開展旨在提高城市根底設(shè)施和公共效勞水平，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改善投資環(huán)境以提供充分的就業(yè)崗位，改善現(xiàn)有城市居民〔包括原市民和新市民〕的生活和社交環(huán)境，提高城市居民的福利水平。顯然，城市化是城市建設(shè)和城市開展的目的和歸宿，城市建設(shè)和城市開展是城市化的載體和根底。相同建設(shè)和開展水平的城市，城市化水平不一定相同，而城市化水平相同的城市，城市建設(shè)和城市開展水平不一定相同。14.03與城市化相關(guān)的指標(biāo)：在國務(wù)院發(fā)改委擬定的城市化開展規(guī)劃中，真正與城市化相關(guān)的指標(biāo)只有8個，其中包括：城鎮(zhèn)化率；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)數(shù)；人均城鎮(zhèn)工礦用地面積；農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育比例；城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)民工、新成長勞動力免費(fèi)接受根本職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率；城鎮(zhèn)根本養(yǎng)老保險常住人口覆蓋率；城鎮(zhèn)根本醫(yī)療保險常住人口覆蓋率；城鎮(zhèn)保障性住房常住人口覆蓋率，等等。14.04與城市建設(shè)和城市開展相關(guān)的指標(biāo)：而其余10個都是與城市建設(shè)和城市開展相關(guān)的指標(biāo)：百萬以上人口城市公共交通占機(jī)動出行比例；城鎮(zhèn)公共供水普及率；城市污水處理率；城市生活垃圾無害化處理率；地級以上城市空氣質(zhì)量到達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)的比例；城鎮(zhèn)可再生能源消費(fèi)比重；綠色建筑占新建建筑比重；城市建成區(qū)綠化覆蓋率；城市家庭寬帶接入能力；城市社區(qū)綜合效勞設(shè)施覆蓋率，等等。14.05要防止攤大餅式的城市空間擴(kuò)展在最近一輪造城運(yùn)動中：12個省會城市規(guī)劃建城55個；144個地級市有133個規(guī)劃建新城200個；161個縣城有67個規(guī)劃建新城；已公布規(guī)劃面積的96個新城占地6105平方公里。天津濱海新區(qū)2021年規(guī)劃建設(shè)面積1000平方公里，規(guī)劃人口只有600萬。2021-2021年局部城市新區(qū)建設(shè)情況〔人口：萬；面積：平方公里〕名稱時間城區(qū)人口城區(qū)面積建成區(qū)面積新區(qū)名稱時間新區(qū)規(guī)劃面積新區(qū)2020建設(shè)用地面積新區(qū)2020規(guī)劃人口已建成新區(qū)面積已建成新區(qū)人口蘭州2011187.48212.07196.97蘭州新區(qū)201280611060貴州貴陽2011182414.77162貴安新區(qū)20121560600500安順201146.5109.4836陜西西安2011343.4373.96342.55西咸新區(qū)2010882272236咸陽201182.557866.95四川成都2011544.79779.73483.35天府新區(qū)20111578650580-630重慶2011840.075696.61034.92兩江新區(qū)20101200550500170天津2011597.812334.47710.6濱海新區(qū)200622701000600253.67京津新城2012533730河南鄭汴新區(qū)20092127410500鄭州2011309.75439.07354.66鄭東新區(qū)20031501508080鶴壁201141.5130.4255.45鶴壁新區(qū)20121303325濮陽201142153.5644濮陽新區(qū)2012120洛陽2011203331.42186.85洛陽新區(qū)2009480焦作201176.0896.6996.69焦作新區(qū)2010180新鄉(xiāng)201175.5110106.9新鄉(xiāng)平原新區(qū)201018850許昌201141.699780許昌新區(qū)20101806960張掖201119.1135.5935.59濱河新區(qū)200826.420鄂爾多斯201156.46195.58112.58康巴什新區(qū)200415532307.2我國城市和小城鎮(zhèn)并存。城市660個小城鎮(zhèn)19683個2021年我國鎮(zhèn)區(qū)平均人口10749人。14.06城市化概念比城鎮(zhèn)化更科學(xué)“城鎮(zhèn)化〞主要是以鄉(xiāng)村社區(qū)集中為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是“農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)〞、“進(jìn)廠不進(jìn)城〞或“進(jìn)城不落戶〞、“遷徙不定居〞，其結(jié)果是小城鎮(zhèn)遍地開花，既占用了大量耕地，又達(dá)不到城市化的理想效果。而“城市化〞戰(zhàn)略，不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)化?！按笾行〕鞘泻托〕擎?zhèn)協(xié)調(diào)開展〞命題的矛盾：如果我們用城市化代替城鎮(zhèn)化，可以把建制鎮(zhèn)看作是微型城市，這樣，中共十六大的提法就可以改為：“大中小微城市協(xié)調(diào)開展〞。通常都是提城市群，而不提城鎮(zhèn)群；通常都把農(nóng)民與市民并列，而不是與鎮(zhèn)民并列；以人為本的新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是農(nóng)村居民的市民化，而不是鎮(zhèn)民化；英文中只有城市化〔urbanization〕，沒有城鎮(zhèn)化。14.1中國的城市化是未來開展的主導(dǎo)戰(zhàn)略堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步開展。14.11中共十八大提出四化同步李克強(qiáng)：中國未來最大開展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化要把城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，最雄厚的內(nèi)需潛力在城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化不能人為“造城〞破解城市二元結(jié)構(gòu)難題走新型城鎮(zhèn)化道路城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應(yīng)有之義和根本之策協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇推開工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)開展為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)開展提供充足的勞動力來源縮小城鄉(xiāng)居民收入差距提高全體居民消費(fèi)水平為城市房地產(chǎn)業(yè)開展提供巨大空間為第三產(chǎn)業(yè)開展創(chuàng)造需求14.13城市化對我國經(jīng)濟(jì)開展的重大影響21世紀(jì)影響人類開展和改變世界面貌的有兩件事：一是美國的高科技產(chǎn)業(yè)的開展；二是中國的城市化進(jìn)程。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨14.14中國的城市化對世界的重大影響14.2

中國城市化的現(xiàn)狀14.21城市化水平和速率偏低外表上看1978-2021：城鎮(zhèn)人口由1.72億增加到7.12億，城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到52.57%，年均提高1.02個百分點(diǎn)，接近上中等收入國家平均水平，用30年時間完成了英國200年、美國100年和日本50年走過的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但目前我國城鎮(zhèn)化水平是以城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋嚷蕼y算的，所謂52.6%的城鎮(zhèn)人口中，包含了2.34億農(nóng)民工及其家屬！由此可見，我國實際的城市化水平遠(yuǎn)比官方公布的低得多。圖2：上海市人口增長軌跡〔1978-2021〕設(shè)定城市戶籍人口的市民化程度為1，農(nóng)民工和其他非戶籍城鎮(zhèn)常住人口那么由于實際享受的城市居民待遇程度不同，其市民化程度會大于零小于1。由此測算出的真實城市化率=〔1-ɑ〕×以戶籍為統(tǒng)計口徑的城市化率﹢ɑ×以常住人口為統(tǒng)計口徑的城市化率。按照上述一標(biāo)多維的市民化度進(jìn)行測算，我國目前的真實城市化率為45%，它高于按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計的城市化率35%，但低于按城市常住人口統(tǒng)計的城市化率52.6%。城市化總體進(jìn)程沿S型曲線變動，城市化率突破30%后進(jìn)入加速階段，直到城市化率接近70%；從人口流動看：城市化率低于50%，以從農(nóng)村進(jìn)入城市為主；超過50%，以從小城市進(jìn)入大城市為主；超過70%，人口流動以從城區(qū)進(jìn)入郊區(qū)為主；大都市圈階段人口進(jìn)入郊區(qū)。城市化根本規(guī)律圖2城市化S型曲線城市化進(jìn)程的國際和地區(qū)比較韓國在1960-1985年的經(jīng)濟(jì)起飛期間，城市化水平從36%上升到了74%，年均提高1.52個百分點(diǎn)。戰(zhàn)后日本在創(chuàng)造舉世矚目的經(jīng)濟(jì)高增長奇跡的同時，也創(chuàng)造一個至今無人打破的城市化開展紀(jì)錄：1947年到1965年，其城市化率由33.1%提高到68.1%，年均提高1.94個百分點(diǎn)。臺灣在經(jīng)濟(jì)起飛期間，城市化從1946年的19.7%上升到1985年的71%，近40年中提高了51個百分點(diǎn)，年均提高1.28個百分點(diǎn)。我國從1978年到2021年33年中，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長9.8％，大大高于同期資本主義興旺國家年均增長2.5％、世界年均增長3％和開展中國家年均增長5％的速度。但我國的城市化水平僅從1978年的17.92％，提高到2021年的52.6%?？紤]到目前我國城鎮(zhèn)化水平是以城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋嚷蕼y算的，所謂52.6%的城鎮(zhèn)人口中，包含了2.34億農(nóng)民工及其家屬！由此可見，我國實際的城市化水平遠(yuǎn)比官方公布的低得多。14.22中國的城市化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)開展速度14.23城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大1978-2021：城市數(shù)量從193個增加到670個。目前人口1000萬以上的城市有3個，400-1000萬城市11個，100-400萬以上的城市113個，50-100萬城市114個。京津冀、長三角、珠三角三大城市群以占全國2.8%的國土面積集聚了全國18%的人口，創(chuàng)造了36%的GDP，吸引了80%的外商直接投資，實現(xiàn)了75%的國際貿(mào)易。美國的三大城市群——大紐約區(qū)、五大湖區(qū)〔芝加哥區(qū)〕、洛杉磯區(qū)，其經(jīng)濟(jì)奉獻(xiàn)率占全美的67%；日本的三大城市群——大東京區(qū)、阪神區(qū)、名古屋區(qū)張日本經(jīng)濟(jì)總量的70%。而中國的三大城市群中，珠江三角洲占GDP的10%，長江三角洲占18%，京津唐環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)占7%，總計35%，1/3多一點(diǎn)，而日本和美國的三大都市群的經(jīng)濟(jì)奉獻(xiàn)率都在其全國的2/3以上。這說明，即使就中國的特大城市和超大城市而言，與世界級大都市相比，其規(guī)模仍有擴(kuò)大的空間。14.24人口城市化滯后于空間城市化在經(jīng)營城市的口號和土地財政的驅(qū)使下，地方政府熱衷于不斷擴(kuò)大城市的空間，而抵抗進(jìn)城的農(nóng)民落戶、遷徙的人口定居。2000-2021年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面增長了76.4%，而城鎮(zhèn)人口只增長了50.48%〔戶籍人口增長更慢，近3年中只有2500萬農(nóng)民工落戶〕，城鎮(zhèn)人口密度由8500人/平方公里降至7300人/平方公里，人均建設(shè)用地142平方米，興旺國家82.4平方米，開展中國家83.3平方米。1981—2003年，全國城市建設(shè)用地面積每年增加約1011平方公里，以年均6.87%的速度遞增。而且由于城市多建于平原地帶，所以城市用地的外延擴(kuò)張多為近郊區(qū)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)的耕地。我國城市人均住宅面積到達(dá)30多平方米，是香港的4倍、日本的2倍。當(dāng)我們以大宅為美、為榮，并為此疲憊不堪時，在近鄰日本，精致適用的小戶型比比皆是；遠(yuǎn)方瑞典，首都斯德哥爾摩立法規(guī)定個人居住面積的“上限〞，人家說：土地資源不可再生，誰都無權(quán)超額消費(fèi)……力所不及也要住“大宅〞，不僅節(jié)衣縮食苦了自己，也抬高房價連累他人、消耗資源愧對后人。我國城市人口密度與國外相比差距較大，2003年僅為847人／平方公里，超大城市僅為1405人／平方公里，與國外的差距非常大。如在1992年紐約和莫斯科的人口密度已到達(dá)8900人／平方公里，巴黎的中心區(qū)更高達(dá)20400人／平方公里。小城鎮(zhèn)用地存在著嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。據(jù)測算，我國建制鎮(zhèn)單位土地面積的建筑容納量即容積率還不到0.2。全國小城鎮(zhèn)可盤活的用地在30%以上。超大規(guī)?！舶男隆?中澳比較1:7043大規(guī)?！裁兰印?中加比較1:563中等規(guī)?！矚W盟〕:中歐比較1:56小規(guī)?！踩枕n臺〕:中日比較1:4超小規(guī)?！仓袊常恨r(nóng)戶戶均面積7.5畝左右14.25農(nóng)戶耕地規(guī)模過小14.26半城市化的社會問題2.6億農(nóng)民工5800萬留守兒童留守婦女留守老人〔空巢老人〕386199務(wù)農(nóng)部隊1.66億新生代農(nóng)民工〔80后-90后〕3000萬流動兒童民工荒春運(yùn)潮14.3

中國未來城市化趨勢國家發(fā)改委的目標(biāo)：到2021年城鎮(zhèn)化率到達(dá)60%，意味著年均提高約0.9個百分點(diǎn)，低于1978-2021的1.02，更低于2000-2021的1.36。努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)專業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶。未來每年還將有1000萬左右的農(nóng)村人口進(jìn)城，到2021年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將到達(dá)3億，到2021年只能解決其中的三分之一落戶城鎮(zhèn)，年均1200萬。顯然，上述目標(biāo)如果是以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的，并不算高，但如果完全以戶籍人口為標(biāo)準(zhǔn)又可能過高，假設(shè)以2021年我國真實的城市化率45%為基準(zhǔn)，我認(rèn)為，我國的真實城市化率到2021年應(yīng)該到達(dá)55%，到2030年應(yīng)到達(dá)65%，而到2050年根本實現(xiàn)現(xiàn)代化時，我國的真實城市化率應(yīng)到達(dá)80%14.4

我國城市化道路的選擇：大中小微城市如何布局？14.41我國城市規(guī)模統(tǒng)計的劃分標(biāo)準(zhǔn)表1：城市規(guī)模統(tǒng)方案分標(biāo)準(zhǔn)單位：萬人城市分類城區(qū)常住人口規(guī)模1980年標(biāo)準(zhǔn)新標(biāo)準(zhǔn)超大城市

1000以上特大城市100以上500-1000大城市50-100100-500中等城市20-5050-100小城市20以下50以下注：1980年口徑為城區(qū)及近郊非農(nóng)業(yè)戶籍人口，新標(biāo)準(zhǔn)為城區(qū)常住人口。2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展〞的戰(zhàn)略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展〞也并非大中小城市和小城鎮(zhèn)同步開展或平行開展。根據(jù)人口、土地、工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)開展水平等因素，在城市化進(jìn)程中，大中小微城市的地位和比重一定是有上下大小之分的。14.42如何理解大中小微城市協(xié)調(diào)開展國務(wù)院?全國主體功能區(qū)規(guī)劃?：構(gòu)建“兩橫三縱〞為主體的城市化戰(zhàn)略格局，即以陸橋通道〔東起連云港、西至阿拉山口的運(yùn)輸大通道，是亞歐大陸橋的組成局部

、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略實質(zhì)上是要形成一種“集中—均衡〞式的國土空間開發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚開展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內(nèi)，形成假設(shè)干個人口經(jīng)濟(jì)密集的城市化地區(qū)，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區(qū)域開展的新增長極，逐步縮小區(qū)域差距。小城鎮(zhèn)的興起是我國改革開放初期特定環(huán)境下的產(chǎn)物。20世紀(jì)80年代初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大量剩余勞動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)，“離土不離鄉(xiāng)〞、“進(jìn)廠不進(jìn)城〞的農(nóng)村工業(yè)化模式。這些勞動力大局部集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這造就了我國小城鎮(zhèn)的繁榮，開展小城鎮(zhèn)作為20世紀(jì)80年代至90年代中期我國城市化模式的選擇也就應(yīng)運(yùn)而生了。隨著費(fèi)孝通先生?小城鎮(zhèn)，大問題?一文的發(fā)表，小城鎮(zhèn)得到了異乎尋常的開展。1949年，全國建制鎮(zhèn)只有2500多個，到1999年就到達(dá)19000多個，加上非建制鎮(zhèn)，總數(shù)接近60000個。大城市是推進(jìn)新型工業(yè)化的根底。新型工業(yè)往往是成套機(jī)器設(shè)備、各類化工原料、精密器械與儀表、高技術(shù)的電子元件制造與軟件設(shè)計等重化工業(yè)和電子工業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)要求的經(jīng)濟(jì)規(guī)模一般比較大，它需要城市功能的效勞，需要大規(guī)模的工業(yè)根底設(shè)施支持，需要大量的勞動力，需要產(chǎn)業(yè)集聚的效益，需要緊靠它的大用戶，需要第三產(chǎn)業(yè)的效勞，特別是為生產(chǎn)效勞的第三產(chǎn)業(yè)，而這一切都只有大城市能夠方便地提供。世界銀行?1984年世界開展報告?中提出：城鎮(zhèn)只有到達(dá)15萬人的規(guī)模時，才會出現(xiàn)集聚效益。我國的許多研究那么認(rèn)為，小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)人口至少也要到達(dá)3萬人以上，才能正常發(fā)揮集聚的功能。14.43優(yōu)先開展大城市的理由從減少耕地占用的角度看：從農(nóng)村居民點(diǎn)〔自然村〕－建制鎮(zhèn)－小城市－中等城市－大城市－特大城市－超大城市，其人均占地面積〔平方米〕，依次遞減為170－154－143－108－88－75。2001年全國建制鎮(zhèn)共17892個，城市269個，建制鎮(zhèn)人口缺乏城市人口四分之一，但建制鎮(zhèn)占地總面積卻超過了城市占地總面積。所以，從節(jié)約集約使用土地的角度出發(fā)，中國不宜盲目開展小城鎮(zhèn)，造成土地資源的浪費(fèi)。即使從小城鎮(zhèn)建設(shè)成效最高的蘇錫常地區(qū)來看，建制鎮(zhèn)的建成區(qū)面積平均已到達(dá)1.53平方公里，但平均每個建制鎮(zhèn)的常住人口僅為6384人，建制鎮(zhèn)的人口密度為4169人/平方公里，不到國家標(biāo)準(zhǔn)的一半。小城鎮(zhèn)用地存在著嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。據(jù)測算，我國建制鎮(zhèn)單位土地面積的建筑容納量即容積率還不到0.2。全國小城鎮(zhèn)可盤活的用地在30%以上目前城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)占用空間偏多，單位面積產(chǎn)出率較低，城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度呈下降趨勢。要改變這種不合理的開發(fā)模式，把提高空間利用效率作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)，引導(dǎo)人口相對集中分布、經(jīng)濟(jì)相對集中布局，走空間集約開展道路。要把城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)，其他城市化地區(qū)要依托現(xiàn)有城市集中布局、據(jù)點(diǎn)式開發(fā)。城市開展要充分利用現(xiàn)有建成區(qū)空間，提高單位面積產(chǎn)出率。從城市控制污染的能力來看：大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市。而且，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，大城市降低單位污染的本錢也遠(yuǎn)低于中小城市，特別是小城鎮(zhèn)。以1995年為例，當(dāng)時坐落在全國各個城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值占全國GDP的25％，但所排泄的各種污染物，大都超過全國工業(yè)污染排放總量的25％。從解決就業(yè)問題來看，由于第二產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)的開展主要依托大城市，大城市遠(yuǎn)比中小微城市能夠為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供更多的就業(yè)時機(jī)，大城市更容易養(yǎng)活窮人。大城市為效勞業(yè)開展提供了更廣闊的空間。從現(xiàn)在起到本世紀(jì)中期，我國都面臨著巨大的就業(yè)壓力，而以效勞業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)是吸納就業(yè)尤其是農(nóng)村剩余勞動力的主要領(lǐng)域。效勞業(yè)的一個重要特點(diǎn)是人口必須集中到一定規(guī)模時，效勞企業(yè)才能盈利，效勞業(yè)特別是現(xiàn)代效勞業(yè)才能作為產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。只有在大城市里，門類齊全、高度配套、分工細(xì)致、功能明晰的第三產(chǎn)業(yè)才會有廣闊的生存和開展空間。特別是日常利用頻度較少的效勞業(yè)，較特殊的效勞業(yè)，在小城市和城鎮(zhèn)根本無法生存，只有在大城市中才能得以開展。14.44我國的超大城市仍有開展空間目前我國城市數(shù)量660個，人口1000萬以上的城市有3個，400-1000萬城市11個，100-400萬以上的城市113個，50-100萬城市114個。英國?每日電訊報?于1月25日公布了一份2021年全球超級大城市〔常住人口超過1000萬〕的大型都市排行榜，共有25座人口超過1000萬的城市入選。日本東京市以3420萬的人口總量穩(wěn)居第一，而中國的廣州市那么以2490萬的人口總量位列第二，排名第三的是韓國的首都首爾，人口總量為2450萬。除了廣州之外，中國另外兩座上榜的城市是排名第10的上海和第20的北京。我國的超大城市仍有開展空間：上海人口密度僅相當(dāng)于面積相同的日本相應(yīng)地區(qū)人口密度的一半；我國東部一些核心興旺區(qū)域站全國土地面積2.59%，集中了33.64%的GDP，但只擁有全國13.32%的人口；美國制造業(yè)就業(yè)密度最高的14個州，國土面積占全國的13%，而制造業(yè)就業(yè)人口占全國的50%；日本東京都、大阪府、神奈川縣三個地區(qū)占全國國土面積僅1.75%，卻生產(chǎn)了全國31.21%的GDP，擁有全國22.94%的人口。我國四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人口密度都比土地面積相當(dāng)?shù)募~約等都是區(qū)的人口密度低一半。韓國首爾地區(qū)的人口占全國總?cè)丝诘?0%。中國的城市群與世界城市群相比，落差還很大。城市群與城市群之間相比，美國的大紐約、五大湖等三大城市群占整個美國經(jīng)濟(jì)總量的67％，日本的大東京等三大城市群占整個日本經(jīng)濟(jì)總量的70％以上，而中國的長三角、珠三角和京津冀三大城市群，只占整個中國經(jīng)濟(jì)總量的40％，其中，長三角占22％左右。在城市首位度方面，紐約占整個美國經(jīng)濟(jì)的22％以上，東京占整個日本經(jīng)濟(jì)的24％以上，而長三角城市群中的首位城市上海僅占全國經(jīng)濟(jì)的5％?！按蟪鞘胁煌蛊穑行〕鞘猩喜粊?，城市群就沒有競爭力〞。除了長三角、珠三角和京津冀規(guī)劃涉及三大都市群開展外，其他區(qū)域開展規(guī)劃也都涉及城市群建設(shè)，如湖北武漢城市圈、河南中原城市群、湖南長株潭城市群、安徽皖江城市帶、江西環(huán)鄱陽湖城市群、山東半島城市群和山西太原城市圈等。西部目前正在規(guī)劃中的也有11個城市群。東北地區(qū)以東北4個副省級城市為中心構(gòu)筑的4大城市群也在規(guī)劃中。14.45首位度城市人口確實定對于一個國家的大城市人口如何決定，首先要研究的是其首位城市〔即最大城市〕人口規(guī)模的決定。根據(jù)城市體系的齊夫定律〔Zipf’sLaw〕，如果首位城市的人口規(guī)模決定了，那么在這一城市體系中的其他城市人口規(guī)模也就大致決定了：第二大城市人口將是首位城市人口的二分之一，依此類推，第N位城市的人口將是首位城市人口的N分之一。如果首位城市有規(guī)律可循，而其他城市的人口可以根據(jù)首位城市人口和城市的排序相應(yīng)決定，那么，一個國家的城市體系也就決定了。一些國家的首位城市占有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其面積占比的人口比重。以2021年為例，紐約占美國人口2.7%，倫敦占英國人口13.1%，東京都占日本人口10.3%，巴黎占法國人口15.9%。在一些人口不多的國家，首位城市人口占比更高，例如，首爾占韓國人口20.9%，維也納占奧地利人口20.8%，利馬占秘魯人口25.4%。在倫敦、紐約等國際大都市，雖然人口密度已經(jīng)非常大，但其人口仍然在繼續(xù)增長。甚至在日本這樣總?cè)丝谠鲩L率為負(fù)的國家，其首位城市東京都的人口也仍然在緩慢增長。影響首位城市人口規(guī)模的絕對最為重要的因素就是一個國家的總?cè)丝?。在全?42個國家〔經(jīng)濟(jì)體〕的樣本中，僅僅取對數(shù)的國家人口規(guī)模這一個變量便可以解釋該國取對數(shù)的首位城市人口規(guī)模的84.64%，國家人口規(guī)模增加1%，首位城市人口規(guī)模增長0.76%。即使考慮到每個城市的面積這樣的“自然條件〞差異，國家人口總量仍然是影響首位城市人口規(guī)模的絕對最重要的影響因素。將最完整的控制變量全部控制之后,國家人口規(guī)模和首位城市人口規(guī)模之間的相關(guān)系數(shù)仍然高達(dá)0.6?！碴愥?、陸銘〕14.46國際經(jīng)驗提供了有力證據(jù)。從世界各國的城市化經(jīng)驗來看，開展最快的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城鎮(zhèn)。世界上第一個都市群是美國東北部的紐約都市群，包括波士頓、紐約、費(fèi)城、巴爾的摩、華盛頓等40個大小城市。該都市群長965公里，寬160公里，占美國面積的1.5%；人口約7000萬，占美國總?cè)丝诘乃姆种弧?0世紀(jì)世界相繼形成的大都市群還有美加五大湖大都市群〔即由芝加哥、底特律、克利夫蘭、匹茲堡、加拿大的多倫多、蒙特利爾為核心的北美制造業(yè)密集帶〕；日本大東京都市群〔以東京、橫濱、名古屋、京都、大阪、神戶為核心，占日本全國總?cè)丝?0%〕截止到2021年，中國50-100萬人口的城市還有110個，預(yù)計這些城市中的一局部也將在未來10年開展為100萬人以上城市，這樣，到2021年中國百萬人口以上城市〔平均每個城市承載人口數(shù)308萬人〕完全能夠到達(dá)150個。不難看出，大城市優(yōu)先開展戰(zhàn)略恰恰是通過將小城市開展為大城市，來到達(dá)集中高效承載城市化人口的功能。14.47大城市優(yōu)先開展的可行性14.48大中小微城市協(xié)調(diào)開展的定量分析所謂優(yōu)先開展大城市，并非完全排斥中小微城市的開展，而是強(qiáng)調(diào)以開展大城市為主，中小微城市為輔。2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展〞的戰(zhàn)略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展〞也并非大中小城市和小城鎮(zhèn)同步開展或平行開展。根據(jù)人口、土地、工業(yè)化程度和經(jīng)濟(jì)開展水平等因素，在城市化進(jìn)程中，大中小城市和小城鎮(zhèn)的地位和比重一定是有上下大小之分的。表1a：預(yù)期到2021年：大城市優(yōu)先開展〔人口14億，城市化水平60％〕區(qū)域類型城市化結(jié)構(gòu)預(yù)計人口人均建成區(qū)建成區(qū)占地總量（不同區(qū)域人口比重）分布（萬人）面積(平方米)(平方公里)特大以上城市0.192660053.414204.4大城市0.14196006314348中等城市0.11400077.110794小城市0.091460014415624建制鎮(zhèn)0.0811400148.316609.6城鎮(zhèn)合計0.68400082.8

69580農(nóng)村居民點(diǎn)0.45600017095200全國總計1140000117.7164780表1b：預(yù)期到2021年：小城市優(yōu)先開展〔人口14億，城市化水平60％〕區(qū)域類型城市化結(jié)構(gòu)預(yù)計人口人均建成區(qū)建成區(qū)占地總量（不同區(qū)域人口比重）分布（萬人）面積(平方米)(平方公里)特大以上城市0.081140053.45980.8大城市0.0914600637938中等城市0.11400077.110794小城市0.141960014424304建制鎮(zhèn)0.1926600148.339447.8城鎮(zhèn)合計0.684000105.388464.6農(nóng)村居民點(diǎn)0.45600017095200全國總計1140000131.2183664.6采取大城市優(yōu)先開展戰(zhàn)略，與小城市優(yōu)先開展戰(zhàn)略相比，建設(shè)用地將會節(jié)約18884.6平方公里。到2021年，在預(yù)計人口14億、城市化水平60％的前提下，假設(shè)實施大城市優(yōu)先開展戰(zhàn)略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制鎮(zhèn)的人口比重分別為0.19、0.14、0.1、0.09、0.08，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)占地總量：164780平方公里；根據(jù)同樣預(yù)測，假設(shè)實施小城市優(yōu)先開展戰(zhàn)略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制鎮(zhèn)的人口比重分別為0.08、0.09、0.1、0.14、0.19，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)占地總量：183664.6。表2：全國人口在不同城市群的分布(2021-2021)單位：萬人序號城市群名稱2010年2020年1長三角794697742珠三角423052033京津冀600073804湖北武漢城市圈295636355河南中原城市群387247636湖南長株潭城市群138417997安徽皖江城市帶305837618江西環(huán)鄱陽湖城市群220028609山東半島城市群4700578110山西太原城市圈966145610大都市圈合計373114621411西部11個城市群合計4000520014東北4大城市群30003900全國城市群承載人口總計4431155314以上城市群目前承載人口約44311萬人，按照各地規(guī)劃目標(biāo)的根本情況以及中國城市化的整體進(jìn)程，預(yù)計2021年全國十多個主要城市群將承載人口55314萬人，占屆時全國城市人口將到達(dá)66%。表3a預(yù)期到2050年：小城鎮(zhèn)優(yōu)先開展

〔人口16億，城市化水平75％〕區(qū)域類型城市化結(jié)構(gòu)（不同區(qū)域人口比重）預(yù)計人口分布（萬人）人均建設(shè)用地（平方米）建成區(qū)占地總量(平方公里)特大以上城市0.304800053.425632大城市0.15240006315140中等城市0.101600077.114336小城市0.0580001449920建制鎮(zhèn)0.1524000148.335592城鎮(zhèn)合計0.7514000082.298600農(nóng)村居民點(diǎn)0.254000017068000全國總計1.00160000104166600表3b預(yù)期到2050年：小城鎮(zhèn)優(yōu)先開展

人口16億，城市化水平75％〕區(qū)域類型城市化結(jié)構(gòu)（不同區(qū)域人口比重）預(yù)計人口分布（萬人）人均建設(shè)用地（平方米）建成區(qū)占地總量(平方公里)特大以上城市0.071140053.45980.8大城市0.0814800638064中等城市0.101600077.114336小城市0.254000014449600建制鎮(zhèn)0.2540000148.359320城鎮(zhèn)合計0.75140000114.8135300.8農(nóng)村居民點(diǎn)0.254000017068000全國總計1.00160000147203300.8強(qiáng)調(diào)大城市〔包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群〕優(yōu)先開展戰(zhàn)略，并非完全排斥中小城市和建制鎮(zhèn)的開展，只是強(qiáng)調(diào)在未來城市人口的發(fā)布中，大城市要占較大的比重。比方，假定到本世紀(jì)中期〔2050年〕總?cè)丝诘竭_(dá)16億，真實城市化水平到達(dá)75%，城鎮(zhèn)人口的分布為：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制鎮(zhèn)占15%。14.48假設(shè)干政策建議1〕將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略改為城市化戰(zhàn)略根據(jù)以上分析，我們建議在中共十八大報告和以后的官方文件中，不宜再繼續(xù)提“城鎮(zhèn)化〞戰(zhàn)略，而應(yīng)改為“城市化〞戰(zhàn)略。因為“城鎮(zhèn)化〞主要是以鄉(xiāng)村社區(qū)集中為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的是“農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)〞、“進(jìn)廠不進(jìn)城〞或“進(jìn)城不落戶〞、“遷徙不定居〞，其結(jié)果是小城鎮(zhèn)遍地開花，既占用了大量耕地，又達(dá)不到城市化的理想效果。而“城市化〞戰(zhàn)略，不僅強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)化。城鎮(zhèn)化這個概念本身就很令人費(fèi)解。如果其中的“城〞特指縣級以上城市〔包括前述大中小和特大、超大城市〕，“鎮(zhèn)〞特指縣政府和鎮(zhèn)政府所在地即建制鎮(zhèn)，那么，“小城鎮(zhèn)〞就應(yīng)該既包括小城市，也包括建制鎮(zhèn)中的小鎮(zhèn)。但果真這樣理解，所謂“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展〞的命題中，就既包含了前后重復(fù)的小城市，又漏掉了建制鎮(zhèn)中的大中鎮(zhèn)。更恰當(dāng)?shù)谋硎鰬?yīng)該是：大中小城市和建制鎮(zhèn)協(xié)調(diào)開展。如果我們用城市化代替城鎮(zhèn)化，可以把建制鎮(zhèn)看作是超小城市，這樣，中共十六大的提法就可以改為：“大中小城市和超小城市協(xié)調(diào)開展〞。2〕把“加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)開展〞改為以開展大城市為主，或把大城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)根據(jù)我們從城市的經(jīng)濟(jì)功能、吸納就業(yè)的能力、控制污染的功能和占用耕地的數(shù)量所做的分析，大城市優(yōu)先開展戰(zhàn)略，優(yōu)越于大中小并重戰(zhàn)略，更優(yōu)越于小城鎮(zhèn)優(yōu)先開展戰(zhàn)略。所以，我們不僅應(yīng)該用“城市化〞戰(zhàn)略取代“城鎮(zhèn)化〞戰(zhàn)略，還應(yīng)該用“大城市優(yōu)先開展〞取代“加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)開展〞，或按照?全國主體功能區(qū)規(guī)劃?的提法，把大城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)。當(dāng)然，我們強(qiáng)調(diào)大城市〔包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群〕優(yōu)先開展戰(zhàn)略，并非完全排斥中小城市和建制鎮(zhèn)的開展，只是強(qiáng)調(diào)在未來城市人口的發(fā)布中，大城市要占較大的比重。比方，假定到本世紀(jì)中期〔2050年〕總?cè)丝诘竭_(dá)16億，真實城市化水平到達(dá)75%，城鎮(zhèn)人口的分布為：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制鎮(zhèn)占15%。從這個意義上說，只要我們制定出合理的規(guī)劃，引導(dǎo)城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市優(yōu)先開展〞，也是可以的。3〕如果不便改變已有提法，對“小城鎮(zhèn)〞的開展要做出明確的界定和科學(xué)的規(guī)劃應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，所謂加強(qiáng)小城鎮(zhèn)開展，重點(diǎn)是建設(shè)好19234個建制鎮(zhèn)中2000個大鎮(zhèn)〔包括城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)〕，把相當(dāng)一局部城關(guān)鎮(zhèn)開展成小城市，有條件的建成中等城市。絕不是籠統(tǒng)地開展所有建制鎮(zhèn)，更不是盲目地開展數(shù)以萬計的非建制鎮(zhèn)。在推進(jìn)城市化開展的過程中，處在都市群中的小城鎮(zhèn)，均可視為大城市的衛(wèi)星鎮(zhèn)來開展；而未處在都市群中的每一個縣，最多項選擇擇交通條件較好，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開展根底條件較好的一、二個鎮(zhèn)，作為縣域經(jīng)濟(jì)的次中心加以開展。2009年財政收入千強(qiáng)鎮(zhèn)的指標(biāo)千強(qiáng)鎮(zhèn)縣人均財政收入（元/人）144592945創(chuàng)造稅收總量（億元）4890.94997.9吸納非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員（萬人）4.754.74吸納第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員（萬人）3.002.47一些強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)開展規(guī)模和人口規(guī)模已經(jīng)到達(dá)甚至超過城市水平。龍港鎮(zhèn)虎門鎮(zhèn)人口57萬人口38萬建議到2050年將2000個城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)開展成平均容納10萬人口的小城市或鎮(zhèn)級市〔總計容納2億人口〕，另外將其余2000個交通條件較好，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開展根底條件較好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成能平均容納2萬人口中心鎮(zhèn)〔總計容納0.4億人口〕。如果采取小城鎮(zhèn)遍地開花的戰(zhàn)略，將2.4億鎮(zhèn)區(qū)人口假設(shè)平均分布在1.9萬個建制鎮(zhèn)，每個鎮(zhèn)只有1.2631萬人口，根本不能發(fā)揮城鎮(zhèn)的積聚效應(yīng)和輻射功能。14.5城市化模式：

政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？政府主導(dǎo)的城市化即地方政府以土地國有化為杠桿，通過創(chuàng)辦園區(qū)推進(jìn)工業(yè)化，以城市規(guī)劃控制〔城市規(guī)劃修編〕和區(qū)劃調(diào)整〔縣改市、市改區(qū)、村改居〕加速推進(jìn)城市化的過程。14.51何謂政府主導(dǎo)的城市化？所謂農(nóng)民自主型城市化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城市化并實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。北京、廣東、浙江、江蘇等興旺省份在農(nóng)民自主城市化方面已經(jīng)進(jìn)行了大量的實踐探索。14.52何為農(nóng)民自主型城市化？農(nóng)民自主型城市化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，表達(dá)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城市化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的一大創(chuàng)舉，國家應(yīng)成認(rèn)其合法地位并給予政策支持和規(guī)劃指導(dǎo)。〔1〕?憲法?關(guān)于我國土地制度的規(guī)定：我國的?憲法?規(guī)定，城市土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于集體所有?！皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償〞。憲法作為國家的根本性的法律框架，認(rèn)定政府征地行為的法理根底是“公共利益〞。公共利益之外的建設(shè)用地土地需求可以不通過強(qiáng)制性征地的方式進(jìn)行。這位農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和農(nóng)民自主城市化留下了法律空間。14.53農(nóng)民自主城市化的法律依據(jù)政府征收農(nóng)民土地的唯一根據(jù)是公共利益的需要。但憲法只是強(qiáng)調(diào)征收農(nóng)民集體土地必須出于公共利益的需要，并不是說只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同樣可以使用非國有土地，正如城市大量的國有土地被用于非公共利益需要，包括私人企業(yè)的需要。而城市國有宅基地也不是為了公共利益的需要?？梢姡瑧椃ㄓ嘘P(guān)征收農(nóng)民土地的規(guī)定并非充分條件，而只是一個必要條件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地僅僅是為了建住宅、商店、游樂場等等，那就不能征收農(nóng)民的土地，而是要允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場，從而允許改變用途但不改變性質(zhì)?，F(xiàn)已公布的土地管理法修改草案，仍然強(qiáng)調(diào)只要列入城市規(guī)劃的土地，政府就要征收；不僅如此，城市規(guī)劃圈之外，但凡和公共設(shè)施相聯(lián)系的土地也要由政府征收，這就把征地的范圍從城市規(guī)劃圈之內(nèi)擴(kuò)大到了規(guī)劃圈之外。這樣一來，政府征地的依據(jù)就不是公共利益的需要，而是城市規(guī)劃。如果只要城市周邊的土地劃入城市規(guī)劃圈，劃入城市規(guī)劃圈的集體土地就要由國家征收為國有土地，而今天沒有列入城市規(guī)劃的土地明天就有可能列入，因為城市的范圍在可預(yù)見的未來總是在不斷擴(kuò)大?！?〕?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?對集體建設(shè)用地進(jìn)入規(guī)劃區(qū)并沒有禁止性規(guī)定。?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?規(guī)定，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)必須編制規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)用地須上一級政府批準(zhǔn)。但并沒有規(guī)定，規(guī)劃區(qū)用地必須使用國有土地。按照法無規(guī)定不可為，法無禁止即自由的原那么，農(nóng)民在集體建設(shè)用地上進(jìn)行自主城市化并不違反規(guī)劃法。相反，?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?28條還規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，表達(dá)地方和農(nóng)村特色。

鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和開展，應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地，發(fā)揮村民自治組織的作用，引導(dǎo)村民合理進(jìn)行建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)、