淺談歐洲共同庇護制度中的都柏林主義 〞

PAGEPAGE1淺談歐洲共同庇護制度中的“都柏林主義〞歐洲共同庇護制度〔ＣＥＡＳ，下面簡稱庇護制度〕，是一套涵蓋多項辦法和立法的綜合法律體系，是歐洲理事會為促進成員國在災民保衛(wèi)問題上進行協(xié)作的產品。作為庇護制度最主要的構成部分，〔都柏林條例〕是劃分歐洲國家庇護申請審查責任的唯一法律根據，同時也代表了歐洲在災民和庇護問題上的根本立場。從申根體系發(fā)展到都柏林體系，再由都柏林體系過渡到與歐盟立法的并軌，經過近三十年的演變歷程最終構成了都柏林主義歐洲庇護制度的基本指點思想。從國際災民法的角度討論都柏林主義的淵源、原則及內涵，能夠分析出都柏林主義與國際災民法發(fā)生的抵觸及其負面影響。本文關鍵詞語：都柏林主義；歐洲共同庇護制度；國際災民法；第一入境國；安全第三國Ｄ９９８．１文獻標記碼：Ａ１００６－０７６６〔２０１４〕０６－０１３１－０９一、導論都柏林主義是以第一入境國和安全第三國原則為基礎，以在歐洲范圍內推行災民保衛(wèi)責任的分擔為目的，以削減歐盟成員國在國際災民法上的義務為手段，以進犯和褫奪災民的公約權利為代價來建立歐洲共同庇護制度〔ＣＥＡＳ，下面簡稱庇護制度〕的指點思想。所謂庇護申請的審查責任劃分機制，實質上是為了在歐盟成員國中從新分配災民帶來的負擔。由于庇護申請的分布情況極不均勻，導致少數發(fā)達國家承當了歐洲的大部分災民保衛(wèi)責任。以２０１０年為例，歐盟國家收到的所有庇護申請中，７５％集中在英國、法國、德國、意大利、比利時和瑞典。①因而這些國家以為必需推行災民負擔的從新分配以緩解本身壓力。然而，災民保衛(wèi)的責任分配能否公平、合理，以及能否保障災民的法律權利遭到多方面因素的影響，都柏林主義并沒有給歐洲庇護制度提供合法而有效的解決辦法。雖然如此，１９９９年歐盟坦佩雷會議的主席結論堅稱：歐盟及其成員國絕對尊敬尋求庇護的權利；歐盟將在全面和包涵履行日內瓦公約的基礎上建立歐洲共同庇護制度，通過堅持不推回原則，確保災民不再遭到虐待。②外表上，歐盟在災民及庇護問題上的立法努力與理論是值得贊揚的。假如絕對尊敬庇護權利、全面和包涵地履行日內瓦公約義務這兩項承諾得到兌現，那么災民在歐洲得到充足保衛(wèi)的愿望完全能夠實現?？墒沁@份主席結論缺乏歐盟立法的效力，非但不能起到以國際法監(jiān)督和約束都柏林主義的作用，反而急忙地為都柏林主義敞開了整個歐洲的大門。本文試從都柏林主義的淵源、原則和內涵及其與國際災民法相關原則與條款的沖突等三方面，分析并說明歐洲共同庇護制度在指點思想上存在的偏差，以及它對國際災民法律制度造成的久遠傷害。本文不對都柏林主義給歐洲共同庇護制度的帶來的公正性不足、效率低下以及成員國之間的災民負擔出現新的失衡等問題展開討論。二、都柏林主義的淵源〔一〕都柏林主義的起點申根體系申根體系指１９８５年〔申根協(xié)定〕和１９９０年〔申根公約〕，它使部分歐洲國家率先實現了邊疆自在通行，而同時又具備對第三國〔重要指歐洲以外國家〕人員流動、十分是災民的監(jiān)督和控制功能。對于災民和尋求庇護者而言〔災民是指符合１９５１年〔關于災民地位的公約〕第１條Ａ款規(guī)定的所有人。尋求庇護者是指尋求得到災民保衛(wèi)，但仍在申請或等待災民地位審查的人。下面所稱災民亦包含尋求庇護者〕，申根體系的建立產生了兩個直接后果：一是只能在一個申根國家提出庇護申請，二是選擇庇護國家的權利遭到了限制。這兩個獨立于歐盟的多邊機制后來成為〔都柏林公約〕和〔都柏林條例〕的雛形與范本，與都柏林主義之間存在深刻的內在聯(lián)絡和思想淵源。１９８５年〔申根協(xié)定〕的目的是為了推進締約國之間貨物、人員、效勞和資本的自在流動，而取消邊疆檢查站是實現該目的的重要辦法。①但是〔申根協(xié)定〕的締約國很快意識到它們在簽訂該條約時遺漏了災民和庇護問題這一主要事項。固然協(xié)定已經考慮到采用輔助辦法來確保邊疆安全，尤其是防備來自歐洲國家以外的非法移民問題，②但是當非法移民惡意濫用庇護制度時，〔申根協(xié)定〕所設的這道防線將被輕易擊潰。不外，這項重大遺漏在１９９０年〔申根公約〕中得到了彌補。所謂〔申根公約〕，原名為〔施行１９８５年申根協(xié)定的公約〕，其中第７章處理庇護申請的責任完全屬于新增內容，目的就是要將災民和庇護問題納入到輔助安全辦法的整體考慮范圍。③該公約第３０條關于庇護申請審查責任的劃分根據，不僅僅是〔申根公約〕的核心內容之一，也成為日后〔都柏林公約〕和〔都柏林條例〕的基礎。第３０．１〔ｄ〕、〔ｅ〕條款規(guī)定，穿越其外部邊疆進入其他締約國境內的締約國須承當庇護申請的審查責任，這是第一入境國原則〔ｔｈｅｃｏｕｎｔｒｙｏｆｆｉｒｓｔａｒｒｉｖａｌ〕首度進入人們的視野。④固然３０．１〔ｄ〕、〔ｅ〕條款中沒有直接出現第一〔ｆｉｒｓｔ〕一詞，但穿越其外部邊疆進入其他締約國境內的締約國承當庇護申請的審查責任，實際上與都柏林主義中的第一入境國原則具有一樣含義，唯一的區(qū)別在于后者的表述愈加精煉和精確?！采旮s〕第３３、３４條規(guī)定，負有審查責任的締約國有義務接收尋求庇護者。需要指出的是，這一規(guī)定完全不同于１９５１年〔關于災民地位的公約〕〔下面稱〔日內瓦公約〕〕第３２、３３條關于締約國以國家安全或公共秩序理由驅逐或推回災民的權利。實際上，〔申根公約〕在劃分庇護申請審查責任的基礎上，為締約國新創(chuàng)設了移送災民的權利。這項權利后來促成了都柏林主義另一項基本原則的構成，即安全第三國〔ｓａｆｅｔｈｉｒｄｃｏｕｎｔｒｙ〕原則。由于〔都柏林約〕和〔都柏林條例〕還完好地繼承了〔申根公約〕的很多其他條款，所以都柏林體系的基本內容在很大水平上就是對申根體系關于庇護申請審查責任劃分內容的翻版和擴大?！捕扯及亓种髁x的構成從〔都柏林公約〕到〔都柏林條例〕只適用于部分歐洲國家的申根體系，固然并不足以確保其成員國忠誠履行對災民的國際義務，但它在處理災民和庇護問題上進行責任劃分的觀念卻得到了多數歐洲國家的贊成。與此同時，歐洲一體化進程要求更多的成員國開放邊疆，于是在更大范圍內實現庇護申請的審查責任劃分變成了整個歐洲的需求。申根體系已經為歐洲在災民和庇護問題中的責任與負擔劃分提供了范例，這套機制在歐洲一體化進程的推動下逐步走向成熟，最終促成了都柏林體系的產生。１９９０年６月１５日，歐洲十二國在愛爾蘭首都都柏林簽署〔在歐共體成員國內確定庇護申請審查責任國的公約〕〔后稱〔都柏林公約〕〕。該公約于２００３年被歐盟頒布的〔第三國國民在成員國提出庇護申請的審查責任國確實認標準和機制條例〕〔后稱〔都柏林條例〕〕正式取代，進而完成了都柏林體系與歐盟法律制度的并軌。從〔都柏林公約〕到〔都柏林條例〕的跨越，并非形式上將都柏林體系納入歐盟法律軌道那么簡單。其主要意義具體表現出在下面兩個方面：首先，條例通過明確兩項基本原則為成員國移送災民和尋求庇護者掃除了法律障礙?！玻薄嘲踩谌龂瓌t：歐洲理事會在１９９９年１０月１５日和１６日的坦佩雷十分會議期間，就在全面和包涵履行１９５１年〔日內瓦公約〕及１９６７年〔紐約議定書〕〔即〔關于災民地位的議定書〕〕基礎上，推動建立歐洲共同庇護制度的問題達成了一致。鑒于此，為了不影響條例制訂的責任劃分標準，凡遵照不推回原則的成員國，對第三國國民而言均被視作安全國家。①值得留意的是，固然學術界早已提出了安全第三國概念，但〔都柏林條例〕才是正式確認該原則的第一個法律文件?！玻病车谝蝗刖硣瓌t：凡有證據證明尋求庇護者以非正常手段經陸路、海上或航空途徑從第三國跨越邊疆進入一成員國，則該成員國應承當審查庇護申請的責任。②不外，為了促使成員國盡快處理庇護申請，條例為該責任劃定了時效期限，規(guī)定第一入境國的審查責任在非正常入境事項發(fā)生的１２個月后即予以終止。這項原則是對〔申根公約〕的忠誠繼承，而非〔都柏林條例〕首創(chuàng)。上述兩項原則的結合標記著都柏林主義最終構成。其次，條例具備的歐盟法律地位使都柏林體系幾乎實現了對整個歐洲的覆蓋，以至連某些非歐盟國家也無法抵御它的影響力?！捕及亓謼l例〕的重要內容與〔都柏林公約〕基本一樣，但是兩者的適用范圍卻存在很大的差異不同。〔都柏林公約〕在被取代之前只要１７個締約國，但〔都柏林條例〕作為歐盟法律則能自動適用于所有２７個歐盟成員國，以及挪威、冰島和瑞士等３個于２００５年參加的非歐盟國家。隨著歐盟的不斷擴大，都柏林體系的適用范圍最終將可能包含整個歐洲多達３８個國家。挪威、冰島和瑞士等非歐盟國家為什么會選擇自動承受〔都柏林條例〕這項歐盟法律的約束？這是一個耐人尋味的問題。在了解了都柏林主義的真實內涵之后，其原因便顯而易見。都柏林體系的作用好比是災民泄洪渠，除了將災民推向各方面條件較差的歐洲外圍國家，還會把他們引向都柏林體系以外的其他歐洲發(fā)達國家。挪威、冰島和瑞士同屬歐洲發(fā)達國家，經濟社會發(fā)展水平高，福利待遇好，對災民具有宏大的吸引力。假如它們選擇繼續(xù)留在都柏林體系之外，便無法利用移送機制來阻嚇災民。如此一來，無需擔憂移送風險的災民早晚會大批涌入，導致庇護申請數量激增，屆時挪威、冰島和瑞士便將被迫蒙受災民暴增帶來的繁重負擔。三、都柏林主義的原則和內涵〔一〕關于安全第三國原則從時間順序上講，安全第三國原則似乎是第一入境國原則的衍生品。從上世紀９０年代概念構成到２００３年正式寫入〔都柏林條例〕，它一直是都柏林體系中未被點破的影子原則。在這里之前的申根體系中，由于其締約國同屬于西歐發(fā)達國家，對相互的災民保衛(wèi)力度和水平不存在互相確認的緊迫性，因此導致該原則的出現相對滯后。不外，從邏輯順序來說，安全第三國相較第一入境國應居于優(yōu)先地位。在歐盟立法者看來，只要在穩(wěn)固安全第三國觀念的基礎上推行第一入境國原則，能力讓歐洲庇護制度在全歐洲范圍內獲得四方無虞的成效。但是，歐洲法學界和政界對該原則的看法并不一致。德國學者凱?海布隆納〔ＫａｙＨａｉｌｂｒｏｎｎｅｒ〕在１９９１年給歐洲理事會起草的專家報告中指出，所謂安全第三國應當是指災民或尋求庇護者已經在其境內得到保衛(wèi)，但由于尋求更好的〔物質〕生活條件或是其他與１９５１年〔日內瓦公約〕第１Ａ條無關的原因此又離開的國家。①從上述定義不難看出，以他為代表的法學界傾向于將安全第三國的認定標準建立在已經獲得保衛(wèi)的事實基礎之上，這種觀點是非常值得推崇和堅持的。由于只要當災民從新獲得保衛(wèi)時，〔日內瓦公約〕的根本目的才算真正達成，而其余締約國才有免除本身國際義務的正當理由。事實上，獲得保衛(wèi)也屬于〔日內瓦公約〕明確成認的該公約不再適用的法定情形之一。遺憾的是，這種符合邏輯的實證主義觀點并未得到歐盟的看重和采用。歐洲理事會在２００５年第８５號指令中提出了另一套安全第三國的認定標準：〔１〕批準并遵照〔日內瓦公約〕的條款，不附帶任何地理限制；〔２〕擁有法定的庇護程序；〔３〕批準〔歐洲保衛(wèi)人權和基本自在公約〕并遵照其條款，以及規(guī)定有效救助的標準；〔４〕已經依據第〔３〕款得到歐洲理事會的認定。②但凡知足上述條件的歐洲國家，歐盟則認定其為安全第三國，表示清楚能夠放心向其移送災民。顯然，歐盟關于安全第三國的標準對災民能否能在第三國得到保衛(wèi)的事實沒有給予足夠的看重。值得留意的是，缺乏事實基礎的認定標準充其量只能算是推論或者假設，由于該標準無法確保災民能夠在安全第三國得到保衛(wèi)，以及安全第三國的保衛(wèi)水平能否到達〔日內瓦公約〕規(guī)定的標準。除此之外，由于歐盟成員國之間在災民保衛(wèi)辦法和人權狀態(tài)上存在明顯的差別，所以即使是較低的認定標準也無法得到認真貫徹。為了解決這個問題，歐盟內部早已對安全第三國的認定底線另外達成了默契，即遵照不推回原則和禁止非人道待遇。固然歐盟逼真地希望每個成員國都能守住這兩條底線，穩(wěn)當地頂著安全第三國的頭銜，但事實還是超越了歐盟決策者的美妙預期某些歐盟成員國在災民問題上的出格舉動老是遭到國際組織以至其他歐盟成員國的責備與非議。２０１１年，歐盟法院在Ｃ－４１１／１０和Ｃ－４９３／１０案的裁決中指出，歐盟成員國有義務停止向可能違背〔歐盟憲章〕第４條的其他成員國移送尋求庇護者，以防止其遭遇非人道和有辱人格的待遇，這實際上就是要求歐盟成員國停止向希臘移送災民。③其實歐洲理事會何嘗不了解歐洲東部和南部的某些國家存在進犯災民權利的極高風險。歐洲委員會人權專員以為〔都柏林條例〕既無法確保歐盟成員國劃分庇護申請的審查責任，也不能保障尋求庇護者的程序權利。①被移送到希臘、意大利和馬耳他等國的災民或尋求庇護者的遭受已經證明了安全第三國原則并不完全靠譜。由于尋求庇護者的基本權利在希臘、馬耳他、意大利和保加利亞等國無法得到充足保障，在國際人權組織和聯(lián)合國災民署的呼吁下，諸如德國等某些歐洲國家已經停止根據〔都柏林條例〕向其移送尋求庇護者。②很不幸的是，災民假如想要叩開歐洲的大門，只能將自己的命運托付于這種缺乏充足保障的假設。也許圍繞安全第三國的困惑并不能全部歸咎于歐盟立法者的思維創(chuàng)新，而是在于他們毛病地假設所有歐洲國家的庇護法和災民保衛(wèi)理論都能到達類似的高標準，并因而矮化了都柏林主義為安全第三國原則設定的基本目的。從〔都柏林條例〕序言中關于安全第三國的表述不難看出，提出該概念的動機并非是要讓災民的公約權利得到切實保障，而是為了賦予都柏林主義相當的公正性與合理性。假如放棄安全第三國原則，那么以都柏林主義為基礎的整個歐洲庇護制度將面臨崩解的風險。至于安全一詞能否名副其實，能否達到國際法要求的標準，則完全不是歐洲理事會真正關心的本質問題。〔二〕關于第一入境國原則申根體系從１９９０年正式引入災民和庇護問題的處理機制，而第一入境國就是其確立的最主要原則。固然〔申根公約〕成認有效簽證和居留答應在認定庇護申請審查責任中具有決定性作用，③但是考慮到大多數去往歐洲的災民或尋求庇護者都是以非法手段入境的事實，所以第一入境國才真恰是申根國家之間劃分責任的首要標準。該原則得了到都柏林體系的完好繼承和進一步發(fā)展，并成為都柏林主義的基本構成元素。關于第一入境國原則對歐洲庇護制度產生的作用存在劇烈的爭議。歐盟堅持以為，該原則能夠有效避免災民的再次遷移，進而使歐洲庇護制度能夠高效運轉并節(jié)約資源。固然災民或尋求庇護者失去了自在選擇庇護國家的權利，但這并不違犯向其提供適當保衛(wèi)的根本目的。④反對者則以為，都柏林體系將災民在歐盟成員國之間四處移送的做法，比起讓災民選擇的國家直接負責審查更浪費資源和財富。而且用第一入境國原則來解決災民負擔分布不均的問題，還引發(fā)了責任劃分再次失衡的風險，導致歐洲東部和南部的一線國家蒙受了更繁重的災民負擔。２００８年，人權觀察撰寫的一份名為〔困在旋轉門中〕的報告指出，土耳其成為中東和南亞災民從海外進入希臘的通道，而越來越多的非洲災民也轉經埃及進入希臘。選擇希臘的部分原因是意大利和西班牙等其他地中海國家采取了更有效的海上監(jiān)控辦法。僅２００７年，從海路偷渡到希臘的人就增長了２６７％。⑤都柏林主義主導下的責任劃分機制，不僅沒有實現〔日內瓦公約〕關于責任共擔的目的，而且導致了截然相反的后果，令災民的負擔更趨于集中。⑥很明顯，固然上述兩種觀點都是以災民保衛(wèi)的實際效果作為立論的出發(fā)點，但是結論卻完全相反。之所以出現這種場面，可能是遭到了兩方面因素的影響：一是第一入境國原則造成庇護制度過于復雜和浪費資源的結論至今還沒有得到確切統(tǒng)計數據的支持；二是對實際效果的過分關注使得人們忽略了以國際法來評判歐盟履行國際義務的主要視角。第一入境國原則要求災民只能在其駐留或經過的第一個歐盟國家提出庇護申請。歐洲庇護制度的這種布置真正符合國際災民法的規(guī)定嗎？答案:似乎能否定的。首先，１９５１年〔日內瓦公約〕和１９６７年〔紐約議定書〕中沒有任何原則與條款在字面和精神上支持歐洲庇護制度達成的一項主要共識，即通常情況下庇護國必需是災民離開本國后到達的第一個國家。第一入境國原則意味著，如果災民或尋求庇護者在選擇入境地點時發(fā)生毛病，或者是幫助他們的偷渡集團由于意外情況將其拋在計劃外的港口，那么他們尋求庇護的旅途就可能在某個歐盟國家的監(jiān)所中畫上句號。其次，保衛(wèi)災民的公約權利要求相關國家必需充足考慮決定庇護國的三個主要因素：第一是安全性，對于尋求保衛(wèi)的流亡者而言，其內心最為關切的一定是要找到能提供保衛(wèi)的安全國家；第二是關聯(lián)性，災民傾向于選擇有家人或親朋好友已經定居并能獲得其幫助的國家；第三是適應性，災民假如具備庇護國的語言能力，或有類似的文化背景，將有助于他們培養(yǎng)生存技能和發(fā)展事業(yè)空間。這三方面因素，尤其關聯(lián)性因素是第一入境國原則無法兼顧的。以保障災民或尋求庇護者與家人團圓的權利為例，固然〔都柏林條例〕第１５條肯定歐盟國家有幫助災民實現家庭團圓的人道主義責任，但同時在第１５條又對家庭成員的范圍做出嚴格限制，使其僅包含配偶、未成年后代及父母。這實際上反映了歐盟國家既想服從法律，幫助災民實現家庭團圓的主觀心態(tài)，又傾向于采用身份限制辦法來阻攔災民實現權利的客觀行為之間的矛盾。①恰是由于上述原因，第一入境國在多數情況下并非尋求庇護者甘愿居留的地方。四、都柏林主義與國際災民法的抵觸〔一〕〔都柏林條例〕作為歐盟立法，無權免除其成員國在國際法上應當承當的義務歐盟以為其有權在國際災民法允許的范圍內制訂限制災民權利的法律規(guī)范。但歐盟的這一立場事實上缺乏國際災民法的支持，由于１９５１年〔日內瓦公約〕只在兩種特殊情況下成認締約國得以免除其國際法上的義務，或是說有權回絕對災民適用〔日內瓦公約〕。第一是針對１９４８年至１９６７年遭以色列驅逐而失去家園的巴勒斯坦災民及其后代。由于聯(lián)合國近東巴勒斯坦災民救濟和工程處〔ＵＮＲＷＡ〕長期以來專門負責保衛(wèi)和援助這個特定災民群體，因而〔日內瓦公約〕規(guī)定這些災民只有在失去聯(lián)合國專門機構保衛(wèi)的情況下，能力享有公約規(guī)定的災民權利。②第二是針對在事實上已經獲得國籍的災民。〔日內瓦公約〕的基本目的是要確定那些已經失去國家有義務給予的最基本保衛(wèi)的人，并向其提供替代性的基本人權保衛(wèi)。具有他國成認的依附于國籍的權利和義務，意味著因事實上的國籍而獲得了該國的最基本保衛(wèi)。③假如災民居留或途經的國家已經成認其享有附著于該國國籍的權利并承當相應義務，那么國際災民法所提供的替代保衛(wèi)天然就失去了繼續(xù)存在的價值。除上述兩種特殊情況以外，〔日內瓦公約〕沒有受權締約國以其他任何理由回絕按照公約規(guī)定進行災民地位審查和身份認定。然而，歐洲庇護制度通過堅持都柏林主義的第一入境國和安全第三國原則，允許歐盟國家回絕審查轉經其他歐盟成員國入境的災民提出的庇護申請，并有權將其移送至有關責任國家。固然回絕承當審查責任和移送辦法在外表上并不說明歐盟集體否認災民的法定權利，但它本質上卻是在缺乏法定事由的情形下免除了第一入境國以外的歐盟成員國根據〔日內瓦公約〕應當承當的法律義務，這顯然違背了公約的限制性規(guī)定。固然都柏林主義劃分庇護申請審查責任的基本主張得到了歐盟立法的支持和采用，但是這并不能順理成章地以為其完全符合國際災民法的原則與規(guī)定。由于，歐盟立法和歐盟成員國國內法在效力層級上均低于／附屬于國際法〔其中包含條約和習慣法〕。①歐洲法院在審訊理論中也早已成認，歐盟在行使本身權利時必需遵照國際法。②不可否認的是，歐盟有權就災民和庇護問題訂立新的規(guī)則，但前提條件是不得違背條約法的限制性規(guī)定?！捕及亓謼l例〕規(guī)定，要以全面和包涵的方式履行〔日內瓦公約〕和〔紐約議定書〕，而且成員國仍然受其締結的國際條約義務的約束。③但是歐盟在災民和庇護問題的統(tǒng)一立法經過中恰恰違犯了這一基本原則?！捕扯及亓种髁x對災民權利的誤解與褫奪都柏林主義最終被歐盟立法采用，實際上是成員國之間經過曠日持久的會談之后達成政治妥協(xié)的結果。歐盟一直否認〔都柏林條例〕是為解決成員國之間災民負擔嚴重失衡問題而動用的政治工具，但是將庇護申請審查責任的劃分機制合法化卻是它的明確目的。然而，成認都柏林主義的代價是災民權利的整體性遭到了誤解，災民自在選擇庇護國家的權利被完全褫奪。都柏林主義支持者傾向于從限制災民權利的角度對國際法進行解釋，對于〔日內瓦公約〕沒有明確規(guī)定的某些主要派生權利持否認態(tài)度。因而，關于災民權利的不同看法，實質上是對包含〔日內瓦公約〕在內的國際法的解釋問題。條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及目標所具有之通常意義，善意解釋之，這是〔維也納條約法公約〕確立的國際法基本原則。對于〔日內瓦公約〕的解釋，天然也應充足考慮向災民提供國際保衛(wèi)的公約目的，以及序言中竭力保證災民能夠最廣泛地行使此項基本權利和自在的承諾。１．災民權利的整體性遭到誤解所謂災民權利的整體性是指國際法賦予災民的所有權利不可分割，這重要具體表現出在兩個方面：一是尋求庇護者的災民地位被正式確認之前同樣應當享有國際災民法上的相關權利；二是災民權利包含國際法支持和保障的一攬子權利，不得以任何方式予以克減。首先，歐洲庇護制度對尋求庇護者能否應當享有災民權利尚存在不同認識。被移送的尋求庇護者，其災民地位尚未得到審核與認定，享有災民權利的根據何在？假如缺乏根據，又怎樣談得上權利遭到進犯？聯(lián)合國災民署編發(fā)的〔確定災民地位的程序和標準手冊〕第２８條規(guī)定，只要一人符合〔日內瓦公約〕中災民概念所確定的標準，那么他就是公約意義上的災民。這一事實需要發(fā)生在其難民地位得到正式成認之前。但是，對災民地位的成認并不能使其成為災民，而僅僅是公布其災民地位。成認不是其成為災民的原因，而其身為災民的事實才是被成認的原因。對于災民地位構成條件的表述，代表了公約起草者的真實意圖，也是國際災民法的基本原則。災民公約的起草者早已認識到，如果將庇護國的成認作為災民地位成立的法定構成條件，那么庇護國很有可能會逃逃亡民保衛(wèi)的法律義務和責任?！踩諆韧吖s〕是人權法領域唯一既考慮到締約國利益，又兼顧個人權利的制度布置。與其別人權公約不同的是，〔日內瓦公約〕并不簡單羅列兒童、婦女、酷刑和種族歧視受害者的權利，它是根據災民與庇護國之間的關聯(lián)水平，分為遭到庇護國管轄、實際存在、合法存在、合法停留以及長期居留等五個逐層遞進的階段，明確規(guī)定了災民在各階段應當享有的權利。④為此，〔日內瓦公約〕的條款設計確保了權利享有是以申請者提起庇護申請作為起始條件，也即是說尋求庇護者從提出庇護申請之時起便開始享有階段性的災民權利。在庇護國發(fā)現并確認尋求庇護者并非災民之后，其享有的階段性災民權利能力予以取消。其次，都柏林主義關于安全第三國的認定標準說明，歐洲庇護制度很大水平上只關注怎樣確保不推回和禁止非人道待遇。這反映出歐盟立法者忽略了災民權利的整體性，而傾向于將保護災民權利的重點放在避免歐盟立法同國際災民法的基本原則和國際法的強迫性規(guī)范發(fā)生抵觸。由于〔維也納條約法公約〕第５３條和６４條規(guī)定，但凡與強迫性規(guī)范發(fā)生抵觸的條約均為無效。不推回是國際災民法的基本原則，禁止酷刑等非人道待遇亦是多個人權法條約中反復出現而且得到國際法公認的強迫性規(guī)范。①為了避免歐洲庇護制度遭受這種為難，歐盟立法者必需有所妥協(xié)。誠然，不推回和禁制非人道待遇代表了最核心的災民權利，應當得到全力保障?？墒?，歐洲庇護制度在履行最基本的國際法義務的同時，在國家安全和社會公共秩序沒有遭遇威脅的情況下，卻公然違犯國際災民法和國際人權法的目標和目的，存心故意克減災民的其他權利，尤其是漠視尋求庇護者要求庇護審查的權利，以及否認災民選擇庇護國家的權利。２．選擇庇護國家的權利遭到褫奪關于災民選擇庇護國家的權利，一直以來存在著尖銳對立的兩種觀點。反對者以為國際災民法沒有賦予災民選擇庇護國家的權利。法國代表在公約起草的討論經過曾說：沒有任何保留地成認已經在接收國臨時安寧下來的災民能夠自在前往另一國家，就相當于給予災民以移民的權利，然而行使這項權利的原因可能僅僅僅是為了個人的方便〔而非遭到虐待〕。②除此之外，反對者還以為〔日內瓦公約〕第３１．１條也證明了自在選擇庇護國家并非〔日內瓦公約〕要推行的普遍規(guī)則。諸如未經答應的非法入境和