我國金融監(jiān)管法律體系中存在的問題及完善思路

我國金融監(jiān)管法律體系中存在的問題及完善思路

論文摘要

金融監(jiān)管是一個(gè)由準(zhǔn)入監(jiān)管，運(yùn)營監(jiān)管及市場退出監(jiān)管所組成的一個(gè)體系與立體性的工程。在這個(gè)工程的構(gòu)建中，立法者不僅要考慮到各法律規(guī)則之間的一致性，規(guī)則的相對(duì)穩(wěn)定性，而且還要顧及法律規(guī)則的創(chuàng)新性與整合性。同時(shí)，立法者更應(yīng)考慮到所給的規(guī)則之本土資源性。雖然，我國銀行監(jiān)管法律體系已經(jīng)歷了一個(gè)從無至有的過程，但是規(guī)則所體現(xiàn)的本土資源性少，借鑒或者說移植的成分多。因此，公正而客觀地評(píng)價(jià)目前銀行監(jiān)管法律體系具有重大意義。另外，中國已加入WTO，所以建立與WTO的基本規(guī)則相一致、與金融業(yè)對(duì)個(gè)開放的承諾相一致的金融法律制度，是保證我國金融業(yè)順利與國際接軌，保持金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重大問題。

關(guān)鍵詞：銀行；金融；法律；監(jiān)管

前言

自我國加入WTO后，金融業(yè)對(duì)外開放的腳步進(jìn)一步加快，金融監(jiān)管也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，雖然十屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議制定并修改了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及《銀行監(jiān)管管理法》等重要法律，這些法律也對(duì)銀行業(yè)的健康發(fā)展造就一個(gè)比較系統(tǒng)的法律平臺(tái)，但是不能說明我國銀行法律體系已經(jīng)完善，我國銀行業(yè)監(jiān)管法律體系仍存在很大的創(chuàng)新空間。所以本論文主要是對(duì)我國金融監(jiān)管法律體系方面的一些問題進(jìn)行探討。

金融監(jiān)管體系，又稱監(jiān)管體系，是指一國在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)商業(yè)，專業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為進(jìn)行宏觀調(diào)控，監(jiān)督，管理的制度，機(jī)構(gòu)和組織，屬于上層建筑范疇，在我國行使監(jiān)管職權(quán)的機(jī)關(guān)有中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等。其中，人民銀行是監(jiān)管體系中的主體。中央銀行是銀行的銀行，不以盈利為目的，負(fù)責(zé)制定國家金融政策、貨幣發(fā)行，代表國家行使對(duì)商業(yè)銀行、國內(nèi)外資銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)利。完善的金融監(jiān)督體系對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、降低失業(yè)率、抑制通貨膨脹、完善出口創(chuàng)匯、增強(qiáng)國際收支，具有決定性的作用。比較完善的、理想的金融監(jiān)管體系，應(yīng)是一種獨(dú)立、開放、統(tǒng)一的體系，即完全脫離中國人民銀行等部委和地方政府領(lǐng)導(dǎo)的直屬國務(wù)院的金融監(jiān)管體系，與貨幣發(fā)行、政策制定、資金清算、代理金庫等業(yè)務(wù)徹底脫鉤，避免其他方面的干預(yù)和干擾，可以自由開放地監(jiān)管不同行業(yè)和部門，成立統(tǒng)一的完備的非條塊分割的金融監(jiān)管委員會(huì)。

隨著我國金融業(yè)的發(fā)展，我國已形成了一套對(duì)銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的法律體系，該體系具體由1995年《中國人民銀行法》及2003年修正案、《銀行監(jiān)督管理法》、《金融資產(chǎn)管理公司條例》及《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》等組成。這些法律法規(guī)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管提供了法律依據(jù)，對(duì)維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定與促進(jìn)銀行業(yè)的健康發(fā)展造就了一個(gè)比較系統(tǒng)的法律平臺(tái)。但是我們并不能由此斷定我國銀行監(jiān)管法律體系已無創(chuàng)新的空間。實(shí)際上，我國銀行監(jiān)管法律體系的構(gòu)建還是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的問題。

一、現(xiàn)有銀行法律體系存在的問題

銀行監(jiān)管權(quán)責(zé)不明確

盡管我國在銀行監(jiān)管法律制度的構(gòu)建方面已有了一些實(shí)質(zhì)性的突破，但是若從條文進(jìn)行深入的考察，不難發(fā)現(xiàn)其存在的一些不如人意之處。從實(shí)質(zhì)上看，銀監(jiān)會(huì)的確立及《銀行監(jiān)督管理法》的核心主旨在于兩點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管權(quán)的重新配置與分離；二是根據(jù)國內(nèi)金融業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行銀行業(yè)監(jiān)管法的融合與協(xié)調(diào)。那么，這兩個(gè)目的達(dá)到了么？答案并非完全的肯定。目前仍然存在銀行監(jiān)管權(quán)責(zé)不明確的現(xiàn)象。如：修改后的《中國人民銀行法》將央行的職責(zé)定位為制定與執(zhí)行貨幣政策、開展業(yè)務(wù)、從事金融服務(wù)職能的沖突制造了一定的可能性。實(shí)際上，修訂后的《中國人民銀行法》第33條明確規(guī)定了人民銀行有權(quán)對(duì)與其制定執(zhí)行貨幣政策、開展業(yè)務(wù)、從事金融服務(wù)等直接相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)、其他單位及個(gè)人的相關(guān)行為直接進(jìn)行監(jiān)督檢查。這種對(duì)央行職能的定性可能就會(huì)造成銀監(jiān)會(huì)在監(jiān)管實(shí)踐中監(jiān)管權(quán)的落空，且由于央行所具有的多年監(jiān)管的歷史傳統(tǒng)的影響，這種局面也可能會(huì)導(dǎo)致銀監(jiān)會(huì)處于一種從屬型的地位。

銀行監(jiān)管欠缺完整性和系統(tǒng)性

從學(xué)理上說，一國的法律體系應(yīng)該是一個(gè)體系化的相互聯(lián)系的有機(jī)整體，法律部門內(nèi)部也要形成一個(gè)基本法律和與之相配套的一系列法規(guī)、實(shí)施規(guī)則組成的嚴(yán)密體系。然而，盡管現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法律體系經(jīng)過了整合，但是其協(xié)調(diào)性差。

此外，最后銀行法的修訂或立法也只是針對(duì)前面所提及的三部法律，而沒有涉及到其他的法規(guī)與部門行政規(guī)章。這種局面就有可能導(dǎo)致新法既定的價(jià)值的失，因?yàn)樵S多部門規(guī)章在很大程度上只是直接沿用了原來的《商業(yè)銀行法》的規(guī)定。此外，銀行業(yè)務(wù)規(guī)章彼此之間的重疊現(xiàn)象則更為嚴(yán)重，如1997年的《支付結(jié)算辦法》就大量重復(fù)了《票據(jù)法》與《票據(jù)管理辦法》中的內(nèi)容。因此，銀行法律制度之間重疊與沖突的現(xiàn)象亦使我國在整合銀行法中所必須深思的一個(gè)核心問題。

缺乏系統(tǒng)性的市場退出機(jī)制

金融監(jiān)管是一個(gè)包括市場準(zhǔn)入監(jiān)管、運(yùn)營監(jiān)管及市場退出監(jiān)管所組成的一個(gè)體系與立體性的工程。然而，在我國銀行法律的構(gòu)建方面，卻缺乏系統(tǒng)性的市場退出機(jī)制，如沒有相應(yīng)的存款保險(xiǎn)制度及比較可行的破產(chǎn)法律制度。在實(shí)踐中，對(duì)有問題銀行的處置措施往往是采取接管、關(guān)閉等做法。這種局面無疑與金融法治的要求相差甚遠(yuǎn)。

二、我國銀行監(jiān)管法整合的難點(diǎn)分析

銀行業(yè)監(jiān)管面臨的主要問題

1．監(jiān)管理念落后。目前，金融監(jiān)管部門往往重合規(guī)性監(jiān)管，側(cè)重機(jī)構(gòu)“準(zhǔn)入性”管理，輕風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。人民銀行在注冊金融企業(yè)時(shí)，首先很重視銀行的將來盈利預(yù)期，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管力度不足。在具體操作中側(cè)重于自身如何工作，重查輕處，只是建議，不重視后續(xù)監(jiān)管，忽略或忽視被監(jiān)管的內(nèi)控自律。

2．非現(xiàn)場監(jiān)管不力。人民銀行通過非現(xiàn)場監(jiān)管可以全面掌握轄內(nèi)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營情況和風(fēng)險(xiǎn)狀況，同時(shí)，還可以預(yù)警可能出現(xiàn)的問題，并對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行必要的指導(dǎo)和管理。但目前的狀況是非現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管為主的監(jiān)管手段不能有機(jī)結(jié)合，如對(duì)各金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理的全過程不能進(jìn)行監(jiān)測。監(jiān)管手段落后，工作效率偏低，非現(xiàn)場分析僅僅是停留在表面上，不能及時(shí)準(zhǔn)確判和發(fā)現(xiàn)被監(jiān)管單位的風(fēng)險(xiǎn)狀況，深度和高度明確不夠。

3．現(xiàn)場監(jiān)管頻率低?，F(xiàn)場監(jiān)管能夠發(fā)現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管不能解決的隱蔽問題，能夠監(jiān)測金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度的有效性。按照國際慣例，每隔14-19個(gè)月將對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次全面檢查，而我國監(jiān)管部門相隔4-5年也不能對(duì)所有的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次徹底的全面檢查，不能全面掌握被監(jiān)管單位的風(fēng)險(xiǎn)狀況，不能有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

4．金融監(jiān)管責(zé)任制落實(shí)不夠。按照金融監(jiān)管責(zé)任制的要求，監(jiān)管對(duì)象的第一監(jiān)管人應(yīng)對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、營運(yùn)、退出全過程進(jìn)行全方位監(jiān)管。但由于受多種因素制約和影響，一些制度落實(shí)不到位。如：監(jiān)管人員不足，有些監(jiān)管工作過于表面化；沒有嚴(yán)格按照金融監(jiān)管責(zé)任制的具體操作規(guī)程辦；監(jiān)管人員的考核不落實(shí)，由于缺乏具體的獎(jiǎng)罰辦法和考核措施，使監(jiān)管人員覺得干好干壞一樣，工作熱情不高。

5．再監(jiān)督不夠，缺乏機(jī)制的約束和規(guī)范。金融行業(yè)是一個(gè)特殊的行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)性、專業(yè)性很強(qiáng)。監(jiān)管人員在工作中具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和自主權(quán)，為此，要給監(jiān)管員一定的約束力。但是，從目前監(jiān)管上看，一些基層行雖然制訂了監(jiān)管責(zé)任制，簽訂了目標(biāo)責(zé)任書，一旦緊急任務(wù)到來，監(jiān)管人員往往缺乏監(jiān)督和考核的有效辦法。

6．監(jiān)管人員素質(zhì)不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。目前，我國中央銀行監(jiān)管人員大都來自基層，習(xí)慣于操作性和常規(guī)性的監(jiān)管，金融理論水平較低，缺乏風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管意識(shí)，特別是縣行監(jiān)管人員大多是操作型人才，缺乏復(fù)合型人才，人才的結(jié)構(gòu)和人員的思想觀念，知識(shí)水平還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下的監(jiān)管工作需要。

7．監(jiān)管體系不完善?！按蟊O(jiān)管”是多個(gè)監(jiān)管部門協(xié)同實(shí)施監(jiān)管的一種新形式，是人民銀行強(qiáng)化監(jiān)管力度的主要措施。但目前中央銀行內(nèi)設(shè)監(jiān)管部門較多，造成很多工作重復(fù)，監(jiān)管力度分散，無法準(zhǔn)確把握監(jiān)管重心，削弱了對(duì)監(jiān)管政策的實(shí)施力度，而且在“大監(jiān)管”的具體實(shí)施上也是簡單的多個(gè)監(jiān)管部門聯(lián)合，職能不清，責(zé)任不明，使“大監(jiān)管”流于形式。沒有發(fā)揮出應(yīng)有的合力效應(yīng)和作用。

我國銀行體系所內(nèi)生的問題

我國銀行監(jiān)管所存在的難點(diǎn)固然是源于銀行法制構(gòu)建的滯后性等，但筆者認(rèn)為這也是與我國銀行體系本身所具有的問題分不開的。對(duì)此，可作如下分析。

1．對(duì)我國銀行業(yè)體系結(jié)構(gòu)的分析。在銀行體系中，靠國家信譽(yù)資本維持公眾市場信心的國有銀行與農(nóng)村信用社占有絕對(duì)的比重。與新興的股份制銀行比較，其改革存在有滯后性與管理的外部性，這在一定程度上必將導(dǎo)致在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)銀行業(yè)監(jiān)管還停滯在以現(xiàn)場稽核為主的傳統(tǒng)監(jiān)管模式上。這兩類銀行機(jī)構(gòu)將是日后銀行監(jiān)管中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2．從所有制形式上考察。我國的存款型銀行機(jī)構(gòu)依所有者的類屬可以劃分為以下幾種：國有獨(dú)資銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、外資銀行、城市信用社與農(nóng)村信用社等。由于內(nèi)生的所有制形式不同，銀行公司的法人治理結(jié)構(gòu)與效果、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的動(dòng)力與效應(yīng)也不同。如股份制商業(yè)銀行其股權(quán)資本構(gòu)成符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，資本具有內(nèi)在的約束與激勵(lì)，其抗風(fēng)險(xiǎn)力較強(qiáng)。因此，對(duì)此類銀行就可以依現(xiàn)行的比較可行的金融監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。相反，對(duì)于國有銀行與農(nóng)村信用社而言，由于歷史原因，其資本結(jié)構(gòu)中國家信譽(yù)資本占有支配性的地位，股權(quán)資本已在一定程度上失去了內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與激勵(lì)功能。因此，對(duì)這類銀行的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)控制的效果主要是取決于外部的監(jiān)督與管理，對(duì)其還不能完全援用市場化成熟的監(jiān)管法律規(guī)則。

3．銀行分布區(qū)域與發(fā)展程度上的考察。我國的銀行業(yè)在地域、城鄉(xiāng)分布及發(fā)展上存在有不均衡特點(diǎn)。一般來說，東部沿海地區(qū)與城市，特別是大中城市銀行分布較多，業(yè)務(wù)量較大，同時(shí)業(yè)務(wù)創(chuàng)新的速度也較快。實(shí)際上，這種不均衡性也存在于城市與農(nóng)村、我國的東西部地區(qū)之間。另外，國有銀行普遍資產(chǎn)質(zhì)量較差，包袱過重，業(yè)務(wù)創(chuàng)新滯后。相反，新興股份制銀行資產(chǎn)質(zhì)量較好，業(yè)務(wù)創(chuàng)新較快，但相對(duì)缺乏國家的信用支持。這種局面所導(dǎo)致的后果是：相對(duì)而言，欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行也存在的主要問題是內(nèi)部控制制度不健全、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平落后及信用風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重等，發(fā)達(dá)區(qū)域的銀行除存在以上風(fēng)險(xiǎn)外，還有市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。因此，它們各自所要求的監(jiān)管水平、程度與側(cè)重點(diǎn)也不同，同時(shí)這也導(dǎo)致了統(tǒng)一監(jiān)管手段在不同區(qū)域、不同發(fā)展程度的銀行進(jìn)行監(jiān)管時(shí)所產(chǎn)生的效果也不一致。這無疑影響了我國銀行監(jiān)管法的實(shí)際效應(yīng)。

以上分析表明，中國銀行業(yè)是建立在國家壟斷信用基礎(chǔ)上。銀行制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是國有經(jīng)濟(jì)、國有金融。因此，筆者認(rèn)為在我國銀行法的構(gòu)建中，借鑒與移植固然是一種比較可行性的、具有經(jīng)濟(jì)性的辦法，但是中國的法制之路必須注重利用中國的本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)與實(shí)際。這對(duì)我國金融法律制度也是很實(shí)用的。

三、現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制存在的矛盾與缺陷

除銀行以外的金融機(jī)構(gòu)如銀監(jiān)會(huì)，保監(jiān)會(huì)雖然也做了大量的工作，也防范和化解了不少金融矛盾和問題，但從近幾年的金融運(yùn)行效果來看，我國金融監(jiān)管的績效仍是不盡人意，一些消極金融現(xiàn)象屢禁不止，時(shí)有泛濫和反復(fù)。如出現(xiàn)了證券回購、高利吸存、賬外賬、假數(shù)據(jù)、非法金融活動(dòng)、違章違規(guī)行為十分猖獗，不良資產(chǎn)比例居高不下，非法金融資現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，改變目前較為低效的金融監(jiān)管現(xiàn)狀，面臨的任務(wù)和形勢艱巨而迫切。從現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制運(yùn)行的實(shí)踐看，金融監(jiān)管體制存在著諸多矛盾和缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

業(yè)務(wù)主管與業(yè)務(wù)監(jiān)管同為一個(gè)機(jī)關(guān)，職權(quán)混雜

業(yè)務(wù)主管與業(yè)務(wù)監(jiān)管同為一個(gè)機(jī)關(guān)，同是一班人馬，業(yè)務(wù)政策與監(jiān)管辦法同出一“爐”，前者主宰和領(lǐng)導(dǎo)后者，造成了根本無法發(fā)現(xiàn)問題，或是即使發(fā)現(xiàn)問題也無法解決的局面。如此兩難的境地，得過且過的思想，勢必造成不思進(jìn)取和無所作為，從而使監(jiān)管起不到任何防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的作用。主管機(jī)關(guān)主宰監(jiān)管機(jī)關(guān)，結(jié)果必然是業(yè)務(wù)監(jiān)管處于次要地位，相對(duì)于被主管、被監(jiān)管單位來說，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)總是正確的，這就容易形成“一言堂”。實(shí)質(zhì)上是弱化了業(yè)務(wù)監(jiān)管。這種“家長制”的復(fù)雜混亂的工作關(guān)系，不僅存在于金融體制，而且存在于紀(jì)律檢查委員會(huì)、審計(jì)、會(huì)計(jì)等領(lǐng)域，使監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間溝通和聯(lián)系更加困難，在當(dāng)前金融危機(jī)一觸即發(fā)的形勢下，這種狀況極不利于有效地控制金融風(fēng)險(xiǎn)確保經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，沒有建立起一個(gè)完整健全的金融監(jiān)管體系，人民銀行一統(tǒng)天下的問題根本無從解決。這不利于發(fā)揮獨(dú)立的監(jiān)督優(yōu)勢。需要從體制改革中加以解決。

監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄，不能實(shí)現(xiàn)完全有效地監(jiān)管

金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)。我國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場準(zhǔn)入監(jiān)管中還存著重審批、輕管理、重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)。輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)，重國有銀行，輕其它銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢必影響監(jiān)管工作的有效性，會(huì)使監(jiān)管無的放矢。

監(jiān)管的方式和手段較為單一，主要是金融當(dāng)局的外部監(jiān)管

自我管理及控制雖然有，但由于銀行國有化，缺乏自主權(quán)和獨(dú)立性，缺乏自我約束、自我管理的機(jī)制，內(nèi)部控制與監(jiān)管流于形式，需要進(jìn)一步完善。同時(shí)，行業(yè)自律組織及社會(huì)監(jiān)督更是少見，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)金融業(yè)的檢查只是偶爾才會(huì)有，并沒有形成一種真正意義上的制度，沒有真正的權(quán)限。政府審計(jì)人員限制不能隨時(shí)隨地監(jiān)督，金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)容審計(jì)獨(dú)立性又太差。市場經(jīng)濟(jì)條件下國家金融監(jiān)管的手段主要有三種：經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段。我國主要采用的是落后的行政手段，行政命令和干預(yù)是最直接有效的監(jiān)管手段。近幾年，我國雖然陸續(xù)頒布了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》和《外匯管理法》等金融監(jiān)管法律，但是并不能涵蓋金融業(yè)的全部，且因規(guī)定比較原則在金融監(jiān)管實(shí)踐中難以具體操作。監(jiān)管應(yīng)是依法進(jìn)行，而現(xiàn)實(shí)中卻有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，操作隨意性大，操作工具滯后，導(dǎo)致金融監(jiān)管效率低下。

監(jiān)管過程中地方化的問題依然存在

某些地區(qū)的監(jiān)管的分支機(jī)構(gòu)在為所在地批機(jī)構(gòu)、爭信貸規(guī)模時(shí)不遺余力，但在金融監(jiān)管上卻低標(biāo)準(zhǔn)，敷衍了事，甚至是違規(guī)不查，違法不究，當(dāng)事件暴露出來之后，他們往往不是細(xì)嚴(yán)查處，而是搪塞護(hù)短。造成這種局面的原因是因?yàn)橹醒脬y行的管理體制進(jìn)行了改革，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。分支機(jī)構(gòu)雖然名義上接受人民銀行總行和一級(jí)分行的直接領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上他們的利益同地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。導(dǎo)致其難以獨(dú)立客觀公正地行使銀行監(jiān)管職能。分業(yè)監(jiān)管的弊病是使各監(jiān)管機(jī)關(guān)自成體系，形成事權(quán)的條塊分割，缺乏配合，導(dǎo)致監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)真空，致使被監(jiān)管對(duì)象有機(jī)可乘，從而出現(xiàn)了分業(yè)監(jiān)管與跨行業(yè)違規(guī)的矛盾。銀行機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)市場之間，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與證券市場之間，也存著類似的問題。另外，銀行企業(yè)化與企業(yè)政府化的矛盾也很尖銳。企業(yè)仍是地方政府最主要的稅收來源，地方政府為了完成稅收任務(wù)，便通過種種手段來強(qiáng)迫銀行向企業(yè)貸款，再由企業(yè)用來交稅。這樣一來，最終導(dǎo)致改革的成本絕大多數(shù)轉(zhuǎn)嫁給銀行，使銀行企業(yè)化改革目標(biāo)成為泡影。因此，銀行在監(jiān)管工作中，不僅降低了監(jiān)管質(zhì)量，增大了金融風(fēng)險(xiǎn)，而且干擾了銀行公平競爭的環(huán)境，留下了嚴(yán)重的后遺癥。

監(jiān)管目標(biāo)較高，監(jiān)管人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)相對(duì)較低，不能保證監(jiān)管的高質(zhì)量

市場化金融監(jiān)管的目標(biāo)，既不同于計(jì)劃性金融管理目標(biāo)，也不同于貨幣政策目標(biāo)，其核心在于穩(wěn)定金融秩序，規(guī)范金融活動(dòng)。人民銀行法規(guī)定，我國金融監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。這個(gè)目標(biāo)雖然不能反應(yīng)監(jiān)管的全部內(nèi)涵，仍然體現(xiàn)當(dāng)前人民銀行監(jiān)管任務(wù)的艱巨性。在加入WTO后的新形勢下，切實(shí)保護(hù)公眾利益，維護(hù)國家金融秩序，保證貨幣政策的順利實(shí)施都應(yīng)作為重要的監(jiān)管目標(biāo)。然而，現(xiàn)有監(jiān)管從業(yè)人員的知識(shí)準(zhǔn)備、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，知識(shí)更新的速度與金融監(jiān)管目標(biāo)的高標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)的艱巨性相比之下，存在較大的差距，跟不上金融監(jiān)管的步伐。

四、完善中國銀行監(jiān)管法的建議

改革激勵(lì)機(jī)制、分配機(jī)制、以處理巨額不良貸款為核心的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)的發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)格高效的符合國際標(biāo)準(zhǔn)化的金融監(jiān)管體系，優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，吸引國外資金和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，拓寬服務(wù)市場，提高監(jiān)管績效。針對(duì)以上分析所提出的問題，我們不難看出，我國的金融監(jiān)管體系仍存在著嚴(yán)重的缺陷，要想高效的完成金融監(jiān)管任務(wù)，必須調(diào)整金融監(jiān)管思路，構(gòu)建嚴(yán)格有效的監(jiān)管體系，化解矛盾，提高金融監(jiān)管效率，從而加強(qiáng)我國金融監(jiān)管建設(shè)向市場化金融監(jiān)管的目標(biāo)邁進(jìn)。加強(qiáng)金融監(jiān)管建設(shè)，不時(shí)對(duì)目前的監(jiān)管不足之處進(jìn)行小修補(bǔ)，從根本上完善我國的金融監(jiān)管體系，改革目前監(jiān)管工作中的機(jī)構(gòu)臃腫、不良資產(chǎn)比例高、業(yè)務(wù)單調(diào)、服務(wù)水平低等體制弊病，化解和防范金融風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮金融監(jiān)管的作用。面對(duì)以上這些急需解決的問題，加強(qiáng)我國金融監(jiān)管應(yīng)從以下幾方面入手：

加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善金融監(jiān)管組織體系

我國金融服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀，根據(jù)目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)調(diào)性、各自為政、條塊侵害的狀況，結(jié)合金融業(yè)內(nèi)各行業(yè)間相互開放、相互進(jìn)入的發(fā)展趨勢，在現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善金融服務(wù)業(yè)的投資融資體制、匯率體制、信貸及保險(xiǎn)服務(wù)體系，考慮逐步建立符合國際標(biāo)準(zhǔn)和我國國情的獨(dú)立、統(tǒng)一和分級(jí)負(fù)責(zé)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。

加強(qiáng)金融立法建設(shè)，按照WTO金融規(guī)則，完善金融監(jiān)管法制體系

建立金融監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，頒布實(shí)施金融監(jiān)管操作規(guī)程或辦法和監(jiān)管人員守則，主要需從立法和執(zhí)法兩個(gè)方面加強(qiáng)工作，努力改變目前存在的金融法律建設(shè)滯后和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)狀。

1．立法方面

建議全國人大加強(qiáng)調(diào)研，盡快制定《期貨交易法》、《金融監(jiān)管法》、《存款保護(hù)法》、《信托法》、《合作金融法》、《外資金融法》、《投資基金管理辦法》等新的法律，加快出臺(tái)《保險(xiǎn)法》、《證券法》等法律的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步加強(qiáng)法律的可操作性，真正解決當(dāng)前金融監(jiān)管過程中無法可依和有法難依及執(zhí)法不嚴(yán)的一系列問題。

2．執(zhí)法方面

要切實(shí)做到有法可依、違法必究和高效執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法。從當(dāng)前狀況來看，金融執(zhí)法方面是法制建設(shè)中最薄弱環(huán)節(jié)，迫切需要加大執(zhí)法力度。一是，金融監(jiān)管部門要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行國家金融法律法規(guī)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)，嚴(yán)肅的懲處；二是，各級(jí)銀行檢察部門，要對(duì)金融監(jiān)管部門適時(shí)進(jìn)行檢察，同時(shí)要定期組織對(duì)下級(jí)行開展執(zhí)法大檢查，對(duì)一些單位存在和暴露的問題進(jìn)行嚴(yán)肅查處，必要時(shí)追究當(dāng)?shù)匦兄饕?fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要制定適合我國國情的非現(xiàn)場檢查制度，將其中監(jiān)管者與被監(jiān)管者的責(zé)任與義務(wù)等方面的規(guī)定制度化和規(guī)范化，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和實(shí)施性。要建立一整套非現(xiàn)場檢查指標(biāo)體系，主要包括資本充足性、盈利狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)的流動(dòng)性、時(shí)效性，堅(jiān)持定量與定性分析，定期公布監(jiān)測結(jié)果和評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，增加資料披露的透明度；三是，法院作為國家司法部門要嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊金融犯罪，保護(hù)國家金融秩序，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的正當(dāng)合法權(quán)益。

3．加強(qiáng)金融工作建設(shè)，完善金融監(jiān)管操作體系

建立一整套符合各地區(qū)實(shí)際的、能充分控制金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管操作規(guī)程，適應(yīng)持續(xù)性的銀行業(yè)監(jiān)管要求，各地區(qū)金融監(jiān)管體系相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作正常之后，應(yīng)有效協(xié)調(diào)現(xiàn)場稽核人員非現(xiàn)場檢查各職能部門，全面地對(duì)銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)管。根據(jù)各銀行類機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債管理情況，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的控制情況和財(cái)務(wù)狀況以及風(fēng)險(xiǎn)程序，綜合考慮其網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置和經(jīng)營范圍的限制、各項(xiàng)變更和高級(jí)人員任職資格等問題。各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)有根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融實(shí)際，制定各項(xiàng)監(jiān)測、監(jiān)管指標(biāo)或過渡性指標(biāo)的權(quán)力與責(zé)任，并根據(jù)市場變化隨時(shí)隨地做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。具體地說，主要從以下三方面入手：

①實(shí)現(xiàn)工作重心由合規(guī)監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變

根據(jù)當(dāng)前金融發(fā)展的形勢與要求，銀行混業(yè)經(jīng)營已成必然趨勢，工作重心的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變勢在必行，使一切工作主要圍繞風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管展開，這就必須從監(jiān)管的制度、手段、方法等方面進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，并逐步完善四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制：即風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，逐步化解和減少各種金融風(fēng)險(xiǎn)。

②改進(jìn)監(jiān)管工作方式

首先要實(shí)行委托監(jiān)管，將金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性監(jiān)管過程，銀行提交給部門的報(bào)表材料經(jīng)審計(jì)師予以審計(jì)，保證其真實(shí)性，審計(jì)師也可以單獨(dú)承擔(dān)起一部分風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督任務(wù)。其次要以非現(xiàn)場監(jiān)管為重點(diǎn)開始風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。監(jiān)管部門要將主要精力放在選定和完善風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系上，要提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測分析的準(zhǔn)確性，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)能力和水平，以便及時(shí)采取措施，增加對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)特別是突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)、應(yīng)變能力，因?yàn)殡S著金融業(yè)發(fā)展的需要，局勢變幻莫測，信用風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的逐步增加，必須要求強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。最后要提高現(xiàn)場稽核的權(quán)威性和震懾力，提高監(jiān)管的效率，防止出現(xiàn)屢禁不止和三會(huì)五申的局面。

③監(jiān)管的技術(shù)裝備和手段

運(yùn)用現(xiàn)代化的電子技術(shù)和監(jiān)測分析手段和方法，提高監(jiān)管決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、提高監(jiān)管工作效率，從而提高金融的及時(shí)性和有效性。

④金融監(jiān)管改革趨勢和政策趨向

一是支持商業(yè)銀行設(shè)立專營票據(jù)業(yè)務(wù)的窗口，從事票據(jù)貼現(xiàn)專門業(yè)務(wù)；二是鼓勵(lì)并引導(dǎo)企業(yè)在商品服務(wù)交易中推廣應(yīng)用商業(yè)匯票方式；三是規(guī)范票據(jù)承兌授信和貼現(xiàn)轉(zhuǎn)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，發(fā)展票據(jù)融資；四是支持組建具有法人資格的票據(jù)市場評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)；五是央行對(duì)票據(jù)市場依法監(jiān)管，消化處理銀行不良資產(chǎn)。六是對(duì)國有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改革；七是端正經(jīng)營思想，強(qiáng)化內(nèi)部管理，消除薄弱環(huán)節(jié)，堅(jiān)持依法辦事，查處高息攬儲(chǔ)等惡性競爭行為，實(shí)行責(zé)任追究制度，鼓勵(lì)其創(chuàng)新經(jīng)營，拓寬業(yè)務(wù)空間，避免優(yōu)質(zhì)客戶群的流失和人才流失；九是建立實(shí)施科學(xué)的金融人才管理和流動(dòng)機(jī)制；十是運(yùn)用“不對(duì)稱”原則，適當(dāng)控制外資銀行的進(jìn)入速度，逐步開放金融市場，同時(shí)鼓勵(lì)國內(nèi)金融企業(yè)興辦國外分支機(jī)構(gòu)，保證內(nèi)外資銀行公平競爭。十一是學(xué)習(xí)和引進(jìn)國際上先進(jìn)的銀行制度和監(jiān)管技術(shù)，開拓新型金融產(chǎn)品，發(fā)展廣闊的客源，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4．加強(qiáng)金融隊(duì)伍建設(shè)，完善金融監(jiān)管人員素質(zhì)體系

要建立一支精干、高效并且適應(yīng)監(jiān)管需要的監(jiān)管隊(duì)伍，首先要立足現(xiàn)有人員培訓(xùn)，還要從商業(yè)銀行和社會(huì)其它部門引進(jìn)高素質(zhì)的專門人才，充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，促進(jìn)中央銀行監(jiān)管水平的提高。當(dāng)前，主要做好以下三方面的工作；

①建立和建全金融監(jiān)管人員資格考試和任職制度

包括建立通過考試取得資格的資格考試制度和監(jiān)管各崗位的任職資格制度，對(duì)所有監(jiān)管人員，也必須先一律通過統(tǒng)一的資格考試，憑資格上崗，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管人員也要參加考試并取得資格證才能繼續(xù)留在原崗位。同時(shí)，對(duì)金融監(jiān)管各崗位要實(shí)行任職資格制度，規(guī)定各崗位的任職條件和要求，確保能力與崗位責(zé)任相適應(yīng)。

②加強(qiáng)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)制度，不斷提高監(jiān)管水平

首先要建立正常的輪訓(xùn)制度，不管工作忙閑，每個(gè)監(jiān)管工作人員都必須參加上級(jí)組織的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)研討，以更新知識(shí)，提高技能；其次要完善正常的崗位培訓(xùn)制度，包括崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)。

③交流制度和工作人員獎(jiǎng)懲制度

為了提高監(jiān)管水平，防止職務(wù)腐敗，要實(shí)行監(jiān)管崗位定期交流制度，實(shí)行跨地區(qū)同級(jí)崗位交流，對(duì)一些重要崗位，規(guī)定同一崗位的最長任職年限，其它崗位也要數(shù)年一換。同時(shí)，加強(qiáng)工作人員獎(jiǎng)懲，對(duì)忠于職守、切實(shí)履行職責(zé)的人員給予應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)嚴(yán)重失職人員，堅(jiān)決清出監(jiān)管隊(duì)伍并永久取消監(jiān)管資格。

進(jìn)一步加強(qiáng)我國金融內(nèi)外部環(huán)境的建設(shè)

要想使金融監(jiān)管得到進(jìn)一步的完善，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和要求，建設(shè)我國金融的內(nèi)、外部環(huán)境，為金融監(jiān)管提供堅(jiān)強(qiáng)有力的后盾和保障。

1．轉(zhuǎn)變政府職能，引入社會(huì)監(jiān)督

為了適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融業(yè)正逐步向自由化邁進(jìn)。當(dāng)前，面臨國企改革和金融改革，必須轉(zhuǎn)變政府職能，放松對(duì)金融業(yè)過多的行政直接管制和不必要的行政干預(yù)，改變金融業(yè)對(duì)政府的依附地位，保證信貸資金的優(yōu)化配置和效率的提高，減少人為的風(fēng)險(xiǎn)損失。

深化企業(yè)制度改革，牢固經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，合理安排企業(yè)的治理機(jī)構(gòu)，健全企業(yè)的委托一代理機(jī)制及激勵(lì)一約束機(jī)制，從根本上扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)效益虧損面不斷擴(kuò)大的局面，也削弱了銀行風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)。

2．適應(yīng)國際金融自由化浪潮，加強(qiáng)國際金融監(jiān)管合作

中國已經(jīng)加入WTO，國際金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定即將全面實(shí)行，各國都紛紛擴(kuò)大金融領(lǐng)域?qū)ν忾_放，國際金融自由化、一體化程度日益加深。在這各新形勢下，要提高金融監(jiān)管水平，尤其是要提高本國的金融監(jiān)管效果和效率，加強(qiáng)國際金融監(jiān)管的使用與交流是大勢所趨，也是金融監(jiān)管當(dāng)局的應(yīng)有之舉，從目前看，我國加強(qiáng)金融監(jiān)管水平的國際交流與合作，應(yīng)做到以下三方面的工作：

①與其它國家的監(jiān)管當(dāng)局建立交流合作制度

首先要與建立合作關(guān)系的外國金融監(jiān)管當(dāng)局定期開展金融工作情況的交流與研討，共同制定防范有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策措施，同時(shí)相互交流戰(zhàn)功的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)兩國共同提高金融監(jiān)管水平。最后要加強(qiáng)監(jiān)管政策與監(jiān)管行動(dòng)的協(xié)作和配合，尤其是在對(duì)跨國金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和防止第三國金融危機(jī)波及本國，要加強(qiáng)合作以確保金融監(jiān)管理的有效性和金融穩(wěn)定。

②加強(qiáng)金融監(jiān)管人員的國際交流

首先，為提高我國的金融監(jiān)管水平，可以聘請外國金融專家和金融監(jiān)管方面的專家來幫助我國，具體指導(dǎo)監(jiān)管體系的建設(shè)與完善，監(jiān)管法律法規(guī)的制定，監(jiān)管體制的改善以及幫助我國解決某些金融監(jiān)管方面的技術(shù)性難題。還可以經(jīng)常邀請外國金融監(jiān)管專家給我國的監(jiān)管人員講課，或定期向某咨詢。然后要有計(jì)劃、有組織、有針對(duì)性的定期派出金融監(jiān)管人員到國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作訪問學(xué)習(xí)，還可以派員參加國際金融組織或其它國家金融監(jiān)管當(dāng)局舉辦的金融監(jiān)管培訓(xùn)等等。

③要與世界上金融往來關(guān)系較密切的國家建立共同打擊金融違法犯罪的合作關(guān)系

通過這方面的協(xié)作關(guān)系，彼此間在協(xié)助緝拿在逃金融犯罪，跨國調(diào)查違法規(guī)案件和實(shí)施跨國機(jī)構(gòu)監(jiān)管與涉外金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的債權(quán)債務(wù)清理等方面提供幫助與支持。目前我國已有23個(gè)城市和海南省允許外資銀行設(shè)立營業(yè)性機(jī)構(gòu)，允許其試點(diǎn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)，已有9家外資銀行獲準(zhǔn)試辦或開辦人民幣業(yè)務(wù)。同時(shí)，我國為了適應(yīng)國際金融一體化的趨勢，以中國人民銀行和各地區(qū)分支機(jī)構(gòu)為主的外資銀行監(jiān)管體系也衩步建立并運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，不難看出，我國在對(duì)外資銀行監(jiān)管過程中存在著一些問題：首先，我國金融監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)