按日計(jì)罰條款未能進(jìn)入環(huán)境保護(hù)法修正案（送審稿）的法

“按日計(jì)罰”條款未能進(jìn)入環(huán)境保護(hù)法修正案（送審稿）的法律分析林燕梅*成功**摘要：2011年1月《環(huán)境保護(hù)法》的修訂正式啟動(dòng)，引入“按日計(jì)罰”條款以增強(qiáng)法律的威懾力曾一度作為此次改法的創(chuàng)新制度進(jìn)入了環(huán)境保護(hù)部起草的建議稿和全國(guó)人大環(huán)資委的草案稿，但是在2011年11月全國(guó)人大環(huán)資委向人大辦公廳遞交的送審稿中被拿下。本文從擬增設(shè)的“按日計(jì)罰”的內(nèi)容、立法目的、行政法性質(zhì)以及與建議中的和現(xiàn)行法律制度的銜接等角度進(jìn)行分析，初步得出以下結(jié)論：對(duì)“按日計(jì)罰”的適用范圍、處罰額度及考慮情節(jié)等具體內(nèi)容的共識(shí)未達(dá)成是按日計(jì)罰條款未能進(jìn)入送審稿的原因之一；送審稿保留了草案稿中有關(guān)限期治理后的“超標(biāo)收費(fèi)”與按所造成的危害后果進(jìn)行處罰的規(guī)定與擬增設(shè)的“按日計(jì)罰”條款存在潛在的沖突是“按日計(jì)罰“條款未能進(jìn)入送審稿的主要原因；除了個(gè)別地區(qū)外，擬建立的按日計(jì)罰制度與目前“超標(biāo)即違法”的法律責(zé)任制度的實(shí)踐不存在沖突，應(yīng)能銜接的，不應(yīng)成為立法者否決按日計(jì)罰制度的主要原因。本文認(rèn)為按日計(jì)罰制度比目前送審稿建議的限期治理后超標(biāo)收費(fèi)與按所造成的危害后果進(jìn)行處罰更能與現(xiàn)行的法律制度銜接，建議立法者再一次系統(tǒng)分析我國(guó)目前環(huán)境行政罰款的規(guī)則體系，從而設(shè)計(jì)更為合理的處罰制度，對(duì)送審稿進(jìn)行進(jìn)一步的修改。關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法修訂按日計(jì)罰限期治理超標(biāo)收費(fèi)超標(biāo)即違法 在2007年《水污染防治法》修訂的過(guò)程中，要求對(duì)污染行為采納按日計(jì)罰，以改變“守法成本高、違法成本低”的呼聲非常高，引起熱議，但最終并未如愿。2011年，全國(guó)人大常委會(huì)把《環(huán)境保護(hù)法》修訂列入年度立法工作計(jì)劃，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂于2011年1月正式啟動(dòng)，是否應(yīng)增設(shè)按日計(jì)罰的處罰方式以強(qiáng)化違反排污者法律責(zé)任再一次引起廣泛討論。在2011年2月環(huán)境保護(hù)部（以下簡(jiǎn)稱為環(huán)保部）形成的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（修改建議初稿）》（以下簡(jiǎn)稱為“建議稿”）及2011年9月全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱為全國(guó)人大環(huán)資委）形成的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（草案稿）》（以下簡(jiǎn)稱為“草案稿”）的修訂條文中“按日處罰”的條款都被納入，雖然內(nèi)容稍有不同。*林燕梅：美國(guó)佛蒙特法學(xué)院（VermontLawSchool）中美環(huán)境法項(xiàng)目助理主任。聯(lián)系方式：ylin@;164ChelseaStreet,SouthRoyalton,Vermont05068【基金項(xiàng)目：USAIDFundedU.S.-ChinaPartnershipforEnvironmentalLaw,Authors’viewsexpressedhereindonotnecessarilyreflecttheviewsoftheUnitedStatesAgencyforInternationalDevelopmentortheUnitedStatesGovernment.】**成功：中央民族大學(xué)中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境和資源保護(hù)研究所博士后。聯(lián)系方式：victorchenggong@中央民族大學(xué)生命與環(huán)境學(xué)院,北京100081參看關(guān)于征求《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（修改建議初稿）意見(jiàn)的函》（環(huán)辦函【2011】186號(hào)）及關(guān)于征求對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修正案（草案稿）》意見(jiàn)的函（皖人常城環(huán)【2011】02號(hào)）然而據(jù)媒體的報(bào)道，在2011年11月全國(guó)人大環(huán)資委向全國(guó)人大辦公廳遞交的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱為“送審稿”）中，按日計(jì)罰的條款未能納入。王爾德：《環(huán)保法修訂稿已上報(bào)全國(guó)人大“按日計(jì)罰”條款消失》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011年11月15日，/HTML/2011-11-15/wMMDcyXzM3OTUwMQ.html對(duì)于大部分的“環(huán)保人”而言，這樣的結(jié)果未免令人失望。大部分觀察人士將這一結(jié)果歸因?yàn)椤霸獾街T多人的反對(duì)，認(rèn)為將導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過(guò)重而難以承受”同上，或“環(huán)保優(yōu)先的理念并沒(méi)有得到貫徹，立法者擔(dān)心這一制度會(huì)損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展”張寶：《環(huán)境法上的按日計(jì)罰制度》，/art/321391.htm，但全國(guó)人大環(huán)資委汪光燾主任委員就《環(huán)境保護(hù)法》的修改作的重要講話時(shí)指出：按日計(jì)罰這一條款，在征求意見(jiàn)中爭(zhēng)議比較大，“關(guān)鍵是法律已經(jīng)規(guī)定超標(biāo)即違法，如何在現(xiàn)行法律所規(guī)定的違法責(zé)任*林燕梅：美國(guó)佛蒙特法學(xué)院（VermontLawSchool）中美環(huán)境法項(xiàng)目助理主任。聯(lián)系方式：ylin@;164ChelseaStreet,SouthRoyalton,Vermont05068【基金項(xiàng)目：USAIDFundedU.S.-ChinaPartnershipforEnvironmentalLaw,Authors’viewsexpressedhereindonotnecessarilyreflecttheviewsoftheUnitedStatesAgencyforInternationalDevelopmentortheUnitedStatesGovernment.】**成功：中央民族大學(xué)中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境和資源保護(hù)研究所博士后。聯(lián)系方式：victorchenggong@中央民族大學(xué)生命與環(huán)境學(xué)院,北京100081參看關(guān)于征求《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（修改建議初稿）意見(jiàn)的函》（環(huán)辦函【2011】186號(hào)）及關(guān)于征求對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修正案（草案稿）》意見(jiàn)的函（皖人常城環(huán)【2011】02號(hào)）王爾德：《環(huán)保法修訂稿已上報(bào)全國(guó)人大“按日計(jì)罰”條款消失》，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2011年11月15日，/HTML/2011-11-15/wMMDcyXzM3OTUwMQ.html同上張寶：《環(huán)境法上的按日計(jì)罰制度》，/art/321391.htm汪光燾：適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展修改好《環(huán)境保護(hù)法》，中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011年11月3日，/xwzx/hjyw/201111/t20111102_707438.html一、擬增設(shè)的“按日計(jì)罰”制度1、環(huán)保部建議稿和環(huán)資委草案稿中“按日計(jì)罰”條款的內(nèi)容 環(huán)保部建議稿增設(shè)的第四十五條規(guī)定： “違反本法規(guī)定，經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)處罰后，違法行為人仍不停止違法行為或者逾期不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)該違法行為人實(shí)施按日計(jì)罰。按日計(jì)罰的每日罰款額度為一萬(wàn)元。計(jì)罰期間自環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)作出責(zé)令停止違法行為決定之日或者責(zé)令限期改正的期限屆滿之日起計(jì)算。” 全國(guó)環(huán)資委草案稿的第四十一條規(guī)定： “對(duì)違反有關(guān)法律規(guī)定排污，受到環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)處罰，并被責(zé)令改正或者限期改正，逾期不履行行政處罰決定，經(jīng)催告仍不改正的，作出處罰決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，在依法采取行政強(qiáng)制措施的同時(shí)，可以自責(zé)令改正或者限期改正期限屆滿之日起，至改正之日止，根據(jù)污染物排放總量和污染損害程度，每日處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；繼續(xù)超標(biāo)排污、超總量排污或者繼續(xù)造成顯著不良環(huán)境影響的，由作出處罰決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令停產(chǎn)整頓。有關(guān)法律規(guī)定對(duì)逾期不改正行為已經(jīng)加處罰款的，從其規(guī)定。” 與按日計(jì)罰相近的概念，在美國(guó)稱為“每日處罰（DailyPenalty）參看美國(guó)清潔水法第309條的規(guī)定（33USC§1319/uscode/text/33/1319”，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱為“按日連續(xù)處罰”參看臺(tái)灣地區(qū)的《違反水污染防治法按日連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則》（環(huán)署水字第0920052095號(hào)令），顧名思義是每日一張罰單，針對(duì)持續(xù)性違法行為適用的一種法律責(zé)任。目前，美國(guó)、加拿大、德國(guó)、法國(guó)、芬蘭、新加坡、印度、菲律賓以及港臺(tái)地區(qū)都納入了這一制度。具體規(guī)定參見(jiàn)別濤、王彬：《環(huán)境違法應(yīng)當(dāng)實(shí)行“按日計(jì)罰”》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第2AB期。[1]根據(jù)立法說(shuō)明，環(huán)保部的建議稿和環(huán)資委的草案稿均建議這一制度，是為了“根本上解決‘參看美國(guó)清潔水法第309條的規(guī)定（33USC§1319/uscode/text/33/1319參看臺(tái)灣地區(qū)的《違反水污染防治法按日連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則》（環(huán)署水字第0920052095號(hào)令）具體規(guī)定參見(jiàn)別濤、王彬：《環(huán)境違法應(yīng)當(dāng)實(shí)行“按日計(jì)罰”》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第2AB期。[1]關(guān)于征求《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（修改建議初稿）》的說(shuō)明（環(huán)辦函【2011】186號(hào)）第6頁(yè) 然而以上兩條建議條款就按日計(jì)罰應(yīng)適用的違法行為、按日計(jì)罰的罰款額度與應(yīng)考慮的情節(jié)有較大的出入。環(huán)保部的建議稿規(guī)定適用按日計(jì)罰的是“違反本法規(guī)定”的行為。根據(jù)環(huán)保部的建議稿，“違反本法規(guī)定”的行為包括：違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求、拒絕環(huán)保部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查、據(jù)報(bào)或謊報(bào)污染物排放申報(bào)事項(xiàng)、不繳納排污費(fèi)、建設(shè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)要求”、違反把環(huán)保納入工作計(jì)劃、建立環(huán)境監(jiān)督員等制度、違反強(qiáng)制公開(kāi)本單位環(huán)境信息、引入禁止的技術(shù)、不按規(guī)定處置有毒物和放射性物質(zhì)、轉(zhuǎn)移產(chǎn)生重污染生產(chǎn)設(shè)備給沒(méi)有污染防治能力的單位使用。另外，環(huán)保部的建議稿刪除了原環(huán)保法第三十五條、三十六條和三十七條對(duì)違法行為法律責(zé)任的列舉條款，而是以新增一概括性條款來(lái)規(guī)定“《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》等法律對(duì)違反本法規(guī)定的行為規(guī)定了處罰的，從其規(guī)定”。這意味著單項(xiàng)法規(guī)定的違法“本法”行為也可以適用按日計(jì)罰的規(guī)定。與環(huán)保部的建議稿相比，環(huán)資委草案稿按日計(jì)罰所規(guī)定的適用范圍要窄，只是針對(duì)“違反有關(guān)法律規(guī)定排污”，也就是特指違規(guī)的排污行為，不包括違反其他環(huán)保制度的行為。 兩個(gè)版本就按日計(jì)罰的罰款額度的規(guī)定也有很大的差別。環(huán)保部的建議稿規(guī)定“按日計(jì)罰的每日罰款額度為一萬(wàn)元”，環(huán)資委的草案稿規(guī)定“根據(jù)污染物排放總量和污染損害程度，每日處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款”。在兩個(gè)版本的說(shuō)明文件中都沒(méi)有解釋額度如此設(shè)計(jì)的理由。環(huán)保部規(guī)定每日罰款額度一萬(wàn)元，既不能多也不能少，一定程度上考慮到防止環(huán)保部門(mén)濫用按日計(jì)罰。環(huán)資委的規(guī)定允許處罰部門(mén)有一定的自由裁量權(quán)，規(guī)定了一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款額度，考慮到逾期未改的“排污行為”有差別的，應(yīng)遵循過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。 就罰款額度確定應(yīng)考慮的因素而言，環(huán)保部的建議稿沒(méi)有規(guī)定，環(huán)資委的草案稿規(guī)定“根據(jù)污染排放總量和污染損害程度”。一些部門(mén)認(rèn)為不應(yīng)依據(jù)污染排放總量和污染損害程度作為考慮依據(jù)。例如浙江省環(huán)保廳在其反饋意見(jiàn)中指出“實(shí)踐中，由于難以認(rèn)定污染排放總量和污染損害程度，根據(jù)污染排放總量和污染損害程度確定每日處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的加處罰款，罰款額的最終確定將存在很大的不確定因素，容易引發(fā)爭(zhēng)議，建議第四十一條刪除“根據(jù)污染排放總量和污染損害程度”。關(guān)于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案（草案稿）》的反饋意見(jiàn)（浙環(huán)函(2011)447號(hào)）/root14/auto491/201111/t20111116_98812.html綜上分析，雖然兩個(gè)版本的修正案都擬引入按日計(jì)罰的條款，但在具體制度的設(shè)計(jì)上存在較大的分歧。2、地方法規(guī)有關(guān)“按日計(jì)罰”的規(guī)定 目前我國(guó)只有重慶市和深圳市兩地通過(guò)地方立法引入了按日計(jì)罰的制度。 2007年9月1日實(shí)施的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》的第一百一十一條規(guī)定： “對(duì)違法排污行為和破壞生態(tài)環(huán)境的行為造成嚴(yán)重環(huán)境污染或危害后果的，可加收二倍以上五倍以下的排污費(fèi)。違法排污據(jù)不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰。” 2010年1月1日實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》的第六十九條規(guī)定： “違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由環(huán)保部門(mén)按照下列規(guī)定予以處罰：（一）違反本條例第二十四條第三款規(guī)定，排污者未取得排污許可證或者臨時(shí)排污許可證排放污染物的，責(zé)令立即停止排放，處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并報(bào)本級(jí)政府責(zé)令其停產(chǎn)或者停業(yè)；排污者被依法吊銷(xiāo)排污許可證后排放污染物的，責(zé)令立即停止排放，處二十萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款，并報(bào)本級(jí)政府責(zé)令其停產(chǎn)或者停業(yè)；（二）違反本條例第二十五條第二款規(guī)定，排污者未按照排污許可證或者臨時(shí)排污許可證規(guī)定排放污染物的，責(zé)令限期改正，處三萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，并吊銷(xiāo)排污許可證或者臨時(shí)排污許可證；（三）違反本條例第三十七條第二款規(guī)定，不需要領(lǐng)取排污許可證或者臨時(shí)排污許可證的排污者，排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令限期改正，可以處一萬(wàn)元以上二萬(wàn)元以下罰款。有前款規(guī)定的行為之一，經(jīng)環(huán)保部門(mén)處罰后，不停止違法行為或者逾期不改的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)該違法行為實(shí)施按日計(jì)罰。按日計(jì)罰的每日罰款額度為一萬(wàn)元，計(jì)罰期間自環(huán)保部門(mén)作出責(zé)令停止違法行為決定之日或者責(zé)令限期改正的期限屆滿之日起至環(huán)保部門(mén)查驗(yàn)之日止。當(dāng)事人申請(qǐng)查驗(yàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起三個(gè)工作日內(nèi)實(shí)施查驗(yàn)；當(dāng)事人未申請(qǐng)查驗(yàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)自作出責(zé)令停止違法行為決定之日或者責(zé)令限期改正的期限屆滿之日起三十日內(nèi)完成查驗(yàn)。第七十條有下列行為之一的，環(huán)保部門(mén)可以按照本條例第六十九條第三款的規(guī)定實(shí)施按日計(jì)罰：（一）建設(shè)單位未編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)審批，擅自開(kāi)工建設(shè)或者投入生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用的；（二）建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)環(huán)保部門(mén)檢查同意，擅自將主體工程投入試運(yùn)行、試生產(chǎn)或者使用的；（三）建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收或者驗(yàn)收未通過(guò)，擅自將主體工程投入生產(chǎn)或者使用的。不難看出重慶市的按日計(jì)罰規(guī)定和深圳市的按日計(jì)罰規(guī)定在適用范圍、處罰額度上也有很大差別的。重慶市按日計(jì)罰的處罰范圍僅限于違法排污而深圳市按日計(jì)罰的適用范圍包括無(wú)證排污、違反排污許可證排污和超標(biāo)排污以及違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)和三同時(shí)制度的違法行為。重慶市按日計(jì)罰的處罰額度按照對(duì)初始違法行為處罰的額度進(jìn)行按日累加處罰，而深圳市按日計(jì)罰的處罰額度只能為一萬(wàn)元。重慶市的按日計(jì)罰制度沒(méi)有規(guī)定可以累加處罰的上限，可以推定是直到違法者改正為止，這個(gè)期限是否是限期整改法定最高期限一年為限，在重慶市的按日計(jì)罰條款里沒(méi)有特別說(shuō)明。深圳市的按日計(jì)罰條例則較為明確的規(guī)定環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)“自作出責(zé)令停止違法行為決定之日或者責(zé)令限期改正的期限滿足之日起三十日內(nèi)須完成查驗(yàn)”，也即意味著按日計(jì)罰的連續(xù)處罰期間以三十日內(nèi)為限，也就是說(shuō)在按日處罰最高的期限內(nèi)，每日進(jìn)行處罰，處罰的總額是30萬(wàn)元。從實(shí)踐來(lái)看，據(jù)中國(guó)環(huán)境報(bào)2010年10月的報(bào)道2007年9月《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施至2008年9月期間，重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)共發(fā)出《違法行為改正通知書(shū)》297件，其中實(shí)行按日累加處罰23件，按要求改正違法行為274件，主動(dòng)改正率為92.3％。徐偉、原二軍：《地方實(shí)踐到國(guó)家立法路有多遠(yuǎn)？——從執(zhí)法實(shí)踐看“按日計(jì)罰徐偉、原二軍：《地方實(shí)踐到國(guó)家立法路有多遠(yuǎn)？——從執(zhí)法實(shí)踐看“按日計(jì)罰”立法可行性》，中國(guó)環(huán)境報(bào)，2010年10月28日/xwzx/fz/qt/201010/t20101027_679532.html目前重慶和深圳地方立法所設(shè)計(jì)的“按日計(jì)罰”制度存在的差異，一定程度上反應(yīng)到環(huán)保部建議稿和環(huán)資委草案稿中，顯示出起草者對(duì)目前地方立方存在的不同模式的不同評(píng)價(jià)以及對(duì)于該項(xiàng)制度的性質(zhì)、內(nèi)容和實(shí)效存在較為大的分歧。3、“按日計(jì)罰”的行政法性質(zhì)在2007年修訂《水污染防治法》時(shí)，法律專家就按日計(jì)罰的性質(zhì)曾做過(guò)專門(mén)討論。參見(jiàn)2007討論按日計(jì)罰制度的系列論文：別濤、王彬：《環(huán)境違法應(yīng)當(dāng)實(shí)行“按日計(jì)罰”》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第2AB期；劉春焱：《重慶環(huán)保實(shí)行按日計(jì)罰的立法與實(shí)踐效果分析》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第24期；姜明安：《<水污染防治法>中實(shí)施“按日計(jì)罰”的可行性》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第24期；汪勁、嚴(yán)厚福：《構(gòu)建我國(guó)環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制》，《法學(xué)》，2007年第12期。當(dāng)時(shí)參與討論的專家達(dá)成參見(jiàn)2007討論按日計(jì)罰制度的系列論文：別濤、王彬：《環(huán)境違法應(yīng)當(dāng)實(shí)行“按日計(jì)罰”》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第2AB期；劉春焱：《重慶環(huán)保實(shí)行按日計(jì)罰的立法與實(shí)踐效果分析》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第24期；姜明安：《<水污染防治法>中實(shí)施“按日計(jì)罰”的可行性》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第24期；汪勁、嚴(yán)厚福：《構(gòu)建我國(guó)環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制》，《法學(xué)》，2007年第12期。北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，“按日計(jì)罰”并不違反行政處罰中的“一事不再罰”原則，理由是“行政相對(duì)人的一次違法行為持續(xù)365天，給予按日累積處罰并不是說(shuō)對(duì)他實(shí)施了365次處罰。“按日計(jì)罰”的結(jié)果仍是一次處罰，按日累積只是一種計(jì)罰方式，并不改變“一次”處罰的性質(zhì)。據(jù)此，姜明安教授認(rèn)為按日計(jì)罰的性質(zhì)仍是行政處罰，與一般行政處罰不同的是，針對(duì)連續(xù)性的違法行為采取了按天計(jì)罰的方式。姜明安：《<水污染防治法>中實(shí)施“按日計(jì)罰”的可行性》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第24期北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源法的汪勁教授則指出“按日計(jì)罰”制度作為督促企業(yè)限期治理的措施，將使環(huán)境執(zhí)法更具有威懾力，有利于環(huán)境行政命令的有效執(zhí)行。就其性質(zhì)而言，汪勁教授建議我國(guó)采納大陸法系的做法，將“按日計(jì)罰”制度設(shè)置為執(zhí)行罰措施，其設(shè)立的依據(jù)是不執(zhí)行行政命令。應(yīng)確立“按日計(jì)罰”制度專家認(rèn)為不違背姜明安：《<水污染防治法>中實(shí)施“按日計(jì)罰”的可行性》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第24期應(yīng)確立“按日計(jì)罰”制度專家認(rèn)為不違背“一事不再罰”原則，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》/ztbd/rdzl/shwrfzh/xgbd/200710/t20071010_110725.htm同上對(duì)于按日計(jì)罰的行政法性質(zhì)存在不同見(jiàn)解是很正常的，并不是阻礙按日計(jì)罰制度建立的主要原因。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法務(wù)部在2006年作出的有關(guān)水污染防治法第52條規(guī)定臺(tái)灣《水污染防治法》第52條規(guī)定：違反第30條第1項(xiàng)各款情形之一或第31條第1項(xiàng)規(guī)定者，處新臺(tái)幣三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰鍰，并通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續(xù)處罰；情節(jié)重大者，得命其停止作為或停工、停業(yè)；必要時(shí)，并得廢止其排放許可證、簡(jiǎn)易排放許可文件或勒令歇業(yè)。之“通知限期改善”與“按日連續(xù)處罰”之性質(zhì)及適用異議的答復(fù)時(shí)就提到在臺(tái)灣的實(shí)務(wù)界和理論界，就“通知限期改善”與“按日連續(xù)處罰”的性質(zhì)有不同的學(xué)說(shuō)：行政罰說(shuō)、行政強(qiáng)制執(zhí)行方法說(shuō)與行政罰與執(zhí)行罰兼具說(shuō)，未臻一致。法務(wù)部?jī)A向采行政罰說(shuō)：“蓋就來(lái)函所詢水污染防治法第52條所言，其規(guī)定按日連續(xù)處罰，并非因行為人違反同法第30條第1項(xiàng)各款情形之一或第31條第1項(xiàng)規(guī)定臺(tái)灣《水污染防治法》第30條第1項(xiàng)情形：一、使用農(nóng)藥或化學(xué)肥料，致有污染主管機(jī)關(guān)指定之水體之虞。二、在水體或其沿岸規(guī)定距離內(nèi)棄置垃圾、水肥、污泥、酸堿廢液、建筑廢料或其它污染物。三、使用毒品、藥品或電流捕殺水生物。四、在主管機(jī)關(guān)指定之水體或其沿岸規(guī)定距離內(nèi)飼養(yǎng)家禽、家畜。五、其它經(jīng)主管機(jī)關(guān)公告禁止使水污染之行為。第31條第1項(xiàng)規(guī)定事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)，排放廢(污)水于劃定為總量管制之水體，有下列情形之一，應(yīng)自行設(shè)置放流水水質(zhì)水量自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，予以監(jiān)測(cè)：一、排放廢(污)水量每日超過(guò)一千立方公尺者。，而是違反主管機(jī)關(guān)依法律所課予之限期改善義務(wù)，此亦屬一種行政法上義務(wù)，且其處罰法定額度與違反原來(lái)行政法義務(wù)（同法第30條第1項(xiàng)各款情形之一或第31條第1項(xiàng)規(guī)定）相同。每次主管機(jī)關(guān)依法律所課予之限期改善義務(wù)，均屬一項(xiàng)獨(dú)立義務(wù)，對(duì)違反義務(wù)者，均得單獨(dú)裁處行政罰；法律規(guī)定按日連續(xù)處罰，當(dāng)是指主管機(jī)關(guān)每日課予限期改善義務(wù)并就違反義務(wù)之行為處罰而言。”臺(tái)灣法務(wù)部法律字第0950012743號(hào)就函詢水污染防治法第52條規(guī)定的“通知限期改善”、“按日連續(xù)處罰”。然而，臺(tái)灣地區(qū)最高行政法院2000年判字3415號(hào)判決認(rèn)為，水污染防治法第40條前段所定“事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)排放廢（污）水，違反第7條第1項(xiàng)或第8條規(guī)定臺(tái)灣《水污染防治法》臺(tái)灣《水污染防治法》第52條規(guī)定：違反第30條第1項(xiàng)各款情形之一或第31條第1項(xiàng)規(guī)定者，處新臺(tái)幣三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰鍰，并通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續(xù)處罰；情節(jié)重大者，得命其停止作為或停工、停業(yè)；必要時(shí)，并得廢止其排放許可證、簡(jiǎn)易排放許可文件或勒令歇業(yè)。臺(tái)灣《水污染防治法》第30條第1項(xiàng)情形：一、使用農(nóng)藥或化學(xué)肥料，致有污染主管機(jī)關(guān)指定之水體之虞。二、在水體或其沿岸規(guī)定距離內(nèi)棄置垃圾、水肥、污泥、酸堿廢液、建筑廢料或其它污染物。三、使用毒品、藥品或電流捕殺水生物。四、在主管機(jī)關(guān)指定之水體或其沿岸規(guī)定距離內(nèi)飼養(yǎng)家禽、家畜。五、其它經(jīng)主管機(jī)關(guān)公告禁止使水污染之行為。第31條第1項(xiàng)規(guī)定事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)，排放廢(污)水于劃定為總量管制之水體，有下列情形之一，應(yīng)自行設(shè)置放流水水質(zhì)水量自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，予以監(jiān)測(cè)：一、排放廢(污)水量每日超過(guò)一千立方公尺者。臺(tái)灣法務(wù)部法律字第0950012743號(hào)就函詢水污染防治法第52條規(guī)定的“通知限期改善”、“按日連續(xù)處罰”。臺(tái)灣《水污染防治法》第7條：事業(yè)、污水下水道系統(tǒng)或建筑物污水處理設(shè)施，排放廢(污)水于地面水體者，應(yīng)符合放流水標(biāo)準(zhǔn)。第8條：事業(yè)、污水下水道系統(tǒng)及建筑物污水處理設(shè)施之廢(污)水處理，其產(chǎn)生之污泥，應(yīng)妥善處理，不得任意放置或棄置。黃默夫：《環(huán)保法規(guī)之按日連續(xù)處罰初探》，《司法新趨勢(shì)》2003年第10期，.tw/htm/p17/0010/b/b06.pdf從臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有關(guān)“按日計(jì)罰”的理論或者行政法性質(zhì)的學(xué)說(shuō)不一致并不影響按日計(jì)罰的實(shí)施，反而其適用的關(guān)鍵之處是是否與同法規(guī)定“通知限期改善”和原處罰行為能有效的協(xié)調(diào)和銜接，從而真正達(dá)成促使行為人守法的目的。二、“按日計(jì)罰”與現(xiàn)行和建議的法律制度銜接的問(wèn)題1、“按日計(jì)罰”與“限期治理”制度的銜接問(wèn)題 擬引入的按日計(jì)罰的條款均要求主管機(jī)關(guān)實(shí)施按日計(jì)罰前已責(zé)令違法行為人改正或限期整改，在期限屆滿前仍不改正，方可按日計(jì)罰。 環(huán)資委的草案稿對(duì)限期治理制度作了比較大的修改，送審稿基本上采納了草案稿的規(guī)定（詳見(jiàn)本文附錄的環(huán)境保護(hù)法修改條文對(duì)照表）。送審稿的第二十八條規(guī)定： 排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標(biāo)，依法被責(zé)令限期治理的企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)制定限期治理計(jì)劃并組織實(shí)施。限期治理計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括：（一）技術(shù)改造、污染治理的可行性研究報(bào)告，產(chǎn)品更新和淘汰的計(jì)劃等；（二）相關(guān)資金安排和落實(shí)情況；（三）限期治理時(shí)序安排和完成目標(biāo)的最后期限；（四）相關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。 限期治理計(jì)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，并報(bào)送環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)備案，接受監(jiān)督。限期治理的企業(yè)事業(yè)單位必須如期完成治理任務(wù)。 送審稿第二十八條具體規(guī)定了被責(zé)令限期治理的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行限期治理，包括了四個(gè)步驟：（一）制定限期治理計(jì)劃，計(jì)劃明確整改的具體事項(xiàng)、時(shí)序安排和目標(biāo)，相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件作為驗(yàn)收要求；（二）經(jīng)過(guò)論證，作出修改完善；（三）報(bào)送環(huán)保部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)備案；（四）實(shí)施限期治理計(jì)劃，并按期完成。與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法只對(duì)限期治理做原則性的規(guī)定相比，修改條文對(duì)被下達(dá)限期治理命令的企事業(yè)單位應(yīng)負(fù)有的義務(wù)更明確更具操作性，可以為確定限期治理逾期未完成實(shí)施按日處罰打下基礎(chǔ)。 根據(jù)2009年環(huán)境保護(hù)部制定的《限期治理管理辦法（試行）》（環(huán)辦[2009]98號(hào)），環(huán)保部門(mén)作出限期治理決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在決定書(shū)載明限期治理的任務(wù)，但是該任務(wù)只是列明排污單位在限期治理后應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定達(dá)到的排放標(biāo)準(zhǔn)或者總量控制指標(biāo)（第16條第3款），事實(shí)上僅重申違法者本來(lái)應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)，并非具體的治理措施。該辦法規(guī)定排污者自行選擇限期治理的措施，對(duì)到期檢驗(yàn)需要的證明文件驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)亦沒(méi)有規(guī)定。因此，與現(xiàn)行的規(guī)定和做法相比，限期治理的修改條文有所改善。然而，該修改條文只是用“備案的方式”把排污者限制治理的具體義務(wù)固定下來(lái)，其法律性質(zhì)未明。通過(guò)科學(xué)論證完成的限期治理計(jì)劃內(nèi)容是否是排污者限期治理內(nèi)容，當(dāng)逾期未能完成這些治理內(nèi)容即違反限期治理的行政命令，承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任？從目前草擬的條文來(lái)看是不清楚的。若擬增設(shè)的按日計(jì)罰是違反限期治理，據(jù)不改正的法律責(zé)任，在限期治理具體內(nèi)容的法律性質(zhì)不明確的情況下將很難實(shí)施。因?yàn)檠赜矛F(xiàn)行的規(guī)定，限期治理的任務(wù)只是穩(wěn)定達(dá)標(biāo)（包括濃度和總量標(biāo)準(zhǔn)），但沒(méi)有具體措施，限期期滿不改正不達(dá)標(biāo)，在行政處罰上應(yīng)該適用超標(biāo)違法的處罰還是違反限期治理的按日計(jì)罰存在疑問(wèn)。因此，若需增加“按日計(jì)罰”制度，必須對(duì)送審稿中關(guān)于限期整改的規(guī)定進(jìn)行完善。2、“按日計(jì)罰”與建議中的限期治理期間和之后的“超標(biāo)排污費(fèi)征收”和行政處罰的銜接問(wèn)題 環(huán)資委的草案稿和送審稿在排放污染物收費(fèi)條款中都規(guī)定了限期治理期間和限期治理逾期未完成任務(wù)在停產(chǎn)、關(guān)閉之前的“超標(biāo)排污費(fèi)”的征收標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在法律責(zé)任一章規(guī)定除加收排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。 草案稿第27條第2款規(guī)定： 國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)，依據(jù)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)政策，按照排放污染物的種類(lèi)和對(duì)環(huán)境的危害程度，制定排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)的二至三倍；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的，在停產(chǎn)、關(guān)閉之前，征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)的四至五倍。 草案稿第40條規(guī)定： 對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國(guó)家規(guī)定加收排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，并依法追究企業(yè)法人和相關(guān)負(fù)責(zé)人的行政和法律責(zé)任。 前款規(guī)定的罰款由環(huán)境報(bào)行政主管部門(mén)決定。責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，須報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。 正因有這兩條規(guī)定，從法律責(zé)任設(shè)置來(lái)看，使得按日計(jì)罰難以與這兩條規(guī)定進(jìn)行銜接。因?yàn)椴莅父宓谒氖畻l已明確規(guī)定“對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)范圍，除依照國(guó)家規(guī)定的加收排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款”，如果加上“按日計(jì)罰”的條款，意味著對(duì)逾期未完成治理任務(wù)的行為人，可以給予按日計(jì)罰的處罰，也可以根據(jù)所造成的危害后果加以罰款。我們姑且不算“加收超標(biāo)排污費(fèi)”行政征收的本質(zhì)上也是罰款（雖然這在理論上是講不通的，因?yàn)槌瑯?biāo)即違法），草案稿中的法律設(shè)計(jì)給予了對(duì)同一環(huán)境違法行為，即逾期未完成限期治理任務(wù)，處以兩次以上罰款的可能。草案稿對(duì)此未作出哪種處罰優(yōu)先的規(guī)定，埋下了法律沖突的種子。 筆者認(rèn)為難以銜接的問(wèn)題不在“按日計(jì)罰”制度本身，而是在于以上兩條款規(guī)定不合理，很可惜提交給人大常委會(huì)審議的送審稿不是對(duì)這兩條條款進(jìn)行修改，反而是保留了草案稿的這兩條條款，刪除了按日計(jì)罰條款。因?yàn)橐陨线@兩條條款與現(xiàn)行的《水污染防治法》（2008年2月修訂）的規(guī)定以及這次環(huán)保法修改擬確立的“超標(biāo)即違法”的規(guī)定都格格不入。 《水污染防治法》第24條規(guī)定： 直接向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)按照排放水污染物的種類(lèi)、數(shù)量和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)。第74條規(guī)定違反本法規(guī)定，排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。 環(huán)保部《關(guān)于停止征收水污染物超標(biāo)排污費(fèi)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函【2008】287號(hào)）關(guān)于公布繼續(xù)有效的國(guó)家環(huán)保部門(mén)規(guī)范性文件目錄的公告（公告2010年第97號(hào)）/gkml/hbb/bgg/201012/t20101230_199311.htm；顯示截至2010關(guān)于公布繼續(xù)有效的國(guó)家環(huán)保部門(mén)規(guī)范性文件目錄的公告（公告2010年第97號(hào)）/gkml/hbb/bgg/201012/t20101230_199311.htm；顯示截至2010年12月該規(guī)范性文件仍有效。 送審稿目前規(guī)定的“超標(biāo)排污費(fèi)”征收以及對(duì)超標(biāo)違法的處罰與現(xiàn)行的《水污染防治法》和環(huán)保部相關(guān)的執(zhí)法解釋不僅不銜接，還存在明顯的沖突。根據(jù)本次環(huán)境保護(hù)法修改本著消除法律不一致的立法目的，以上進(jìn)入送審稿的兩條款應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改。 與草案稿和送審稿相比，環(huán)保部建議稿中有關(guān)限期治理后的處罰條款與按日計(jì)罰的條款則能夠銜接。環(huán)保部建議稿第44條規(guī)定： 排放污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，或者存在重大環(huán)境安全隱患的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)按照權(quán)限責(zé)令限期治理，并處罰款。 限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令限制生產(chǎn)、限制排放或者停產(chǎn)整治。限期治理的期限最長(zhǎng)不超過(guò)一年；逾期未完成治理任務(wù)的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。 環(huán)保部的建議稿沒(méi)有規(guī)定超標(biāo)排污費(fèi)征收，而是明確超標(biāo)超總量的排污屬于違法，應(yīng)由環(huán)保部門(mén)按照權(quán)限下達(dá)限期治理決定，并處罰款。在這種情況下，對(duì)排污者在限期治理期限滿足后未完成治理任務(wù)的，就可以實(shí)施按日計(jì)罰，促使排污者盡早改正。 汪光燾主任委員在發(fā)表關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》修改的講話里特別“提到罰款和排污費(fèi)是不同的財(cái)政收入科目，排污費(fèi)是為了解決污染治理的資金籌措渠道，解決達(dá)標(biāo)排放和環(huán)境總提治理達(dá)標(biāo)的經(jīng)濟(jì)手段，與污染超標(biāo)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政處罰，兩者是完全不同的概念”前注5。罰款作為法律責(zé)任之一其目的當(dāng)然不是籌措資金，而是對(duì)違法者產(chǎn)生一定的威懾力，促使違法者守法，重新達(dá)標(biāo)排污。正是因?yàn)榇朔筛鼞?yīng)該給予企事業(yè)單位明確的信號(hào)：合法排污需要繳納排污費(fèi)（為了鼓勵(lì)企業(yè)自愿減排，可以有減免的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)），但針對(duì)違法排污，特別是逾期未能改正的違法排污應(yīng)當(dāng)收到處罰。違法者可能承擔(dān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)高于其守法所需要付出的成本，作為經(jīng)濟(jì)人的企業(yè)才有守法和改正的正當(dāng)動(dòng)力。齊曄等著：《中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制研究》，上海三聯(lián)書(shū)店，2008年，第149-150頁(yè)罰款本身前注5齊曄等著：《中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制研究》，上海三聯(lián)書(shū)店，2008年，第149-150頁(yè)3、“按日計(jì)罰”與現(xiàn)行違法排污行政處罰的銜接問(wèn)題 我國(guó)現(xiàn)行的污染防治法律規(guī)定了違法排污的行政罰款，特別是《水污染防治法》和《大氣污染防治法》都規(guī)定了超標(biāo)即違法的情況下，“按日計(jì)罰”與對(duì)超標(biāo)違法的處罰是否能夠銜接？這是目前立法者欲建立按日計(jì)罰制度最為疑慮的一點(diǎn)。前注5 我國(guó)近幾年大力推動(dòng)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施的安裝，大部分的重點(diǎn)污染源已經(jīng)有自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備，有的已經(jīng)與環(huán)境監(jiān)察部門(mén)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)。根據(jù)環(huán)保部的規(guī)定，環(huán)保部門(mén)可以利用在線監(jiān)控或者其他技術(shù)監(jiān)控手段收集違法行為證據(jù)?！董h(huán)境行政處罰辦法》第36條一些地方已經(jīng)出臺(tái)污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)適用環(huán)境行政處罰（《遼寧省污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)適用環(huán)境行政處罰(暫行)辦法》《遼寧省污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)適用環(huán)境行政處罰(暫行)辦法》，87:8888/12369JC/demo.jsp?tableName=t_zxjk&id=32和重慶市環(huán)保局《關(guān)于印發(fā)重慶市環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）的通知》重慶市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于印發(fā)重慶市環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）的通知，/flfg/41139.htm，2011年3月），如果自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備正常運(yùn)行，環(huán)保部門(mén)可以按照時(shí)段發(fā)現(xiàn)超標(biāo)行，這意味著如果排污者每天都超標(biāo)，環(huán)保部門(mén)可以每天都處罰。事實(shí)上，一些地方的環(huán)保部門(mén)已經(jīng)如此“按日計(jì)罰”。例如重慶市環(huán)保局2011年9月公示的一項(xiàng)處罰決定顯示：重慶市環(huán)保局對(duì)重慶金益煙草有限責(zé)任公司下達(dá)渝環(huán)監(jiān)罰〔2011〕343號(hào)的處罰，責(zé)令該公司：1.停止違法排污行為；2.處以罰款:(1《環(huán)境行政處罰辦法》第36條《遼寧省污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)適用環(huán)境行政處罰(暫行)辦法》，87:8888/12369JC/demo.jsp?tableName=t_zxjk&id=32重慶市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于印發(fā)重慶市環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）的通知，/flfg/41139.htm，2011年3月重慶市環(huán)境保護(hù)局2011年9-10月行政處罰公示/hjjc/xzcffyss/48015.htm 有意思的是重慶市恰好是本文所討論的“按日計(jì)罰”制度的試點(diǎn)城市。然而，重慶市目前還沒(méi)有對(duì)按日累積處罰如何與發(fā)現(xiàn)每日超標(biāo)進(jìn)行處罰進(jìn)行銜接作出明確規(guī)定。在另一起重慶環(huán)保局公示的一項(xiàng)處罰決定顯示：渝環(huán)監(jiān)罰〔2009〕281號(hào)處罰對(duì)重慶鳳凰電鍍廠處以：1.立即采取有效措施，確保污染物做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放；2.對(duì)2009年3月10日超證排放的違法行為，處3萬(wàn)元罰款；對(duì)2009年4月15日起至2009年4月21日止共計(jì)7天拒不改正違法行為，按日累加處罰，處21萬(wàn)元罰款；3.加二倍征收排污費(fèi)：10930元；合計(jì)處250930元罰款。重慶市環(huán)境保護(hù)局2009年環(huán)境行政處罰決定（截止2009.7）/hjjc/xzcffyss/28527.htm 從實(shí)踐上來(lái)看，重慶市環(huán)保局認(rèn)為按日累加處罰與超標(biāo)/超證處罰并不沖突，在按日累加處罰與超標(biāo)處罰都能適用的情況下，可以選擇適用或者合并適用。如果能夠明確每天違法排污者超標(biāo)的倍數(shù)，可以直接進(jìn)行處罰（如渝環(huán)監(jiān)罰〔2011〕343號(hào)的處罰所顯示）；如果確定一次超標(biāo)處罰后，下達(dá)限期整改決定，在限期期滿拒不改正的，按日計(jì)罰，每日計(jì)罰的數(shù)額與初始行政處罰的數(shù)額相同（如渝環(huán)監(jiān)罰〔2009〕281號(hào)處罰所顯示）。在沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，究竟采取何種處罰方式似乎由重慶市環(huán)保部門(mén)自由裁量。 從實(shí)際操作來(lái)看，“超標(biāo)按日計(jì)罰”需要有具體證據(jù)證明超標(biāo)的倍數(shù)，但不需要有經(jīng)環(huán)保部門(mén)責(zé)令改正或限期治理期滿后拒不改正的要件；而拒不改正后實(shí)施的“按日計(jì)罰”可以沒(méi)有每日超標(biāo)的數(shù)據(jù)，而是在治理驗(yàn)收前推定每天均為違反限期治理的命令，而無(wú)需每日查驗(yàn)。如果我們參考其他地方的做法，這其實(shí)是兩種不同的按日計(jì)罰模式。汪勁、嚴(yán)厚福：《構(gòu)建我國(guó)環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制》，《法學(xué)》，2007年第12期美國(guó)采用每日處罰的模式，所需要的違規(guī)證據(jù)主要來(lái)自于排污者每月的排污監(jiān)測(cè)報(bào)告（DMRs）所反映的是否違反許可證排污。林燕梅、成功：《在美國(guó)公益訴訟制度下一起水污染案件的分析》，《中國(guó)環(huán)境法治》(2011年卷.上)，法律出版社，2011年9月1日臺(tái)灣地區(qū)采用“通知責(zé)令改善后”“按日連續(xù)處罰”汪勁、嚴(yán)厚福：《構(gòu)建我國(guó)環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制》，《法學(xué)》，2007年第12期林燕梅、成功：《在美國(guó)公益訴訟制度下一起水污染案件的分析》，《中國(guó)環(huán)境法治》(2011年卷.上)，法律出版社，2011年9月1日見(jiàn)臺(tái)灣行政院環(huán)保署《違反飲用水管理?xiàng)l例按日連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則》及《違反水污染防治法按日連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則》或《違反環(huán)境影響評(píng)估法連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則》等相關(guān)規(guī)定：“主管機(jī)關(guān)依本條例所為限期改善、補(bǔ)正之行政處分，應(yīng)以書(shū)面記載下列事項(xiàng)：一、處分事由；二應(yīng)改善、補(bǔ)正事項(xiàng)；三、改善、補(bǔ)正期限；四、完成改善、補(bǔ)正應(yīng)驗(yàn)具之證明文件；五、屆期未完成改善、補(bǔ)正者、得按日連續(xù)處罰之規(guī)定。六、其他主管機(jī)關(guān)記載之事項(xiàng)。 不過(guò)，從目前其他地方公開(kāi)的行政處罰（如上海市、北京市、廣東省的佛山市2011年上海市第一批環(huán)保系統(tǒng)查處違法企業(yè)名單/fa/cms/shhj//shhj5066/shhj5068/2011/10/41776.htm；北京市2010-2011年9月年環(huán)境行政處罰名單/portal0/tab152/；廣東省佛山市2009年行政處罰名單/foshangov/xxgk/ztjs/hbzt/hbzw/hjbhf/201104/t20110413_2280627.html）來(lái)看，重慶的做法只是特例。各地一般的做法是環(huán)保部門(mén)在進(jìn)行環(huán)境監(jiān)察時(shí)（根據(jù)污染源的重要性不同環(huán)境監(jiān)察的頻次為每月一次，每季度一次或每年一次）發(fā)現(xiàn)有超標(biāo)行為的，就該違法行為進(jìn)行一次性的處罰。正因?yàn)闆](méi)有連續(xù)處罰的明確規(guī)定，不少排污者鉆法規(guī)的漏洞。例如環(huán)保部法規(guī)司別濤副司長(zhǎng)曝光過(guò)的“北京的一家發(fā)電廠，不僅有準(zhǔn)備地實(shí)施超標(biāo)排放大氣污染物的行為，而且還針對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律、法規(guī)規(guī)定的每次罰款10萬(wàn)元的規(guī)定，有計(jì)劃地在每年初安排120萬(wàn)元的環(huán)境罰款預(yù)算”。別濤、王彬：《環(huán)境違法應(yīng)當(dāng)實(shí)行“按日計(jì)罰”》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第2AB期究其原因，該發(fā)電廠治理大氣污染物的成本要遠(yuǎn)大于每月繳納的罰款。即使是出臺(tái)了《遼寧省污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)適用環(huán)境行政處罰(暫行)辦法》的遼寧省也沒(méi)有采用重慶的模式利用自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行2011年上海市第一批環(huán)保系統(tǒng)查處違法企業(yè)名單/fa/cms/shhj//shhj5066/shhj5068/2011/10/41776.htm；北京市2010-2011年9月年環(huán)境行政處罰名單/portal0/tab152/；廣東省佛山市2009年行政處罰名單/foshangov/xxgk/ztjs/hbzt/hbzw/hjbhf/201104/t20110413_2280627.html別濤、王彬：《環(huán)境違法應(yīng)當(dāng)實(shí)行“按日計(jì)罰”》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第2AB期遼寧省污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)適用環(huán)境行政處罰（暫行）辦法，第8條87:8888/12369JC/demo.jsp?tableName=t_zxjk&id=33三、結(jié)論和建議 本文通過(guò)對(duì)環(huán)保部建議稿和環(huán)資委草案稿擬增加的“按日計(jì)罰”的具體內(nèi)容、地方立法實(shí)踐、行政法性質(zhì)、與其他環(huán)保法修正案提到的限期治理、超標(biāo)收費(fèi)、超標(biāo)即違法的法律責(zé)任制度是否銜接等問(wèn)題進(jìn)行分析，初步得出以下的結(jié)論： 第一，就“按日計(jì)罰”制度具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)，如按日計(jì)罰應(yīng)適用的違法行為、罰款額度、應(yīng)考慮的情節(jié)，兩個(gè)版本的分歧比較大；重慶和深圳兩地的立法所設(shè)計(jì)的“按日計(jì)罰制度”存在的差異一定程度上反映到兩個(gè)版本中，顯示出起草者對(duì)目前地方立法存在的不同模式的不同評(píng)價(jià)，而兩地按日計(jì)罰制度實(shí)施的實(shí)效也未有比較深入的研究。因此，對(duì)“按日計(jì)罰”制度具體內(nèi)容的共識(shí)未達(dá)成是按日計(jì)罰條款未能進(jìn)入送審稿的原因之一； 第二，環(huán)資委草案稿擬增加的有關(guān)限期治理后的“超標(biāo)收費(fèi)”與按所造成的危害后果進(jìn)行處罰的規(guī)定與擬增設(shè)的“按日計(jì)罰”條款存在沖突的可能。由于送審稿保留了“超標(biāo)收費(fèi)”（第27條第2款）與按所造成的危害后果進(jìn)行處罰（第40條）這兩條規(guī)定，筆者認(rèn)為是“按日計(jì)罰”條文未能進(jìn)入送審稿的主要原因（筆者認(rèn)為送審稿的“超標(biāo)收費(fèi)”規(guī)定直接與現(xiàn)行的《水污染防治法》的規(guī)定有沖突，不應(yīng)該保留）。 第三，“超標(biāo)即違法”的現(xiàn)行法律責(zé)任制度除了在重慶等特殊地方演變?yōu)椤俺瑯?biāo)按日計(jì)罰“以外，大部分地區(qū)的實(shí)踐顯示“超標(biāo)即違法”仍是針對(duì)環(huán)保部門(mén)認(rèn)定的一次違法行為進(jìn)行處罰，通常與環(huán)保部門(mén)的環(huán)境監(jiān)察頻次有關(guān)，與起草者擬建立的促進(jìn)排污者盡早完成限期治理措施的按日計(jì)罰制度的目的不同，應(yīng)該是可以銜接的。但從重慶的經(jīng)驗(yàn)可以看出，“超標(biāo)即違法”的法律責(zé)任制度確實(shí)可以演變成“超標(biāo)按日計(jì)罰”制度，在這種情況下是否有必要設(shè)立限期治理后的按日計(jì)罰制度，由環(huán)保部門(mén)自由裁量選擇適用則又是很具爭(zhēng)議的問(wèn)題。 人們期待此次環(huán)保法修改能夠強(qiáng)化法律責(zé)任的基本要求，因此按日計(jì)罰制度這一被國(guó)際社會(huì)廣泛實(shí)踐的處罰手段再度被納入兩個(gè)版本的修正案范圍。雖然按日計(jì)罰制度本身不是目的，而是手段，但它再次在我國(guó)敗走麥城，可能有比以上所分析的初步結(jié)論更為深層的法律責(zé)任設(shè)計(jì)上和政治博弈的原因。雖然我們不能期待“一罰”能解中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的“千愁”，但我們應(yīng)該期待此次環(huán)境法修改要建立的環(huán)境違法行政責(zé)任體系能夠?qū)`法者產(chǎn)生足夠的威懾力，促進(jìn)企事業(yè)單位守法，同時(shí)防止環(huán)保部門(mén)拿罰款權(quán)力來(lái)尋租、創(chuàng)收。從這層意義上來(lái)看，限期治理后的按日計(jì)罰制度要比“超標(biāo)收費(fèi)”、“超標(biāo)違法每日（或每月或每季或每年）計(jì)罰”要更為合理和容易操作。畢竟立法資源有限，環(huán)保法修改被呼吁了將近二十年才迎來(lái)了這次機(jī)遇，本文建議我國(guó)立法者應(yīng)藉著這次機(jī)遇，統(tǒng)一清理分析我國(guó)目前環(huán)境行政罰款的規(guī)則體系，包括條文規(guī)則和事實(shí)規(guī)則同注23第1頁(yè)，就如何能在環(huán)保法修訂中加強(qiáng)這些規(guī)則作出深入的分析，并供公眾討論，最終能夠就按日計(jì)罰等處罰制度的內(nèi)容達(dá)成共識(shí)同注23第1頁(yè) 附錄：《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》修改條文對(duì)照表（條文中黑體字為新增加或者修改的內(nèi)容）現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法建議稿草案稿送審稿第一章總則第一章總則第一章總則第一章總則第一條為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。第一條為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，建設(shè)生態(tài)文明，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。第一條未修改第一條未修改第二條本法所稱環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。第二條未修改第二條未修改第二條未修改第三條本法適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。第三條未修改第三條未修改第三條未修改第四條國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國(guó)家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。第四條未修改第四條環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)的方針。環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)遵循堅(jiān)持以人為本、科技創(chuàng)新、完善制度，保護(hù)人體健康、保護(hù)生物安全和生態(tài)完整的原則。國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施。第四條環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)的方針。環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)遵循堅(jiān)持以人為本、科技創(chuàng)新、完善制度，保護(hù)人體健康、保護(hù)生物安全和生態(tài)完整的原則。國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施。第五條國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平，普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識(shí)。第五條國(guó)家鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究和開(kāi)發(fā)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平，普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識(shí)，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育，提高國(guó)家工作人員、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者和公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)管理和技術(shù)人員。第五條未修改第五條未修改第六條一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。第六條國(guó)家鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)。一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。第六條未修改第六條未修改第七條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。第七條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)設(shè)立的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)授予的環(huán)境管理和監(jiān)督職責(zé)。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。第七條未修改第七條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門(mén)、海事、漁政、漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。第八條對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。第八條未修改第八條未修改第八條未修改第二章環(huán)境監(jiān)督管理第二章環(huán)境監(jiān)督管理第二章環(huán)境監(jiān)督管理第二章環(huán)境監(jiān)督管理第九條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；并報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案。第九條未修改第九條國(guó)家建立符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境基準(zhǔn)體系。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)環(huán)境基準(zhǔn)制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；并報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案。第九條國(guó)家建立符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境基準(zhǔn)體系。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)環(huán)境基準(zhǔn)，科學(xué)制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；并報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案。第十條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染排放標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)須報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案。凡是向已有地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域排放污染物的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。第十條未修改第十條未修改第十條未修改（新增）第十一條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)污染防治的要求和國(guó)家或者地方的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，適時(shí)修訂環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。第十一條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立監(jiān)測(cè)制度，制定監(jiān)測(cè)規(guī)范，會(huì)同有關(guān)部門(mén)，組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。第十二條未修改第十一條國(guó)家建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)信息體系。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立監(jiān)測(cè)制度，制定監(jiān)測(cè)規(guī)范，會(huì)同有關(guān)部門(mén)，組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理。監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)包括環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)和重點(diǎn)污染源排放監(jiān)測(cè)網(wǎng)。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置；重點(diǎn)污染源排放監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境保護(hù)規(guī)范的排污點(diǎn)設(shè)置。從事環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)由監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審定。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息體系內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量和污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)作為評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量的依據(jù)。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)依法公開(kāi)。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。第十一條國(guó)家建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)信息體系。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)建立監(jiān)測(cè)制度，制定監(jiān)測(cè)規(guī)范，會(huì)同有關(guān)部門(mén)，組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理。監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)包括環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)和重點(diǎn)污染源排放監(jiān)測(cè)網(wǎng)。環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置；重點(diǎn)污染源排放監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范的要求。環(huán)境質(zhì)量和污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息體系，作為評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量的依據(jù)。其他環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范的要求設(shè)置。環(huán)境質(zhì)量和污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)經(jīng)相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)后納入監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)信息體系，作為評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量的依據(jù)。從事環(huán)境監(jiān)測(cè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用符合國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)由監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審定。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)依法公開(kāi)。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。（新增）第十三條重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，與環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，并保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行。第十二條縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，擬訂環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)計(jì)劃部門(mén)綜合平衡后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。第十四條縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，擬訂環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)計(jì)劃部門(mén)綜合平衡后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。第十二條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)綜合平衡后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括自然生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施等內(nèi)容：（一）自然生態(tài)保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先和自然修復(fù)為主的員額，實(shí)施生態(tài)保護(hù)區(qū)域制度，保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)土地和礦產(chǎn)資源，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和保障生態(tài)安全；（二）環(huán)境污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合和治理、突出重點(diǎn)、全面推進(jìn)的原則，實(shí)施重點(diǎn)污染物排放總量控制制度，解決飲用水安全和空氣、土壤污染等突出環(huán)境問(wèn)題。國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與全國(guó)主體功能區(qū)劃、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，依據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，擬訂本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，由宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)綜合平衡后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施。第十二條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)綜合平衡后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、突出重點(diǎn)、全面推進(jìn)的原則，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括自然生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施等。自然生態(tài)保護(hù)應(yīng)當(dāng)突出實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)制度，保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)土地和礦產(chǎn)資源，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和保障生態(tài)安全；環(huán)境污染防治應(yīng)當(dāng)突出實(shí)施重點(diǎn)污染物排放總量控制制度，解決飲用水安全和空氣、土壤污染等突出環(huán)境問(wèn)題?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)管轄范圍內(nèi)的環(huán)境狀況進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，依據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，擬訂本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，由宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)綜合平衡后，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與全國(guó)主體功能區(qū)劃、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。（新增）第十五條國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，對(duì)其組織制定的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)，對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)、利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。第十三條建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響作出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門(mén)方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。第十六條新建、改建、擴(kuò)建對(duì)環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。對(duì)超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)和行業(yè)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。第十三條對(duì)有關(guān)建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在報(bào)送審批有關(guān)規(guī)劃草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明作為組成部分一并報(bào)送規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。未依法編寫(xiě)環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不予審批。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的。該項(xiàng)目審批部門(mén)不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。第十三條對(duì)有關(guān)建設(shè)和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在報(bào)送審批有關(guān)規(guī)劃草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明作為組成部分一并報(bào)送規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。未依法編寫(xiě)環(huán)境影響篇章或者說(shuō)明，規(guī)劃審批機(jī)關(guān)不予審批。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的。該項(xiàng)目審批部門(mén)不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。第十四條縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查的單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料。檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為被檢查的單位保守技術(shù)秘密和業(yè)務(wù)秘密。第十七條未修改在第五章作出規(guī)定在第五章作出規(guī)定（新增）第十八條縣級(jí)以上人民政府及其環(huán)境保護(hù)等有關(guān)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的職責(zé)，依法公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況等環(huán)境信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，可以按照環(huán)境保護(hù)的需要，根據(jù)企業(yè)污染物的排放情況，定期公布污染物超標(biāo)排放或者污染物排放總量超過(guò)規(guī)定指標(biāo)的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單。企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照自愿公開(kāi)與強(qiáng)制性公開(kāi)相結(jié)合的原則，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)本單位的環(huán)境信息。公民、法人或者其他組織，可以依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向縣級(jí)以上人民政府及其環(huán)境保護(hù)等有關(guān)行政主管部門(mén)和有關(guān)企業(yè)事業(yè)單位申請(qǐng)獲取環(huán)境保護(hù)的信息。第十五條跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定。第十九條未修改第十四條國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)跨行政區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染防治的需要，依據(jù)對(duì)前一期規(guī)劃執(zhí)行情況的評(píng)估結(jié)果，組織編制重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)綜合平衡后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并組織實(shí)施。重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括：（一）重點(diǎn)區(qū)域、流域的現(xiàn)狀和主要問(wèn)題；（二）規(guī)劃期的目標(biāo)和主要措施；（三）依據(jù)國(guó)家監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃確定的重點(diǎn)區(qū)域、流域監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）；（四）重點(diǎn)區(qū)域、流域行政區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償意見(jiàn)；（五）相鄰行政區(qū)域人民政府的職責(zé)；有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃組織制定實(shí)施規(guī)劃，由同級(jí)人民政府批準(zhǔn)公布實(shí)施，并報(bào)上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)備案，接受監(jiān)督。跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃和相應(yīng)責(zé)任，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)商解決，作出決定。第十四條跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定。跨行政區(qū)重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治工作，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域，流域污染防治規(guī)劃和相應(yīng)責(zé)任作出決定。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)跨行政區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染防治的需要，組織編制重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)綜合平衡后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并組織實(shí)施。重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（一）重點(diǎn)區(qū)域、流域的現(xiàn)狀和主要問(wèn)題；（二）規(guī)劃期的目標(biāo)和主要措施；（三）國(guó)家監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）和重點(diǎn)污染源排放監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）；（四）重點(diǎn)區(qū)域、流域行政區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償意見(jiàn)；（五）相鄰行政區(qū)域人民政府的職責(zé)，包括信息通報(bào)、生態(tài)補(bǔ)償、污染督查和責(zé)任追究措施等；有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃組織制定實(shí)施規(guī)劃，由同級(jí)人民政府批準(zhǔn)公布實(shí)施，并報(bào)上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)備案，接受監(jiān)督。（新增）第二十條國(guó)家對(duì)重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境污染實(shí)行聯(lián)合防治制度。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)，根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)劃、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境污染防治工作需要，劃定國(guó)家環(huán)境污染防治重點(diǎn)區(qū)域，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。國(guó)家環(huán)境污染防治重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境污染防治工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，并確定有關(guān)地方人民政府的責(zé)任目標(biāo)和考核機(jī)制。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)國(guó)務(wù)院委托，組織國(guó)家環(huán)境污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立區(qū)域環(huán)境污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)設(shè)立的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)，可以對(duì)國(guó)家環(huán)境污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染防治工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。第三章保護(hù)和改善環(huán)境第三章保護(hù)和改善環(huán)境第三章保護(hù)和改善環(huán)境第三章保護(hù)和改善環(huán)境第十六條地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。第二十一條未修改第十五條未修改第十五條未修改（新增）第二十二條國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核內(nèi)容。國(guó)務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府下達(dá)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國(guó)務(wù)院下達(dá)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)分解落實(shí)到市、縣人民政府?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向上一級(jí)人民政府報(bào)告環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況。對(duì)于達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，環(huán)境效益突出的，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于沒(méi)有達(dá)到環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)，約談?dòng)嘘P(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)人，并在全國(guó)通報(bào)。（新增）第二十三條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作；環(huán)境污染和環(huán)境破壞問(wèn)題突出的地方，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)專項(xiàng)報(bào)告本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)環(huán)境污染和環(huán)境破壞狀況，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)工作報(bào)告，并對(duì)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。第十七條各級(jí)人民政府對(duì)具有代表性的各種類(lèi)型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動(dòng)植物自然分布區(qū)域，重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域，具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹(shù)名木，應(yīng)當(dāng)采取措施加以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。第二十四條未修改第十六條未修改第十六條未修改第十八條在國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境的工業(yè)生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他設(shè)施，其污染物排放不得超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，限期治理。第二十五條未修改第十七條未修改第十七條未修改第十九條開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。第二十六條未修改第十八條開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。依法制定并實(shí)施有關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和恢復(fù)治理的方案，包括水再生利用、地質(zhì)和植被環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾等。第十八條開(kāi)發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。依法制定并實(shí)施有關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和恢復(fù)治理的方案，包括水資源、植被環(huán)境的保護(hù)和恢復(fù)治理等。（新增）第十九條國(guó)家對(duì)重點(diǎn)污染物實(shí)行排放總量控制制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院下達(dá)的重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標(biāo)和本行政區(qū)域的需要，削減和控制本行政區(qū)域的重點(diǎn)污染物排放量，控制指標(biāo)分解落實(shí)到市、縣人民政府，由市縣熱您政府將重點(diǎn)污染物控制分解落實(shí)到排污單位。企業(yè)事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家或者地方根據(jù)環(huán)境質(zhì)量狀況和改善要求確定的重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標(biāo)。對(duì)尚未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量狀況和改善環(huán)境質(zhì)量的要求，在重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，確定該重點(diǎn)區(qū)域，流域總量控制的污染物種類(lèi)及控制指標(biāo)，在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制約束性指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可以暫定審批新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。（新增）第十九條國(guó)家對(duì)重點(diǎn)污染物實(shí)行排放總量控制制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院下達(dá)的重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標(biāo)和本行政區(qū)域的需要，分解落實(shí)指標(biāo)，削減和控制本行政區(qū)域的重點(diǎn)污染物排放量。對(duì)尚未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域，國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量狀況和改善環(huán)境質(zhì)量的要求，在國(guó)家重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，確定該重點(diǎn)區(qū)域，流域總量控制的污染物種類(lèi)及控制指標(biāo)，在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制約束性指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)可以暫定審批新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定和落實(shí)削減重點(diǎn)污染物排放總量的整改方案。企業(yè)事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家和地方政府確定的重點(diǎn)污染物總量控制的約束性指標(biāo)。第二十條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲(chóng)害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素。第二十七條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲(chóng)害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植