關(guān)于工程代建制及關(guān)于工程建設(shè)保證擔(dān)保的若干規(guī)定

PAGE -PAGE1-淺析代建制在項(xiàng)目實(shí)施階段的造價(jià)管理

近年來(lái)，政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制的實(shí)施和實(shí)踐，為深化政府投資項(xiàng)目管理改革，充分利用社會(huì)專業(yè)化組織的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益，發(fā)揮了積極的作用。代建制作為一種新的項(xiàng)目管理模式目前尚處于探索階段，代建人作為“代建制”的責(zé)任主體，如何作好政府投資建設(shè)項(xiàng)目的全方位管理，其中諸多方面的課題還需要在不斷的實(shí)踐中研究和探索，使這一新的模式日趨完善。鑒于代建制需探討的課題縱貫項(xiàng)目管理的全過(guò)程，且內(nèi)容豐富、涉及面廣，本文僅就在項(xiàng)目實(shí)施階段代建工作中“工程投資的確定與控制亦即工程造價(jià)的管理特點(diǎn)”進(jìn)行探討。

一、“代建制”的模式、特點(diǎn)及造價(jià)管理的特性

建設(shè)項(xiàng)目無(wú)論采取何種管理模式，工程投資的合理確定與有效控制都是保證工程順利進(jìn)行和實(shí)現(xiàn)投資者預(yù)期目的的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而做好“代建制”中造價(jià)管理的前提必須是對(duì)“代建制”有著全面的了解和正確的認(rèn)識(shí)?！侗本┦姓顿Y建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法(試行)》中關(guān)于“代建制”的概念是這樣定義的：“政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)”。代建單位的選取方式是政府有關(guān)部門通過(guò)招標(biāo)確定并且實(shí)行合同管理。代建單位的職責(zé)是依據(jù)簽定的代建合同根據(jù)國(guó)家和地方政府頒發(fā)的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)條例》和《政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、主要設(shè)備材料采購(gòu)等進(jìn)行公開招標(biāo)和全面管理。關(guān)于承擔(dān)政府投資代建項(xiàng)目的階段劃分目前有二種主要形式：一是委托一個(gè)單位進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程代建管理；二是建設(shè)實(shí)施階段的代建管理，既由中標(biāo)的建設(shè)實(shí)施代建單位負(fù)責(zé)根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算，對(duì)項(xiàng)目施工圖編制、施工、監(jiān)理直至竣工驗(yàn)收實(shí)行階段代理。

由于實(shí)施代建制的建設(shè)項(xiàng)目均是政府投資的重要項(xiàng)目，因此對(duì)代建單位獎(jiǎng)懲的規(guī)定是相當(dāng)嚴(yán)格的，在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段對(duì)代建單位的獎(jiǎng)懲主要包括：建設(shè)實(shí)施代建單位未能完全履行《項(xiàng)目代建合同》，擅自變更建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，致使工期延長(zhǎng)、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從建設(shè)實(shí)施代建單位的銀行履約保函中補(bǔ)償；履約保函金額不足的，相應(yīng)扣減項(xiàng)目代建管理費(fèi)；項(xiàng)目代建管理費(fèi)不足的，由建設(shè)實(shí)施代建單位用自有資金支付。同時(shí)，該建設(shè)實(shí)施代建單位三年內(nèi)不得參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建單位投標(biāo)；在政府投資代建項(xiàng)目的稽察、評(píng)審、審計(jì)、監(jiān)察過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)前期工作代理單位或建設(shè)實(shí)施代建單位存在違紀(jì)違規(guī)行為可中止有關(guān)合同的執(zhí)行。由此造成的損失由前期工作代理單位或建設(shè)實(shí)施代建單位賠償。若項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收，并經(jīng)竣工財(cái)務(wù)決算審核批準(zhǔn)后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，建設(shè)實(shí)施代建單位可參與分成。其中不低于30%的政府投資節(jié)余資金作為對(duì)建設(shè)實(shí)施代建單位的獎(jiǎng)勵(lì)，其余節(jié)余部分上繳財(cái)政。使用單位自籌資金節(jié)余部分分成辦法，由使用單位在代建合同中確定。

作為代建項(xiàng)目的工程造價(jià)專業(yè)人員，必須首先對(duì)代建制的概念、代建人的法律地位、具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的代建階段及相關(guān)“責(zé)、權(quán)、利”有著清晰的了解和認(rèn)識(shí)，才能有的放矢地開展相關(guān)造價(jià)管理工作，避免出現(xiàn)超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象，從而能動(dòng)地進(jìn)行投資控制。

二、項(xiàng)目實(shí)施階段代建項(xiàng)目造價(jià)管理原則的合理確定

項(xiàng)目實(shí)施階段進(jìn)行造價(jià)管理的原則和工作模式及方法，取決于政府賦予代建單位的職責(zé)和《委托代建合同》中的約定，這是確定實(shí)施階段代建項(xiàng)目造價(jià)管理原則的基礎(chǔ)條件。

一般情況下，項(xiàng)目實(shí)施階段代建單位的主要職責(zé)包括：組織施工圖設(shè)計(jì)；組織施工、監(jiān)理和設(shè)備材料選購(gòu)招標(biāo)活動(dòng)；負(fù)責(zé)辦理年度投資計(jì)劃、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證和消防、園林綠化、市政等工程竣工前的有關(guān)手續(xù)；負(fù)責(zé)工程合同的洽談與簽訂工作，對(duì)施工和工程建設(shè)實(shí)行全過(guò)程管理；按項(xiàng)目進(jìn)度提出投資計(jì)劃申請(qǐng)，報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)度用款報(bào)告，并按月向政府有關(guān)部門報(bào)送工程進(jìn)度和資金使用情況；組織工程中間驗(yàn)收，會(huì)同政府有關(guān)部門及使用單位共同組織竣工驗(yàn)收，對(duì)工程質(zhì)量實(shí)行終身負(fù)責(zé)制；編制工程決算報(bào)告；負(fù)責(zé)將項(xiàng)目竣工及有關(guān)技術(shù)資料整理匯編移交，并按批準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。

基于上述政策、合同基礎(chǔ)條件，結(jié)合具體項(xiàng)目的工程特點(diǎn)及邊界條件的分析等情況，實(shí)施階段代建項(xiàng)目造價(jià)管理的原則主要包括：

①針對(duì)實(shí)施階段代建項(xiàng)目造價(jià)管理涉及過(guò)程中稽查、事后審計(jì)的要求，必須堅(jiān)持造價(jià)管理“合法、合規(guī)、科學(xué)、守信”的原則；②針對(duì)實(shí)施階段代建項(xiàng)目造價(jià)管理的重要性及責(zé)任后果的嚴(yán)重性，必須實(shí)施事前控制的原則；③針對(duì)實(shí)施階段代建項(xiàng)目造價(jià)管理投資控制目標(biāo)的限制性，必須實(shí)行從批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算開始，先自上而下，再自下而上循環(huán)往復(fù)的造價(jià)控制目標(biāo)管理原則；④針對(duì)實(shí)施階段代建項(xiàng)目造價(jià)管理涉及工程建設(shè)全方位的特點(diǎn)，本階段必須實(shí)施動(dòng)態(tài)投資控制的原則；⑤針對(duì)實(shí)施階段造價(jià)管理關(guān)系到代建項(xiàng)目整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須充分兼顧工程質(zhì)量、工期、造價(jià)的三重制約，堅(jiān)持造價(jià)管理必須以保證項(xiàng)目整體順利、有序?qū)嵤┑脑瓌t；⑥針對(duì)實(shí)施階段代建涉及法律要求和利益群體多的特點(diǎn)，造價(jià)管理必須堅(jiān)持信息通溝、協(xié)調(diào)為先的原則；

通過(guò)工程實(shí)踐證明，上述實(shí)施階段代建造價(jià)管理的原則是相互呼應(yīng)、相互關(guān)聯(lián)且不可或缺的。只在切實(shí)保證各項(xiàng)原則的堅(jiān)持與具體實(shí)施，才能確保代建項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

三、代建投標(biāo)階段工程造價(jià)管理的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

與建設(shè)項(xiàng)目其他管理模式相比，“代建制”工程造價(jià)管理在其投標(biāo)階段有著明顯的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)：其一，在工程實(shí)施階段承擔(dān)代建，按照政府投資代建制的規(guī)定，項(xiàng)目前期確定的工程內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等在工程實(shí)施階段是不得變更且投資額是不能突破的，而在投標(biāo)所限定的期限內(nèi)能否對(duì)項(xiàng)目情況和設(shè)計(jì)進(jìn)行充分的了解并對(duì)投資概算的準(zhǔn)確率作出判斷；第二，由于推行“代建制”時(shí)間較短，目前尚處于起步階段，各代建投標(biāo)單位原多是承擔(dān)監(jiān)理、施工、設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理等業(yè)務(wù)的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些單位以前從事的多是本企業(yè)資質(zhì)范圍內(nèi)的項(xiàng)目投標(biāo)，加之在代建初期各投標(biāo)單位內(nèi)部組織管理體系尚不健全，在代建投標(biāo)階段，難免按慣例僅由自身投標(biāo)體系運(yùn)做，待中標(biāo)后再由相關(guān)部門（造價(jià)控制部）。這就容易造成代建投標(biāo)階段造價(jià)管理的先天不足，極有可能導(dǎo)致造價(jià)管理日后的工作陷于被動(dòng)；第三，由于批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算在編制和批復(fù)階段一般須經(jīng)過(guò)一定的周期，存在著價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，而代建工程的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，又常出現(xiàn)中標(biāo)造價(jià)控制額低于批復(fù)概算額；第四，國(guó)家、地方的政策性調(diào)整，可能造成一些必須支付的新增費(fèi)用，而前期費(fèi)用的超支又要轉(zhuǎn)移到實(shí)施階段，其責(zé)任的歸屬又難以界定等等。

代建招標(biāo)文件合同條款中關(guān)于經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)罰的約定，要求代建人在代建項(xiàng)目投標(biāo)前就應(yīng)認(rèn)真進(jìn)行成本測(cè)算，充分預(yù)知該項(xiàng)目的造價(jià)管理風(fēng)險(xiǎn)。因此代建人在代建項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)僅以中標(biāo)為目的，而對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)缺乏充分的了解和準(zhǔn)確的分析判斷，必將給企業(yè)和代建項(xiàng)目帶來(lái)嚴(yán)重的后患和損失，造價(jià)管理則更無(wú)從談起。

四、代建項(xiàng)目工程造價(jià)管理的策略與措施

1.代建投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)：代建人在投標(biāo)時(shí)，必須對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)尤其是工程造價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)有著足夠的重視和正確地分析判斷，必須對(duì)工程費(fèi)用及工程建設(shè)其他費(fèi)用等方面進(jìn)行復(fù)核分析，及時(shí)提出澄清問(wèn)題清單，并根據(jù)招標(biāo)澄清文件，結(jié)合工程管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)分析作出最終決策，以保證中標(biāo)后代建項(xiàng)目的順利完成。

2.施工圖限額設(shè)計(jì)是造價(jià)控制的重要環(huán)節(jié)：設(shè)計(jì)是工程的靈魂，而且決定著60％至70％以上的工程投資。因此，實(shí)施階段代建工程造價(jià)控制要以設(shè)計(jì)階段為核心，這是有效控制代建項(xiàng)目投資的根本所在。此階段控制工程造價(jià)的措施是限額設(shè)計(jì)，即施工圖階段造價(jià)控制的重點(diǎn)是根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算，通過(guò)對(duì)施工圖階段進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，確保施工圖預(yù)算控制在批復(fù)的設(shè)計(jì)概算的額度內(nèi)。

施工圖設(shè)計(jì)階段應(yīng)著重控制好兩個(gè)方面，一是由于初步設(shè)計(jì)深度所限，許多暫估費(fèi)用經(jīng)過(guò)深化設(shè)計(jì)后，存在著突破概算的風(fēng)險(xiǎn)；二是由于使用人對(duì)建筑功能、標(biāo)準(zhǔn)等要求的提高導(dǎo)致投資的增加。

為了不影響總體投資控制目標(biāo)，就要嚴(yán)格實(shí)行限額設(shè)計(jì)，具體步驟是：首先按限額設(shè)計(jì)慣例，把批復(fù)的工程概算按照不同專業(yè)分解出指標(biāo)，并提交設(shè)計(jì)單位作為費(fèi)用控制的上限，便于設(shè)計(jì)人員對(duì)照此指標(biāo)主動(dòng)對(duì)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化比選，達(dá)到限額設(shè)計(jì)的目的。同時(shí)，代建人應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位出具整套圖紙的施工圖預(yù)算，與批復(fù)的概算逐項(xiàng)進(jìn)行對(duì)比分析。對(duì)于超出概算的部分要分析原因，通過(guò)委托人、使用人與代建人三方充分溝通，在使用功能的需求上與成本費(fèi)用的平衡上盡可能統(tǒng)一，使單項(xiàng)指標(biāo)得到有效控制。

施工圖設(shè)計(jì)完成后，代建人應(yīng)組織有關(guān)專家對(duì)設(shè)計(jì)圖紙從技術(shù)上的合理性、施工上的可行性、工程造價(jià)上的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審核，從各個(gè)不同角度對(duì)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行全面的審核，以提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，避免因設(shè)計(jì)考慮不周或失誤造成施工中出現(xiàn)過(guò)多的洽商，引起投資的增加。

在具體實(shí)踐中，會(huì)出現(xiàn)在工程實(shí)施階段的代建人中標(biāo)前，設(shè)計(jì)單位已經(jīng)委托，甚至施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)已經(jīng)完成的情況。對(duì)此，代建人應(yīng)按照施工圖紙據(jù)實(shí)測(cè)算，并與委托人、使用人積極溝通，根據(jù)成本測(cè)算結(jié)果對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)行必要的優(yōu)化工作。力爭(zhēng)分項(xiàng)工程的施工圖預(yù)算嚴(yán)格控制在概算額度內(nèi)。

3.采用固定總價(jià)合同，合理規(guī)避代建人風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)實(shí)施階段代建項(xiàng)目的特點(diǎn)，代建人與其他合作伙伴（承包商）簽定總承包合同的宜采用固定總價(jià)合同形式，除非在項(xiàng)目比較簡(jiǎn)單，工程量變化不大的情況下采用單價(jià)合同。否則，代建人將承擔(dān)所有工程量的風(fēng)險(xiǎn)，不利于代建項(xiàng)目的造價(jià)管理。固定總價(jià)合同分為兩種形式，即不可調(diào)總價(jià)合同和可調(diào)總價(jià)合同。通常采用的是可調(diào)總價(jià)合同，在招標(biāo)圖紙明確的范圍內(nèi)，合同價(jià)款固定，即報(bào)價(jià)中形成工程實(shí)體的工程量和綜合單價(jià)固定不變，除非出現(xiàn)下面的內(nèi)容，才可以調(diào)整的合同價(jià)款：1）因?yàn)樵O(shè)計(jì)不明確或由分包單位完成的暫估價(jià)部分；2）重要的材料或設(shè)備以暫估價(jià)形式出現(xiàn)的部分；3）經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更或工程洽商部分。

在實(shí)際運(yùn)做中，往往由于招標(biāo)人提供的工程量清單復(fù)核時(shí)間不足；或是投標(biāo)單位出于降低投標(biāo)成本考慮不進(jìn)行細(xì)致的復(fù)核；或是投標(biāo)單位缺乏誠(chéng)實(shí)信用，一旦中標(biāo)，或采用高價(jià)索賠的策略，或采用不正常手段想方設(shè)法來(lái)彌補(bǔ)量差方面的損失，造成代建人在工程管理中不必要的麻煩，妨礙工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

因此，在代建項(xiàng)目的招標(biāo)策劃階段，應(yīng)盡可能采用固定總價(jià)合同。在代建項(xiàng)目總體控制計(jì)劃編制時(shí)，必須充分考慮給工程量清單復(fù)核預(yù)留充足的時(shí)間。在招標(biāo)文件中，對(duì)工程量清單復(fù)核的重要性提出明確的要求。在招標(biāo)預(yù)備會(huì)上，造價(jià)管理人員對(duì)工程量清單復(fù)核的重要性必須進(jìn)行充分的宣講。

4.設(shè)置工程標(biāo)底是作好招標(biāo)階段造價(jià)管理的重要手段。在實(shí)施階段代建工作中，因在代建制體制下的所有工作，必須以“合法、合規(guī)”為前提，且因涉及的利益群體較多，加之代建項(xiàng)目的招標(biāo)方式均要求公開招標(biāo)。因此，對(duì)于是否設(shè)置標(biāo)底各方均比較謹(jǐn)慎。

標(biāo)底編制的作用首先是為了代建人按照市場(chǎng)行情測(cè)算成本費(fèi)用，做到心中有數(shù)，保證政府投資項(xiàng)目嚴(yán)格的資金控制與管理；同時(shí)，對(duì)于合理控制造價(jià)，防止不合理的低價(jià)中標(biāo)，確保工程建設(shè)質(zhì)量具有重要作用。標(biāo)底的設(shè)置符合我國(guó)招投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定，鑒于代建人在代建工作中承擔(dān)的法律責(zé)任，無(wú)論是總包招標(biāo)還是專業(yè)分包招標(biāo)均應(yīng)該提倡編制標(biāo)底。具體做法為：代建人應(yīng)聘請(qǐng)有資質(zhì)高水平的咨詢公司編制標(biāo)底，保證標(biāo)底的編制質(zhì)量。若本身具備標(biāo)底編制資質(zhì)應(yīng)自行編制標(biāo)底，以減少標(biāo)底泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。另外，在評(píng)標(biāo)辦法中，應(yīng)規(guī)定低于成本價(jià)的標(biāo)價(jià)作為廢標(biāo)；確定標(biāo)底的103%作為攔標(biāo)價(jià)，超過(guò)攔標(biāo)價(jià)的為廢標(biāo)，避免高于標(biāo)底3%以上的投標(biāo)人的中標(biāo)機(jī)會(huì)，把明顯高于市場(chǎng)行情的標(biāo)價(jià)攔在有效評(píng)標(biāo)價(jià)格之外；按相關(guān)規(guī)定，標(biāo)底參與合成，作為商務(wù)評(píng)分依據(jù)，防止不合理低價(jià)中標(biāo)。

5.以合同管理為主線，增強(qiáng)造價(jià)管理實(shí)效。承包合同是在施工過(guò)程及結(jié)算中進(jìn)行管理的法律依據(jù)，要作好代建項(xiàng)目的造價(jià)管理，必須從合同起草、簽定階段開始，給予高度重視。只有合同條款符合“科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、合理”的原則，才能真正起到代建管理的主線作用。

合同工期應(yīng)盡量合理，對(duì)合同價(jià)款的調(diào)整因素、調(diào)整范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定，減少合同投資缺口和有效規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)因素，盡量減少甲乙雙方責(zé)任不清造成日后扯皮的現(xiàn)象。

對(duì)于總包合同，應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件的約定以及投標(biāo)過(guò)程中澄清或答疑文件的內(nèi)容，完善合同的相關(guān)條款，特別要注意以下內(nèi)容：1）總承包的范圍是否與招標(biāo)文件約定的范圍一致；2）合同價(jià)款調(diào)整的范圍和調(diào)整辦法；3）總承包對(duì)分包的管理范圍和內(nèi)容是否與招標(biāo)文件一致；以第三條為例，若總包管理的責(zé)任不明確，容易造成分包單位進(jìn)場(chǎng)后總包單位亂收費(fèi)，引起分包單位不滿，雙方難以簽訂合同，嚴(yán)重的可能影響工期。再如工程水電費(fèi)，在總包措施費(fèi)中已約定按照總體工程計(jì)取水電費(fèi)，分包單位在報(bào)價(jià)時(shí)不應(yīng)記取水電費(fèi)，由總包單位統(tǒng)一代收代交。以上費(fèi)用在總包管理費(fèi)中明確后就避免分包單位在報(bào)價(jià)中重復(fù)計(jì)取，有利于降低報(bào)價(jià)。

對(duì)于分包合同，應(yīng)嚴(yán)格按照招標(biāo)文件的約定以及投標(biāo)過(guò)程中澄清或答疑文件的內(nèi)容，完善合同的相關(guān)條款，特別要注意以下內(nèi)容：1）合同能清晰地反映分包工程的特點(diǎn)、交貨周期、驗(yàn)收責(zé)任等；2）約定合同價(jià)款的調(diào)整方式和調(diào)整辦法；3）分包方應(yīng)服從總包管理并承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。

6.作好專業(yè)分包工程招標(biāo)，是造價(jià)過(guò)程管理中的重要保證。代建項(xiàng)目中專業(yè)分包工程招標(biāo)不容忽視的，首先是要對(duì)分包招標(biāo)的內(nèi)容明確其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，對(duì)于弱電工程即智能化系統(tǒng)，包括：綜合布線系統(tǒng)、樓宇自控系統(tǒng)、綜合安保系統(tǒng)、巡更系統(tǒng)、有線電視系統(tǒng)、專業(yè)對(duì)講系統(tǒng)、門禁系統(tǒng)等，為了滿足使用人功能上的需求，代建人要積極與使用人溝通。不僅要考慮產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)性，而且還要考慮與現(xiàn)有產(chǎn)品的兼容性。以樓宇自控系統(tǒng)為例，各個(gè)廠家或品牌從價(jià)格上差異非常大，為了保證報(bào)價(jià)的可比性，我們?cè)谡袠?biāo)文件的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上明確了同等品牌的產(chǎn)品，這樣在幾家投標(biāo)報(bào)價(jià)中就避免了因選用的品牌差異造成不可比較的尷尬局面，使評(píng)標(biāo)辦法更加科學(xué)、公正。

有的分包工程專業(yè)性較強(qiáng)，如醫(yī)用手術(shù)室裝修，由于手術(shù)室有不同等級(jí)的潔凈度要求，裝修材料和標(biāo)準(zhǔn)也差異很大。因此，在招標(biāo)前應(yīng)對(duì)手術(shù)室有一個(gè)經(jīng)過(guò)深化設(shè)計(jì)的裝修方案，其費(fèi)用由代建人自行支付。深化設(shè)計(jì)方案應(yīng)與使用人多次結(jié)合，充分聽取使用人的意見(jiàn)，盡可能滿足使用人的功能要求。深化設(shè)計(jì)方案確定后，作為投標(biāo)人競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免在中標(biāo)后，由于深化設(shè)計(jì)不能滿足實(shí)際而反復(fù)調(diào)整，引起費(fèi)用大大地增加的風(fēng)險(xiǎn)。

7.建立動(dòng)態(tài)的造價(jià)管理控制手段

項(xiàng)目的施工階段，是整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中時(shí)間跨度最長(zhǎng)、變量因素最多的階段。這一階段造價(jià)管理的關(guān)鍵點(diǎn)，就是建立簡(jiǎn)單、有效、跨越全過(guò)程的造價(jià)動(dòng)態(tài)管理體系，有效地保證造價(jià)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

8.信息溝通、密切合作決定著代建項(xiàng)目與造價(jià)管理的成敗。在現(xiàn)有的代建制體制下，代建人的利益取得來(lái)自以下兩個(gè)方面。其一是代建管理費(fèi)，其二是30%的工程投資節(jié)約資金。代建人想節(jié)約資金，以取得節(jié)余資金30%的獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)彌補(bǔ)代建管理費(fèi)的不足，而使用人的目標(biāo)則是依托政府投資達(dá)到最佳的效果。因此，代建人必須注重與使用人的信息溝通，特別是對(duì)涉及到造價(jià)的問(wèn)題加強(qiáng)透明度，盡可能得到使用人的理解。只有既滿足使用人的使用要求，又同時(shí)達(dá)到代建項(xiàng)目造價(jià)的合理控制，才能確保代建項(xiàng)目的順利完成。以節(jié)約資金促進(jìn)代建發(fā)展的道路，弊大于利，使用人和代建人在經(jīng)濟(jì)利益上走到對(duì)立面，不但影響代建項(xiàng)目的正常運(yùn)行，也直接影響到代建項(xiàng)目的正常發(fā)展。此外，及時(shí)掌握政府關(guān)于代建項(xiàng)目的政策、法規(guī)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)與委托人匯報(bào)，共同推動(dòng)代建項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

“代建制”作為一種特殊的新型項(xiàng)目管理模式，正在越來(lái)越多的被采用，雖然代建項(xiàng)目的運(yùn)作目前還處于嘗試和探索階段，但隨著今后的逐步推廣和實(shí)踐，必將摸索總結(jié)出更為豐富的經(jīng)驗(yàn)，使這一新的模式日趨成熟完善。

（作者單位：北京賽瑞斯工程建設(shè)監(jiān)理有限責(zé)任公司

中冶京誠(chéng)工程技術(shù)有限公司)一、代建制度中存在的問(wèn)題（一）法規(guī)不全?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》雖然規(guī)定對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，但目前，國(guó)家尚未建立項(xiàng)目代建制配套的法律、法規(guī)，相關(guān)部門亦未制定相應(yīng)的操作細(xì)則。實(shí)際操作過(guò)程中遇到很多困難,致使項(xiàng)目代建實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題較多，甚至處于無(wú)序狀態(tài)。如沒(méi)有對(duì)代建人授予相應(yīng)的法律地位,代建合同的主體和主體之間的關(guān)系不清晰,代建人在履行代建職能時(shí),難以正確地把握工作的范疇和職責(zé)，代建人在國(guó)家基本建設(shè)程序中沒(méi)有法律授予的地位。再如代建制度是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系尚未有明確的說(shuō)明，合作雙方背反的期望目標(biāo)便對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目產(chǎn)生各種不利的影響，在工程建設(shè)過(guò)程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)常發(fā)生。等等這些，對(duì)于代建制度的順利推行是十分不利的。（二）機(jī)制不活。目前代建企業(yè)大都隸屬于政府部門，有些由一些行政富余人員，這個(gè)明顯帶有壟斷色彩的行為對(duì)于企業(yè)的發(fā)展有著得天獨(dú)厚的效果，但由于他們的存在，公司的人事制度、工資制度改革因無(wú)規(guī)定而遲遲無(wú)法開展，且長(zhǎng)期的機(jī)關(guān)作風(fēng)使得他們的思想觀念與現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)新精神格格不入。雖然根據(jù)政府體制改革的要求，代建企業(yè)正在準(zhǔn)備改制，但從整體看，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，這種機(jī)制自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，限制了競(jìng)爭(zhēng)。代建市場(chǎng)處于發(fā)育期，代建主體少，尤其缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、水平高的代建企業(yè)，還未形成良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這將極大的阻礙代建企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，影響代建企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。（三）管理不嚴(yán)。應(yīng)該說(shuō)，代建制是政府將政府非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目的全部管理職能通過(guò)委托轉(zhuǎn)交給以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式確定的代建企業(yè)來(lái)執(zhí)行，代建企業(yè)向政府業(yè)主負(fù)責(zé)，各項(xiàng)目承包企業(yè)向代建企業(yè)負(fù)責(zé)，兩者均以合同方式確定各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這就使得行政權(quán)力尋租的難度加大。對(duì)“代建制”項(xiàng)目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體執(zhí)行實(shí)施依靠市場(chǎng)機(jī)制管理，有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為，減少“三超”現(xiàn)象。代建制下，政府不直接與建設(shè)項(xiàng)目的其他當(dāng)事人如設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、咨詢單位、施工承包商等打交道，與之打交道的是接受政府授權(quán)作為一個(gè)實(shí)體的工程項(xiàng)目管理公司，它代理政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。政府的作用主要是培育代建市場(chǎng)、制定規(guī)則和維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，而不是直接參與政府投資項(xiàng)目的管理活動(dòng)。實(shí)際上并非如此。目前,項(xiàng)目的業(yè)主看似政府，而實(shí)際就是今后的使用單位,使用單位充當(dāng)業(yè)主。代建企業(yè)與項(xiàng)目使用單位的經(jīng)濟(jì)利益也未完全割斷，這些致使投資失控,“三超”現(xiàn)象大量存在。同時(shí)，在項(xiàng)目代建實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)部門對(duì)代建企業(yè)也缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。如筆者最近對(duì)一代建項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目代建單位--某工程項(xiàng)目管理公司存在對(duì)工程項(xiàng)目監(jiān)管不力，施工單位非法轉(zhuǎn)包、層層分包、違規(guī)承包工程，項(xiàng)目招標(biāo)、代建、監(jiān)理單位同屬一個(gè)主管部門等問(wèn)題，給工程質(zhì)量造成安全隱患。還存在項(xiàng)目資金管理不嚴(yán)，擠占業(yè)主建設(shè)資金、施工單位大量使用虛假發(fā)票、白條及無(wú)發(fā)票支付貨款等。違規(guī)金額占工程概算總額的39%。（四）素質(zhì)不高。目前的代建行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，代建沒(méi)有明確的代建資質(zhì)，有的以其他建筑類資質(zhì)代替代建資質(zhì)，代建人、代建資質(zhì)的選擇具有任意性。如筆者審計(jì)一代建公司，注冊(cè)資金500萬(wàn)元中，有300萬(wàn)元是為申報(bào)咨詢甲級(jí)資質(zhì)而虛增的，直接影響到代建工程管理質(zhì)量。同時(shí)，項(xiàng)目管理人員知識(shí)面偏窄，綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱，尤其是經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面知識(shí)和能力不足，缺少項(xiàng)目經(jīng)理、復(fù)合型人才。并且代建企業(yè)的人員組織結(jié)構(gòu)不合理，考核機(jī)制也尚未健全，而且培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏，缺少專門培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。所謂“代建制”，是指依法通過(guò)招標(biāo)方式，選擇專業(yè)化的管理單位（代建單位）負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理，控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期和施工安全，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交使用單位的制度。

代建單位在形式上與建設(shè)單位差不多，但本質(zhì)上是不同的，項(xiàng)目管理企業(yè)取得項(xiàng)目，要通過(guò)市場(chǎng)，管理的內(nèi)容也比過(guò)去大大延伸，一般都要求項(xiàng)目管理企業(yè)不得從事與接受委托管理的建設(shè)工程項(xiàng)目相關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、材料供應(yīng)等直接或者間接的業(yè)務(wù)。

項(xiàng)目管理企業(yè)（代建單位）的主要業(yè)務(wù)范圍一般包括：

（1）工程前期征地拆遷和市政配套等工作的協(xié)調(diào)管理；

（2）協(xié)助完成項(xiàng)目可行性分析、項(xiàng)目策劃和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；

（3）完成項(xiàng)目開工前所需的各項(xiàng)審批手續(xù)；

（4）協(xié)助招標(biāo)公司組織工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、安裝、材料設(shè)備采購(gòu)等的招標(biāo)工作；

（5）向業(yè)主提供全面的技術(shù)咨詢服務(wù)，參與合同談判與簽訂；

（6）負(fù)責(zé)優(yōu)化設(shè)計(jì)，核查初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、工程預(yù)算和施工組織方案等工作；

（7）負(fù)責(zé)合同管理，按照所簽訂的各種合同組織工程建設(shè)，協(xié)調(diào)各單位之間的關(guān)系；

（8）負(fù)責(zé)對(duì)工程進(jìn)度、質(zhì)量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以及工程建設(shè)期間的投資控制和工程設(shè)計(jì)簽證，并對(duì)各施工工序的質(zhì)量進(jìn)行全面監(jiān)管；

（9）編制項(xiàng)目實(shí)施用款計(jì)劃、建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)決算，報(bào)業(yè)主審批；

（10）工程建設(shè)過(guò)程中，在批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)或在業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)單項(xiàng)工程進(jìn)行局部調(diào)整或變更，重大調(diào)整或變更報(bào)業(yè)主審核；

（11）組織工程竣工驗(yàn)收和項(xiàng)目生產(chǎn)試運(yùn)營(yíng)，協(xié)助辦理權(quán)屬登記，負(fù)責(zé)編制竣工檔案并移交業(yè)主；

（12）工程保修期管理，組織項(xiàng)目后評(píng)估，以及業(yè)主委托的其他工作。

綜上所述，代建單位承擔(dān)了絕大部分原需建設(shè)單位所做的工作，建設(shè)單位在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，尤其要嚴(yán)格控制資金劃撥和使用。

“代建制”相關(guān)管理體系現(xiàn)狀分析

在我國(guó)，目前“代建制”還只應(yīng)用在政府投資項(xiàng)目中，尚屬試驗(yàn)階段，關(guān)于“代建制”相關(guān)管理體系還不完善，存在一些弊端。

一、首先表現(xiàn)為代建主體代建責(zé)任的追究機(jī)制還很不健全。大部分代建公司屬于企業(yè)型機(jī)構(gòu)，具有某種不穩(wěn)定性，在責(zé)任追究機(jī)制還不完善的情況下，一旦代建機(jī)構(gòu)撤銷或改行，將無(wú)法落實(shí)“質(zhì)量責(zé)任終身制”。

二、有關(guān)“代建制”的法律法規(guī)還很不健全。

一方面，在推行“代建制”的過(guò)程中，項(xiàng)目代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境還不完善，也就是說(shuō)在國(guó)家基本建設(shè)程序中沒(méi)有法律授予的地位，客觀上無(wú)法得到各級(jí)政府和建設(shè)行政主管部門的認(rèn)可；

另一方面，“代建制”中業(yè)主和代建主體各自的法律地位不夠明確，相互關(guān)系不夠明晰，這也是造成實(shí)踐中代建主體行為不規(guī)范，業(yè)主越權(quán)過(guò)多，干預(yù)代建主體等的主要根源。

因此，“代建制”主體之間的法律責(zé)任必須明確。

1、對(duì)于選擇設(shè)計(jì)和施工承建商，應(yīng)要求項(xiàng)目管理企業(yè)公開招標(biāo)，同時(shí)還要按競(jìng)標(biāo)方案的承諾，派出相應(yīng)的建設(shè)工程項(xiàng)目管理人員，確保工程按期完成，并按項(xiàng)目法人質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因自身過(guò)失造成投資方經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

2、如因設(shè)計(jì)不當(dāng)造成超概的，承擔(dān)合同約定的連帶責(zé)任；建設(shè)項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期的控制未達(dá)到合同約定的，按法律法規(guī)的規(guī)定和合同的約定承擔(dān)責(zé)任；項(xiàng)目管理企業(yè)負(fù)責(zé)人及其項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，嚴(yán)重違約的，除承擔(dān)違約責(zé)任外，5年內(nèi)不得承擔(dān)公益項(xiàng)目的建設(shè)管理代理。

三、目前大部分代建單位都隸屬于政府部門，行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍然存在，這些現(xiàn)象極大地阻礙了代建制公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；

四、目前代建機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模較小、整體水平不高，力量薄弱，局限性很大，真正具備從事政府投資項(xiàng)目代建實(shí)力的代建機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“代建制”的快速發(fā)展；

五、由于目前大多數(shù)代建機(jī)構(gòu)屬于盈利性企業(yè)，在相關(guān)約束機(jī)制不完善的條件下，一些代建主體往往片面壓低投資，降低施工標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響了投資項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和投資效益。20**年6月底，湖南省國(guó)際工程咨詢公司參加了長(zhǎng)沙市政府組織的第一個(gè)代建項(xiàng)目——“新華社湖南分社新建辦公區(qū)項(xiàng)目”的邀請(qǐng)招標(biāo)，在參與競(jìng)標(biāo)的單位中脫穎而出，一舉中標(biāo)，這是該公司首次通過(guò)招投標(biāo)市場(chǎng)化運(yùn)作方式承接的代建項(xiàng)目。正是因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目的代建單位是通過(guò)“市場(chǎng)化”運(yùn)作方式產(chǎn)生的，決定了它與以往受委托承擔(dān)項(xiàng)目的差別，在接下來(lái)的合同談判中，經(jīng)歷了一場(chǎng)“沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)”，這場(chǎng)經(jīng)過(guò)艱苦拉鋸的“戰(zhàn)爭(zhēng)”持續(xù)了近一個(gè)半月，終于在8月23日這天落下帷幕，雙方圓滿地簽訂了合同。回顧這一個(gè)半月的談判之路，確實(shí)有許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得總結(jié)，特別是在談判中涉及的有關(guān)代建合同的一些法律問(wèn)題，尤其值得我們思考并解決。

一、關(guān)于代建合同的法律性質(zhì)問(wèn)題

代建合同究竟屬于“委托合同”還是“承包合同”?一方面，代建單位得到的是“代建管理費(fèi)”、對(duì)代建單位權(quán)限的制約條款繁多、節(jié)余資金只有“部分”歸代建單位，這些似乎符合“委托合同”的特征；而另一方面，在超出概算的投資，代建單位需“全額”賠償這點(diǎn)上，代建合同又似乎是“承包合同”。也許是因?yàn)榉尚再|(zhì)的不明確，使得代建單位在爭(zhēng)取作為民事主體“合法平等”的權(quán)利時(shí)顯得尤為艱難，代建單位享受“委托合同”的權(quán)利，卻承擔(dān)“承包合同”的責(zé)任，也是導(dǎo)致代建合同部分條款責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的根源所在。代建合同法律性質(zhì)的不明確，還將導(dǎo)致法律適用的障礙。

如果政府在完善代建制相關(guān)政策法規(guī)時(shí)，能首先解決代建合同的法律性質(zhì)問(wèn)題，也許與之相關(guān)的問(wèn)題就能迎刃而解了。

二、代建單位“違約行為’’的歸責(zé)原則問(wèn)題

項(xiàng)目管理者聯(lián)盟

我國(guó)《民法》通則對(duì)民事“侵權(quán)行為”的歸責(zé)原則適應(yīng)于“過(guò)錯(cuò)原則”，即只有在民事主體主觀上“有過(guò)錯(cuò)”的情況下實(shí)施的侵權(quán)行為，才負(fù)民事賠償責(zé)任，主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)可以免責(zé)。而《合同法》對(duì)“違約行為”適應(yīng)于何種歸責(zé)原則沒(méi)有明確的規(guī)定，大多數(shù)法學(xué)專家主張適應(yīng)“過(guò)錯(cuò)推定原則”，這種觀點(diǎn)在司法判例中

也得到廣泛應(yīng)用，顯然，適應(yīng)“過(guò)錯(cuò)推定原則”比適應(yīng)過(guò)錯(cuò)原則”要嚴(yán)格得多，在合同談判中，對(duì)代建單位的“違約行為”適用何種歸責(zé)原則又是一個(gè)難點(diǎn)，它對(duì)維護(hù)代建方的權(quán)益具有重大意義。

依據(jù)《湖南省政府投資公益性項(xiàng)目代建制管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)第十七條的規(guī)定：“項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期控制未達(dá)到合同約定的，代建單位承擔(dān)法律、法規(guī)的規(guī)定和合同約定的相關(guān)責(zé)任。”從這個(gè)條文看，對(duì)代建單位的“違約行為”適用何種歸責(zé)原則似乎不是很明確。我們經(jīng)過(guò)仔細(xì)斟酌，考慮到代建單位如果出現(xiàn)違約導(dǎo)致使用方的利益受損，既是違反合同的行為，也是侵害對(duì)方財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，依據(jù)我國(guó)《合同法》的規(guī)定：“違約責(zé)任”和“侵權(quán)責(zé)任”發(fā)生競(jìng)合，可以選擇適用。從維護(hù)代建方利益出發(fā)，選擇適應(yīng)“侵權(quán)責(zé)任”的歸責(zé)原則，即“過(guò)錯(cuò)原則”，例如對(duì)于超概責(zé)任的條款，合同是這樣規(guī)定的：只有在代建方的“失誤”造成投資超過(guò)概算，才能承擔(dān)全額賠償責(zé)任，并對(duì)各種“失誤”作了詳細(xì)的界定。

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三、關(guān)于節(jié)約投資的問(wèn)題

按照《辦法》的規(guī)定，代建單位因合理化建議、科學(xué)管理而形成的投資節(jié)約可以得到一定比例分成。但這個(gè)“合理合法”的獎(jiǎng)勵(lì)措施在實(shí)際操作中卻存在著這樣的困難：使用方企圖在合同條款上制約代建方節(jié)約投資。因?yàn)樗麄兇嬖谥@樣的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：節(jié)約的資金歸代建單位所有，以及按比例提成等將會(huì)造成對(duì)他們利益的侵占，他們比較容易接受的是按設(shè)計(jì)圖紙施工，用完政府已批準(zhǔn)的投資額度，如果代建單位要想辦法節(jié)約投資，則會(huì)遇到較大的阻力，他們往往會(huì)有各種理由把資金用于項(xiàng)目建設(shè)上(諸如提高裝修標(biāo)準(zhǔn)等)，因此，科學(xué)的、合理的節(jié)約措施在實(shí)踐過(guò)程中往往難以實(shí)施，節(jié)約分成也就成為了美麗的“空中樓閣”。

在“節(jié)約投資”這個(gè)問(wèn)題上，如果政府能夠研究一個(gè)妥善的辦法，既讓使用單位能夠接受，又有利于調(diào)動(dòng)代建單位的積極性，也許這個(gè)難題會(huì)得到很好的解決。

四、關(guān)于履約保函問(wèn)題

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“履約保函”是代建合同中一個(gè)很實(shí)際的問(wèn)題，與之相關(guān)的合同條款談判也讓我們頗費(fèi)周折。

“履約保函”在法律上應(yīng)屬于合同擔(dān)保制度，運(yùn)用這種擔(dān)保制度，對(duì)確保代建單位全面完成建設(shè)任務(wù)具有積極的作用。但從各省代建制推行的現(xiàn)狀來(lái)看，這項(xiàng)制度的實(shí)行普遍存在著困難，主要原因是履約保函比例過(guò)高，大多數(shù)省市都要求代建單位提供不低于“項(xiàng)目總投資”10％的履約擔(dān)保，我省亦如此，這無(wú)疑抬高了代建單位進(jìn)入的門檻。按照代建合同約定，投資方和使用方的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給了代建單位，不論是投資、質(zhì)量還是工期達(dá)不到要求，都有可能從履約保函中扣除賠償金，如果履約保函金額不足的時(shí)候，相應(yīng)的扣減項(xiàng)目代建費(fèi)，代建費(fèi)還不足的時(shí)候，由代建單位的自有資金承擔(dān)。假如真有一個(gè)項(xiàng)目出了問(wèn)題，對(duì)智力密集型咨詢類企業(yè)來(lái)講，恐怕都會(huì)造成較大的打擊。

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目前，我國(guó)咨詢類公司大部分處于起步階段，注冊(cè)資金相對(duì)較少，如果承建上億元投資的建設(shè)項(xiàng)目，有幾家咨詢管理類代建單位能開出數(shù)千萬(wàn)元的銀行履約保函呢?況且，

開具履約保函時(shí)，銀行一般都會(huì)要求提供百分之百的擔(dān)保金，同時(shí)，代建單位還將損失這部分資金的機(jī)會(huì)成本，這樣算來(lái)，代建單位要從銀行獲取履約保函的成本是相當(dāng)高的。

我們感覺(jué)到，代建制作為一項(xiàng)新出臺(tái)的政策，還處于起步階段，過(guò)于嚴(yán)苛的履約擔(dān)保制度將不利于它的健康發(fā)展。代建工作是一種專業(yè)化的項(xiàng)目管理服務(wù)，不宜按“工程承包類”的做法設(shè)置高額的“履約保證金”門檻，代建單位的資格要求應(yīng)重點(diǎn)在業(yè)績(jī)、專業(yè)人員的素質(zhì)、資質(zhì)、信譽(yù)等方面，如過(guò)于強(qiáng)調(diào)資金實(shí)力，將使一些具備優(yōu)質(zhì)專業(yè)服務(wù)的咨詢企業(yè)望而卻步，這不僅達(dá)不到政府鼓勵(lì)咨詢管理類企業(yè)參與代建制的初衷，反而形成了進(jìn)入壁壘。

在這個(gè)問(wèn)題上，我們期盼政府能借鑒國(guó)際咨詢服務(wù)行業(yè)的慣例：即依靠咨詢企業(yè)社會(huì)聲譽(yù)和接受政府層面的一段時(shí)間市場(chǎng)禁止準(zhǔn)人等處罰，來(lái)解決履約擔(dān)保的問(wèn)題。

五、關(guān)于代建制的一些”立法盲點(diǎn)“問(wèn)題

在合同談判中，也凸顯了代建制的一些“立法盲點(diǎn)”：

例如在代建過(guò)程中，如出現(xiàn)不可抗力、或因政策、資源、水文、地質(zhì)、考古等情況的重大變化引起建設(shè)方案變動(dòng)的，《辦法》只規(guī)定可對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行調(diào)整，而這些情況一旦發(fā)生，對(duì)代建方的直接影響就是導(dǎo)致代建周期延長(zhǎng)，如何彌補(bǔ)代建方的損失，維護(hù)我方的合法權(quán)益，因?yàn)闆](méi)有相關(guān)政策法規(guī)作支撐，使得我們?cè)谡勁袝r(shí)進(jìn)行得很艱難。

諸如此類的情況還有：《辦法》只是規(guī)定了代建單位節(jié)約投資的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于代建單位在建設(shè)過(guò)程中通

過(guò)科學(xué)管理使得工期提前、應(yīng)用新工藝、新方法使得工程節(jié)能以及獲得國(guó)家和地方政府的質(zhì)量獎(jiǎng)項(xiàng)等沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。

代建制作為我國(guó)工程項(xiàng)目管理的一項(xiàng)新制度，對(duì)提高政府投資項(xiàng)目的效益具有十分重要的意義，但是，由于代建制是一個(gè)新生事物，目前其實(shí)施的法律環(huán)境還有待改善，加上它還缺乏足夠成熟的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此客觀上還存在一些問(wèn)題。在“如何找到解決這些問(wèn)題的方法，如何促使代建制健康發(fā)展”，還需要代建單位、使用單位、政府有關(guān)部門進(jìn)一步的思考、探索，和為之共同努力。代建制是指政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(即代建單位)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)，因此代建制是一種代理關(guān)系。

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項(xiàng)目經(jīng)理圈子

政府投資工程采用代建制方式可以克服“投、建、管、用”四位一體的政府投資工程管理模式所帶來(lái)的非專業(yè)化、低效率、低質(zhì)量等弊端，通過(guò)專業(yè)化、集中化和市場(chǎng)化的管理，實(shí)現(xiàn)投資控制，保證質(zhì)量和工期，同時(shí)有利于從體制上鏟除腐敗的土壤。因此我國(guó)將它確定為政府投資工程建設(shè)管理的改革方向。但代建制是有相應(yīng)的配套制度作保障的，如果制度不配套，依然會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。理論上由于代建單位是“代業(yè)主”，受到嚴(yán)格的代建合同約束，且有工程節(jié)余分成與履約保函的激勵(lì)和約束，因此代建制應(yīng)該不會(huì)有太大的風(fēng)險(xiǎn)。但如果封頂價(jià)格(即工程預(yù)算價(jià)格)與市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)相差太大(兩者之差設(shè)為R,即工程節(jié)余)，則可能誘使代建單位與施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)等單位串通，以虛假招標(biāo)、偷工減料、虛報(bào)價(jià)量或進(jìn)行不正當(dāng)?shù)暮贤兏?，將本?yīng)由納稅人獲得的工程節(jié)約R非法據(jù)為己有;或者是代建單位與工程預(yù)算的編制和審批單位串謀，提高封頂價(jià)格以進(jìn)一步增大R獲取非法收益;同時(shí)，如果R比較容易攫取，則圍繞代建單位選擇的招標(biāo)等問(wèn)題，還可能產(chǎn)生與其它招標(biāo)活動(dòng)類似的腐敗問(wèn)題。我們認(rèn)為這就是代建制的主要風(fēng)險(xiǎn)之所在。

一、代建制的配套制度

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任何一項(xiàng)制度都不是孤立存在的，一項(xiàng)制度的建立必須要求相應(yīng)的配套制度作保障，否則該制度便不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。代建制既然是一種代理關(guān)系，就必然存在代理風(fēng)險(xiǎn)。因此代建制需要相應(yīng)的配套制度以防范這種風(fēng)險(xiǎn)。

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1.嚴(yán)格的工程造價(jià)管理制度

政府投資工程實(shí)施代建制的重要目的之一是控制工程造價(jià)，因此在代建合同中一般都約定有工程造價(jià)的封頂價(jià)格。但如果封頂價(jià)格與市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)相差太大，則可能誘發(fā)代建單位與施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)等單位串通謀取R的行為。因?yàn)楦鶕?jù)串謀形成的理論，在多層級(jí)委托代理組織中如果存在串謀收益且委托人與各級(jí)代理人之間的信息不對(duì)稱，就有可能形成串謀。在R較大的情況下，政府投資工程的代建制就滿足串謀形成的條件。因此盡可能降低R是防止這種串謀的重要手段。另一種手段是規(guī)定代建單位可以獲取工程節(jié)余的一部分分成，以使其嚴(yán)格監(jiān)督而放棄串謀。但盡管如此，由于代建單位只能獲取一部分節(jié)余(如北京規(guī)定為30%)，因此代建單位就會(huì)在嚴(yán)格監(jiān)督與串謀之間權(quán)衡，如果后者的收益除去串謀成本后大于所得的管理費(fèi)與工程節(jié)余分成之和，則容易出現(xiàn)串謀。并且負(fù)責(zé)施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)等的單位參與串謀也是一種帕累托改進(jìn):串謀后的收益將大于在代建單位嚴(yán)格監(jiān)督下的收益。因此他們將樂(lè)于串謀，這樣代建單位與其他單位串謀的成本很低，容易達(dá)成串謀協(xié)議。

同時(shí)如果工程造價(jià)管理制度不嚴(yán)格，代建單位還可能與工程預(yù)算的編制和審批單位串謀，提高封頂價(jià)格以進(jìn)一步增大R獲取非法收益。

因此為了防范這些串謀行為，必須進(jìn)行嚴(yán)格的工程造價(jià)管理，使代建制的封頂價(jià)格盡可能接近市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)，也就是盡可能降低R，使代建單位與其他單位的串謀行為成為一種非理性行為。這就要求必須有嚴(yán)格的工程造價(jià)管理制度。

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2、嚴(yán)格的施工監(jiān)理制度

采用代建制的工程所使用材料的種類、配比等容易成為代建單位的私人信息，這些私人信息可能成為代建單位非法謀取R的手段。以鋼筋混凝土為例，澆灌鋼筋混凝土需要砂子、不同規(guī)格的骨料、水泥以及鋼筋。含泥量不同的砂子成本不同;對(duì)于骨料，1公升的石子中各種規(guī)格大小的石子所占比例不同、總重量不同，則成本不同;鋼筋截面、配筋、搭接、產(chǎn)地、抗拉強(qiáng)度、彎曲度、疲勞度不同的鋼材成本不同;不同品牌、規(guī)格的水泥的成本不同;混凝土攪拌時(shí)水泥、砂子與骨料的配合比不同，成本不同等等。代建單位可能在短期內(nèi)不顯著影響工程質(zhì)量的前提下采取報(bào)高價(jià)格材料而實(shí)際上使用低價(jià)格材料的手段提高工程造價(jià)，從而攫取R。因此必須通過(guò)監(jiān)理工程師按照嚴(yán)格的程序、運(yùn)用嚴(yán)格的手段對(duì)工程進(jìn)行監(jiān)理，以防范代建單位利用自己的私人信息，通過(guò)施工中的偷工減料、虛報(bào)價(jià)量或進(jìn)行不正當(dāng)?shù)暮贤兏鼇?lái)謀取R的行為。

3、嚴(yán)格的專業(yè)人士管理制度

建設(shè)業(yè)是一個(gè)信息高度不對(duì)稱的行業(yè)，建設(shè)工程的投資者總是處于信息劣勢(shì)。為了克服這一劣勢(shì)，各國(guó)普遍依靠負(fù)責(zé)任的專業(yè)人士進(jìn)行建設(shè)管理，這些專業(yè)人士主要有負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)師，負(fù)責(zé)工程造價(jià)的造價(jià)師或工料測(cè)量師，以及負(fù)責(zé)施工監(jiān)理的監(jiān)理工程師等。為了讓他們保持敬業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、清廉、公允的職業(yè)操守，必須對(duì)他們建立一套有效的約束機(jī)制，包括建筑法規(guī)約束、專業(yè)人士組織、專業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的約束以及市場(chǎng)機(jī)制、信譽(yù)約束等，這些約束在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)是非常嚴(yán)厲的，一旦出現(xiàn)了違規(guī)行為被查處，就會(huì)因職業(yè)出現(xiàn)污點(diǎn)而失業(yè)，甚至終身無(wú)人雇傭。

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例如香港對(duì)各類專業(yè)人士實(shí)行“認(rèn)可人士”制度，認(rèn)可人士的紀(jì)律處分程序由紀(jì)律委員會(huì)執(zhí)行。當(dāng)認(rèn)可人士的行為，如有一項(xiàng)與執(zhí)行其專業(yè)職責(zé)有關(guān)的罪行被任何法庭定罪，曾犯有專業(yè)上的行為不當(dāng)或疏忽，使該人如果繼續(xù)保留在名冊(cè)上會(huì)損壞《建筑物條例》的妥善執(zhí)行的，紀(jì)律委員會(huì)可做出如下處理:命令該人的姓名水久或在一段紀(jì)律委員會(huì)認(rèn)為合適的期間內(nèi)從認(rèn)可人士名冊(cè)中刪除;如同時(shí)還在結(jié)構(gòu)工程師名冊(cè)中，要從兩份名冊(cè)中刪除;或者命令譴責(zé)該人;命令對(duì)該認(rèn)可人士處以不超過(guò)25萬(wàn)港元的罰款，款項(xiàng)可作為欠政府的款項(xiàng)而追討;命令將委員會(huì)的裁決及命令登報(bào)。當(dāng)然，若受處分者不，要從兩份名冊(cè)中刪除;或者命令譴責(zé)該人;命令對(duì)該認(rèn)可人士處以不超過(guò)25萬(wàn)港元的罰款，款項(xiàng)可作為欠政府的款項(xiàng)而追討;命令將委員會(huì)的裁決及命令登報(bào)。當(dāng)然，若受處分者不服，可向法庭上訴。這種做法對(duì)專業(yè)人士形成了嚴(yán)格的約束，使其嚴(yán)格遵守建筑法規(guī)和職業(yè)操守，確保工程的質(zhì)量和進(jìn)度乃至投資控制。

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4、工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度

工程擔(dān)保是指承包商或代建單位委托第三方向業(yè)主提供一定金額的經(jīng)濟(jì)和責(zé)任保證，如承包商不能履行工程建設(shè)合同，或代建單位不能履行代建合同，則由擔(dān)保方承擔(dān)由此產(chǎn)生的一切后果。工程擔(dān)保是建筑業(yè)中的一種懲戒機(jī)制，它通過(guò)保函的無(wú)條件支付功能實(shí)現(xiàn)快速理賠，能較好地解決承包商或代建單位的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題又能解決其逆向選擇問(wèn)題，是建筑經(jīng)濟(jì)中的內(nèi)在穩(wěn)定器。由于擔(dān)保人在提供擔(dān)保時(shí)要求反擔(dān)保，因此工程擔(dān)保實(shí)質(zhì)上是讓風(fēng)險(xiǎn)的制造者成為風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，所以能夠有效地約束承包商或代建單位。

工程保險(xiǎn)有利于規(guī)避因設(shè)計(jì)工作疏忽或過(guò)失引起質(zhì)量問(wèn)題造成的風(fēng)險(xiǎn)，以及由于施工、材料或使用過(guò)程中由于疏忽或過(guò)失引起質(zhì)量問(wèn)題造成的風(fēng)險(xiǎn)。如法國(guó)實(shí)行工程竣工十年責(zé)任險(xiǎn)，要求承包商以及負(fù)責(zé)建筑設(shè)計(jì)的咨詢工程師必須投保，以對(duì)工程本身在十年內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的質(zhì)量缺陷責(zé)任。建筑師購(gòu)買職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)有利于規(guī)避設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，為了保證投資安全，是否購(gòu)買職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)是業(yè)主選擇建筑師的標(biāo)準(zhǔn)之一。由于保險(xiǎn)公司在接受投保時(shí)會(huì)對(duì)投保人進(jìn)行嚴(yán)格的審查以防范其逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，因此這種審查實(shí)質(zhì)就是對(duì)承包商、代建單位以及咨詢工程師和建筑師的監(jiān)督。如果被保險(xiǎn)人沒(méi)有很好的市場(chǎng)信譽(yù)，則難以獲得保險(xiǎn)，從而其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)大大下降。因此工程保險(xiǎn)能夠有效地約束承包商、代建單位以及咨詢工程師和建筑師。

實(shí)行代建制后，如果沒(méi)有工程擔(dān)保與保險(xiǎn)等相應(yīng)的配套措施，代建單位將可能在工程項(xiàng)目的管理上成為風(fēng)險(xiǎn)的制造者。

5、明晰的產(chǎn)權(quán)制度

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當(dāng)產(chǎn)權(quán)制度明晰時(shí)，代建單位、施工、監(jiān)理單位等都會(huì)盡力追求利潤(rùn)最大化，遵從法制與市場(chǎng)原則，彼此之間嚴(yán)格監(jiān)督與相互制衡，使基于業(yè)主制的投資控制與風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制有效地發(fā)揮作用。如果代建單位、施工、監(jiān)理單位等的產(chǎn)權(quán)不明晰，則這些單位就有可能偏離利潤(rùn)最大化目標(biāo)，將這些單位的代理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到納稅人身上。例如，一個(gè)以國(guó)有為主體的代建單位，其經(jīng)營(yíng)者可能利用自己的控制權(quán)謀取R而不顧代建單位的業(yè)績(jī)與信譽(yù)，并最終由國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的損失。所以實(shí)行代建制時(shí)，應(yīng)盡可能要求代建單位、施工、監(jiān)理單位等的產(chǎn)權(quán)明晰，最好是以私人產(chǎn)權(quán)為主。

6、嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度

實(shí)行代建制依然必須要有嚴(yán)格的政府監(jiān)管制度，如嚴(yán)格的工程預(yù)算審核制度，合同變更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預(yù)算支付審查制度，嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)制度，以及嚴(yán)格的工程項(xiàng)目審計(jì)制度，責(zé)任追究制度等，還要求有效的輿論監(jiān)督和舉報(bào)制度，這些監(jiān)管制度旨在強(qiáng)化納稅人對(duì)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)以及代建單位、施工、監(jiān)理單位等代理人的監(jiān)督，以盡可能降低代理風(fēng)險(xiǎn)。

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當(dāng)然，實(shí)行代建制還必須要有足夠數(shù)量的合格工程項(xiàng)目管理公司。

只有在上述完善配套制度的共同作用下，代建制的風(fēng)險(xiǎn)才能降到最低，其控制投資，保證質(zhì)量和工期，同時(shí)防止腐敗的作用才能真正充分發(fā)揮出來(lái)。

二、我國(guó)代建制配套制度的現(xiàn)狀及面臨的風(fēng)險(xiǎn)

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1、政府工程造價(jià)管理制度不完善

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我國(guó)目前的政府投資工程的造價(jià)管理既有中央和地方發(fā)改委系統(tǒng)和財(cái)政系統(tǒng)的分級(jí)管理，又有從中央部委到地方政府的專業(yè)工程造價(jià)機(jī)構(gòu)(工程造價(jià)管理站等)的管理，是一種全方位的管理，但也是多頭、分散的管理，因此不能有效降低工期與投資的不確定性，容易造成失控。同時(shí)我國(guó)還沒(méi)有完全擺脫過(guò)去全國(guó)采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)概預(yù)算定額的工程造價(jià)編制方法的影響，有的建筑施工企業(yè)因此缺少系統(tǒng)的企業(yè)內(nèi)部造價(jià)估算定額體系，對(duì)自己的生產(chǎn)成本不太了解等等。因此我國(guó)現(xiàn)行的政府工程造價(jià)管理的市場(chǎng)化程度比較低，工程預(yù)算容易大幅度偏離市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)，這就可能使R很大而誘發(fā)串謀風(fēng)險(xiǎn)。R很大在已實(shí)行代建制的工程上可以看出端倪:如上海市委黨校一期工程在使用功能不降低的情況下節(jié)約費(fèi)用2624.414萬(wàn)元;中航建設(shè)開發(fā)公司大連酒店的裝修，決算價(jià)1892萬(wàn)元，比預(yù)算價(jià)2400萬(wàn)元節(jié)約508萬(wàn)元。另外，一些地方推行最低價(jià)中標(biāo)法，中標(biāo)價(jià)比預(yù)算價(jià)低20%-40%，而工程的質(zhì)量和工期依然能得到保證。這些說(shuō)明我國(guó)政府工程的造價(jià)管理制度不完善，工程的預(yù)算價(jià)比市場(chǎng)形成的工程成本價(jià)高很多，容易誘發(fā)代建單位非法謀取R的行為，這種行為可能會(huì)成為代建制的主要風(fēng)險(xiǎn)。

2,施工監(jiān)理制度未嚴(yán)格落實(shí)

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當(dāng)前我國(guó)的施工監(jiān)理制未落實(shí)或嚴(yán)重不規(guī)范。在四川省監(jiān)察廳、四川省發(fā)改委于2003年四月的一次對(duì)全省政府工程業(yè)主人員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，只有9%的被調(diào)查者認(rèn)為目前對(duì)監(jiān)理工程師“非常重視”;32%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理機(jī)制的作用“不顯著”;22%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理單位從施工單位領(lǐng)取管理費(fèi)的行為“較普遍”;19%的被調(diào)查者認(rèn)為業(yè)主同體監(jiān)理的現(xiàn)象依然存在;認(rèn)為監(jiān)理單位素質(zhì)“很好”的被調(diào)查者只有4%，認(rèn)為監(jiān)理人員素質(zhì)“很好”的只有11%;54%的被調(diào)查者認(rèn)為監(jiān)理工程師不易落實(shí)成本控制。

一些國(guó)內(nèi)有名的重大項(xiàng)目如寶成鐵路復(fù)線的審計(jì)結(jié)果也表明，我國(guó)當(dāng)前的施工監(jiān)理制有時(shí)形同虛設(shè)。這樣代建單位就容易收買監(jiān)理工程師，實(shí)現(xiàn)其非法謀取R的行為。

3、專業(yè)人士管理制度不健全

國(guó)還沒(méi)有對(duì)建筑業(yè)各類專業(yè)人士建立一套有效的約束機(jī)制，以使其保持敬業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、清廉、公允的職業(yè)操守。如建筑法規(guī)約束，專業(yè)人士組織、專業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的約束以及市場(chǎng)機(jī)制、信譽(yù)約束等方面，都沒(méi)有達(dá)到完善的程度。以監(jiān)理工程師為例，我國(guó)與工程監(jiān)理相關(guān)的法規(guī)散見(jiàn)于《建筑法》、《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》等法規(guī)中，沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)理法規(guī)，尤其沒(méi)有針對(duì)政府工程制訂相關(guān)的規(guī)定;現(xiàn)有的監(jiān)理法規(guī)重點(diǎn)對(duì)監(jiān)理單位進(jìn)行了約束，但懲罰較少落實(shí)到監(jiān)理工程師個(gè)人頭上;監(jiān)理工程師的行業(yè)管理弱化，缺乏對(duì)從業(yè)人員有效的約束與監(jiān)督機(jī)制等。這些使監(jiān)理工程師容易被收買而喪失獨(dú)立“執(zhí)法”的能力，從而容易使監(jiān)理制形同虛設(shè)。

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在專業(yè)人士管理制度不健全的情況下，代建單位非法謀取R的行為不容易受到各類專業(yè)人士的抵制。

4、未全面實(shí)行工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度

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我國(guó)沒(méi)有對(duì)政府投資工程建立強(qiáng)制性的履約保證制度，而是賦予業(yè)主自愿執(zhí)行履約保證制度與否的選擇權(quán)，形成了一個(gè)很大的制度缺陷，使我國(guó)政府投資工程的履約情況不理想。雖然目前正在推行工程擔(dān)保制度，但部分工程擔(dān)保流于形式，且承保主體單一，擔(dān)保人的潛在風(fēng)險(xiǎn)高，反擔(dān)保形式單一等等。因此我國(guó)離國(guó)際慣例中主要依靠工程擔(dān)保來(lái)防范工程風(fēng)險(xiǎn)的要求還有很大的差距。雖然實(shí)行代建制時(shí)一般要求代建單位提供履約保函，但同樣會(huì)遇到上述問(wèn)題。

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我國(guó)的工程保險(xiǎn)制度也尚在試點(diǎn)中，深圳、上海、北京等地方已開始推行工程設(shè)計(jì)保險(xiǎn)，深圳市還對(duì)政府投資工程實(shí)行了強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。但總體上我國(guó)工程保險(xiǎn)方面的法律法規(guī)還不完善，其它條件也不完全具備，因此目前還不能在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)行工程保險(xiǎn)制度。這樣保險(xiǎn)人對(duì)被保險(xiǎn)的代建單位、施工、監(jiān)理單位以及各類專業(yè)人士的監(jiān)督作用就不能體現(xiàn)出來(lái)。

如果沒(méi)有工程擔(dān)保與保險(xiǎn)等相應(yīng)的配套措施作保障，代建單位將可能將很容易實(shí)現(xiàn)其非法謀取R的目的。

5、產(chǎn)權(quán)約束沒(méi)有完全形成

雖然我國(guó)目前建筑業(yè)的承包商已是以私有產(chǎn)權(quán)為主，但國(guó)有產(chǎn)權(quán)的建筑企業(yè)以其技術(shù)、資金和管理實(shí)力依然在政府投資工程建設(shè)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位;造價(jià)單位、監(jiān)理單位以及其它中介機(jī)構(gòu)很多還是政府部門的附屬物或掛靠的事業(yè)單位，有的即使脫鉤，也是明脫暗不脫;有能力作為代建單位的多半也是以國(guó)有產(chǎn)權(quán)為主的建筑企業(yè)或其它機(jī)構(gòu)。在這種產(chǎn)權(quán)制度下，國(guó)有產(chǎn)權(quán)為主的代建單位以及承包商容易出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)固有的代理經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如其經(jīng)營(yíng)者非法牟利，獲取R乃至其它好處后，將代建單位以及承包商的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給納稅人。掛靠的造價(jià)單位、監(jiān)理單位以及其它中介機(jī)構(gòu)可能缺乏獨(dú)立性和公正性，不能充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在政府投資工程建設(shè)中應(yīng)有的作用。

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6、政府監(jiān)管制度不嚴(yán)密

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目前我國(guó)還沒(méi)有完善的政府工程預(yù)算審核制度，合同變更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預(yù)算支付審查制度，嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)制度，以及嚴(yán)格的工程項(xiàng)目審計(jì)制度，責(zé)任追究制度等。例如，就索賠與反索賠審查制度而言，由于我國(guó)索賠與反索賠尚沒(méi)有完全開展，因此就談不上這一項(xiàng)制度;竣工驗(yàn)收很多是走過(guò)場(chǎng);基本沒(méi)有開展政府投資工程項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作;同時(shí)缺乏有效的輿論監(jiān)督，舉報(bào)制度不完善等等。這些監(jiān)管制度的缺失，使我國(guó)的政府投資工程實(shí)行代建制后容易出現(xiàn)代建單位、施工、監(jiān)理單位以及中介機(jī)構(gòu)和各類專業(yè)人士共同串謀分享R的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，我國(guó)現(xiàn)有的工程項(xiàng)目管理公司不但在技術(shù)水平上還是管理水平上，以及數(shù)量上，都難以滿足大范圍推行代建制的要求。

總之，我國(guó)當(dāng)前尚未完全具備實(shí)行代建制的配套條件，如果在目前的情況下大面積推行代建制，則其優(yōu)點(diǎn)可能難以充分發(fā)揮。

三、我國(guó)代建制風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

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要防范代建制的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)完善代建制的配套制度:

1、進(jìn)一步完善政府投資工程的造價(jià)管理制度

嚴(yán)格的工程造價(jià)管理制度可以盡量縮小R，從而降低代建單位與施工、監(jiān)理單位以及中介機(jī)構(gòu)和各類專業(yè)人士共同串謀的積極性，這是防范代建制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的做法，專門制定政府投資工程的“造價(jià)/工期計(jì)劃與控制規(guī)范”，按照全面造價(jià)管理的方法去管理政府投資工程的造價(jià);在工程造價(jià)信息發(fā)布方面充分發(fā)揮政府的作用和開放民間造價(jià)信息發(fā)布渠道，使政府投資工程在制定工程預(yù)算時(shí)的參考數(shù)據(jù)更貼近市場(chǎng);加強(qiáng)招標(biāo)監(jiān)督，建立和健全工程造價(jià)變更和工程結(jié)算以及超預(yù)算支付審查制度等等。

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2、進(jìn)一步完善專業(yè)人士管理制度和施工監(jiān)理制度

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完善的專業(yè)人士管理制度可以使其保持敬業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、清廉、公允的職業(yè)操守，如使監(jiān)理工程師在監(jiān)理“執(zhí)法”中保持獨(dú)立與公正，讓代建單位與施工單位或其他單位的串謀行為不能得逞。我國(guó)可以借鑒香港的“認(rèn)可人士”制度，從加強(qiáng)各類專業(yè)人士的管理人手，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)理制，實(shí)行“誰(shuí)簽字，誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“認(rèn)人不認(rèn)單位”等制度，要求各類專業(yè)人士通過(guò)負(fù)責(zé)任的簽字來(lái)保證整個(gè)工程的施工是嚴(yán)格按照招標(biāo)合同以及政府的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行的

3、進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)制實(shí)行工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度

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為了增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)約束，我國(guó)在實(shí)行代建制時(shí)，應(yīng)盡量選擇以私

私有產(chǎn)權(quán)為主體且產(chǎn)權(quán)明晰的單位作為代建單位，同時(shí)進(jìn)一步進(jìn)行國(guó)有建筑企業(yè)和掛靠的造價(jià)單位、監(jiān)理單位以及其它中介機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)改革，并培育足夠多的合格項(xiàng)目管理公司。在強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制實(shí)行工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度，以充分發(fā)揮后者在代建制中的重要作用。我國(guó)可以引進(jìn)法國(guó)的工程竣工十年責(zé)任險(xiǎn)，并強(qiáng)制代建單位購(gòu)買，以增強(qiáng)對(duì)代建單位的約束。

4、健全和完善代建制的各項(xiàng)政府監(jiān)管制度

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善政府工程的預(yù)算審核制度，招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督制度，合同變更審查制度，索賠與反索賠審查制度，超預(yù)算支付審查制度，嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)制度，以及嚴(yán)格的工程項(xiàng)目審計(jì)制度，責(zé)任追究制度和輿論監(jiān)督與舉報(bào)制度;同時(shí)建立和完善代建單位以及承包商、供應(yīng)商的資質(zhì)管理制度，實(shí)行代建單位、施工、監(jiān)理單位以及中介機(jī)構(gòu)和各類專業(yè)人士的“黑名單”制度、準(zhǔn)人與禁人制度;強(qiáng)化各類專業(yè)人士的建筑法規(guī)約束，專業(yè)人士組織、專業(yè)人士工作條例、職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)的約束以及市場(chǎng)機(jī)制、信譽(yù)約束等等。這樣可以盡量降低代建制的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)已將代建制作為政府投資工程建設(shè)管理的改革方向，一些地方的代建制試點(diǎn)也證明了該制度的優(yōu)點(diǎn)。但代建制并非沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，如果在其配套制度不健全的情況下冒然大范圍地采用，其弊端將會(huì)不斷顯現(xiàn)。不過(guò)總體而言，代建制的優(yōu)點(diǎn)是不言而喻的，我們所要做的是盡可能認(rèn)識(shí)其可能的風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行相應(yīng)的制度完善與創(chuàng)新，以充分發(fā)揮其在政府投資工程建設(shè)管理中的作用。

關(guān)于工程建設(shè)保證擔(dān)保的若干規(guī)定第一章總則第一條為了進(jìn)一步規(guī)范本市工程建設(shè)保證擔(dān)保行為，保障建設(shè)工程的順利實(shí)施，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)合同法》、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等法律法規(guī)，以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]94號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于進(jìn)一步解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2004]78號(hào)），結(jié)合本市實(shí)際，制定本規(guī)定。第二條本市行政區(qū)域內(nèi)工程建設(shè)保證擔(dān)保及其監(jiān)督管理，適用本規(guī)定。本規(guī)定所稱保證擔(dān)保是指在建設(shè)工程施工發(fā)包承包及建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定或擔(dān)保合同約定，由保證人向債權(quán)人提供的，保證債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，由保證人代為履行或承擔(dān)責(zé)任的法律行為。第三條本規(guī)定所稱保證擔(dān)保包括投標(biāo)保證擔(dān)保、承包履約保證擔(dān)保、工程款支付保證擔(dān)保、勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保、勞務(wù)分包履約保證擔(dān)保、預(yù)付款保證擔(dān)保和保修金保證擔(dān)保。保證人提供的保證方式應(yīng)當(dāng)為連帶責(zé)任保證。第四條本市在工程建設(shè)中推行保證擔(dān)保。房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)行工程款支付保證擔(dān)保、承包履約保證擔(dān)保、勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保和勞務(wù)分包履約保證擔(dān)保。保證擔(dān)?；顒?dòng)應(yīng)當(dāng)遵循平等、公平和誠(chéng)實(shí)信用原則。第五條保證擔(dān)保費(fèi)用可計(jì)入工程造價(jià)。房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目發(fā)包人保證擔(dān)保費(fèi)用應(yīng)當(dāng)計(jì)入工程造價(jià)，承包人、分包人保證擔(dān)保費(fèi)用應(yīng)當(dāng)計(jì)入投標(biāo)價(jià)格。第六條市和區(qū)縣建設(shè)行政主管部門依據(jù)本規(guī)定對(duì)工程建設(shè)保證擔(dān)保實(shí)施監(jiān)督管理。第二章保證人和保函第七條保證擔(dān)保的保證人應(yīng)當(dāng)是中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的有資格的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者專業(yè)擔(dān)保公司。本規(guī)定所稱有資格的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是指具有法人資格或法人授權(quán)的分支機(jī)構(gòu)，不包括銀行儲(chǔ)蓄所、分理處。第八條本規(guī)定所稱專業(yè)擔(dān)保公司是指銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的規(guī)定，可以與其開展授信業(yè)務(wù)的專業(yè)擔(dān)保公司。專業(yè)擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)有規(guī)范的操作流程和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，能夠承擔(dān)工程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和對(duì)債務(wù)人履約情況進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任；專業(yè)擔(dān)保公司擔(dān)保余額的總額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的10倍，單筆承包履約保證擔(dān)保金額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的50%，單筆工程款支付保證擔(dān)保金額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的20%。第九條同一銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)擔(dān)保公司不得同時(shí)為同一工程建設(shè)項(xiàng)目提供下列保證擔(dān)保：（一）工程款支付保證擔(dān)保和承包履約保證擔(dān)保；（二）工程款支付保證擔(dān)保和預(yù)付款保證擔(dān)保；（三）勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保和勞務(wù)分包履約保證擔(dān)保。第十條保證擔(dān)保以保函形式出具。保證人應(yīng)當(dāng)在保函中明確賠付方式及期限。保函應(yīng)當(dāng)為不可撤銷保函，在保函約定的有效期屆滿之前，除因主合同中止執(zhí)行、解除或法律法規(guī)規(guī)定的情況外，保證人、債務(wù)人和債權(quán)人不得以任何理由撤保。第十一條保函約定的有效期已屆滿，或保函約定的擔(dān)保金額已被債權(quán)人全部索賠，但債務(wù)人尚未實(shí)際履行完主合同約定的義務(wù)時(shí)，債務(wù)人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定重新提交保函。第十二條債權(quán)人可以要求債務(wù)人必須提交銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出具的保函或者專業(yè)擔(dān)保公司出具的保函，但不得指定具體的保證人。債務(wù)人提供反擔(dān)保的，反擔(dān)保方不得為該擔(dān)保項(xiàng)目的債權(quán)人或與債權(quán)人關(guān)聯(lián)的企業(yè)。第三章投標(biāo)保證擔(dān)保第十三條招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證擔(dān)保的，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)提交。投標(biāo)保證擔(dān)保的擔(dān)保金額一般不超過(guò)投標(biāo)總價(jià)的2%，最高不得超過(guò)八十萬(wàn)元人民幣。招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證擔(dān)保的，不得再要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金。第十四條投標(biāo)保證擔(dān)保有效期的截止時(shí)間為投標(biāo)有效期后的30天至180天。延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)相應(yīng)延長(zhǎng)投標(biāo)保證擔(dān)保有效期。投標(biāo)人拒絕延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)退回投標(biāo)保證擔(dān)保保函。第十五條招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同之日起5個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將投標(biāo)人的投標(biāo)保證擔(dān)保保函退還。第十六條除不可抗力外，投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)任意撤回投標(biāo)的，或者中標(biāo)后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不與招標(biāo)人簽訂承包合同的，招標(biāo)人有權(quán)要求保證人承擔(dān)保證擔(dān)保責(zé)任。第四章承包履約保證擔(dān)保第十七條施工總承包工程和由業(yè)主直接發(fā)包的專業(yè)工程，發(fā)包人要求承包人提交承包履約保證擔(dān)保的，承包人應(yīng)當(dāng)在簽訂合同時(shí)，向發(fā)包人提交承包履約保證擔(dān)保。第十八條承包履約保證擔(dān)保的擔(dān)保金額不得低于承包合同價(jià)的10%，但采用經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)法中標(biāo)的工程，承包履約保證擔(dān)保金額不得低于承包合同價(jià)的15%。第十九條承包履約保證擔(dān)保有效期的截止時(shí)間為工程承包合同約定的工程竣工驗(yàn)收之日后30天至180天。第二十條發(fā)包人向保證人提出索賠之前，應(yīng)當(dāng)書面通知承包人，說(shuō)明其違約情況并提交項(xiàng)目總監(jiān)理工程師及其監(jiān)理單位對(duì)承包人違約的書面確認(rèn)書。如果發(fā)包人索賠的理由是因建筑工程質(zhì)量問(wèn)題，發(fā)包人還應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交承包人出具的確認(rèn)建筑工程質(zhì)量問(wèn)題的證明文件，或者具有法定資質(zhì)的建筑工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)報(bào)告。第五章工程款支付保證擔(dān)保第二十一條施工總承包工程和由業(yè)主直接發(fā)包的專業(yè)工程，發(fā)包人要求承包人提交承包履約保證擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向承包人提交工程款支付保證擔(dān)保。第二十二條工程款支付保證擔(dān)保的擔(dān)保金額應(yīng)當(dāng)與承包履約保證擔(dān)保的擔(dān)保金額相等。第二十三條工程款支付保證擔(dān)保有效期的截止時(shí)間為發(fā)包人根據(jù)工程承包合同的約定完成了除工程質(zhì)量保修金以外的全部工程結(jié)算款項(xiàng)支付之日起30天至180天。第二十四條對(duì)于工程承包合同額超過(guò)1億元人民幣以上的工程，工程款支付保證擔(dān)保可以按工程承包合同確定的付款周期實(shí)行分段滾動(dòng)擔(dān)保，但每段的擔(dān)保金額不低于該段工程付款總額的10%。同時(shí)，該項(xiàng)目的承包履約保證擔(dān)保也應(yīng)對(duì)等實(shí)行分段滾動(dòng)擔(dān)保。第二十五條工程款支付保證擔(dān)保采用分段滾動(dòng)擔(dān)保的，在項(xiàng)目總監(jiān)理工程師簽發(fā)工程款付款憑證，發(fā)包人支付相應(yīng)的工程款后，當(dāng)期工程款支付保證擔(dān)保、承包履約保證擔(dān)保解除。同時(shí)，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)向承包人提交下一階段工程款支付保證擔(dān)保保函，承包人應(yīng)當(dāng)向發(fā)包人提交下一階段承包履約保證擔(dān)保保函。第二十六條承包人向保證人提出索賠之前，應(yīng)當(dāng)書面通知發(fā)包人，說(shuō)明其違約情況并提交發(fā)包人未按合同約定支付工程款的證明。第六章勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保第二十七條采用招標(biāo)投標(biāo)方式確定勞務(wù)分包人的，勞務(wù)發(fā)包人應(yīng)當(dāng)向分包人提交勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保。第二十八條勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保的擔(dān)保金額不得低于勞務(wù)分包合同價(jià)的10%。勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保有效期的截止時(shí)間為勞務(wù)分包合同約定的付款截止日之后30天至180天。第二十九條勞務(wù)發(fā)包人不能按照合同約定及時(shí)支付勞務(wù)分包款項(xiàng)的，分包人有權(quán)要求保證人承擔(dān)保證擔(dān)保責(zé)任。第七章勞務(wù)分包履約保證擔(dān)保第三