政府績效管理研究-范式重構、理論思考與實踐回應

政府績效管理研究:范式重構、理論思考與實踐回應

2024年10月5日-7日，由蘭州高校管理學院和中國地方政府績效評價中心主辦的“公共績效治理：國際學術前沿與全球實踐閱歷高端論壇”在蘭州高校召開。來自美國、英國、澳大利亞、中國內(nèi)地和港澳臺地區(qū)39所高校、討論機構以及政府部門的55位從事政府績效管理和公共治理討論的一流學者和資深政府官員出席了本次論壇。中國行政管理學會執(zhí)行副會長兼全國政府績效管理討論會會長高小平教授到會就政府績效管理討論的重要性、我國試點狀況以及學科建設等發(fā)表了重要觀點。本次論壇的主題是“以公共價值為基礎的政府績效治理：公共部門獲得合法性的基本戰(zhàn)略和途徑”，與會學者和政府官員圍繞這一主題，就以公共價值為基礎的政府績效治理、政府績效管理的理論思索、政府績效管理的實踐進展以及政府績效管理討論的多元視角等問題進行了系統(tǒng)的溝通和爭論，取得了豐碩的成果并達成了重要共識。

一、以公共價值為基礎的政府績效治理

自1995年哈佛高校馬克·穆爾教授提出公共價值概念以來，西方學者對于什么是公共價值、如何制造公共價值以及公共價值管理問題綻開了持續(xù)討論并發(fā)表了一系列成果。近年來，國際公共行政學界尤其注意對于公共價值的討論，《公共行政評論》、《澳大利亞公共行政學報》等公共行政學重要雜志均開拓專欄對這一問題綻開爭論。2024年10月，以蘭州高校包國憲教授為首的討論團隊在美國波特蘭舉辦的其次屆政府績效管理與績效領導國際研討會上首次提出了以公共價值為基礎的政府績效治理理論，并接連發(fā)表了系列成果。這一問題在這次論壇上也成為最為重要的爭論議題，多位學者發(fā)表了相關討論成果，政府績效管理的討論范式開頭從新公共管理向以公共價值為基礎的政府績效治理轉換。

美利堅高校羅森布魯姆教授關注非任務性公共價值在當代績效導向的公共管理中的地位，他認為公共管理績效對于結果和資金價值的關注所引發(fā)的一個重要問題就是非任務性價值（Non-missionBasedValues）的缺失。他提出了同時測量非任務性價值和結果（Results）的需要，認為非任務性價值對于公共行政而言是核心的，并通過價值與結果、價值與管理的區(qū)分論述了測量非任務性價值的重要性。羅森布魯姆教授提出了一個任務性價值和非任務性價值的平衡計分卡，包括政治系統(tǒng)、宏觀政策、任務結果和管理績效等四個方面，并進一步指出在同一周期上對每一個方面的測量可以保證機構或者項目不會忽視管理、政治和法律價值。蘭州高校包國憲教授的報告圍繞論壇的主題綻開，他總結了新公共管理背景下政府績效評估與管理的貢獻、困惑和理論反思，認為傳統(tǒng)的政府績效管理在提高政府效率和提高顧客滿足度方面發(fā)揮了不行替代的作用，然而，在政府績效管理實踐中卻涌現(xiàn)出了大量的疑問，從理論上講，這就聚焦成為一個重要的討論問題，即為什么政府的產(chǎn)出和結果會有差距？包國憲教授闡述了績效損失的概念，認為從績效生產(chǎn)的角度看，績效損失等于結果與產(chǎn)出之差，產(chǎn)生績效損失的緣由主要在于：第一，由于管理方面的問題，投入沒有充分轉化為產(chǎn)出，這一方面的問題通過管理工具、手段和流程的優(yōu)化可以得到改善，其次，一部分產(chǎn)出偏離了社會基本需求，未能體現(xiàn)公共價值，只體現(xiàn)了市場價值，而社會建構缺位是造成這一問題的根本緣由。他提出了以公共價值為基礎的政府績效治理理論，認為政府績效治理是在政府績效的社會價值建構、組織管理和協(xié)同領導三個系統(tǒng)的互動作用下，生產(chǎn)符合基本公共價值的績效過程。在此次論壇中，包國憲教授基于他提出的以公共價值為基礎的政府績效治理模型（PV-GPG模型），對治理績效的內(nèi)容進行了闡述，并對模型中的關系和機制進行了解構，為下一步開展實證討論供應了概念規(guī)律。美國波特蘭州立高校道格拉斯·摩根教授也關注政府績效管理的價值理性和工具理性間的關系問題，在以《績效測量的相信范式和效率范式：對于地方政府領導和角色的啟示》為題的報告中，摩根教授認為一個以價值為基礎的領導和治理路徑對于地方政府而言是具有本質意義的。他以價值表達的處所為橫軸，以價值表達的結構和手段為縱軸勾畫了公共價值表達、傳導和制造的過程，論證了為什么一個價值為中心的路徑在地方政府管理中是最為本質的，并提出了學術界應當在以價值為基礎的治理和領導中扮演的角色。最終，摩根教授提出了包含政策進展，政策制定，政策管理和執(zhí)行以及政策評估和反饋等階段的以價值為基礎的地方政府治理戰(zhàn)略，并從個體、結構和政策三個層次提出了激勵地方政府實施以價值為基礎的治理的戰(zhàn)略。美國波特蘭州立高校蓋力文博士則重點介紹了以績效為基礎的公共領導的內(nèi)涵和本質，提出了工具性治理、公共價值的社會建構與表達框架并構建了以公共價值為基礎的實踐路徑。

在本次論壇中，包括羅森布魯姆教授在內(nèi)的多位國內(nèi)外專家聚焦或開頭關注以公共價值為基礎的政府績效治理理論，包國憲教授在以往討論的基礎上已經(jīng)提出了對以公共價值為基礎的政府績效治理模型進行解構的基本思路，摩根教授的討論已經(jīng)涉及以公共價值為基礎的地方政府治理戰(zhàn)略，這些前沿性工作為政府績效管理討論供應了新的方向和路徑。

二、政府績效管理的理論反思

從新公共管理產(chǎn)生的那一刻起，對于新公共管理的批判就沒有停止過，對于產(chǎn)生于新公共管理的政府績效管理理論的反思也是一樣。在此次論壇上，多位學者就政府績效管理理論進行了反思，提出了將來的討論問題和思路。

（1）政府績效管理討論存在的問題的和解決路徑

以中國的雙軌制和羅伯特·艾克爾斯教授發(fā)表的績效測量宣言為借鑒，中國人民高校藍志勇教授提出了績效測量幫助領導，而不能取代領導；績效測量需要具有柔性和動態(tài)性；績效測量總能得到結果以及勝利的績效測量可能來自于測量“被認為不能被測量的事物”等觀點。美國佛羅里達州立高校楊開峰教授就績效測量討論的若干新方向做了主題報告。在對結果導向的管理（ManagingForResult，MFR）討論現(xiàn)狀進行了深化剖析的基礎上，他提出了績效測量將來討論的9個領域，包括更加廣泛的理論路徑，中層（Middle-Range）理論和機制，結果導向的管理與合作治理，社會媒介與結果導向的管理，對本質問題的回歸，民主化結果導向的管理，績效信息、認知科學與行為經(jīng)濟學，設計科學與結果導向的管理以及結果導向的管理與文化等。澳門理工學院陳慶云教授則圍繞政府績效管理討論的“結果為本”特點，提出了十個亟待爭論的討論問題，包括組織績效、員工績效和領導績效之間的關系，硬績效與軟績效之間的關系，組織內(nèi)績效與組織外績效之間的關系，長遠績效與近期績效之間的關系，績效管理的系統(tǒng)提出與其后進展之間的關系，多元利益績效與單元利益績效之間的關系，績效管理討論中的二元方法論和多元方法論之間的關系，績效管理討論中因與果之間的關系，績效管理討論中諸因素之間多關系以及績效管理討論中嘉獎與懲處之間的關系等。中山高校蔡立輝教授主要關注政府績效管理的科學化問題。他認為政府績效評估面臨的科學化問題是基于政府績效評估的實踐提出來的并且廣泛存在，主要包括政府績效評估的價值取向問題，如何實現(xiàn)定性評估與定量評估相結合，如何確定績效目標、績效標準，如何構建評估指標體系，如何設置分值和給予權重，如何實行分類評估以及分類評估之后各類被評估者的評估結果如何進行橫向比較，如何選擇與確定評估主體，以及如何獵取評估資料，如何識別評估資料的真?zhèn)渭捌鋵冃гu估的價值等，而這些問題必需通過“政府+專家”的模式加以解決。以往政府績效管理的討論更加側重于基于實踐閱歷的技術和模式，而這將伴隨著以公共價值為基礎的政府績效治理理論發(fā)生變化，政府績效治理中的國家、政府和社會合作將成為新的討論重點。

（2）新公共治理與政府績效管理

英國愛丁堡高校史蒂芬·奧斯本教授是最早提出新公共治理理論的討論者之一。奧斯本教授認為在新公共治理背景下，公共服務系統(tǒng)是重要的，而對于關系的治理與專業(yè)技術對于有效的公共服務而言同等重要，同時，公共服務價值和公共服務使用者的核心角色對于有效的公共服務供應是最為根本的，在這一背景下政府績效管理面對一系列新的挑戰(zhàn)。奧斯本教授提出了測度外部創(chuàng)新效用的定性指標，主要包括制造、創(chuàng)新、關系建立、過程/系統(tǒng)管理、傳播以及可持續(xù)性等方面，認為應當績效管理應向績效治理轉變。英國卡迪夫商學院佐伊·拉德諾教授認為績效管理是在績效測量和報告基礎上的行動，以改進行為和過程、促進創(chuàng)新為結果，但是缺乏與戰(zhàn)略的整合，測量和行動之間的關系沒有很好的被理解。同時，她認為，績效管理沒有統(tǒng)一的愿景，對于“績效測量的管理”強于對于績效的管理。她提出績效測量應當與戰(zhàn)略相互連接，并提出了包含戰(zhàn)略、愿景與目標轉化、目標溝通與目標方案轉化、目標行動轉化等過程的閉合績效管理系統(tǒng)。

臺灣中國文化高校吳瓊恩教授、臺灣中山高校汪明生教授、蘭州高校何文盛副教授等與會代表也分別就新公共管理運動背景下的政府再造、治理結構和政府績效評估的結果偏差等問題進行了理論闡述。

政府績效討論呈現(xiàn)從政府績效評估到政府績效管理，再到政府績效治理的進展脈絡，績效治理的框架逐步形成。包國憲教授認為治理績效包含社會績效、管理績效和戰(zhàn)略績效，是一個結構性概念，這一觀點首次對治理績效概念進行了清楚的界定。與會學者通過質性、實證和比較的視角對治理績效的三個方面進行了討論，也有學者通過對已完成的討論進行總結和反思來逐步修正理論，治理績效討論的概念框架逐步形成，主要的討論問題進一步明晰。

三、政府績效管理的實踐進展

政府績效管理是一門應用性學科，對于實踐的關注是政府績效管理討論可持續(xù)進展的根本所在。在本次論壇上，國內(nèi)外多位學者就政府績效管理的實踐進展和閱歷進行了報告，集中反映了近年來政府績效管理實踐的創(chuàng)新成果。

（1）政府績效管理的實踐和制度創(chuàng)新

近年來，我國政府績效管理實踐在國家層面的推動下進展快速。廈門高校卓越教授認為公共服務標準化是“十二五”時期公共績效治理討論的重要領域，政務（行政）服務中心則是公共服務標準化的重點領域。他介紹了我國一些地方自主開展標準化管理的實踐和法規(guī)，認為政務服務標準化是指以目前我國各地推行的行政服務中心服務標準化建設為代表，在傳統(tǒng)的服務運行模式的基礎上，將標準化管理理念引入行政服務領域，建立起行政服務標準體系，以實現(xiàn)服務質量目標化、服務方法規(guī)范化、服務過程程序化為主要目標，從而保證無論在服務窗口建設、服務窗口環(huán)境、服務內(nèi)容、服務模式、服務程序、服務崗位各方面都實現(xiàn)標準化。最終，公共服務標準化討論的規(guī)律思路被提出，包括分析已有公共服務標準化實踐的進展背景，評估與驗證已有公共服務標準化實踐是否創(chuàng)新以及與這一問題相關的創(chuàng)新可持續(xù)性、創(chuàng)新時間可集中性以及如何在已有創(chuàng)新機制基礎上進一步進展創(chuàng)新等。中國人事科學討論院吳江討論員關注我國公益事業(yè)單位實施績效工資問題。他提出了包含崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼的公益事業(yè)單位績效工資制度設計方案，并提出推動公益事業(yè)單位績效工資改革的若干措施，并就績效工資核算中涉及的一些技術問題進行了具體的闡述。中國行政管理學會張定安討論員在強調改革開放以來我國推行行政審批改革的重要性和必定性的基礎上，關注行政審批制度改革的績效評價問題。他精煉地概括了行政審批制度改革推動十余年來的成果和主要問題，并進一步提出了“機制改革—體制改革—結構性改革”、“組織機構—職能結構—政府角色”的改革路徑。他分析總結了行政審批制度改革績效不高緣由，認為將政府績效管理策略引入行政審批制度改革是推動改革攻堅的重要途徑，提出了行政審批制度改革績效管理理念，并在可操作的層面構建了改革推動框架。

（2）政府績效管理的實踐進展與反思

紐約是美國地方政府績效管理的標桿城市，紐約市政府績效辦公室副主任杰夫·垂恩斯從紐約市政府在政務透亮?????，數(shù)據(jù)收集、處理和決策以及創(chuàng)新等三個路徑具體介紹了紐約市在改進政府績效方面的努力，并分析了每一個路徑的優(yōu)勢和劣勢，指出透亮?????在使得政府成為一個責任政府方面扮演了非常重要的角色，而數(shù)據(jù)和創(chuàng)新則主要貢獻于紐約市良好的管理。浙江高校胡稅根教授以紹興市“擴權強鎮(zhèn)”改革為例，關注“擴權強鎮(zhèn)”改革的績效問題，提出了衡量“擴權強鎮(zhèn)”改革績效的基本框架和“擴權強鎮(zhèn)”改革的將來思路。華南理工高校鄭方輝教授以反思的視角對2024年開展獨立第三方評價的“廣東試驗”進行回顧，總結了“廣東試驗”的基本特點，進而從評價主體、評價指向、指標體系、動機機制四方面對“廣東試驗”進行了深化剖析和閱歷總結。香港城市高校高潔博士關注績效結果的使用問題，詳細探討了地方政府如何回應公民滿足度調查，并通過案例勾畫了在市場經(jīng)濟轉型過程中不斷演化的社會公民與地方政府進行良性互動的“國家—社會”關系。國家農(nóng)業(yè)部是我國確定的政府績效管理試點部委之一，農(nóng)業(yè)部辦公廳王小兵副主任介紹了農(nóng)業(yè)部績效管理的基本做法和主要成效，著重闡述了由績效方案、績效實施、績效評估和績效反饋等部分組成的績效管理運行模式，并從把握理念、組織領導、制度保障、結果運用等方面對績效管理的熟悉和體會做了介紹。從國外到國內(nèi)，從中心政府到基層政權，政府績效管理已經(jīng)成為推動行政管理體制改革和政府創(chuàng)新的重要抓手，基于這些創(chuàng)新實踐，國內(nèi)外學者已經(jīng)開頭對實踐進行反思，并逐步形成了新的討論發(fā)覺、閱歷和理論。

浙江高校范柏乃教授、山東高校曹現(xiàn)強教授、中心民族高校樊勝岳教授、零點討論詢問集團副總裁范文女士、澳門理工學院鄞益奮博士等與會代表也分別從省級政府土地利用和管理績效評估模型、公用企業(yè)平衡計分卡指標體系、生態(tài)治理政策績效評價指標體系、政府績效評價實踐面臨的挑戰(zhàn)和澳門政府績效評估體系等方面介紹了對政府績效管理實踐進展，并提出了推動的對策建議。

四、政府績效管理討論的多元視角

正如羅森布魯姆教授對本次論壇的評價：“在這次論壇中，我們的確得到了很多關于政府績效討論的好玩視角，這將為我們將來的討論供應框架和思路”。在本次論述上，很多學者為政府績效管理討論供應了新的思路和視野。

（1）國家績效理論體系首次提出

美國波特蘭州立高校羅納德·塔門教授和克萊蒙特討論生高校賈塞克·庫格勒教授圍繞國家績效進行了主題報告。他們認為與以GDP為導向的績效測量不同，政治績效是對政府力量的客觀評估，是獨立于政府類型、經(jīng)濟生產(chǎn)水平、人權和社會財寶的。對于國家績效的理解從三個層面綻開，分別是政治資源獵取力量、政治影響力和政治資源配置力量。同時，他們給出了相對政治資源獵取力量、相對政治影響力和相對政治資源配置力量的計算公式和指標含義。塔門教授和庫格勒教授將國家績效的討論分別應用于美國、俄羅斯和中國，指出經(jīng)濟產(chǎn)出與政治績效是不等同的，同時政治績效也與政府類型無關，政治績效可以關心我們理解增長的潛力、長期的增長趨勢、國家的災難復原力量和國家的勝利模式，并就GDP導向的績效測量和相對政治力量導向的績效測量以中國、美國和印度等國家為樣本進行了對比分析，指出當今世界印度、中國、歐盟和美國是主要的世界主導者，而將來印度尼西亞、巴基斯坦和巴西會在政治績效上可能會表現(xiàn)優(yōu)異。以國家績效理論為基礎，美國波特蘭州立高校西芝雅美教授認為相對政治力量可以精煉地用相對政治獵取、相對政治安排與相對政治影響三者之和表示，她以市政相對政治獵取為例，運用基于最小二乘法的回歸模型對測量相對政治獵取的基本等式進行了擬合。首次消失在學術視野的國家績效理論更多地從政治的角度看待政府績效，突出了績效的治理路徑。

（2）政府績效管理討論方法的規(guī)范和創(chuàng)新

臺灣政治高校陳敦源教授以臺灣地區(qū)地方政府的“成果報告單”為案例，認為美國顧客滿足度指數(shù)（ACSI）模型并不適用于比較，并提出了從相對測量的視角對主觀評價排名進行改進的思路。他強調了在相對測量中確立參照基準的重要性并提出了三個有待驗證的理論假設并采納實證的方法對假設進行了檢驗，認為，地方政府公民滿足度采納“確立參照的評價”是一項牢靠的猜測，同時，在理論上利用“估量量”進行城市間的比較是牢靠的。蘭州高校尚虎平副教授借助體驗型討論途徑采納電子政府網(wǎng)絡實地體驗的方法評估服務型政府建設績效。討論發(fā)覺目前服務型政府建設并未落在實處，廈門、寧波、上海、沈陽、大連、重慶、杭州、深圳等地服務型政府建設相對具有更好的回應性，同時，討論還發(fā)覺電子政務技術存在的“技術黑洞”削減了政府的服務力量。諸如上述兩項討論，越來越多的新思路和方法被運用于政府績效管理討論，這對促進政府績效管理討論的科學化，創(chuàng)新政府績效管理理論大有裨益。

復旦高校朱春奎教授運用實證討論方法討論中國省級政府公共服務動機與政府績效。統(tǒng)計結果表明，公共服務動機、工作滿足度、組織承諾和工作投入與組織績效顯著相關，其中工作滿足度影響最大；在公共服務動機的四個維度中，只有自我犧牲與組織績效呈顯著的正相關關系。臺灣淡江高校黃一峰博士也采納回歸分析方法探討了績效評價改革與上司相信的關系。同時，臺灣政治高校詹中原教授和香港城市高校陳漢宣教授從比較的視角構建討論框架。詹中原教授比較了澳洲與臺灣的行政機關施政績效評估制度，陳漢宣教授則