當(dāng)代俄羅斯行政法理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換

當(dāng)代俄羅斯行政法理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度發(fā)生了重大變化。在行政法領(lǐng)域中,其行政法理論基礎(chǔ)也由傳統(tǒng)的“管理論”模式轉(zhuǎn)換為“控權(quán)—平衡論”模式。一、政治與法律的互動(dòng)關(guān)系在馬克思、恩格斯、列寧關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑關(guān)系的經(jīng)典論述中,既提出兩者的作用與反作用關(guān)系,又指出上層建筑領(lǐng)域可以劃分為政治上層建筑和思想上層建筑,而政治與法律同屬于政治上層建筑范疇,并對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生影響,同時(shí)政治上層建筑的諸因素之間亦相互影響。政治與法律的相互影響主要表現(xiàn)為:政治利用國(guó)家政權(quán)創(chuàng)制法律;法律則以其規(guī)范的制度形式保障國(guó)家權(quán)力的有效運(yùn)行。對(duì)于政治變革與俄羅斯法律之間的互動(dòng)關(guān)系,俄羅斯學(xué)者也有深刻的認(rèn)識(shí),政治就是“協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益的手段,而法律則是這個(gè)過(guò)程的結(jié)果”1.管理基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換的可能在我國(guó)行政法學(xué)界,將蘇聯(lián)時(shí)期的行政法歸為“管理法”模式,相應(yīng)地認(rèn)為蘇維埃行政法的理論基礎(chǔ)就是“管理論”。蘇聯(lián)解體后,當(dāng)代俄羅斯行政法理論基礎(chǔ)不再也不可能延續(xù)蘇聯(lián)時(shí)期的模式,事實(shí)上出現(xiàn)了重要變化,筆者將這種變化概括為由“管理論”向“控權(quán)—平衡論”的轉(zhuǎn)換。促成這種變化的原因即在于俄羅斯發(fā)生的政治變革。可以說(shuō),俄羅斯所發(fā)生的政權(quán)更替是其法律制度變化的前提和政治基礎(chǔ),而俄羅斯行政法理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換也是以此為背景形成的。蘇維埃行政法以“管理論”作為其理論基礎(chǔ),這是與蘇聯(lián)時(shí)期所實(shí)行的政治上的中央集權(quán)制度、經(jīng)濟(jì)上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。這種權(quán)力分配和資源配置上的垂直體系必然要求全國(guó)范圍內(nèi)建立起以嚴(yán)密的行政管理網(wǎng)絡(luò)為核心的管理模式。而從蘇聯(lián)成立直至20世紀(jì)80年代以前,蘇聯(lián)快速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)、先進(jìn)的工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建立,都彰顯了其背后相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)的推動(dòng)和促進(jìn)作用。但是,自20世紀(jì)80年代中期始,蘇聯(lián)進(jìn)入改革時(shí)代。至90年代初期蘇聯(lián)解體,獨(dú)立的俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家成立,1993年頒布俄羅斯聯(lián)邦憲法,標(biāo)志著蘇聯(lián)劇變的結(jié)束和俄羅斯新型政治、經(jīng)濟(jì)制度的確立。就政治制度而言,由蘇聯(lián)時(shí)期的以人民代表大會(huì)制為核心的社會(huì)主義國(guó)家改變?yōu)橐匀龣?quán)分立為核心的社會(huì)國(guó)家;就經(jīng)濟(jì)制度而言,由蘇聯(lián)時(shí)期的以公有制經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度改變?yōu)橐员Ｕ瞎袼接胸?cái)產(chǎn)權(quán)為核心的資本主義經(jīng)濟(jì)制度?！胺ㄊ钦蔚募蟹从?而政治是經(jīng)濟(jì)的集中反映”2.俄羅斯行政理論的基礎(chǔ)重建了政治制度的影響“法律規(guī)范政治,并且是政治運(yùn)行的手段、工具和形式?！倍⒂煞謾?quán)到分權(quán)蘇聯(lián)解體,獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家俄羅斯聯(lián)邦產(chǎn)生,這成為20世紀(jì)的重大歷史事件之一。在俄羅斯面臨著國(guó)家重建、政權(quán)重組過(guò)程中,當(dāng)時(shí)的政治精英提出了放棄蘇聯(lián)社會(huì)主義模式,改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,效仿西方國(guó)家的分權(quán)模式,最終使俄羅斯融入“西方文明世界”的改革思路。1993年俄聯(lián)邦憲法規(guī)定:“俄羅斯聯(lián)邦——俄羅斯是共和制政體的民主的、聯(lián)邦的法治國(guó)家”,“俄羅斯聯(lián)邦是社會(huì)國(guó)家,其政策目的在于創(chuàng)造保證人體面生活與自由發(fā)展的條件”,就是對(duì)俄羅斯國(guó)體變革的法律宣示。俄羅斯國(guó)體變革對(duì)其行政法理論基礎(chǔ)的影響主要通過(guò)所確立的社會(huì)國(guó)家目標(biāo)為俄羅斯行政法理論基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換提供導(dǎo)向指引;通過(guò)重新認(rèn)識(shí)法的本質(zhì)來(lái)界定行政法的含義;通過(guò)接受公私法劃分的理念重新構(gòu)建起行政法體系。1.行政法的產(chǎn)生眾所周知,蘇聯(lián)劇變的主要表現(xiàn)就是其國(guó)體變革。而這種變革最終要通過(guò)法律形式得以反映和穩(wěn)固。蘇聯(lián)1977年憲法確認(rèn)了蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟是社會(huì)主義全民國(guó)家,代表了工人、農(nóng)民、知識(shí)分子和國(guó)內(nèi)各族勞動(dòng)人民的意志和利益?；厮葑?918年俄羅斯確立蘇維埃制度之始,為了適應(yīng)俄羅斯政權(quán)的鞏固和經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展,在蘇維埃政權(quán)背景下確立了中央對(duì)地方實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、立法與行政相結(jié)合的全能政府式的管理手段,而反映這種管理模式的行政法也應(yīng)運(yùn)而生。事實(shí)上,談到前蘇聯(lián),談到社會(huì)主義制度,當(dāng)今許多俄羅斯學(xué)者更喜歡將其與“獨(dú)裁”、“專制”、“極權(quán)”等概念相等同,并進(jìn)一步認(rèn)為,蘇聯(lián)時(shí)期是由“極權(quán)主義的國(guó)家完全地管理經(jīng)濟(jì)和組織經(jīng)濟(jì),并且為每一個(gè)公民提供的僅僅是貧窮的平等”2.規(guī)范執(zhí)行的原因。根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)蘇聯(lián)遵循馬克思列寧主義國(guó)家與法的理論學(xué)說(shuō),認(rèn)為法是統(tǒng)治階級(jí)物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)的國(guó)家意志,這種意志表現(xiàn)在作為社會(huì)關(guān)系階級(jí)調(diào)節(jié)者的規(guī)范(具有普遍約束力的行為規(guī)則)體系中,為了統(tǒng)治階級(jí)的利益,國(guó)家用自己的強(qiáng)制力量保證規(guī)范的執(zhí)行。并進(jìn)一步說(shuō)明,蘇維埃法自始至終反映大多數(shù)勞動(dòng)者的利益,它的實(shí)現(xiàn)也是為了大多數(shù)勞動(dòng)者的利益;蘇維埃法律規(guī)范的執(zhí)行,從來(lái)不僅用強(qiáng)制來(lái)保證,而是首先以說(shuō)服來(lái)保證?！半S著社會(huì)主義完全地和最終地獲得勝利,無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政國(guó)家就轉(zhuǎn)變?yōu)槿駠?guó)家,而法由無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政國(guó)家的工具轉(zhuǎn)變?yōu)槿竦姆ā?guó)家和法失去了階級(jí)暴力的社會(huì)職能,轉(zhuǎn)變成為整個(gè)社會(huì)的利益而起作用的力量”蘇聯(lián)解體之后,俄羅斯法學(xué)界對(duì)于法本質(zhì)的認(rèn)識(shí)發(fā)生了重要變化。俄羅斯著名法學(xué)家В.В.拉扎列夫在其主編的《法與國(guó)家的一般理論》一書(shū)中提出了具有代表性的觀點(diǎn):“法是在該社會(huì)中得到承認(rèn)并受到官方保護(hù)的平等和正義標(biāo)準(zhǔn)的總和,它們調(diào)節(jié)自由意志在彼此相互關(guān)系中的對(duì)抗和協(xié)調(diào)?！?.公私法劃分的標(biāo)準(zhǔn)在俄國(guó)十月革命以前,法學(xué)領(lǐng)域就已經(jīng)存在著公法與私法的劃分。當(dāng)時(shí)的法學(xué)家所研究的問(wèn)題已經(jīng)不限于公法與私法所包括的門(mén)類,而是開(kāi)始討論較為深入的公私法的劃分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。但是,這種活動(dòng)隨著十月革命勝利后社會(huì)主義法律體系的建立而終止,認(rèn)為區(qū)分公法與私法的問(wèn)題“已經(jīng)與革命前的歷史和資產(chǎn)階級(jí)的法結(jié)合在一起”三、國(guó)家權(quán)力的分離蘇聯(lián)解體之后,獨(dú)立的俄羅斯國(guó)家在政權(quán)組織方面的重大變化,是由原來(lái)依據(jù)“議行合一”原則的建立蘇維埃式的政權(quán)組織結(jié)構(gòu),改為在“三權(quán)分立”原則基礎(chǔ)上建立立法權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)和司法權(quán)力機(jī)關(guān)的三個(gè)“國(guó)家權(quán)力分支”。1993年俄聯(lián)邦憲法第10條規(guī)定:“俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)家權(quán)力根據(jù)立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)分立的原則來(lái)實(shí)現(xiàn)。立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)是獨(dú)立的?！边@一條款為俄羅斯重新構(gòu)建國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)體系奠定了憲法基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)說(shuō),無(wú)論是馬克思針對(duì)巴黎公社特定的革命斗爭(zhēng)實(shí)踐而創(chuàng)立“議行合一”理論,還是自列寧領(lǐng)導(dǎo)1917年十月革命后遵循“議行合一”理論而建立俄羅斯蘇維埃政權(quán),其核心目的都是為了實(shí)現(xiàn)工農(nóng)群眾對(duì)國(guó)家權(quán)力的完全掌握和控制。在此前提下,立法權(quán)與行政權(quán)是否應(yīng)當(dāng)分離、以何種方式分離,似乎已經(jīng)成為退而其次的問(wèn)題?；仡櫶K維埃政權(quán)存續(xù)的幾十年歷史,可以發(fā)現(xiàn),正是理論上忽視或者有意淡化立法權(quán)與行政權(quán)的獨(dú)立或者說(shuō)分離,導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分不明,“在這些蘇維埃的工作里出現(xiàn)了‘立法和管理的融合’”1.以國(guó)家管理為概念的行為模式轉(zhuǎn)變由于蘇聯(lián)時(shí)期將行政法作為管理學(xué)的分支加以研究,因而帶有較多的管理學(xué)色彩。相應(yīng)地將履行行政管理職能的國(guó)家機(jī)關(guān)稱為國(guó)家管理機(jī)關(guān),“國(guó)家管理”成為蘇聯(lián)行政法的邏輯起點(diǎn)。1993年俄聯(lián)邦憲法規(guī)定了“俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)家權(quán)力根據(jù)立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)分立的原則來(lái)實(shí)現(xiàn)。立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和司法權(quán)是獨(dú)立的”。這表明在當(dāng)代俄羅斯從立法上取消了“國(guó)家管理”概念,提出了一個(gè)新的概念——“執(zhí)行權(quán)”。應(yīng)當(dāng)指出,俄羅斯在確立這項(xiàng)權(quán)力過(guò)程中,并沒(méi)有簡(jiǎn)單地沿用西方國(guó)家的“行政權(quán)”概念,其主要原因在于:第一,認(rèn)為“執(zhí)行權(quán)概念”更接近俄羅斯的傳統(tǒng)法學(xué)觀念,易于接受。由于蘇聯(lián)時(shí)期的國(guó)家管理機(jī)關(guān)也被稱為是“執(zhí)行—指揮體系”,所以,用“執(zhí)行權(quán)”和“執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)”來(lái)指稱當(dāng)代俄羅斯的行政機(jī)關(guān)體系具有一定的承接關(guān)系,不會(huì)產(chǎn)生觀念上的抵觸;第二,由于“行政”一詞在俄文中還具有“管理、行政管理”的含義,而在1993年俄羅斯立憲之初,為了重構(gòu)行政法體系,轉(zhuǎn)變行政法觀念,對(duì)于“管理”和“國(guó)家管理”一詞采取了避而遠(yuǎn)之的態(tài)度,棄用“行政權(quán)”概念就成為轉(zhuǎn)變觀念的一種重要標(biāo)志和信號(hào)。但是,在進(jìn)入90年代中期以后,俄羅斯行政法學(xué)界對(duì)于“國(guó)家管理”概念的態(tài)度又發(fā)生了變化,認(rèn)為執(zhí)行權(quán)和國(guó)家管理是相互補(bǔ)充的,如果拒絕使用“國(guó)家管理”概念就是不理解管理的現(xiàn)實(shí)。然而,這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變并不意味著俄羅斯行政法在模式選擇上又重新回歸“管理法”的軌道,而是基于在當(dāng)時(shí)俄羅斯國(guó)家政局不穩(wěn),經(jīng)濟(jì)危機(jī)日益嚴(yán)重,三種權(quán)力之間很難建立一種真正的制約和平衡關(guān)系,理論界就將造成這種現(xiàn)狀的原因歸結(jié)為缺乏強(qiáng)有力的行政權(quán)和行政機(jī)關(guān),因而重提“國(guó)家管理”。所以,即使當(dāng)今俄羅斯在學(xué)理上恢復(fù)使用“國(guó)家管理”概念,也是在服從于“執(zhí)行權(quán)”需要的前提下進(jìn)行的,與蘇聯(lián)時(shí)期對(duì)于“國(guó)家管理”概念的認(rèn)識(shí)不可同日而語(yǔ)。2.確立法院的獨(dú)立地位，建立司法權(quán)力限制行政權(quán)力的機(jī)制蘇聯(lián)時(shí)期的法院從屬于