淺談實(shí)施三公改革提升基層地方政府公務(wù)用戶(hù)經(jīng)費(fèi)

淺談實(shí)施三公改革提升基層地方政府公務(wù)用戶(hù)經(jīng)費(fèi)

一、廣西官方卡系統(tǒng)建設(shè)的主要途徑二、廣西公務(wù)卡制度的困難三、有利于改善銀行卡受理環(huán)境公務(wù)卡是一種現(xiàn)代支付的工具。從收銀員的角度來(lái)看，攜帶信用卡比現(xiàn)金更安全，公務(wù)費(fèi)用的消費(fèi)是透明的，很容易刪除。從預(yù)算部門(mén)的角度來(lái)看，它減輕了財(cái)務(wù)部門(mén)的工作量，降低了現(xiàn)金管理風(fēng)險(xiǎn)，確保了會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。從預(yù)算部的角度來(lái)看，我們有助于科學(xué)地分配預(yù)算資源，實(shí)現(xiàn)增值平衡，動(dòng)態(tài)監(jiān)控官方卡的消費(fèi)，并在一定程度上限制各種非法的行為。從信用卡應(yīng)用的角度來(lái)看，它擴(kuò)大了卡賬戶(hù)的范圍，豐富了卡賬戶(hù)的品種和功能，進(jìn)一步改善了卡賬戶(hù)的接收環(huán)境。推行公務(wù)卡制度,對(duì)于提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理透明度、提升單位財(cái)務(wù)管理水平以及推進(jìn)金融業(yè)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。(一)明確公務(wù)卡制度改革的內(nèi)容和時(shí)間要求(一)我們希望解決“睡眠卡”問(wèn)題(一)公務(wù)消費(fèi)消費(fèi)實(shí)現(xiàn)六有自治區(qū)財(cái)政廳要求2012年9月底前,各縣(市、區(qū))財(cái)政部門(mén)要制定本區(qū)域推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的實(shí)施方案、公務(wù)卡管理辦法和公務(wù)卡結(jié)算目錄,與銀行簽訂代理公務(wù)卡業(yè)務(wù)服務(wù)協(xié)議;在2012年11月底前,轄區(qū)內(nèi)預(yù)算單位要安裝公務(wù)卡管理系統(tǒng),為在編在職人員發(fā)放公務(wù)卡,落實(shí)公務(wù)消費(fèi)刷卡報(bào)銷(xiāo)制度。財(cái)政廳還將公務(wù)卡結(jié)算制度改革推行情況列入市、縣兩級(jí)財(cái)政部門(mén)工作的主要內(nèi)容,著重考核各市、縣公務(wù)卡改革推行工作是否實(shí)現(xiàn)了“六有”:即有政府批準(zhǔn)的公務(wù)卡實(shí)施方案、有公務(wù)卡管理辦法及公務(wù)卡強(qiáng)制目錄、有公務(wù)卡管理軟件系統(tǒng)、有公務(wù)卡銀行代理協(xié)議、有公務(wù)卡發(fā)卡量、有公務(wù)卡刷卡額。據(jù)此對(duì)公務(wù)卡改革推進(jìn)工作反應(yīng)快、有亮點(diǎn)、成效顯著的市、縣財(cái)政局進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。(二)現(xiàn)金結(jié)算的范圍公務(wù)卡的發(fā)放范圍是指在職在編的公職人員,不包括聘用的臨時(shí)工和合同工,由預(yù)算單位組織符合條件的人員辦理。公務(wù)卡結(jié)算范圍包括預(yù)算單位財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)中原使用現(xiàn)金結(jié)算的零星商品和服務(wù)類(lèi)公務(wù)支出,凡具備刷卡條件的,一律使用公務(wù)卡結(jié)算。單次消費(fèi)額度在5萬(wàn)元以上的,通過(guò)銀行結(jié)算;單位次消費(fèi)額在500元~5萬(wàn)元的,通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡結(jié)算;單位消費(fèi)額度低于500元的,可以通過(guò)現(xiàn)金結(jié)算,但不得化整為零、弄虛作假。各市、縣可以在此基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)低結(jié)算起點(diǎn)。(三)公務(wù)消費(fèi)支出:公務(wù)卡制度陷入“睡眠卡”截止2013年3月底,廣西區(qū)、市、縣(市、區(qū))三級(jí)政府公布切合本地的公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄,為提高公務(wù)卡使用效率提供了政策依據(jù)。自治區(qū)本級(jí)列入公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的公務(wù)支出事項(xiàng)包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)用車(chē)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、維修(護(hù))費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等七款商品和服務(wù)支出。地級(jí)市本級(jí)強(qiáng)制結(jié)算目錄至少包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)用車(chē)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等五款商品和服務(wù)支出,各縣(市)本級(jí)強(qiáng)制結(jié)算目錄至少包括辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等三款商品和服務(wù)支出。河池市重拳出擊,制訂的公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄更是走在廣西的前列,包括辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、差旅費(fèi)、維修(護(hù))費(fèi)、租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、專(zhuān)用材料費(fèi)、公務(wù)用車(chē)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等,多達(dá)14項(xiàng)公務(wù)支出,并且明確必須使用公務(wù)卡或轉(zhuǎn)賬方式結(jié)算。隨著公務(wù)卡的有效推進(jìn),公務(wù)消費(fèi)刷卡額度大幅提高,截至2012年9月底,全區(qū)刷卡消費(fèi)量2.18億元,其中自治區(qū)本級(jí)刷卡量為1.5億元,較去年同期增長(zhǎng)114%;預(yù)算單位現(xiàn)金提取現(xiàn)金8.2億元,較去年同期下降20%。大量的休眠卡使得公務(wù)卡制度陷入“有卡難刷,有卡不刷”尷尬境地。有卡難刷,大多數(shù)是由于受到客觀條件所限制,而“有卡不刷”則是主觀因素所致,并非不能刷,而是不愿刷,大量“休眠卡”已經(jīng)成為全國(guó)各地財(cái)政推進(jìn)公務(wù)卡的瓶頸問(wèn)題。廣西作為西部少數(shù)民族地區(qū),固然具有一些地方特性,由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后,部分革命老區(qū)邊境地區(qū)文化相對(duì)閉塞,公職人員對(duì)“公務(wù)卡”這一新興事情認(rèn)識(shí)也有一個(gè)相對(duì)緩慢的過(guò)程。有卡難刷主要有:一是各市、縣金融業(yè)發(fā)展不平衡,刷卡環(huán)境不盡人意,廣西公務(wù)卡改革與全國(guó)各地相比,屬于起步稍晚,特別是縣級(jí)以下(含縣級(jí))刷卡網(wǎng)點(diǎn)普遍缺乏,POS機(jī)布放松散;二是一些行業(yè)不具備刷卡條件,如火車(chē)站、機(jī)場(chǎng)、公路收費(fèi)站點(diǎn)等;三是一些具有POS商家轉(zhuǎn)嫁刷卡成本,抬高商品售價(jià),或另外加收刷卡手續(xù)費(fèi)等。有卡不刷大多是被持卡人的思想意識(shí)所束縛。表現(xiàn)為以下幾種情形:第一,傳統(tǒng)付費(fèi)方式根深蒂固,認(rèn)為現(xiàn)金結(jié)算看得見(jiàn)摸得著,尤其是年紀(jì)較大的公職人員,不愿轉(zhuǎn)變以前的付費(fèi)觀念;第二,不想舍近求遠(yuǎn),一般來(lái)說(shuō),有POS的店面商家具有一定的規(guī)模,這些商店大多在鬧市區(qū),離辦公地點(diǎn)較遠(yuǎn),而公務(wù)日常用品采購(gòu)比較零星瑣碎,持卡人為了貪圖省事,不想大老遠(yuǎn)跑去POS店采購(gòu);第三,公務(wù)卡改革打破了原有的利益格局,特權(quán)思想從中作梗,局中人通常抱著僥幸心理,能不刷則不刷,以前公務(wù)接待大多可以隨時(shí)簽單,私客公請(qǐng)、超標(biāo)宴請(qǐng)、一客多陪,甚至多開(kāi)虛開(kāi)發(fā)票中飽私囊,缺乏監(jiān)管,如今公務(wù)卡系統(tǒng)對(duì)公務(wù)卡支出進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控,公務(wù)卡這把利劍粉碎了這些人從中漁利的貪念。(二)硬性規(guī)定模糊,導(dǎo)致公務(wù)卡率偏低一些預(yù)算單位持觀望態(tài)度存僥幸心理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從2008年上半年廣西進(jìn)行公務(wù)卡改革起,僅自治區(qū)級(jí)出臺(tái)的文件就有:2008年5月8日自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)推行公務(wù)卡制度實(shí)施方案的通知》;2008年6月4日財(cái)政廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法的通知》;2011年9月13日財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行自治區(qū)本級(jí)公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄的通知》;2012年7月19日財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于全面推行公務(wù)卡結(jié)算制度改革的通知》);2012年9月29日財(cái)政廳和人民銀行南寧中心支行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全區(qū)公務(wù)卡制度改革的通知》等等。從政府管理政策支撐層面來(lái)講,推進(jìn)力度非常強(qiáng)勁。但是公務(wù)卡使用率普遍偏低,依然是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。究其根源,一些硬性規(guī)定模糊,彈性過(guò)大,致使一些公務(wù)支出游離在公務(wù)卡之外。以《關(guān)于全面推行公務(wù)卡結(jié)算制度改革的通知》為例,“單次消費(fèi)額度在500元以下的小額公務(wù)支出可以通過(guò)現(xiàn)金結(jié)算,便不得化整為零、弄虛作假”,為了合理規(guī)避公務(wù)卡,預(yù)算單位可以把1000元的零星采購(gòu)分為三次。“各地可根據(jù)實(shí)際情況,適當(dāng)調(diào)低于公務(wù)卡結(jié)算起點(diǎn)”,如果政策允許500元以下消費(fèi)額度可用現(xiàn)金支付,有誰(shuí)會(huì)愿意調(diào)到300元,乃至100元以下,牽絆自己的手腳?“凡具備刷卡條件的,一律使用公務(wù)卡結(jié)算”,何為具備刷卡條件,如何考量監(jiān)督等。財(cái)政部門(mén)對(duì)現(xiàn)金提取額度沒(méi)有明確,預(yù)算單位依然能提取大量現(xiàn)金。有些單位一個(gè)月會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)多達(dá)上千筆,公務(wù)卡結(jié)算筆數(shù)寥寥無(wú)幾,事后也缺乏對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡執(zhí)行情況進(jìn)行督查。凡此種種,都導(dǎo)致公務(wù)卡推進(jìn)效果低于預(yù)期。(三)加大考核力度,建立和完善適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的公務(wù)卡使用考核機(jī)制要加快推進(jìn)公務(wù)卡制度的改革進(jìn)程,代理銀行運(yùn)行穩(wěn)定的平臺(tái)、創(chuàng)設(shè)必要的刷卡環(huán)境、強(qiáng)勁的政策支持這三者缺一不可。一方面,金融業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水漲船高,廣西有109個(gè)縣(含民族自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)),其中,28個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣,21個(gè)自治區(qū)級(jí)貧困縣,占廣西縣份總數(shù)將近一半。調(diào)研結(jié)果表明,多數(shù)縣城所在地的銀行終端POS機(jī)具極其缺乏,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)匱乏程度可想而知,況且,急需要政府扶貧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量繁多,窮鄉(xiāng)僻壤,刷卡環(huán)境仍然貧乏弱化。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的特點(diǎn)決定著公職人員的工作很大一部份是與農(nóng)民朋友打交道的,下村屯的費(fèi)用支出無(wú)法以公務(wù)卡支付?？梢哉f(shuō),鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員只有外出到縣城、地級(jí)市區(qū)出差,才有可能得以使用公務(wù)卡。目前廣西對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算改革的思路通常是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為一個(gè)預(yù)算單位,視同縣直預(yù)算單位,在國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)上,進(jìn)行公務(wù)卡改革。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算相對(duì)于縣直的一個(gè)預(yù)算單位而言,它所涵蓋的七站八所,涉及部門(mén)之多,人員之廣,對(duì)公務(wù)卡的認(rèn)識(shí)參差不齊,工作難度是任何一個(gè)縣級(jí)預(yù)算單位都無(wú)法比擬的。刷卡環(huán)境惡劣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作性質(zhì)、牽涉點(diǎn)多面廣等等這些因素的困擾,勢(shì)必減緩公務(wù)卡改革的步伐。當(dāng)前財(cái)政廳正在使用的考評(píng)辦法,是褒獎(jiǎng)市、縣兩級(jí)財(cái)政部門(mén),對(duì)預(yù)算單位沒(méi)有設(shè)立獎(jiǎng)懲辦法,從某種程度來(lái)說(shuō),推進(jìn)快慢、干好干壞一個(gè)樣,挫傷預(yù)算部門(mén)高效推進(jìn)公務(wù)卡的積極性,使得預(yù)算單位公務(wù)卡改革進(jìn)展不平衡,從而影響改革的整體進(jìn)度。區(qū)、市、縣三級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立切合本地實(shí)際的考評(píng)獎(jiǎng)懲體系應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層次來(lái)考評(píng)公務(wù)卡推進(jìn)工作的效能,包括預(yù)算單位公務(wù)卡辦理情況和年度使用情況?？荚u(píng)內(nèi)容也是側(cè)重兩個(gè)方面,既有定性的也有定量的,定性主要指預(yù)算單位公職人員是否較全面準(zhǔn)確認(rèn)知公務(wù)卡,并積極使用。定量則對(duì)預(yù)算單位辦卡、用卡方面進(jìn)行量化細(xì)化。一般采用評(píng)分法,將考評(píng)內(nèi)容分解為五項(xiàng)指標(biāo),包括單位辦卡率、商品服務(wù)支出公務(wù)卡使用率、公務(wù)預(yù)算支出公務(wù)卡使用率、商品服務(wù)支出現(xiàn)金提取率等。設(shè)置的目的是逐步提高公務(wù)卡的覆蓋率;二是提高公務(wù)卡的使用率;三是為了與部門(mén)預(yù)算的有效銜接,促使公務(wù)支出預(yù)算編制的精細(xì)化;四是對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)中的提現(xiàn)行為進(jìn)行制約;五是促使部門(mén)預(yù)算具體化精細(xì)化,進(jìn)一步明確公務(wù)卡的使用范圍。多項(xiàng)指標(biāo)綜合考評(píng)避免指標(biāo)單一造成的考評(píng)結(jié)果偏差,確?？己诉^(guò)程更加客觀全面。對(duì)每一項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置科學(xué)的基準(zhǔn)要求,并賦予一定分值。達(dá)到基準(zhǔn)要求的得相應(yīng)分值,達(dá)不到的不得分甚至扣分,超過(guò)的給予加成加分,將每項(xiàng)內(nèi)容的最后考評(píng)得分匯總,計(jì)算出最后的總得分。對(duì)預(yù)算單位綜合考評(píng)得分進(jìn)行排序,排前特定戶(hù)數(shù)予以獎(jiǎng)勵(lì),排后特定戶(hù)數(shù)進(jìn)行處罰。獎(jiǎng)懲與預(yù)算單位年度財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給與結(jié)算掛鉤,獎(jiǎng)金用于補(bǔ)充單位公用經(jīng)費(fèi),不是用來(lái)發(fā)放職工獎(jiǎng)金。罰金則從單位公用經(jīng)費(fèi)中抵減,亦不得占用人員經(jīng)費(fèi)支出。(二)“三公”消費(fèi)的意義公務(wù)卡制度改革,促使財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)的聯(lián)動(dòng),拓寬國(guó)庫(kù)集中支付信息系統(tǒng)的信息覆蓋面,改變對(duì)現(xiàn)金提取后使用路徑及合規(guī)性監(jiān)控乏力的現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。其目的是對(duì)公務(wù)消費(fèi)行為,尤其是倍受公眾格外關(guān)注的“三公”消費(fèi)其合規(guī)性、真實(shí)性的有效監(jiān)督,促進(jìn)公務(wù)消費(fèi)的透明化,制止私設(shè)小金庫(kù)、虛開(kāi)發(fā)票套現(xiàn)、陰陽(yáng)票等違法違規(guī)行為,從而保證預(yù)算資金安全,提升預(yù)算資金的效能、預(yù)防和控制腐敗。公務(wù)卡只是一種結(jié)算方式,“三公”消費(fèi)的頑疾指望一張卡能得以根除并不現(xiàn)實(shí)。在完善公務(wù)消費(fèi)配套制度方面,區(qū)內(nèi)己開(kāi)先例。廣西崇左市江州區(qū)則利用集中支付動(dòng)態(tài)電子監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)政府采購(gòu)、賬戶(hù)管理、公務(wù)卡管理、人員經(jīng)費(fèi)等各項(xiàng)財(cái)政業(yè)務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。設(shè)定接待標(biāo)準(zhǔn),公務(wù)接待一旦突破界限,將被提示“當(dāng)前輸入金額超過(guò)實(shí)際可用額度,違反公務(wù)卡預(yù)警,待財(cái)政審核”,拒絕為超標(biāo)接待費(fèi)用支付。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)消費(fèi)開(kāi)支資金支持力度不夠廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)卡制度改革分兩種類(lèi)弄型,第一類(lèi)是各縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速、處于交通樞紐商品交易活躍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以?xún)?yōu)先視同縣直預(yù)算單位同步推行,第二類(lèi)是除第一類(lèi)外其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然要邊探索邊總結(jié)邊推廣“摸著石頭過(guò)河”,大體遵循“試點(diǎn)先行→逐步擴(kuò)面→全面覆蓋”這一主線(xiàn),實(shí)現(xiàn)哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備條件,該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)卡隨之覆蓋。這些條件比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要解決“兩難”問(wèn)題:一是公務(wù)卡代理銀行難選定,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的金融機(jī)構(gòu)屈指可數(shù),有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)村信用社和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄兩家銀行,同行少缺乏競(jìng)爭(zhēng),銀行方可以少投入改善系統(tǒng)設(shè)施,提升服務(wù)水平,在此條件下可選的發(fā)卡代理行極其有限,如果選擇在本地不設(shè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的銀行,日后使用還會(huì)增加持卡人的跨行手續(xù)費(fèi),弊端顯現(xiàn),綜合考慮還是在本地現(xiàn)有的銀行選擇代理行;二是刷卡環(huán)境難改善。公務(wù)消費(fèi)開(kāi)支涉及超