淺談實施三公改革提升基層地方政府公務用戶經(jīng)費

淺談實施三公改革提升基層地方政府公務用戶經(jīng)費

一、廣西官方卡系統(tǒng)建設的主要途徑二、廣西公務卡制度的困難三、有利于改善銀行卡受理環(huán)境公務卡是一種現(xiàn)代支付的工具。從收銀員的角度來看，攜帶信用卡比現(xiàn)金更安全，公務費用的消費是透明的，很容易刪除。從預算部門的角度來看，它減輕了財務部門的工作量，降低了現(xiàn)金管理風險，確保了會計數(shù)據(jù)的真實性。從預算部的角度來看，我們有助于科學地分配預算資源，實現(xiàn)增值平衡，動態(tài)監(jiān)控官方卡的消費，并在一定程度上限制各種非法的行為。從信用卡應用的角度來看，它擴大了卡賬戶的范圍，豐富了卡賬戶的品種和功能，進一步改善了卡賬戶的接收環(huán)境。推行公務卡制度,對于提高財政財務管理透明度、提升單位財務管理水平以及推進金融業(yè)發(fā)展意義深遠。(一)明確公務卡制度改革的內(nèi)容和時間要求(一)我們希望解決“睡眠卡”問題(一)公務消費消費實現(xiàn)六有自治區(qū)財政廳要求2012年9月底前,各縣(市、區(qū))財政部門要制定本區(qū)域推進公務卡制度改革的實施方案、公務卡管理辦法和公務卡結算目錄,與銀行簽訂代理公務卡業(yè)務服務協(xié)議;在2012年11月底前,轄區(qū)內(nèi)預算單位要安裝公務卡管理系統(tǒng),為在編在職人員發(fā)放公務卡,落實公務消費刷卡報銷制度。財政廳還將公務卡結算制度改革推行情況列入市、縣兩級財政部門工作的主要內(nèi)容,著重考核各市、縣公務卡改革推行工作是否實現(xiàn)了“六有”:即有政府批準的公務卡實施方案、有公務卡管理辦法及公務卡強制目錄、有公務卡管理軟件系統(tǒng)、有公務卡銀行代理協(xié)議、有公務卡發(fā)卡量、有公務卡刷卡額。據(jù)此對公務卡改革推進工作反應快、有亮點、成效顯著的市、縣財政局進行表彰和獎勵。(二)現(xiàn)金結算的范圍公務卡的發(fā)放范圍是指在職在編的公職人員,不包括聘用的臨時工和合同工,由預算單位組織符合條件的人員辦理。公務卡結算范圍包括預算單位財政授權支付業(yè)務中原使用現(xiàn)金結算的零星商品和服務類公務支出,凡具備刷卡條件的,一律使用公務卡結算。單次消費額度在5萬元以上的,通過銀行結算;單位次消費額在500元~5萬元的,通過銀行轉賬或公務卡結算;單位消費額度低于500元的,可以通過現(xiàn)金結算,但不得化整為零、弄虛作假。各市、縣可以在此基礎上適當調(diào)低結算起點。(三)公務消費支出:公務卡制度陷入“睡眠卡”截止2013年3月底,廣西區(qū)、市、縣(市、區(qū))三級政府公布切合本地的公務卡強制結算目錄,為提高公務卡使用效率提供了政策依據(jù)。自治區(qū)本級列入公務卡強制結算目錄的公務支出事項包括辦公費、差旅費、公務接待費、會議費、公務用車運行維護費、維修(護)費、培訓費等七款商品和服務支出。地級市本級強制結算目錄至少包括辦公費、差旅費、公務接待費、會議費、公務用車運行維護費等五款商品和服務支出,各縣(市)本級強制結算目錄至少包括辦公費、差旅費、公務接待費等三款商品和服務支出。河池市重拳出擊,制訂的公務卡強制結算目錄更是走在廣西的前列,包括辦公費、印刷費、咨詢費、水電費、郵電費、物業(yè)管理費、差旅費、維修(護)費、租賃費、會議費、培訓費、公務接待費、專用材料費、公務用車運行維護費等,多達14項公務支出,并且明確必須使用公務卡或轉賬方式結算。隨著公務卡的有效推進,公務消費刷卡額度大幅提高,截至2012年9月底,全區(qū)刷卡消費量2.18億元,其中自治區(qū)本級刷卡量為1.5億元,較去年同期增長114%;預算單位現(xiàn)金提取現(xiàn)金8.2億元,較去年同期下降20%。大量的休眠卡使得公務卡制度陷入“有卡難刷,有卡不刷”尷尬境地。有卡難刷,大多數(shù)是由于受到客觀條件所限制,而“有卡不刷”則是主觀因素所致,并非不能刷,而是不愿刷,大量“休眠卡”已經(jīng)成為全國各地財政推進公務卡的瓶頸問題。廣西作為西部少數(shù)民族地區(qū),固然具有一些地方特性,由于社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后,部分革命老區(qū)邊境地區(qū)文化相對閉塞,公職人員對“公務卡”這一新興事情認識也有一個相對緩慢的過程。有卡難刷主要有:一是各市、縣金融業(yè)發(fā)展不平衡,刷卡環(huán)境不盡人意,廣西公務卡改革與全國各地相比,屬于起步稍晚,特別是縣級以下(含縣級)刷卡網(wǎng)點普遍缺乏,POS機布放松散;二是一些行業(yè)不具備刷卡條件,如火車站、機場、公路收費站點等;三是一些具有POS商家轉嫁刷卡成本,抬高商品售價,或另外加收刷卡手續(xù)費等。有卡不刷大多是被持卡人的思想意識所束縛。表現(xiàn)為以下幾種情形:第一,傳統(tǒng)付費方式根深蒂固,認為現(xiàn)金結算看得見摸得著,尤其是年紀較大的公職人員,不愿轉變以前的付費觀念;第二,不想舍近求遠,一般來說,有POS的店面商家具有一定的規(guī)模,這些商店大多在鬧市區(qū),離辦公地點較遠,而公務日常用品采購比較零星瑣碎,持卡人為了貪圖省事,不想大老遠跑去POS店采購;第三,公務卡改革打破了原有的利益格局,特權思想從中作梗,局中人通常抱著僥幸心理,能不刷則不刷,以前公務接待大多可以隨時簽單,私客公請、超標宴請、一客多陪,甚至多開虛開發(fā)票中飽私囊,缺乏監(jiān)管,如今公務卡系統(tǒng)對公務卡支出進行實時動態(tài)監(jiān)控,公務卡這把利劍粉碎了這些人從中漁利的貪念。(二)硬性規(guī)定模糊,導致公務卡率偏低一些預算單位持觀望態(tài)度存僥幸心理。據(jù)不完全統(tǒng)計,從2008年上半年廣西進行公務卡改革起,僅自治區(qū)級出臺的文件就有:2008年5月8日自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)《關于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)推行公務卡制度實施方案的通知》;2008年6月4日財政廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)預算單位公務卡管理暫行辦法的通知》;2011年9月13日財政廳印發(fā)《關于實行自治區(qū)本級公務卡強制結算目錄的通知》;2012年7月19日財政廳印發(fā)《關于全面推行公務卡結算制度改革的通知》);2012年9月29日財政廳和人民銀行南寧中心支行聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進全區(qū)公務卡制度改革的通知》等等。從政府管理政策支撐層面來講,推進力度非常強勁。但是公務卡使用率普遍偏低,依然是一個不爭的事實。究其根源,一些硬性規(guī)定模糊,彈性過大,致使一些公務支出游離在公務卡之外。以《關于全面推行公務卡結算制度改革的通知》為例,“單次消費額度在500元以下的小額公務支出可以通過現(xiàn)金結算,便不得化整為零、弄虛作假”,為了合理規(guī)避公務卡,預算單位可以把1000元的零星采購分為三次?！案鞯乜筛鶕?jù)實際情況,適當調(diào)低于公務卡結算起點”,如果政策允許500元以下消費額度可用現(xiàn)金支付,有誰會愿意調(diào)到300元,乃至100元以下,牽絆自己的手腳?“凡具備刷卡條件的,一律使用公務卡結算”,何為具備刷卡條件,如何考量監(jiān)督等。財政部門對現(xiàn)金提取額度沒有明確,預算單位依然能提取大量現(xiàn)金。有些單位一個月會計業(yè)務多達上千筆,公務卡結算筆數(shù)寥寥無幾,事后也缺乏對預算單位公務卡執(zhí)行情況進行督查。凡此種種,都導致公務卡推進效果低于預期。(三)加大考核力度,建立和完善適合當?shù)貙嶋H的公務卡使用考核機制要加快推進公務卡制度的改革進程,代理銀行運行穩(wěn)定的平臺、創(chuàng)設必要的刷卡環(huán)境、強勁的政策支持這三者缺一不可。一方面,金融業(yè)發(fā)展與當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水漲船高,廣西有109個縣(含民族自治縣、縣級市、市轄區(qū)),其中,28個國家級貧困縣,21個自治區(qū)級貧困縣,占廣西縣份總數(shù)將近一半。調(diào)研結果表明,多數(shù)縣城所在地的銀行終端POS機具極其缺乏,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級匱乏程度可想而知,況且,急需要政府扶貧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量繁多,窮鄉(xiāng)僻壤,刷卡環(huán)境仍然貧乏弱化。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的特點決定著公職人員的工作很大一部份是與農(nóng)民朋友打交道的,下村屯的費用支出無法以公務卡支付。可以說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員只有外出到縣城、地級市區(qū)出差,才有可能得以使用公務卡。目前廣西對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算改革的思路通常是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為一個預算單位,視同縣直預算單位,在國庫集中支付的基礎上,進行公務卡改革。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預算相對于縣直的一個預算單位而言,它所涵蓋的七站八所,涉及部門之多,人員之廣,對公務卡的認識參差不齊,工作難度是任何一個縣級預算單位都無法比擬的。刷卡環(huán)境惡劣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作性質、牽涉點多面廣等等這些因素的困擾,勢必減緩公務卡改革的步伐。當前財政廳正在使用的考評辦法,是褒獎市、縣兩級財政部門,對預算單位沒有設立獎懲辦法,從某種程度來說,推進快慢、干好干壞一個樣,挫傷預算部門高效推進公務卡的積極性,使得預算單位公務卡改革進展不平衡,從而影響改革的整體進度。區(qū)、市、縣三級財政部門應當建立切合本地實際的考評獎懲體系應當從兩個層次來考評公務卡推進工作的效能,包括預算單位公務卡辦理情況和年度使用情況?？荚u內(nèi)容也是側重兩個方面,既有定性的也有定量的,定性主要指預算單位公職人員是否較全面準確認知公務卡,并積極使用。定量則對預算單位辦卡、用卡方面進行量化細化。一般采用評分法,將考評內(nèi)容分解為五項指標,包括單位辦卡率、商品服務支出公務卡使用率、公務預算支出公務卡使用率、商品服務支出現(xiàn)金提取率等。設置的目的是逐步提高公務卡的覆蓋率;二是提高公務卡的使用率;三是為了與部門預算的有效銜接,促使公務支出預算編制的精細化;四是對國庫集中支付業(yè)務中的提現(xiàn)行為進行制約;五是促使部門預算具體化精細化,進一步明確公務卡的使用范圍。多項指標綜合考評避免指標單一造成的考評結果偏差,確?？己诉^程更加客觀全面。對每一項指標設置科學的基準要求,并賦予一定分值。達到基準要求的得相應分值,達不到的不得分甚至扣分,超過的給予加成加分,將每項內(nèi)容的最后考評得分匯總,計算出最后的總得分。對預算單位綜合考評得分進行排序,排前特定戶數(shù)予以獎勵,排后特定戶數(shù)進行處罰。獎懲與預算單位年度財政經(jīng)費供給與結算掛鉤,獎金用于補充單位公用經(jīng)費,不是用來發(fā)放職工獎金。罰金則從單位公用經(jīng)費中抵減,亦不得占用人員經(jīng)費支出。(二)“三公”消費的意義公務卡制度改革,促使財政部門和金融部門的聯(lián)動,拓寬國庫集中支付信息系統(tǒng)的信息覆蓋面,改變對現(xiàn)金提取后使用路徑及合規(guī)性監(jiān)控乏力的現(xiàn)狀,實現(xiàn)對財政資金的實時動態(tài)監(jiān)控。其目的是對公務消費行為,尤其是倍受公眾格外關注的“三公”消費其合規(guī)性、真實性的有效監(jiān)督,促進公務消費的透明化,制止私設小金庫、虛開發(fā)票套現(xiàn)、陰陽票等違法違規(guī)行為,從而保證預算資金安全,提升預算資金的效能、預防和控制腐敗。公務卡只是一種結算方式,“三公”消費的頑疾指望一張卡能得以根除并不現(xiàn)實。在完善公務消費配套制度方面,區(qū)內(nèi)己開先例。廣西崇左市江州區(qū)則利用集中支付動態(tài)電子監(jiān)控系統(tǒng)對政府采購、賬戶管理、公務卡管理、人員經(jīng)費等各項財政業(yè)務實行動態(tài)監(jiān)控。設定接待標準,公務接待一旦突破界限,將被提示“當前輸入金額超過實際可用額度,違反公務卡預警,待財政審核”,拒絕為超標接待費用支付。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務消費開支資金支持力度不夠廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務卡制度改革分兩種類弄型,第一類是各縣城所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及一些經(jīng)濟發(fā)展快速、處于交通樞紐商品交易活躍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以優(yōu)先視同縣直預算單位同步推行,第二類是除第一類外其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然要邊探索邊總結邊推廣“摸著石頭過河”,大體遵循“試點先行→逐步擴面→全面覆蓋”這一主線,實現(xiàn)哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備條件,該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務卡隨之覆蓋。這些條件比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要解決“兩難”問題:一是公務卡代理銀行難選定,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立營業(yè)網(wǎng)點的金融機構屈指可數(shù),有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)村信用社和中國郵政儲蓄兩家銀行,同行少缺乏競爭,銀行方可以少投入改善系統(tǒng)設施,提升服務水平,在此條件下可選的發(fā)卡代理行極其有限,如果選擇在本地不設營業(yè)網(wǎng)點的銀行,日后使用還會增加持卡人的跨行手續(xù)費,弊端顯現(xiàn),綜合考慮還是在本地現(xiàn)有的銀行選擇代理行;二是刷卡環(huán)境難改善。公務消費開支涉及超