國土空間規(guī)劃改革的實(shí)踐與思考

國土空間規(guī)劃改革的實(shí)踐與思考

該計(jì)劃科學(xué)自成立以來，大部分資金都集中在制定和實(shí)施計(jì)劃的技術(shù)控制上，并走上了技術(shù)理論。一、空間規(guī)劃與空間正義和效率有關(guān)(一)空間規(guī)劃與空間正義有關(guān)空間“是行為的場所,也是行為的基礎(chǔ)”,(二)國土空間規(guī)劃制度堅(jiān)持效率價(jià)值和區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合,制定的是個(gè)在法學(xué)領(lǐng)域,效率通常理解為“社會效益”,國土空間規(guī)劃制度功能在于對國土空間資源科學(xué)布局和有效配置,通過對當(dāng)代人和后代人、當(dāng)代人之間(城鄉(xiāng)、區(qū)域之間)的發(fā)展利益進(jìn)行協(xié)調(diào),保證經(jīng)濟(jì)社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。首先,其制定實(shí)施要充分調(diào)動各類主體的積極性和創(chuàng)造性,增進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效率;其次,國土空間規(guī)劃制度實(shí)施要堅(jiān)持簡便、快捷、省時(shí)、省力,減少其運(yùn)行成本支出,以實(shí)現(xiàn)其自身效率。但30年來空間規(guī)劃實(shí)踐顯示,地方政府、有關(guān)政府部門編制了大量不同空間尺度、不同類型的規(guī)劃,看似各自獨(dú)立,實(shí)則互相重疊交叉;看似無所不包,實(shí)際操作中則涇渭分明。這些規(guī)劃表面上高舉“公共利益”、“區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”的大旗,實(shí)際上都“各有盤算”,不同程度存在“地方”和“部門”保護(hù)情結(jié)。其追求的是地方和部門的利益,地方和部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模,即效率價(jià)值。如城鄉(xiāng)規(guī)劃目標(biāo)就經(jīng)歷了“經(jīng)濟(jì)增長”到“經(jīng)濟(jì)增長+生態(tài)環(huán)境保護(hù)”,最初把解放和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展作為規(guī)劃的核心目標(biāo),帶來了地區(qū)間差距加速擴(kuò)大、城鄉(xiāng)關(guān)系不斷惡化、階層矛盾凸顯。后來提出城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展以糾正過分關(guān)注效率價(jià)值帶來的負(fù)面影響,付出了慘重代價(jià)。因此,國土空間規(guī)劃制度制定實(shí)施始終關(guān)涉可持續(xù)發(fā)展、關(guān)涉效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)。(三)國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏合理性關(guān)于國土空間規(guī)劃制度價(jià)值問題,西方學(xué)界論爭激烈。比較典型的觀點(diǎn)有:國土空間規(guī)劃追求的目標(biāo)是區(qū)域人類活動尤其是經(jīng)濟(jì)活動的空間分布及相互關(guān)系協(xié)調(diào),包括農(nóng)業(yè)區(qū)域論、工業(yè)區(qū)域論、中心地理論、市場區(qū)域論;國土空間規(guī)劃價(jià)值追求是減弱乃至消除國土開發(fā)利用等經(jīng)濟(jì)活動的外部性。上述關(guān)于國土空間規(guī)劃價(jià)值的論述都有一定合理之處,但也都有偏頗之處。區(qū)域中心論過分強(qiáng)調(diào)某個(gè)單元、區(qū)域或者單個(gè)產(chǎn)業(yè)因子的發(fā)展;外部性理論和市場失靈及政策失效理論,過分強(qiáng)調(diào)克服外部性、市場失靈和政策失效而未考慮國土空間規(guī)劃的目標(biāo)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。從歐美國家國土空間規(guī)劃制度價(jià)值演進(jìn)看,其一直在不斷調(diào)整和豐富,先后經(jīng)歷了效率價(jià)值到公平、效率價(jià)值再到公平、效率與秩序價(jià)值協(xié)調(diào)平衡的歷程;其內(nèi)容也由相對單一的物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃向綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)變,越來越關(guān)注規(guī)劃背后的公平、公正、效率和生態(tài)環(huán)境等問題。按照地域空間劃分,西方空間規(guī)劃實(shí)踐至少分為三個(gè)類型:以促進(jìn)落后或衰退地區(qū)發(fā)展為重點(diǎn),平衡地區(qū)發(fā)展為目標(biāo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃;關(guān)注城市區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局的城市總體規(guī)劃;跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會、環(huán)境綜合發(fā)展規(guī)劃。第一類區(qū)域空間規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)振興和促進(jìn)就業(yè)為核心目標(biāo),其核心價(jià)值追求是效率———發(fā)展的速度和規(guī)模。第二類區(qū)域空間規(guī)劃因各國國土空間規(guī)劃目標(biāo)差異,體系存在多樣性,二、我國太空計(jì)劃的正義和效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)存在一些問題(一)土壤空間規(guī)劃的正義問題公共利益是政府存在的宗旨,維護(hù)公共利益是一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。1.平等原則:利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，并利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，并利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，并利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，并利用自然資源與清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，并利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，并利用自然資源與清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，并利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，享受清潔、良好的環(huán)境，享有平等的權(quán)利，享有生代內(nèi)正義是指同時(shí)代的所有人,不論其國籍、種族、性別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化等差異,對于利用自然資源與享受清潔、良好的環(huán)境享有平等的權(quán)利?！按H正義”也稱“代際公平”,是指“在任何時(shí)候,每一代既是受后代委托而保管地球的保管人或受托人,也是這種行為結(jié)果的受益人,有責(zé)任保護(hù)地球,以及某種利用地球的權(quán)利?！?.—國土空間規(guī)劃實(shí)施中公共利益泛化國土空間規(guī)劃是政府基于公共利益和國家發(fā)展整體目標(biāo),利用公權(quán)力通過法律法規(guī)授權(quán)的范圍、條件和程序等對公民私權(quán)進(jìn)行干預(yù)的一類行政行為。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)劃必須以實(shí)現(xiàn)公共利益、社會整體利益為目的,且對公共利益和社會整體利益的界定應(yīng)明確,并經(jīng)過有公眾廣泛參與的聽證程序。但我國法規(guī)對“公共利益”、“社會利益”缺乏明確界定,地方政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“翻番”、財(cái)政收入跨臺階,多抵制法律法規(guī)對公共利益邊界、范圍的界定。改革開放以來,土地征用、房屋拆遷等空間開發(fā)利用的法規(guī)對“公共利益”多采取模糊處理?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等只作原則性、宣示性規(guī)定;規(guī)定最為具體的是《國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》,3.國土空間規(guī)劃制度不符合相關(guān)法律規(guī)定第一,相關(guān)法規(guī)對空間規(guī)劃實(shí)施中私權(quán)救濟(jì)缺乏剛性規(guī)定。我國《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》均將國土空間規(guī)劃界定為抽象行政行為,行政相對人不能直接提起復(fù)議和訴訟。但地方國土空間規(guī)劃確有不少內(nèi)容直接影響行政相對人的權(quán)益,如城市控制性詳細(xì)規(guī)劃,其管控地域空間小,規(guī)制對象明確具體,且多是規(guī)劃許可的先行行為;如果該規(guī)劃系抽象行政行為,規(guī)劃許可中一些涉及行政相對人切身利益且與法律相悖的行為就難以糾正,因?yàn)?即使行政相對人對具體規(guī)劃許可、強(qiáng)制、處罰等提出復(fù)議或訴訟,也會因?yàn)樵撛S可、強(qiáng)制、處罰符合控制性詳細(xì)規(guī)劃,從而具有“合規(guī)(規(guī)劃)性”而不會被糾正,這就使土地私權(quán)第二,國土空間規(guī)劃程序公正性不足,易致私權(quán)受損。我國有關(guān)國土空間的規(guī)劃很多,且規(guī)劃制定者與執(zhí)行者合二為一,如城市總體規(guī)劃,住建部門既是城市規(guī)劃的實(shí)際制定者,又是基本建設(shè)項(xiàng)目的審批、監(jiān)管者。這與法治所要求的“權(quán)力分立制衡”原則相背,使不少規(guī)劃成為謀取部門利益的工具;也導(dǎo)致在規(guī)劃決策中權(quán)力恣意、尋租等腐敗問題滋生。(二)國土空間規(guī)劃制度效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面第一,效率偏好明顯,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡。長期以來,我國國土空間規(guī)劃存在效率至上傾向,一切工作都圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開。在“發(fā)展是硬道理”的大背景下,國土空間規(guī)劃被要求“應(yīng)以效率為先,以發(fā)展為要?jiǎng)?wù),以各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的快速推進(jìn)為目標(biāo)”。第二,經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益不統(tǒng)一。一是國土空間規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)增長的速度和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小關(guān)注較多,而對經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量關(guān)注不夠,存在只考慮經(jīng)濟(jì)增長的速度和規(guī)模,不考慮生態(tài)環(huán)境和社會資源投入的問題。二是效益評估核算不科學(xué)。在對國土空間規(guī)劃制度效率價(jià)值評估時(shí),僅核算經(jīng)濟(jì)效益,對環(huán)境生態(tài)效益不進(jìn)行認(rèn)真核算評估。經(jīng)濟(jì)增長率很高、經(jīng)濟(jì)總量很大,但其代價(jià)是大量土地等資源投入和生態(tài)環(huán)境損害。三是對社會效益缺乏應(yīng)有重視。國土空間規(guī)劃制度制定實(shí)施中沒有很好地把社會公益維護(hù)作為其效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要指標(biāo),第三,國土空間規(guī)劃效率增長缺乏可持續(xù)性。一是對國土空間規(guī)劃制度效率價(jià)值的把握,沒有堅(jiān)持動態(tài)性和長遠(yuǎn)性,沒有切實(shí)通過具體國土空間規(guī)劃制度的制定實(shí)施,保障特定城市、區(qū)域合理的發(fā)展速度,沒有綜合評估資源、環(huán)境等條件,片面追求高速度;也未妥善處理短期的慢增長和長期的快增長之間的關(guān)系。二是沒能很好把握經(jīng)濟(jì)增長和社會、生態(tài)、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)促進(jìn)關(guān)系。三是在追求國土空間規(guī)劃制度“效率”價(jià)值時(shí),未能保持“效率”價(jià)值和“正義”價(jià)值協(xié)調(diào)平衡;城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間發(fā)展速度和規(guī)模、當(dāng)代人與后代人間發(fā)展水平、程度等存在不協(xié)調(diào)性和不可持續(xù)性。三、通過空間規(guī)劃制度，實(shí)現(xiàn)公正、效率價(jià)值平衡的路徑(一)空間規(guī)劃制度的正義價(jià)值1.建立空間正義保障機(jī)制,促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮一是促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮原則。由于落后的空間生產(chǎn)能力、有限的空間產(chǎn)品和資源與人民群眾日益增長的空間需求之間的矛盾仍是我國現(xiàn)階段的主要矛盾,只有充分保障促進(jìn)市場機(jī)制的發(fā)揮,優(yōu)化國土空間資源配置,加快空間生產(chǎn)、不斷提高空間生產(chǎn)能力,才能逐步解決地區(qū)、城鄉(xiāng)差距。因此,國土空間規(guī)劃必須反映客觀規(guī)律,促進(jìn)市場機(jī)制發(fā)揮。二是堅(jiān)持基本公平與促進(jìn)比例公平原則。首先要確保普通社會公眾能公平獲得空間資源、均等享受空間權(quán)利。根據(jù)生產(chǎn)、生活發(fā)展水平,人們對空間需要分為基本空間需求和發(fā)展性、享受性、成長性空間需求。2.國土空間規(guī)劃制度的屬性定位實(shí)現(xiàn)“代內(nèi)正義(空間正義)”?？臻g正義是規(guī)范人與人之間關(guān)系的價(jià)值準(zhǔn)則,其核心是使空間資源在普通公眾間進(jìn)行公平分配。雖然對城鎮(zhèn)、區(qū)域、城鄉(xiāng)空間的認(rèn)識,學(xué)者見智見仁,但對“空間物質(zhì)屬性、社會屬性、生態(tài)屬性等多種屬性”實(shí)現(xiàn)“代際正義”。國土空間規(guī)劃作為一項(xiàng)布局和配置國土資源的全局性、宏觀性、戰(zhàn)略性和前瞻性的綜合性規(guī)劃,其對各類空間資源的配置須從可持續(xù)發(fā)展的高度來展開,既要滿足當(dāng)代人發(fā)展需要又不對后代發(fā)展機(jī)會和能力造成影響或者損害。其在調(diào)整國土空間規(guī)劃及資源開發(fā)、利用、保護(hù)等行為中,必須堅(jiān)持節(jié)約、集約、循環(huán)利用,以最少資源消耗來促進(jìn)發(fā)展質(zhì)量的提高。給子孫后代留下足夠的發(fā)展資源、機(jī)會和良好的發(fā)展環(huán)境,使其能獲得平等發(fā)展權(quán),體面、幸福地生活,實(shí)現(xiàn)代際正義。3.國土空間規(guī)劃正義間關(guān)系的協(xié)調(diào)化從根本上看城鄉(xiāng)正義、區(qū)域正義、群體正義以及代際正義具有統(tǒng)一的基礎(chǔ)———社會主義制度,也有共同目標(biāo)———可持續(xù)發(fā)展。但我國地域廣闊,代內(nèi)正義和代際正義之間,以及代內(nèi)正義中城鄉(xiāng)、區(qū)域間會在特定時(shí)空,存在矛盾和沖突,如何協(xié)調(diào)平衡正義間關(guān)系成為國土空間規(guī)劃正義實(shí)現(xiàn)必須應(yīng)對的問題。協(xié)調(diào)平衡矛盾沖突應(yīng)堅(jiān)持:一是堅(jiān)持相對正義。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人群之間,在特定時(shí)間和空間,其發(fā)展水平和程度是有區(qū)別的,不存在絕對的公平正義。二是堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平原則。雖然國土空間規(guī)劃制度確了認(rèn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群之間的公平發(fā)展機(jī)會并努力追求之,但是市場配置資源無法避免結(jié)果不公平。國土空間規(guī)劃在協(xié)調(diào)、平衡正義間關(guān)系時(shí)要堅(jiān)持實(shí)質(zhì)正義,對不同區(qū)域和群體間的利益進(jìn)行有效調(diào)節(jié),努力促進(jìn)實(shí)質(zhì)正義實(shí)現(xiàn)。三是堅(jiān)持謹(jǐn)慎發(fā)展,促進(jìn)代際公平。由于資源整體上的質(zhì)、量稀缺及環(huán)境、生態(tài)本身承載負(fù)荷限制,當(dāng)代人在開發(fā)利用空間等資源,享受發(fā)展的成果,實(shí)現(xiàn)充分、全面發(fā)展時(shí),必須節(jié)約、集約利用土地等空間資源,為后代人能夠有尊嚴(yán)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。(二)空間規(guī)劃制度的效率價(jià)值1.國土空間規(guī)劃制度的效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)方法效率實(shí)現(xiàn)符合正當(dāng)目的。一是國土空間規(guī)劃在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候,必須以普通群眾全面發(fā)展為目標(biāo),不能僅為政府財(cái)政增長或者變相財(cái)政增長而肆意變更規(guī)劃、征用土地、拆遷私產(chǎn);更不能為謀取或幫助開發(fā)商謀取商業(yè)利益,而違法征用集體土地、拆遷公民房產(chǎn)。二是不得違背市場規(guī)律,強(qiáng)行分配空間資源,應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘敵龉┙o礦產(chǎn)、水等資源的經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)給予公平合理補(bǔ)償,糾正空間之間利益失衡。三是國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施要堅(jiān)持“公開”原則,保證公眾參與權(quán)落到實(shí)處,確保國土空間規(guī)劃程序正當(dāng)和公正。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益統(tǒng)一。一是經(jīng)濟(jì)效益不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的速度、經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小,而且要特別關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量,不能只考慮經(jīng)濟(jì)增長的速度、規(guī)模,要嚴(yán)格統(tǒng)計(jì)核算生態(tài)環(huán)境和社會資源的投入。二是經(jīng)濟(jì)效益增長必須盡可能降低資源的投入,把經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)的影響降到最低限度,不能走高投入、高耗費(fèi)、低產(chǎn)出的發(fā)展路子。三是對效益評估核算時(shí),除經(jīng)濟(jì)效益外,還要對環(huán)境生態(tài)效益進(jìn)行核算評估,更要對社會效益給予高度關(guān)注,如果經(jīng)濟(jì)增長率很高、經(jīng)濟(jì)總量很大,但是以大量的土地等資源投入和生態(tài)環(huán)境損害為代價(jià)取得的,其經(jīng)濟(jì)效益再高,也不符合效益原則。四是注重社會效益,把社會公益維護(hù)作為國土空間規(guī)劃制度效率價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要指標(biāo)。保持效率價(jià)值的可持續(xù)性。一是對國土空間規(guī)劃制度效率價(jià)值的把握,必須堅(jiān)持動態(tài)性、長遠(yuǎn)性,既要通過具體國土空間規(guī)劃制度的制定和實(shí)施,保障特定城市、區(qū)域正常的發(fā)展速度,又不能無視資源、環(huán)境條件追求高速度;要放眼長遠(yuǎn),注意處理短期的慢增長和長期的好增長之間的關(guān)系。二是要注意把握經(jīng)濟(jì)增長和社會、生態(tài)、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)促進(jìn)關(guān)系,搞好動態(tài)平衡。三是實(shí)現(xiàn)“效率”價(jià)值時(shí),要努力保持“效率”和“正義”間協(xié)調(diào)平衡;城鄉(xiāng)之間、區(qū)域間發(fā)展速度與規(guī)模協(xié)調(diào);當(dāng)代人與后代人間發(fā)展水平、程度基本平衡。2.有利于實(shí)現(xiàn)效率與公平的平衡第一,國土空間規(guī)劃制定、實(shí)施過程要節(jié)約成本。在國土空間規(guī)劃制定中,要在確保公眾參與的同時(shí),通過科學(xué)的程序設(shè)計(jì),以最小的成本耗費(fèi),高質(zhì)量地完成規(guī)劃編制任務(wù)。要體現(xiàn)市場規(guī)律和發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用,積極鼓勵(lì)市場主體創(chuàng)造財(cái)富,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的最大化。對那些通過行政權(quán)力壟斷空間等資源、妨害市場競爭的行為予以規(guī)制制裁,保障市場競爭公平有序,從而間接促進(jìn)效率實(shí)現(xiàn)。在實(shí)施國土空間規(guī)劃時(shí),盡量減少對行政相對人生產(chǎn)、生活的影響,提高執(zhí)法效率。第二,始終鼓勵(lì)財(cái)富創(chuàng)造,促進(jìn)效率實(shí)現(xiàn)。社會經(jīng)濟(jì)活動在符合“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”第三,節(jié)約集約利用空間等資源。研究表明,到2030年,我國將達(dá)到16億的人口高峰。按照歐美國家完成工業(yè)化時(shí),人均糧食占有量500KG左右計(jì)算,糧食總量最低需8億噸。另外,隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,對國土等資源需求還會大幅增加,耕地保有量會進(jìn)一步下降,能否守住18億畝耕地紅線,都成為問題。糧食不自給必然影響發(fā)展根基,不僅不能保障發(fā)展的速度和規(guī)模,實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃制度的效率價(jià)值,而且會危及人民群眾的生存。因此,國土空間規(guī)劃在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長時(shí)應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境資源條件的約束:一是在編制和實(shí)施國土空間規(guī)劃時(shí)一定要尊重客觀規(guī)律,提高其科學(xué)性;二是進(jìn)行國土空間布局必須考慮資源條件,不能在資源貧乏地區(qū)布局資源型產(chǎn)業(yè);三是進(jìn)行生產(chǎn)力布局時(shí)要考慮生態(tài)影響,做好生態(tài)保護(hù)、養(yǎng)護(hù)